我国反腐败审计治理机制创新研究

2022-09-11

1 引言

反腐败审计是在国家反腐败历程中, 对政府干部、国家投资项目、国有控股投资管理层的腐败状况进行审计, 从而有效发挥审计对管理层腐败的监督和治理功能。2009年, 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 中明确提出:要将反腐败作为我党工作的重大政治任务之一。《决定》还提出, 当前, 我党急切需要建立符合中国国情的反腐败治理机制, 以强化和完善原有的监督机制, 最终形成我国反腐败治理机制的创新思路:即不断完善我国反腐败治理监督法律法规, 充分发挥党内监督和党外监督相互结合的监督体系, 完善和提高反腐倡廉的制度化和法律化, 实现反腐倡廉机制的完善和创新, 尤其是在改革的重要领域和关键环节, 充分发挥制度的审计监督作用, 增强对管理层的有效审计监督。《决定》明确了当前政府反腐倡廉的迫切性, 新时期, 我党和政府十分关注腐败问题, 这不仅仅是因为腐败是政治制度腐化的顽疾, 更重要的是随着网络化、社会化的不断发展, 腐败的形式和手段都发生了新的变化, 反腐败面临着错综复杂的形势和新特点。例如, 当前网络化和隐蔽性较高的腐败——职务消费, 中国特色的腐败形式——“集体腐败”国英剧, 以及各类腐败人员外逃等新腐败案例和现象等, 均对于我国国有资产造成了严重的损失。因此建立一条高效的、多元化的问责机制, 充分发挥反腐败监督机制体系的作用, 形成制度监督与其他检查项目有效结合的反败监督体系是当前我国国家治理的重要目标之一。

然而, 建立一条怎样的反腐败治理机制, 实现对腐败的监督遏制, 是当前理论界和政府一致关注的焦点。反腐败遏制的渠道有很多, 其中审计监督是当前理论界探讨最为关注的话题。有相关理论研究认为, 审计监督与反腐败治理相结合, 将构建我国反腐败审计治理机制的创新路径。笔者经过整理发现, 当前我国审计应用于反腐败治理中的文献研究十分少, 现有的研究仅仅在于反腐败审计监督内涵的界定以及审计与纪检部门协调的政策等方面。而对审计的类型, 如内部审计、民间审计、政府审计的分类研究存在不足。并且, 在反腐败体制机制构建过程中, 没有有效地将事前事中事后审计、全程审计、在任审计纳入到整个反腐审计治理体系框架中, 这正是当前我国反腐败审计治理机制构建存在的不足, 基于以上弱点, 本文将形成以审计监督为核心的新型反腐败审计治理机制创新模式, 以指导我国政府反腐败审计工作, 研究具有较强的现实意义和理论指导意义。

2 审计在我国反腐败治理中的缺陷及成因

明确当前国家审计在我国反腐倡廉中存在的主要不足点, 根据不足点进行原因的归纳, 在此基础上针对问题构建我国反腐败治理机制的创新框架, 实现我国反腐败治理机制的创新, 有利于推动我国反腐败治理的长久有效发展。

2.1 国家审计在我国反腐倡廉中存在的主要问题

笔者对当前我国反腐败审计治理研究领域较为权威的文献进行整理, 如张雄飞和赵秋霞 (2014) 蔡春和蔡利 (2015) 、余辉胜 (2016) 、王小华 (2016) 、朱星文 (2016) 等, 总结归纳认为当前国家审计在我国反腐倡廉治理中存在的主要问题主要表现为以下四个主要方面:

(1) 审计缺乏一定的独立性。当前, 我国审计管理体制采用了行政审计管理模式, 造成我国地方审计的独立性和权威性严重不足。余辉胜 (2016) 在其研究文件中指出:根据对我国民众关于我国审计独立性的民意调查, 结果显示, 有高达89.55%的群众反映我国审计受到政府以及其他权力部门的干涉较多, 审计的独立性和权威性存在明显缺陷, 急切需要加强。

(2) 我国审计问责机制建设不完善。近几年我国不断加强对审计问责机制的建设, 增大对重大案件要案的审查力度, 有效打击了一批犯罪分子。但是, 我国审计也存在着明显的问责机制建设不健全问题, 审计问责不健全, 追责力度不够, 不能够对官员、管理层等权利进行有效监督, 这就到在审计过程中屡审屡犯的现象频频发生。

(3) 缺乏反腐败治理监督合作机制。当前, 我国反腐败监督主体部门主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关、审计机关和国家预防腐败局, 这对官员、管理层等腐败活动形成了强有力的监督, 但是由于我国还没有建立反腐败治理监督合作机制, 反腐监督过程中, 各反腐败监督主体部门单独活动, 单打独斗的现象十分普遍。由于缺乏一定的合作机制, 反腐败的信息不能够实现有效的共享, 日常沟通协调机制不能够发挥有效的作用, 我国政府反腐败监督主体部门之间没有形成有效的合力, 反腐监督的力量有限, 反腐的成本较高。

(4) 我国审计机关自身建设存在不足。当前我国审计机关由于缺乏一定的独立性和权威性, 审计机关的地位没有得到普遍认可。我国相当一部分审计部门的工作人员还停留在传统的财务收支审计理念上, 其主要工作集中于会计数据的收集整理上, 没有充分认识到审计监督的重要地位;并且, 一些审计人员缺乏审计事项的规律, 发现问题实质等相关理论, 针对审计中发现对问题, 不能提出长期治理机制或建议。

2.2 国家审计在推动我国反腐败治理问题中的主要成因

国家审计在推动我国反腐败治理中存在多种问题, 其成因主要是源于法律、权力、权利和道德等四个方面等。具体表现如下:

(1) 法律层面的原因。当前国家对审计在反腐中的职能和权利进行了明确划分, 例如《审计法》第一条就明确指出:《审计法》制定的目的系加强审计在反腐中的监督作用, 维护国家财政经济的稳定和安全, 提高财政资金的使用效率, 加快国家廉政主义建设, 以实现国民经济的快速稳定发展。然而, 由于我国审计反腐制度起步较晚, 审计反腐制度的完善还需要较长的过程, 审计反腐制度存在的缺陷造成了审计权力虚化;审计反腐制度在实施过程中也缺乏必要的配套, 审计发腐的威慑力、权威性不足;审计权力对其他部门的依赖性较强, 审计反腐实施程序和配套程序也存在多种问题。另外, 法律的约束力不强也是导致国家审计在反腐败治理中出现问题的根本原因, 一些审计工作人员在反腐败过程中发现了端倪, 由于被审计对象不予配合, 加之审计手段和时限性的要求, 往往造成很多线索缺失、中断或不了了之。尽管当前的审计法律法规明文规定了处罚措施, 但是, 如果在实际过程中发现配合不力, 在审计法律约束力不强的现状下, 最终, 审计人员也无法开展正常工作, 审计工作出现问题。

(2) 权力层面的原因。我国《审计法》对审计职权进行了明确规定, 指出审计职权主要包含两部分:一是审计检查权, 二是审计处罚权。但是《审计法》仅仅针对的是审计权职权, 而对违反职权的后果是处罚措施没有做出明确规定, 因此审计权力的约束力被弱化。而且, 审计职权的两项权力实施也存在一定的问题, 从审计检查权来看, 其主要集中于资料的审计检查, 在审计实施过程中还需要其他部门的配合和协助, 因此审计的独立性较低, 受其他部门的干预性较强, 审计的效率和效果也会大大降低;从审计处罚权来看, 主要集中于建议权, 关于行政处罚权力几乎没有, 造成在现实审计过程中, 屡审屡犯, 屡犯屡审的现象频频发生, 审计的权力约束十分弱小。

(3) 权利层面的原因。从权利层面来看, 公众是权力腐败的受害者, 也是我国反腐败治理中的主要权力主体。公众参与审计反腐败治理有利于打破当前屡审屡犯的怪圈, 增强群众监督意识和理念, 揭露腐败行为, 增强对审计单位的约束能力, 从而推动我国审计工作的健康发展。因此公众参与审计反腐败是一项重要的民生工程, 也是当前研究的热点, 但是在现实实践中, 我国群众参与审计反腐败治理起步较晚, 还存在多项不足, 主要表现为:一是公众参与反腐败治理的意识不强, 很多公众没有意识主动参与到反腐治理过程中去, 一些公众对于审计反腐的事的权利并不清晰, 而对于审计的分类更无从谈起;第二, 公众参与反腐治理的途径十分单一, 造成公众参与反腐治理的参与程度较低;第三, 公众参与反腐治理的法律法规不健全, 相关的操作性条款不明确。当前《审计法》和国家审计准则提出公众可以从多方面参与国家审计, 以增强公众的审计监督能力, 但是在现实操作过程中, 如何搜集公众关注的事项, 了解公众当前的参与情况以及相关的保障措施等都没有建立起配套的法律规定。因此, 公众参与审计反腐过程中, 审计机关往往不能够将公众监督作用纳入进来, 公众权利主体作用被弱化, 参与度十分低。

(4) 道德层面的原因。从道德层面加强审计的反腐治理主要是发挥“以德治腐”的作用, 即:通过道德教化和个体修养, 发挥德育在反腐败治理中的自律作用, 将伦理道德转化形成权力者的内心自律标准, 从而增强自身的道德修养。从当前实施情况来看, 审计机关进行以德治腐的方法主要是加强审计机关工作人员的自律, 从而对被审计人员的产生施加影响, 形成审计机关整体形象影响或威慑, 进而提升被审计人员的道德修养, 降低腐败行为的发生概率。当前, 我国审计机关“以德治腐”的总体形象较为良好, 但是在反腐过程中, 审计机关“以德治腐”也存在或多或少的问题, 例如, 在地方和层级之间我国审计机关的公众形象存在一定的差异和不均衡现象, 审计署对各级审计机关执行审计“八不准”的纪律并没有做出统一的规定, 审计经费自理没有得到普遍推广, 这均是影响我国审计机关“以德治腐”的重要问题。

3 我国反腐败审计治理机制的创新框架

3.1 我国反腐败审计治理机制的创新框架构建

基于我国反腐败审计治理中存在的主要问题, 以及形成该种问题的成因, 本文将从法律、权力、权利和道德等四个方面构建我国反腐败审计治理机制的创新框架, 推动我国反腐败审计治理的可持续发展。

我国反腐败审计治理机制的创新框架主要包含四个组成:一是从法律层面完善审计治腐的法律体系, 实现“依法治腐”;二是从权力层面增强审计治腐的监督权力, 实现“以权治腐”;三是从权利方面建立审计治腐的公民参与机制, 实现“以民治腐”;四是从道德方面树立审计治腐的职业形象, 实现“以德治腐”。

3.2 我国反腐败审计治理的机制创新

(1) 法律机制创新。治理腐败的根本保障在于健全国家法律法规体系, 从制度根源上加强权力的监督和约束作用。现实实践证明, 审计是我国腐败治理的重要组成, 加强审计反腐败制度建设有利于促进当前反腐败监督法律制度体系的发展和完善, 推动我国反腐败治理体系的更新, 增强审计在推动国家社会经济等方面的贡献作用。本文构建了我国反腐败审计治理的创新框架, 从法律机制创新来看, 主要是在反腐败治理制度体系和法律规章中明确审计的权力和职责, 使得审计反腐败治理过程中做到有章可循, 有规可依, 为审计反腐败治理奠定了良好的法律保障基础;其次, 审计法律法规将得到进一步的健全和完善, 审计权限进一步明确, 强化审计在反腐治理中的权利和责任, 对审计反腐败治理过程中出现不配合的情形, 构建相应的法律后果和责任追究条款。对于审计发现问题线索落实较少的问题, 制定并落实审计机关移送案件线索的反馈落实机制。

(2) 权力机制创新。国家审计的实质是“权力监督权力”, 因此在审计权力实施过程中必须做到切实有效, 这就要求:第一, 不断强化审计部门在反腐治理中的监督权力, 例如, 为进一步加快落实审计线索, 在审计外围调查结束以后, 审计机关有权力采用联合监督方法, 要求外围监督机构或公众参与案件线索调查, 以增强对证据的全面性搜集和验证, 提升案件线索的查处率。第二, 要不断完善审计权力, 增强行政处罚行为。在审计反腐治理实施过程中, 要严格按照“有权必有责、违法必处罚”的规定, 对审计机关和审计人员的权力提出严格的制约要求, 对阻碍审计检查行为的人员制定严格的处罚措施, 强化审计机关在审计反腐中的处罚权力。

(3) 权利机制创新。审计反腐权利机制的创新就是要发挥公众的参与监督作用, 增强外部监督。西方国家反腐经验表明, 公众是国家在反腐治理中的根本力量, 也是重要的反腐主体。国内一些反腐案件进一步证明公众在我国反腐历程中发挥着重要的角色和地位, 因此, 本文构建的审计反腐机制创新框架就是要从权利层面上在国家审计中引入公众权利, 具体在实施中将各类公众权利主体, 如社会组织、民间机构、新闻媒体、人民大众等纳入审计反腐的全过程, 从审计计划立项、审计项目参与、审计线索发现、审计结果利用、审计问题整改等各环节建立具体制度规定, 增强公众审计权利监督效果。

(4) 道德机制创新。腐败问题也是一个道德问题, 腐败会腐蚀道德伦理, 影响社会的公平正义。从道德层面上加强审计反腐机制的构建和创新, 就是要增强道德在制约腐败中的强化力量。具体可以从两个方面做起:第一, 进一步完善我国道德规定, 可以参照国外的模式, 制定《公务员道德法》, 增强道德规定的自律约束作用;第二, 要加强我国审计机关整体形象建设, 严格按照“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的标准和要求, 构建良好的审计文化, 增强对审计机关工作人员的道德行为自律, 从软实力上加强审计工作, 强化审计机关的整体形象, 发挥反腐治理的示范效应, 弘扬社会廉政风气。

4 结语

综上所述, 当前腐败治理是国内外理论界研究的重点问题, 反腐治理是一个复杂且长期的系统工程。本文在整理相关研究成果的基础上, 构建我国反腐败审计治理机制的创新框架, 就是要将国家审计根植于国家治理的体系中, 进一步完善审计反腐败制度和体系建设, 强化审计反腐的监督和约束功能。而本文构建的公民参与机制以及“依法治腐”“以权治腐”“以民治腐”“以德治腐”的治理机制和模式, 是对审计服务于反腐治理路径的有益探索。在当前国家治理的大环境下, 将审计应用到国家反腐败治理这一历程中是对审计价值的有效探索。

摘要：国家审计是国家治理的重要组成部分, 反腐败审计治理机制建设对推动我国廉政建设具有重要的地位和作用。本文对审计在我国反腐败治理中的缺陷及成因进行了梳理, 并基于此构建我国反腐败审计治理机制的创新框架:主要从法律层面完善审计治腐的法律体系, 实现“依法治腐”;从权力层面增强审计治腐的监督权力, 实现“以权治腐”;从权利方面建立审计治腐的公民参与机制, 实现“以民治腐”;从道德方面树立审计治腐的职业形象, 实现“以德治腐”。

关键词：反腐败,审计治理,机制,以民治腐