关于新常态下政府立法公开的几点思考

2022-09-11

党的十八届四中全会报告指出:“完善立法体制, 加强党对立法工作的领导, 完善党对立法工作中重大问题决策的程序, 健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制, 依法赋予设区的市地方立法权。”这是党中央站在依法治国、依宪执政的高度, 对我国今后创新社会管理工作所提出的制度建设要求。同时, 也意味着地方城市将有更大的地方立法权。这就要求政府立法, 必须要不断提高立法程序的公开, 增强政府立法的公众参与度, 增强立法的系统性、有效性和可操作性。

一、我国政府立法公开的现状

根据我国现有法律、法规的实际情况看, 政府立法涵盖着社会的方方面面, 与公众生产、生活息息相关。所以, 政府立法是否符合本系统、本地方的实际情况, 是否体现规范范围内绝大多数的意志, 是否具有针对性、实用性和可操作性等等, 就显得尤为重要。

(一) 公众参与立法的途径单一

现阶段我国公民参与政府立法的途径和方式主要是参与法律草案的讨论, 但从国内外立法的经验看, 社会公众参与对立法草案的讨论不是立法民主化的唯一选择。立法的民主化应该体现在立法过程的各个环节, 如立法项目的征集、论证、计划的制定、草案的起草、草案意见的征求、草案的审议、表决、公布等各个环节, 民众必须都能够参与其中, 只有立法全程都渗透着民众意志, 才能更加有效地保证我国立法的民主化程度。

(二) 向社会公开征求意见的程序有待进一步细化

虽然我国对国务院行政法规、地方性法规草案的制定程序有相关的规定, 但从其内容上看, 就立法公开层面的规定均较为简单, 可操作的细节性不强。如:《陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序的规定》第14条第2款规定:“有关单位、组织和专家接到草案征求意见稿后, 应当认真研究、讨论, 按时反馈书面意见。”可以看出, 其中没有明确指出哪些法规、规章草案必须公布, 哪些可以公布, 以什么样的形式公布等等具体的细节性规定, 这就导致各立法机关在实践中操作较为随意。加之我国公民还尚未形成主动参与立法的习惯, 往往对与自身利益关系不大的立法漠不关心。这就使得公布草案的效果大打折扣。

(三) 立法听证会制度有待完善

立法听证会是指由法案的起草单位主持, 由代表不同利益的双方或多方参加, 对立法草案内容的必要性、合理性等进行辩论, 起草单位根据辩论结果, 确定草案内容。立法听证会与其他传统的立法民主形式相比, 有着较为明显的优点, 它能使利益表达制度化、利益冲突理性化、立法决策公开化及立法程序正当化、民主化。虽然我国《立法法》规定:“各立法主体在立法过程中, 应采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取社会各方面的意见。”但就其操作性而言, 仍显得过于粗糙, 哪些必须听证, 哪些不必听证;听证决定权的主体、客体、内容、程序等等都没有细节性规定, 致使实践中存在形式大于本质、过程重于内容的现象, 给本应发挥立法民主化作用的制度难以实现其社会价值, 甚至产生了一些负面影响。

二、政府立法公开存在问题的原因

我国虽然颁布了《立法法》, 但由于法治建设的历史不长, 经验不多, 所以, 难免存在诸多问题, 但究其原因, 主要有以下几个方面:

(一) 封建传统政治思维的影响根深蒂固

从政府立法公开的基本思维理念看, 以美、英为代表的西方国家将政府立法公开作为实现公民基本权利的途径、手段和保障。而我国由于长时期的封建社会历史, 人们对封建社会的“人治思维”、“官本位意识”、“政府管制”、“权力集中”等管理思想认识深刻, 并形成了较为认可的人文环境。在这种环境的影响下, 管理权力高度集中于政府便成了普遍现象, 虽然这种体制曾经发挥过一定的作用, 但随着改革的深入, 其固有的弊端逐渐显现。表现立法领域中, 就是政府出台法规规章、民众被动接受法规规章成为习惯性思维。民众本应参与立法过程, 对法规体现最广大民众意志的立法公开诉求被轻视, 犯了主观上先入为主, 以偏概全的逻辑错误。

(二) 立法公开的意识尚未形成

几千年的封建社会, 使我国民众的规矩意识、法制意识、民主思想缺乏, 正如邓小平同志所说:“旧中国留给我们的, 封建专制传统比较多, 民主法制传统比较少。”“解放以后, 我们没有自觉地、系统地建立起保障人民民主权利的各项制度, 法制建设也很不完备, 也很不受重视。”虽然经过改革开放后的法治建设, 具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成, 但只能说才刚刚做到“有法可依”, 而要实现“有法必依、执法必严、违法必究”还需要较长的时间。全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的社会环境还远未形成。也就是说, 公民主动参与立法、积极要求立法公开的意识远未形成。因此, 要彻底贯彻立法民主原则还需要以党的十八届四中全会精神为契机, 坚持依宪治国、依宪执政的方针, 不断提高全民的法治意识才能促进政府的立法民主化意识。

(三) 政府立法公开标准和形式尚不明晰

我国政府立法公开的标准和形式虽然在各种法律、法规中有相应的规定, 但均较为原则, 其具体的实施方案都主要由各地方、部门自行确定, 较为分散。这种原则性的规定在一定程度上满足了我国地区差异大, 发展不均衡的现实情况。但同时, 由于缺乏统一的标准和形式则给整个法治国家建设带来诸多不利之处:首先是不利于向公众普及有关政府立法公开的知识和理念;其次是不利于整体推进政府立法公开工作和统一国家的法律法规;最后是不利于公民按照国家法律参与立法活动。

三、贯彻落实政府立法公开原则的对策及建议

立法的民主和公开是现代法治的标志, 是依法治国, 建设社会主义法治国家的必然要求。立法本应充分吸纳民意, 坚持开门立法, 做到立法既体现民情, 又表达民意;既凝聚共识、又深得民心, 才能使立法内容体现最广大人民群众的利益。

(一) 建立公众参与政府立法的体制机制

公开立法信息是公众有效参与立法的前提。只有参与立法的信息, 被公众广泛获得, 民众是政府立法主体的意识才能被唤醒。否则, 势必会出现立法参与冷漠。当前, 立法信息的公布与公众的知晓率存在着严重的信息不对接, 即政府立什么法、信息在哪里公开、民众该怎样提出意见建议和民众怎样知晓这些信息产生了脱节。因此, 必须完善公众参与立法制度:一是要明确立法项目宣传力度。对拟立法的主要内容及意义必须通过一定的规范形式进行必要的宣传, 让公众对立法内容做到心中有数;二是要明确立法参与的方式、途径及范围, 做到参与主体明晰、成本最低, 手续方便;三是要建立立法建议回馈制度。对公众提出的较为规范的立法建议进行分类归纳, 并通过一定的方式对其是否采纳、为什么采纳或不采纳予以说明, 充分尊重民众的立法主体地位, 从而激发公众参与立法的热情。

(二) 完善立法听证会制度

完善立法听证会制度应积极完善立法听证会制度细节性规定。一是加大对立法听证会制度的宣传力度, 提高民众对立法听证会制度的知晓率;二是做到听证程序、内容、手续办理的公开, 必要时可以参与者采取奖励措施, 以提高民众参与热情;三是做到听证前确定的人选公开。若报名人数过多, 可在报名者中运用摇号的方式确定人选, 杜绝“听证专业户”;四是做到听证所得成果公开, 将听证报告和争议理由公开, 在媒体和法律法规确定的网站予以发布, 引导民众发表意见, 形成民众在听证中学习, 在学习中争论, 在争论中提高认识的良性立法环境。

(三) 建立立法信息网络公开制度

鉴于当前新兴媒体的不断发展, 其受众人数已远远超过传统媒体, 所以, 政法立法应充分运用这一优势资源, 提高立法的公开程度。首先, 建立全国统一的各级政府立法公开的网络系统, 为政府立法公开提供强大的网络平台, 不断吸引有参与政府立法热情公民的关注。其次, 开设政府立法讨论专区, 使立法项目、草案得到公众充分讨论, 参与人相互解答, 版主收集归纳观点, 实现立法内容既得到社会充分认可, 又大大降低了立法机关工作成本。最后, 进行网络问卷调查。立法机关对法规规章中涉及的重大问题设计调查问卷项目, 收集社会公众对其的认可程度, 为进一步修改相关内容提供依据, 使立法活动做到既定性, 又定量, 从而提高立法质量。

摘要：政府立法是我国立法体系的一个重要方面, 它涵盖着社会的方方面面, 与公众生产、生活息息相关。但现实中却存在政府立法的公开性不足, 社会公众参与度不高, 而导致部分政府立法公布后与实际脱节, 运行不畅等诸多问题。加之党的十八届四中全会又指出要依法赋予设区的市地方立法权, 这意味着我国政府立法的主体会更多。因此, 增强政府立法的公众参与度, 推进政府立法的公开性, 就显得尤为重要。

关键词：政府立法,立法民主,听证会