新环保法之按日计罚制度的规范

2023-02-20

一、按日计罚制度的界定

(一) 按日计罚制度的内涵

何为按日计罚制度?我国新环保法第59条规定, 它是对企业环境违法行为的一种督促手段, 通过按日连续累积处罚, 迫使企业及时整改自己的违法行为。这一制度在一些法治发达的国家和地区早已实施, 存在着秩序罚和执行罚两种模式。两者目的皆为惩治环境违法行为, 区别在于“日”的计算上。前者是从环境违法发生之日起算累计罚, 本质在于制裁;后者则从责令改正之日起算累计罚, 本质在于督促。

(二) 我国环境法律的选择

从新环保法第59条规定的内容来看, 我国的按日计罚模式应当是执行罚性质的。执行罚性质的按日计罚更符合我国现实国情, 更具有可操作性。

第一, 在法理上, 不违背“一事不再罚”原则。秩序罚模式将环境违法行为的每一天都视作一次违法行为, 并进行处罚, 违背了一事不再罚原则。关于连续的环境违法行为是否认定为“一事”仍存在争议, 反对之人认为“一事”有处罚过轻之嫌, 且对于排污时间短、量少的企业也有失公平。考虑到我国环境污染监测的现状, 实难达到秩序罚的要求。

第二, 在效率上, 操作更便捷, 有利于尽快遏制违法行为。执行罚模式不受违法行为程度的影响, 也不存在证据认定上的难题, 对执法机关来说, 是一个成本低且效能快的方案。针对我国环境监测的现状, 只有执行罚模式才能真正发挥实效。

二、按日计罚制度对环境违法行为的适用

我国按日计罚制度目前主要用于“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物”行为, 显然其适用主体和适用的违法种类都过于狭窄, 不利于充分发挥该制度的威慑性。

美国的按日计罚适用于所有类型的环境违法行为;台湾除了违法排污行为, 还适用于违反相关环境义务等违法行为。我国“按日计罚”的目的在于迫使违法者尽快改正环境违法行为, 其本质是一种督促行为, 从理想角度考虑, 也应当适用于所有“逾期不改正”的环境违法行为。然立法过程中, 按日计罚制度仍有不少反对的声音, 要想直接达致发达国家和地区的标准是困难重重, 不过我们可以将步子迈得再大一些, 至少可以在深圳的基础上, 增加虚假申报、弄虚作假等常见的违法行为。在适用主体上, 适用所有环境违法行为责任人, 而不是只针对违法排污行为的企事业单位责任人。一视同仁, 既体现制度的公平性, 也体现制度的严苛性。

三、按日计罚制度的完善

(一) 完善新法规定, 并在专门法中增设专门条款

20年等来的修订机会虽将按日计罚制度写入环保法, 但条款过于简单, 适用主体、适用范围及其他适用条件等过于狭窄, 不利于发挥其遏制功能。专门法的按日计罚制度也未设立, 既缺乏实施的细则, 也不能形成督促的合力。所以, 既要扩大新环保法中的适用规定, 也要在专门法中增设专门条款, 为按日计罚制度提供实施细则, 让按日计罚制度更具可操作性, 如明确罚款额度、设置方式及按日计罚制度与其他处罚方式的衔接等。

(二) 授权环保部门制定具体规则

环保部门是保护环境的主要力量, 也是按日计罚制度的执行者, 在履职过程中, 我们应赋予环保部门制定具体规则的权力。在国外, 政府为保证环境执法的有效性, 赋予环保部门一定的自由裁量权, 同时又通过法规对其进行规范。如美国环保局制定的《民事处罚政策》, 既明确了其执法的形式和内容, 也规范了其执法的范围, 防止权力的滥用。法律授权环保部门制定具体适用规则, 既能根据违法程度和造成的危害实施区别性处罚, 使“按日计罚”可以更公平公正的实施, 也能提高环保部门的执法效率和效果, 遏制日益严重的环境问题。

(三) 实现多种处罚制度与按日计罚制度相结合, 加大处罚的威慑性

我们不能因为按日计罚制度的出台, 而忽略已有的行政处罚措施。企业的违法往往是一种成本的比较, 单一的按日计罚, 有时还比不上企业违法所得的利益, 即使没有上限, 也难以迫使企业停止其违法行为。我们只有结合限制生产、停产整治、停业乃至关闭等措施, 从根本上断绝企业违法利益来源, 增大企业的违法成本, 才能迫使企业主动停止环境违法行为, 进行整改。同时, 对于拒不改正的企业, 可以考虑加重处罚, 不仅实行按日连续处罚, 还要连续加重处罚, 一日一加。罚款不是“不痛不痒”, 而是可以罚到一个企业破产。只有在新环保法与专门法相配合的按日计罚制度严密且严厉的处罚体系下, 才能有效发挥处罚的威慑性。

摘要：国际上的按日计罚有“秩序罚”和“执行罚”两种模式, 我国选择的是执行罚模式, 其“日”是指从责令改正之日起算, 督促企业改正违法行为。这种模式符合我国现实国情, 可操作性强, 有利于提高执法效率, 尽快遏制环境违法行为。但目前我国按日计罚制度的规定过于简单, 其适用条件和范围过于狭窄, 需进一步完善, 并形成体系, 充分发挥其威慑性。

关键词：按日计罚,执行罚,环境违法,适用规则