评职称或毕业的时候，都会遇到论文的烦恼，为此精选了《宏观管理论文范文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。[摘要]宏观管理、战略管理与顶层设计，是既一脉相承又与时俱进，既紧密联系又有所侧重的管理模式和管理方式。
第一篇：宏观管理论文范文
我国旅游运行宏观管理的六大要领
摘 要：本文从主题词界定入手，讨论了我国旅游运行的宏观管理问题。本文认为，对旅游运行实行宏观管理是一项系统工程，其顺利实施取决于有效把握六大要领，即：市场经济价值观是旅游运行宏观管理的根本性指导思想;主客关系是旅游运行宏观管理的核心性社会关系;旅行社是旅游运行宏观管理中的主轴性行业;旅游资源是旅游运行宏观管理的决定性物质基础;多元系统网络结构是旅游运行宏观管理的突出特点;法制建设是旅游运行宏观管理的重要保障。
关键词：旅游运行; 宏观管理; 要领
1 导言：从主题词界定开始
本文之所以从主题词界定开始，是由于在旅游领域，包括旅游学术研究这样十分严谨的领域，对同一名词、术语经常有着非常不同的理解和解释。提及“旅游”，可以指旅游活动、旅游运行现象、旅游业等，但在不同场合、不同语境之下是有区别的;然而经常会有人意识不到或者忽略这种区别，例如将旅游和旅游业混为一谈，一些政府旅游主管机构的官员在谈论旅游时，事实上是在谈旅游业。然而旅游业和旅游活动、旅游现象并不全是一回事。在学术著述中对主题词加以界定的作用，可以使作者和读者在相同语境下进行沟通、交流，从而避免歧义，消除误解。本文有两个核心主题词，一是旅游运行，二是宏观管理。
1.1 旅游运行
本文所称旅游运行，是指旅游作为一种社会现象的运动形态、运动结构、运动轨迹和运动规律。这一运行以旅游者作为主导因素，即因旅游者的旅游行为而产生并因其行为的变化而变化。使旅游运行得以实现的，除了旅游者这一主导因素之外，还包括激发旅游者旅游动机的吸引物，为旅游者提供直接服务的旅游业和间接服务的其他相关产业或行业，以及政府的旅游主管部门和其他相关主管部门等。此外，还有一个不容忽视的方面，即旅游接待地社区。上述因素既有作为客人的旅游者方面的，也有接待地主人方面的，受一种内在规律性的支配，共同发挥作用，使旅游运行得以实现。
1.2 宏观管理
本文所称的宏观管理，是指国家和地方政府权力当局以及经其授权的社会组织对旅游运行所实施的总体上的规划、协调与控制。上述权力当局的管辖范围，在我国通常以行政区为单位，可以小到一个区、县，大到整个国家。上述权力当局实施宏观管理的手段，包括经济手段，例如通过制定经济政策或利用财政、税收等杠杆调节旅游运行;也包括行政手段，例如通过行政许可、审批登记等措施调整旅游业务;还包括法律手段，例如制定调整旅游关系的法律或行政法规，规定有关主体在旅游方面的权利、义务和责任，以形成旅游公共秩序。
1.3 旅游运行宏观管理的理论和现实必要性
根据本文主题词界定中做出的解释，对旅游运行进行宏观管理，是指国家和地方政府权力当局对由于旅游者的旅行游览活动而引起的一系列相关主体的各自行为和互动行为以及这些行为中形成的各种社会关系进行规制、规范、协调的系统性治理行为。在这一概念中有几个要点：
其一，实施宏观管理的主体是国家和地方政府权力当局以及经其授权的社会组织;
其二，宏观管理的对象是一种全社会范围内的活动和由此引起的社会关系，除了长期以来被人们集中关注，甚至过分关注的旅游业之外，还包括旅游者和其他相关主体;
其三，宏观管理的手段是综合性的，主要有法律、行政、经济、文化等方面，而且几种手段之间的组合方式、主次关系等都是动态的，根据不同时期、不同地区旅游运行之需要经常会发生变化，始终遵循形式为内容服务这一法则。
对旅游运行实施宏观管理，无论从理论上抑或现实上看都是十分必要的。
从哲学理论上看，特别是根据历史唯物主义关于经济基础和上层建筑相互关系和作用原理，当社会经济基础发展到一定程度，必然会对上层建筑提出要求;而上层建筑的内容，既包括源于社会经济基础的各种科学和文化形式，更包括国家、政权、政治、法律对社会经济基础所进行的宏观管理、协调和控制。进入市场经济以后，当旅游运行作为一种普遍的社会现象在全球各地出现和发展并且不断对社会生活其他领域发生日益深刻的影响时，有关国家和地区的政府当局，就必然会对这一现象进行宏观管理和控制。
从宏观经济学理论上看，市场机制并不能解决经济发展中的所有问题，交易活动中每一个理性的个体，都以自身利益最大化为行动目标和行动原则，由此会产生“搭便车”、“外部不经济性”等各种问题，这时，就需要政府那只“看得见的手”进行控制和协调，解决市场那只“看不见的手”所难以解决的问题。在旅游运行中存在大量经济现象和经济行为，因此同样会面临这一问题，特别在那些旅游发展不甚成熟的地方，例如经济欠发达国家，此类问题可能更为突出，这时政府的宏观管理和调控作用就变得越发明显。我国和一些发展中国家实行的“政府主导型旅游发展战略”，就是出于这种考虑。
从法学理论上看，作为法律关系主体的自然人和法人，根据宪法和其他相关法律法规的规定，享有一系列权利，但根据权利义务相一致原则，必须承担相应的义务。旅游是市场经济发展的产物，而市场经济是法制经济，因此，国家和地方政府权力当局，需要制定相关的法律、法规，明确规定旅游运行各方当事人的权利、义务和责任。旅游法律关系的各类主体在享受法律规定的权利时，不得影响和侵犯其他主体同类权利的享受。国家权力当局通过法律手段对旅游运行进行宏观管理，旨在建立一种法律秩序，以保证旅游事业的健康发展，维护旅游运行各有关主体、旅游法律关系各方当事人的正当权益。
从各国旅游事业发展的现实看，都需要政府权力当局通过经济、行政、法律和文化手段对旅游事业的发展实施宏观管理和控制，以保证其有序进行，只不过在市场经济和旅游事业发展程度不同的国家，宏观管理各种方法的组合模式或管理力度可能有所不同。国内外经验均表明，缺乏这种宏观管理，旅游运行就将出现问题，遭受挫折，甚至会因此带来社会经济其他方面的连锁反应以及秩序的混乱。
1.4 旅游运行宏观管理的六大要领
对旅游运行实行宏观管理是一项系统工程。笔者以为，该项系统工程的顺利实施取决于有效把握六大要领，它们在旅游运行宏观管理中起到纲举目张的作用。这六大要领为：市场经济价值观是旅游运行宏观管理的根本性指导思想;主客关系是旅游运行宏观管理的核心性社会关系;旅行社是旅游运行宏观管理中的主轴性行业;旅游资源是旅游运行宏观管理的决定性物质基础;多元系统网络结构是旅游运行宏观管理的突出特点;法制建设是旅游运行宏观管理的重要保障。
2 市场经济价值观是旅游运行宏观管理的根本性指导思想
2.1 市场经济价值观的精髓
市场经济价值观是指在市场经济社会条件下逐渐形成的、属于上层建筑领域的一套观念、理念和意识形态体系。这套体系深深植根于市场经济基础，为市场经济服务并推动市场经济的进步和发展。市场经济价值观的精髓集中体现在以下四方面：
第一是对人的尊重，即尊重人的人格、尊严、基本权利和利益。欧洲社会经过文艺复兴和启蒙运动，冲破了基督教神权统治，使人居于主导地位。欧洲各国纷纷通过立法形式明确规定保护人的人格、尊严、各种基本权利和利益，并以国家强制力保证实施，这是我们经常提及的“以人为本”的核心。
第二是自由与平等。在市场经济条件下，每一个参与交易活动的个体都具有平等的地位。在遵守公共秩序的前提下，自由地从事符合自身愿望和利益的行为，相互之间以平等、公平、等价交换为原则。市场经济不承认特权和强权。
第三是法制。市场经济是法制经济，对人的人格、尊严、权利、利益，对自由和平等的保障在客观上需要一种公共秩序。所以，市场经济相对发达的国家都毫无例外地建立法制社会，通过法律、法令和行政法规对各方主体的权利、义务和责任做出明确的规定。市场经济的每一个参与者根据法的规定平等地享受权利，在享受权利的同时也承担相应的义务，以保证他人权利的实现，保证全社会的公共秩序。
第四是专业分工与协作。在现代市场经济条件下，商品交换活动的每一个参与者都不可能具备生产所需的全部资源、全部条件和全部技能，因此，客观上需要与其他参与者之间形成分工和协作关系，相互依存、扬长避短、互通有无、各取所需。由此不仅满足共同的生产需要，还形成了一种全国一盘棋、全球一盘棋的统一的大市场局面。
2.2 市场经济价值观指导旅游运行宏观管理的作用机制
以市场经济价值观作为旅游运行宏观管理根本性指导思想的逻辑基础在于，旅游是市场经济的产物，在经济基础方面也和市场经济社会其他领域一样，遵循着共同的客观规律;在上层建筑方面，包括国家和地方政府权力当局对旅游运行实施宏观管理，也必须以市场经济价值观作为根本性指导思想。
旅游运行中对人的人格、尊严、基本权利的尊重，首先体现为对旅游者的尊重，因为他们是旅游运行的核心主体，宰客、欺诈、加害等行为都是对旅游者人格、尊严、正当权利的侵犯。除此之外，也体现为对旅游接待地社区居民的尊重，他们的呼声、诉求、正当权利也必须予以充分的保障。国内一些地区为了发展旅游业而建立景区、景点，出现强行征用土地、驱赶当地居民以及雇佣中的盘剥行为等都是对旅游接待地社区居民尊严以及正当权利的侵犯。此外，在我国出境旅游中，部分游客表现出来的不文明陋习，既是对旅游接待地居民尊严的一种侵犯，同时这些游客事实上也失去了自尊。上述行为与市场经济以人为本的价值观是背道而驰的，挫伤了人的情感，破坏了旅游运行的公共秩序。政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，需要以强有力的手段加以纠正;还需要通过切实可行的教育和宣传途径，使以人为本的理念深深扎根于公众之中。
在旅游运行中，每一名旅游者都具有法律所赋予的平等的权利，首先是作为人权之重要组成部分的自由旅行的权利，这些权利不容剥夺。在旅游运行中，旅游者和旅游经营者之间应当是一种自由和平等的双向选择。旅游经营者之间的竞争也应当以自由和平等为准则。政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，需要从法律规定和事实效果两个方面切实保证人们的旅游权，对我国境内的外国旅游者应切实实行国民待遇。政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，对旅游经营者在市场准入、税收、外汇管制等各方面须依法做到一视同仁，不应以莫须有的名义对其中一部分经营者尤其是非公有制经营者加以歧视。
旅游既然是市场经济的产物，就必须纳入法制轨道;政府在对旅游运行实施宏观管理的过程中，需要用法的手段建立公共秩序。旅游事业在我国经济和社会生活中的意义正在日趋重要，因此，政府调整和规制旅游运行的法律、法规应作为国家整个法律体系中的一个重要的组成部分，这套法律应能有效促进我国旅游事业健康可持续发展。
政府在对旅游运行实施宏观管理过程中，需要通过制度措施和宣传教育手段，引导旅游经营者尽快摆脱大而全、小而全、恶性竞争的观念和行为怪圈，逐步树立大旅游、大产业、大市场的理念，树立全国一盘棋、全球一盘棋的思想，积极寻求业务合作与协作，借此实现各自的和共同的发展。
3 主客关系是旅游运行宏观管理的核心性社会关系
3.1 旅游运行中的社会关系解析
由于旅游现象是一种涉及面非常广泛的社会现象，因此在其运行过程中会形成各种各样错综复杂的社会关系。为了研究和讨论的方便，在此通过不同标准，对旅游运行中出现的社会关系做如下一些分类。
按照社会关系的内容性质，可分为经济关系、政治关系、法律关系和文化关系，例如旅游者交付房费入住酒店或者旅游经营者为满足旅游者需求、向其他企业购买产品或服务属经济关系，国家和地方的政府主管当局对旅游运行中各主体实施宏观管理属政治关系，旅游者签订旅游合同与旅行社之间存在法律关系，旅游者造访旅游接待地欣赏其自然和人文景观尤其是和当地居民进行交往、交流属文化关系等。
按照旅游运行相关主体的地域或国别来源，可分为国内旅游关系和国际旅游关系，例如旅游接待地接待外国旅游者、旅游接待地的企业与外国相关企业的合作、接受外国管理集团的管理、两国政府签订旅游合作协定等均属国际旅游关系。
按照旅游运行主体的身份角色，可分为主客关系，其中又可以做进一步细分，例如在客人方面可以按照其来源分为国内游客和入境游客;入境游客又可以分为亚洲地区游客、欧美地区游客、非洲地区游客等;国内游客又可以分为沿海地区游客、内陆地区游客;或者按照客人的文化状况，分为知识阶层的游客和非知识阶层的游客。在主人方面主要是按照与游客接触程度，分为旅游业从业人员和旅游接待地的普通居民等。
在上述分类中具有最重要意义的是按照旅游运行主体的身份角色所划分的主客关系。其理由在于，主客关系体现旅游运行的本质特征，主客关系是旅游运行中所形成的社会关系网络的基础，因此是政府实行旅游运行宏观管理的核心性社会关系。
3.2 主客关系体现旅游运行的本质特征
根据AIEST定义(申葆嘉，1999)，旅游是非定居者的旅行和暂时逗留而引起的各种现象和关系的总和。本文所称的各种关系，事实上是以旅游者为一方，以其接待者为另一方。
鉴于作为客人的旅游者出自各种不同动机产生旅游需求，作为主人的旅游接待地各相关方面为满足旅游者的需求而提供旅游服务，主客关系从经济学角度看是一种供需关系，此种供需关系会贯穿旅游运行的全过程。
鉴于旅游的本质属性是文化，作为客人的旅游者和作为主人的旅游接待地往往处于不同的文化或亚文化背景，文化的差异性是旅游接待地吸引力的内在动因。在主客不同文化之间会产生接触、交往、碰撞、冲突、涵化、融合，而这一切共同构成旅游活动的实质性内容。
此外，线点结构和封闭式环形是旅游运行不同于其他社会经济活动运行的独有特点，即旅游者离开其常住地，经过一段或一段以上的旅行到达一个或一个以上的旅游接待地，完成旅游活动后又回到其原住地。主客关系贯穿于各个线和点(申葆嘉，2010)。
3.3 主客关系是整个旅游社会关系的基础
如前所述，旅游运行中会形成错综复杂的社会关系，会涉及各个不同的主体，它包括但不限于旅游者、旅游企业、政府旅游主管机构和其他相关的行政主管机构、物资和服务供应商、旅游接待地社区居民、相关社会组织和社会团体，这些关系以主客关系为基础，以作为客人的旅游者为核心，各相关主体的运作都是为了一个中心目标，即满足旅游者的需求。
有鉴于此，政府在对旅游运行实施宏观管理时需要牢牢抓住主客关系这一核心，以此为基础配置社会资源，调动各方面力量，协调其他各方面关系，从而保证旅游运行的顺畅。
4 旅行社是旅游运行宏观管理中的主轴性行业
一提到旅游业，不少人会习惯性地首先想到酒店，这不足为怪，因为酒店的确有许多引人注目的亮点：富丽堂皇或独具特色的建筑物、典雅温馨的客房、风格各异的餐厅、高额利税的创造者等。酒店业在政府旅游主管机构心目中的重要地位也是难以动摇的。然而，旅游发生和发展的客观规律以及旅游学基础理论却告诉我们，旅游运行宏观管理中的主轴性行业是旅行社而非酒店，这是因为，在旅游过程中为旅游者需求提供服务的包括从政府、企业到旅游接待地社区居民等各个方面，能够将各种供给经过整合提供给旅游者的只有旅行社。因此，旅行社是集中体现旅游运行本质特征和运行规律的行业，旅行社是旅游产品的设计组装者，旅行社是实现旅游供需桥梁(王健，2012)。
4.1 旅行社是集中体现旅游运行本质特征的行业
如前所述，旅游运行的本质特征是线点结构和封闭式环形，即旅游者离开其常住地，经过一段或一段以上的旅行到达一个或一个以上的旅游接待地，完成旅游活动后又回到其原住地。惟有旅行社的业务才能完整地体现这一本质特征，这是因为，旅行社是在整个过程为旅游者提供服务，在整个过程体现旅游中主客之间的互动，而航空公司和酒店为旅游者所提供的服务和所体现的主客间互动仅限于旅游运行中的某一部分。尽管旅馆的历史可以追溯到久远的上古时期，但直到1845年托马斯·库克建立旅行社，才真正标志着旅游业的出现。
4.2 旅行社是旅游产品的设计组装者
旅行社也是旅游产品的设计组装者。典型的旅游产品是一条完整的旅游线路，作为其原料的主要包括交通、住宿、餐饮、娱乐、景区景点、购物等。旅行社要根据游客的需要和线路的具体情况选择交通工具、交通方式及其组合，要根据游客的需要安排恰当的宾馆、饭店和餐饮娱乐场所及设施，还要根据游客的需要组织游客参观游览各类自然或人文的景区、景点，所有这些行为都可以归结为旅行社的设计组装，只有旅行社才有足够的专业性能力进行这种设计和组装。
4.3 旅行社是实现旅游供需的桥梁
旅行社还是实现旅游供需的桥梁，它根据市场调研，为不同类型和不同需求的旅游者向各相关旅游供应商订货，以便使后者有的放矢地提供商品和服务。对典型的旅游方式即包价旅游方式，几乎只有通过旅行社才能使旅游者的各种需求得以有效实现。
诚然，随着时代的发展，旅游者的需求在不断变化。科学技术，尤其是信息技术在不断进步，旅游出现了许多新的形式和趋势，例如散客游、自助游、自驾游等使传统的包价旅游面临挑战，旅游网站的出现也使传统的旅行社感到危机，甚至有人提出，旅行社迟早会被取代并完成历史使命退出市场。但是笔者以为似乎没有那么简单和绝对。旅行社的组织形式和经营模式可以而且应当与时俱进，但旅行社在旅游运行中的基本功能和地位并不会因此被颠覆。例如，当今的旅行社早已不是托马斯·库克时代的经营模式了，取而代之的是大型的综合性旅游公司，按照批发商、经营商、代理商的纵向分工系统运作，可它们仍然是旅游产品的设计组装者，仍然是实现旅游供需的桥梁。又如，散客旅游者尽管从形式上看似乎是借助旅游网站等信息媒体独立完成旅游，似乎不需要旅行社，但是旅行社设计组装的旅游产品仍然是这些散客和自助游客人旅游决策的重要参考甚至是决定性依据。此外，从某种意义上看，旅游网站甚至可以被理解为旅行社基于其基本功能的一种新的业务模式。
我国政府要对旅游运行实行宏观管理，保证旅游业务的正常运作，就必须紧紧抓住旅行社这个主轴性行业，具体地说，就是要以旅行社作为旅游行业改革的突破口，彻底改变目前这种小、散、弱、差的局面，充分按照市场机制，在全国建立几个大型的综合性旅游公司，打破行政区域和所有制的限制，以旅游区而不是行政区作为建立这类公司的基础，这类大型公司的主要业务是投资控股、重点旅游资源开发、重点旅游线路设计。这些综合性大型公司通过控股或参股方式在其下位建立一些旅游经营公司，从事旅游批发和零售业务。这些经营公司根据旅游者的需求，对旅游各要素的经营者进行整合从而形成旅游产品。旅游经营公司根据业务的需要，可以通过旅游代理商或者设立门市部或代销店之类的机构销售产品。政府只要有效地抓住这类大型旅游公司，就会使其他问题较为容易地得到解决(王健，2012)。
5 旅游资源是旅游运行宏观管理的决定性物质基础
旅游资源在旅游发展中所发挥的决定性作用已广为各国政府、旅游实业界、旅游理论界所公认。按照发展了的概念，“旅游资源，是指自然界和人类社会中一切能够吸引旅游者进行旅游活动并为世界各国旅游业所利用而产生经济、社会、生态环境效益的各种事物、现象和活动”(罗明义，2002)。
5.1 旅游资源的分类
为了研究方便，我们也可以根据不同标准，对旅游资源做一分类。
第一，按照旅游资源的本质属性，可以分为自然旅游资源和人文旅游资源，或分为自然旅游资源和人工创造的旅游资源，这也是旅游学界对旅游资源最初的传统分类方法。
第二，按照旅游资源被开发利用的状况，可以分为现实旅游资源和潜在的旅游资源。
第三，按照旅游资源的所有权，可以分为国有的旅游资源和非国有的旅游资源。
第四，按照旅游资源在旅游发展中的地位和作用，可以分为重要的旅游资源和一般性旅游资源。
上述分类的作用在于，政府在对旅游运行实施宏观管理时，对不同类型的旅游资源以及在此基础上形成的不同类型的旅游产品应采取不同的行动。
5.2 旅游资源与旅游产品
旅游资源与旅游产品的关系总体上是原料与成品的关系，但从品质和销售前途上看，却未必是正相关关系。原料固然是十分重要的内在基础，但成品质量不仅仅取决于原料，产品设计、装潢、促销等环节同样发挥重要作用。这样的事例是常见的：有些旅游目的地的资源条件按照传统的标准尚属一般，但经过精心设计、策划、宣传促销，同样形成对游客强有力的吸引力;相反，也有一些地方，资源条件当属一流，但遗憾的是未能发挥应有的作用。
在旅游资源规划开发和在此基础上进行的旅游产品的设计、制作、促销过程中，政府的宏观管理同样发挥不容忽视的重要作用，这是毋庸置疑的，关键问题在于政府应发挥何种作用和如何发挥作用。
5.3 旅游资源与旅游宏观管理
在旅游资源问题上政府实施宏观管理的基本原则是：抓总纲，抓大事，有所为，有所不为。所谓“政府主导型旅游发展战略”决不意味着一切都由政府来做。根据我们的理解，在宏观管理中，政府所要做的主要是以下几个方面：
第一是制定和实施在旅游资源开发、利用和保护以及旅游产品经营管理方面的相关法律和法规。立法是政府至关重要的权力，通过立法，使旅游资源的开发、利用、保护以及旅游产品的经营管理行为有章可循，有法可依，将该类行为纳入市场经济的法制轨道。
第二是抓住国有旅游资源的所有权并妥善处理所有权和经营权之间的关系。目前，我国重要的自然和人文旅游资源绝大部分都是国有的，而政府就是所有者代表。但笔者以为，只有中央政府才真正有资格代表全民。近些年来有些地方出现的地方政府擅自将国家所有的旅游资源授权或转让给国内甚至国外的私人企业长期承包经营，这种现象是十分不正常的，此属地方政府的越权行为，必须认真加以纠正。但从另一方面看，国家所有并不一定等于国家直接经营，所有权和经营权可以适当分离。这里关键问题在于，必须通过法律做出明确规定，这种分离必须有法律上的依据。此外，国有旅游资源开发经营必须有所有者的代表，必须有所有者的授权。一种比较可行的办法是，对国有旅游资源的开发经营可以采用政府和民间共同参与的形式：一方面，国家掌握支配性股权，从而使国家不仅具有所有者的象征性意义，而且可以在该类旅游资源开发经营上具有决定性权利;另一方面，允许民间资本介入，从而使投资者具有一定程度的参与决策和经营管理的权利，而且可以凭借该投资获得经济收益。
第三是在对外合作开发旅游资源事务中，政府必须发挥决定性作用，一则因为政府是国家主权的象征，而国家主权是国际法关系中至高无上的权力;二则因为在对外合作开发旅游资源的签约、实施和争议解决等方面都属于资源国政府无可争议的权力。
最后是重点抓住若干全国性的大型企业，通过这些企业伸向全国的触角控制全局，使全国的旅游资源开发和旅游产品的经营管理朝着符合国家旅游发展的总体方向运作。这种抓重点以带全局的战略，可以综合运用法律、行政和经济手段加以实现。
对于那些非属国有的旅游资源的开发利用以及与此相关的旅游产品经营管理，应当全部交由民间去做。政府只需要通过相关的法律和行政法规规定所有者、投资者和经营管理者的权利义务责任，促使其依法运作即可，不必插手具体业务。这种宽松的环境，能够有效地调动民间投资者开发旅游资源和经营旅游产品的积极主动性，充分发挥他们的聪明才智，从而不仅有利于我国各类旅游资源的开发利用，而且使民间公众通过投资经营行为获得可观的经济效益。
6 多元系统网络结构是旅游运行宏观管理的突出特点
6.1 旅游运行结构是多元系统网络结构
旅游运行呈一种多元系统网络结构，该结构是旅游运行的本质性突出特点。所谓多元，是指旅游运行中会涉及各个不同的主体，它们包括但不限于旅游者、旅游企业、政府旅游主管机构和其他相关的行政主管机构、物资和服务供应商、旅游接待地社区居民、相关社会组织和社会团体。所谓系统网络结构，是指上述各主体之间会形成各种业务性或非业务性的联系而形成的一张社会关系网，而这张社会关系网本身即是一个系统，网上各相关主体又可能构成规模不等的子系统。旅游运行系统的各个构成部分之间具有内在的逻辑联系，为着特定的目的并遵循其固有的规律运作。整个系统以主客关系为基础，以作为客人的旅游者为核心;各个其他相关主体、各子系统以及整个系统的运作都是为了一个中心目标，即满足旅游者的需求。
6.2 多元系统网络结构决定旅游社会关系的特点
旅游运行的这种多元系统网络结构决定了旅游社会关系不同于其他类型社会关系的一些特点：
首先，多元系统网络结构使旅游社会关系的核心性是十分明显的，即：以旅游者为核心。从根本上说，没有旅游者就不会有旅游运行，在旅游运行中，其他主体都围绕着旅游者，都是为了满足旅游者的需求开展各自的业务，甚至有些主体就是因了旅游者而存在。
其次，多元系统网络结构使旅游社会关系涉及面非常广泛，几乎是整个社会。如果说旅游接待地是调动全社会力量为旅游者服务的，这丝毫没有夸张之嫌，很难说哪一个行业、哪一类部门与旅游没有直接或间接的关系。
再次，多元系统网络结构使旅游社会关系的内容错综复杂，涉及文化、经济、政治、外交等各个方面。在旅游发展中形成的各种名词、术语和说法，例如旅游文化、旅游经济、旅游是民间外交等，都反映了旅游社会关系内容的复杂性。
最后，多元系统网络结构使旅游社会关系中各主体、各子系统、各结点之间具有内在的逻辑关系，按照一盘棋的思维模式有序运作。
6.3 多元系统网络结构决定旅游宏观管理的模式
由于多元系统网络结构是旅游运行的一种内在的规律性，所以，政府在对旅游运行实施宏观管理时必然会受到这种规律性的制约，即必须遵守这种客观规律。所以我们说，旅游运行的多元系统网络结构决定着旅游宏观管理的模式。按照我们的理解，政府在对旅游运行实施宏观管理时需要考虑抓住以下几件大事：
第一是抓旅游法制建设。法制建设最重要的作用，在于科学地编织一张法网，为旅游的这一多元系统网络结构的有效运行建立一种公共秩序，为这一网络关系中的各个相关主体规定权利义务和责任，一方面保证这一网络的核心主体旅游者的权利得以充分，另一方面也保证其他相关主体的权利得以实现。
第二是抓核心主体旅游者。从法律规定到企业服务再到政府管理各个环节都力求保证旅游者各项正当权利的有效实现。
第三是抓重点旅游资源的规划开发，力求使其切实发挥有效作用，一方面服务旅游者，另一方面使国家的旅游运行、旅游事业实现健康可持续发展。
第四是抓旅游目的地整体营销。政府在旅游目的地整体营销事务中发挥关键性作用。在这方面政府的宏观管理行动集中体现为将本国或本地区作为旅游目的地整体推销给国内外旅游者，吸引他们前来本国本地，并且在营销受众心目中建立其良好的形象;体现为利用行政权力有效地组织辖区内各相关主体步调一致地进行旅游目的地的整体营销。需要注意的是，政府在这一过程中要合理兼顾各主体的利益，反映其呼声和诉求，从而有效地调动各方面的积极性，顺利完成旅游目的地的整体营销计划。
第五是抓重点旅游企业，即上文提到的在全国按照旅游区设立的若干大型综合性旅游公司。抓住这些龙头企业，就可以将全国的旅游业置于国家的掌控之中，使其按照国家的旅游发展目标开展业务，使其按照各自的企业内部管辖系统实现自身发展目标，从而形成国家和企业双赢互利的局面。
最后是抓对外旅游合作关系，此包括中央政府、地方政府、旅游企业、民间社会团体几个方面和层面的合作，从而使我国旅游发展严格遵循国际旅游发展的总体客观规律，与国际通行做法保持一致，与国外的旅游企业以及相关组织交流合作，取长补短，实现共同发展，促进我国和其他国家之间的旅游和文化交流。
7 法制建设是旅游运行宏观管理的重要保障
7.1 法制建设与旅游运行宏观管理的逻辑关系
法制建设与旅游运行宏观管理之间的根本性逻辑关系在于，旅游是市场经济发展的产物，而市场经济是法制经济。市场各主体之间共同遵守的独立平等、契约自由、等价交换等原则，在法制层面，就是当事人意思自治以及权利义务的平等与对等。国家和政府对旅游运行进行宏观管理，说到底，就是通过法律手段遵循市场经济的基本规律和法则，为旅游运行构建一套公共秩序，保障旅游运行各主体的正当权利和利益，保障整个旅游运行的健康可持续发展。
7.2 法制建设对旅游运行宏观管理的保障机制
法制建设对旅游运行宏观管理的保障机制实现途径如下：
第一是立法行动，即建立和健全调整旅游运行社会关系，规定各主体行为规范的一整套法律法规制度。这套法律法规制度要遵循旅游运行的客观规律;这套法律制度的性质应当是社会立法而不是行业立法，它要全面调整因旅游运行而产生的各种各类社会关系，即本文所述的多元网络系统结构上的各种社会关系，而不局限于政府对旅游企业或旅游行业的规制(王健，2008);这套法律制度为国家实施对旅游运行的宏观管理提供法律依据，从而实现法制社会的基本要求;这套法律制度还需要明确规定旅游运行各主体的权利义务和责任，使各主体的行为有法律意义上的规范化，使政府的宏观管理政策、措施和行动有法可依;这套法律制度体现国家意志，并且以国家强制力保障实施。
第二是执法行动，即通过相关机构落实法律的规定，这些机构大体上可以分为两类，一是法院系统;二是政府的各级行政执法机构，包括但不限于旅游行政主管机构、工商行政主管机构、海关、税务、公安、卫生等一系列与旅游运行相关的政府主管机构。这些机构的共同作用在于落实法律法规的规定，保障旅游运行的公共秩序，在有关主体不能有效地履行法律规定的义务、特别是在侵犯他方主体正当权利的时候，通过强制性手段纠正违法行为，维护法的尊严。
参考文献：
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[4] 王健.旅游立法是社会立法而不是行业立法[J].旅游学刊，2008(10)：5-11.
[5] 王健.旅游产学研三位一体运行机制的深度思考[J].旅游科学，2012(1)：1-6.
(责任编辑：梁保尔)
作者：王健
第二篇：宏观管理战略管理与顶层设计的辩证分析
[摘要]宏观管理、战略管理与顶层设计，是既一脉相承又与时俱进，既紧密联系又有所侧重的管理模式和管理方式。宏观管理是一个经济学术语，更多地强调一种宽泛的平面化管理，侧重政策和制度的设计：战略管理则是源自于企业管理的词汇，更多地强调为回应外界竞争性环境和寻求更长远的发展而进行的环境分析、战略决策、战略实施和评估的动态过程，侧重决策的目标和过程;顶层设计是一个系统工程学术语，更多地强调管理的高层次起点，侧重管理的全局性、整体性、基础性和根本性，是其他一切规划的元规划。从我国当前改革与发展的实际情况看，顶层设计具体是指设计机构的最高层和设计水平的最高层，对指导经济发展与改革意义重大。
[关键词]宏观管理 战略管理 顶层设计 改革意蕴
随着人类社会管理思想的不断发展，管理工具系统变得日益发达，出现了各具特色的管理模式和管理方式。从我国改革开放的历程来看，从强调宏观管理到实施战略管理，再到党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出的并在2010年底召开的中央经济工作会议和2011年十一届人大四次会议进一步强调的“改革的顶层设计”，这其中所蕴含的管理思想以及体现着怎样的理念转变，是当前理论界与实务界不可忽视的一个重要课题。本文拟对宏观管理、战略管理与顶层设计进行辩证分析，并兼及顶层设计在我国改革中的深层意蕴。
一
宏观管理是一个经济学术语，具体是指组织对自身或自身的某一系统所进行的全局性、系统性的管理，其手段主要包括制定规划、规则、目标等，强调的是组织宏观统筹、协调与监督的管理职能，而不是具体项目的实施活动。从“机制律理”的角度来看，政府作为一个组织实体的宏观管理是指利用政策、规章(不含计划)来营造一个“受控空间”(这个空间被人们形容为“笼子”)，从而防止政策、规章对“变量因素”的活性产生限制性作用。其特点是让所有“变量因素”在“笼子”之中充分地进行相互作用，从而实现机制系统的功能。与宏观管理相对的另一种管理模式是微观管理，具体是指组织对具体的、局部的、分散的社会事务的管理，其表现的方法往往是具体的管理手段和途径，其对象是微观的管理对象。从“机制律理”的角度来看，单式的微观管理是通过政策、规章的针对性，让它们成为“变量因素”，对另一个“变量因素”起作用，也就是“一把钥匙开一把锁”。尽管当前由于公共事务的纷繁复杂性和公共服务需求的日益个性化，政府还难以从微观管理中完全退出来，但是，加强宏观管理，减少微观层面的管理，是当前和很长一段时期内转变政府职能，提升政府能力，增加政府治理的有效性的要求与趋势。具体内容就是指政府将大幅度减少对项目的直接管理，把更多的注意力放在确定发展方向、加强统筹协调、提供支撑服务、强化执行监管和创造有利环境等工作内容上。
在现实生活中，对于宏观管理存在着许多误区。例如，认为宏观管理是多项微观管理的组合，或者认为宏观管理与微观管理是非此即彼的关系，或者认为宏观管理是间接管理，而微观管理是直接管理，等等。其实，宏观管理和微观管理是辩证统一的。具体到政府管理中，政府的宏观调控职能和微观管理职能是不能互相取代的。政府的宏观调控和微观管理职能是相互联系、相互影响和不可分割的。在继续搞好政府宏观管理的同时，更应重视加强政府微观管理中的薄弱环节。此外，将宏观管理简化为间接管理也是不正确的，间接管理只是宏观管理的一个具体表现而已，宏观管理更重要的特点是引导性、全局性和系统性。
二
如果说宏观管理涉及更多的是相关领域间及各领域内部、部门间以及各部门内部的平面化的全局性管理，是相对于微观管理所针对的管理对象节点而言的，那么，战略管理则更加注意组织与其环境间的关系以及目前发展与长远发展在纵向时间维度上的关系。战略管理是一种源自企业管理中的管理工具，其相对于常规化业务流程管理，是组织为应对组织内外部环境的风险与竞争而出现的。
战略管理出现于20世纪初期，在当时竞争激烈的商场中，人们渐渐地发现了军事与公司战略在日标、领导、资源调配以及应对竞争对手方面存在共同之处，于是，战略这一军事用语就被引用到企业管理中。其实，“从类似军事上带领军队制定必需的计划以完成防御敌人目标的将军，到制定目标和计划(战略上的和经营上的)以便在市场中有效竞争的高级管理人员的跳跃，其跨度并不大。”“不管是东方还是西文，‘战略’一词原为军事用语，它是指，在战争中由战争指挥官依据战争规律及其进程，制定与实施的具有全局性、长远性与纲领性的方针、政策与计划。”
1949年亨利·法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了管理的五项职能：计划、组织、指挥、协调和控制，其中计划职能是企业管理的首要职能，开启了管理思想向长期计划、战略规划和战略管理的发展。计划角色通过不同阶段的演进而成为战略管理，战略管理使得管理思想又同到了法约尔所首先关注到的组织目标、计划及组织结构上来;而战略的实施、调适和评估使得组织的每一步行动都是服务于组织的使命和目标的。而自从战略管理引入工商管理理论中后，不同的学者对战略管理有着不同的理解。在这些不同观点中，“共同的术语是目标、战略、计划、政策以及资源分配。所以这些都通过审查机遇所在的外部环境从而涉及制定短期与长期的决策。”战略管理的内容不仅仅局限于环境分析与战略决策，还应包括战略实施与评估的动态过程。理论上通常都是按这四个环节对企业的战略管理进行分步研究的，但是，在实际应用中，这几个步骤往往是同时发生的，或是按照不同于上述步骤进行的。这要求企业的管理者必须创造性地设计、应用战略管理系统，并且，这一系统应该有足够的弹性以适应企业所面临的时刻变化着的外部环境，适时对企业的战略进行动态调整。
“对一个组织来说，进行战略管理是非常必要的。组织战略管理可以激发组织的创新能力与创新精神，使组织能主动地塑造自己的未来，而不是被动地接受环境变化的挑战。”1938年，巴纳德在《经理人员的职能》一书中，首次将组织理论从管理理论和战略理论中分离出来，认为管理和战略主要是与领导人有关的工作。他认为管理工作一方面要创造组织的效率，另一方面则是应注重组织的效能，即如何使企业组织与环境相适应。这样关于组织与环境相“匹配”的主张成为现代战略分析方法的基础。SWOT(优势、劣势、机遇和威胁)为制定战略管理尤其是战略决策提供了一个分析框架，其具体内容就是分析组织当前面临的优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)。因此，SWOT分析实际上是将对企业内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临的机会和威胁的一种方法。通过SWOT分析，可以帮助企业把资源和行动聚集在自己的强项和有最多机会的地方;并让企业的战略变得更加明朗。
随着21世纪的到来，全球众多企业面临的竞争环境更加易于变化和难以预测。面对竞争环境的快速变化、产业全球化竞争的加剧、竞争者富于侵略性的竞争行为以及竞争者对一系列竞争行为进行反应所带来的挑战，使得“战略管理出现了一些引人注目的特点，即战略管理手段复杂化、战略管理内容迅速扩展、战略管理过程弹性化与战略管理主体多元化”。战略管理与常规性的经营管理、项目管理有着本质的不同，它更加关注于动态性的竞争，以适应社会环境、市场环境及其他环境变化。动态性竞争是高强度和高速度的竞争，每个竞争对手都在不断地建立自己的竞争优势和削弱对手的竞争优势，竞争对手之间的战略互动(Strategic Interactions)明显加快。任何一个抢先战略都有可能被竞争对手的反击行动所击败。任何竞争优势都是暂时的，而不是长期可以保持的。竞争战略的有效性不仅取决于时间领先，更主要的是及时地建立新优势。此外，它的管理体系并不像常规性管理那么清晰，而是座落在最高层次上。另外需要指出的是，因公私部门之间存在着本质上的差异，所以，在将这一管理工具引入到公共部门时，存在着适用条件与范围的问题。战略管理在公共部门的应用，必须考虑到公共部门的公共性本质，其追求的不是利润最大化，而是以实现公共利益的最优化为根本目的的。
三
顶层设计虽然从去年才进入我们的视野，但它并不是一个新名词。据有关专家表述，这是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念和方式，属于系统论的范畴，现在则被借鉴到社会科学领域。顶层设计是相对于底层设计而言的，原本是指工程师们为了完成某一项工程，运用系统论的方法，以全局的视野，对工程的各方面、各层次、各功能、各要素统筹兼顾，以规避可能发生的风险，使理论与实践实现统一，并采用最经济的路径，完成最艰巨的工程项目。比如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。又比如，一般公寓楼最顶层的性质是“阁楼”，即楼房顶层的附属建筑，它不同于下面的房子，是不能办理产权证的。如果开发商申请建设一个六层的楼房，它的阁楼就是第七层，但原则上该楼房还是一栋六层的建筑。一至六层是有独立产权的，第七层(阁楼)不能办理独立产权，如此一来单独出售阁楼就变得不合法。所以，开发商便把第六层和阁楼连成一体，变成两层的复式楼，或是买六楼送阁楼或是打折购买阁楼，这样一来开发商就可以多卖一层房子。可见，顶层设计就是一个总体规划的具体化，有了这个设计之后，才谈得上其他。如果只有规划，缺乏具体的实现手段的话，则在总体规划之下很可能又会造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源难以共享，信息难以互联互通的后果。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。中国共产党在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中将顶层设计引入到改革的理念之中，以此来对中国未来的改革道路进行设计与规划，赋予了顶层设计新的时代内涵，意义非同寻常。
从管理所具有的人的主观能动性的角度讲，宏观管理、战略管理和顶层设计都表现出对意图性和动态性的高度关注，都能够通过政策设计和管理手段实现计划和达到目的。具体来说，意图性主要是指具有目的性和规范性的计划，通过它才能实现相关要素得以安排并服务于特定的价值、意图和利益。动态性是指要合乎背景性的要求，随着背景因素的变化而进行调整。即使背景因素没有发生变化，政策活动者也可以基于特定利益或价值因素的考虑而谋求对政策设计进行调整。但是，无论从管理思想的演变历程来看，还是从其概念内涵来讲，宏观管理、战略管理和顶层设计是一脉相承而又与时俱进的。宏观管理更多强调的是一种宽泛的平面化管理，是相对微观层面的具体节点而言的。战略管理是强调为回应外界竞争性环境和寻求更长远的发展而进行的环境分析、战略决策、战略实施和评估的动态过程。顶层设计强调自上而下的、高层次的起点，是其他一切规划的元规划，体现基础性、根本性的理念与价值。易言之，顶层设计是宏观管理和战略管理之上的元管理，既统领着宏观管理所涉及的方方面面，又指引着战略管理动态过程的时间维度，三者间存在着紧密的联系。值得一提的是，有一种看法认为，顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理”，从严格意义上讲这是不准确的。
四
就我国当前改革与发展的实际情况而言，改革是一项系统工程，顶层设计这一概念的提出是对科学发展观的丰富和完善。强调加强改革的顶层设计，至少包括两个紧密相联的特定内涵：其一，指设计机构的最高层，即中央政府。顶层设计涉及由中央政府出发进行的、自上而下的系统化设计，既要解决好中央政府、地方政府、各利益团体与人民群众的关系，又要解决好政府与市场、国内与国外的关系。顶层设计就是强调这一切工作都由最高层的中央政府开始的系统工程，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。其二，指设计水平的最高层。顶层设计的对象是一切工作的总体性、根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足长远，不同于某个地区、某级政府或是自下而上式的改革思路。它强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性变革，是其他改革工作的指导和前提。把这两个层次归结到一点，就是深入贯彻落实科学发展观，统筹改革与发展的全局，为未来中国社会的发展谋划新的发展“蓝图”。
在当前深化改革的当口，把顶层设计引入经济工作中，以此来对未来的改革道路进行设计与规划，意义非同寻常，它是中国共产党人的理论创造，既是基于改革开放深入推进的基础上提出来的，又是对改革开放思想的深化。
在我国改革开放初期，由于缺少可以借鉴的经验和教训，改革的基本思维就是邓小平后来总结的“摸着石头过河”，先在个别地区、局部领域试点，然后在总结经验和教训之后，再对政策进行调适后向全国推广。邓小平曾经说过：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”事实上，许多政策或创新性措施都是在获得了来自基层的经验之后才作出的。“摸着石头过河”这一改革思维在改革初期面临人口、资源、资金、技术和国际社会的多重压力下，为改革的顺利展开和推进提供了一条渐进式的发展道路，减少了诸多改革阻力，并使改革少走了许多弯路，在全国范围内都取得了巨大的成功。这一适合中国当时国情而提出的新思维，使改革能够顺利从安徽小岗、深圳沿海经济特区向全国推进，进而推动了其他一系列领域的诸多改革。但是，近年来的实践表明，由于缺乏对改革的整体设计和宏观规划，当前改革已面临越来越大的潜在风险。综观当前的改革形势，我们不难看到这样一些矛盾的现象：一是改革的基层化。即改革更多将关注点放在了基层的微观领域，导致政府管得过多过细，既增加了政府的负担和成本，又弱化了其他社会治理主体治理能力的提升。二是改革的局部化。即改革的方式过多地通过个别地
区或部分领域的试点，将局部经验和策略上升到国家的改革策略，这种自下而上、从局部推广到全国的改革循环路径，限定了改革的宏观视野，也容易导致个别经验普遍化，不符合整体与部分的辩证关系。三是改革利益的部门化。由于缺乏国家层面的总体规划与引导，加之不合理的资源分配体制和考核机制，使得改革中单位间各自为政、各搞一套，结果造成改革的变形与碎片化。四是改革的随意性突出。为了片面追求经济增长速度，改革中不断涌现出形式上花样百出的改革创新与尝试，而与此同时出现的是各地的重复建设和盲目攀比，导致资源的大量浪费、层出不穷的社会问题和人们对改革的不满。“改革固然要落实到地方和部门，但地方和部门的改革不是改革的全部，更不能代替全局性的改革。相反，只有在整体设计和规划的情况下，才能保证地方和部门的创新有正确的方向。不然，这些所谓的改革和创新可能更容易被解读为‘作秀’和‘政绩工程’，不但和‘科学执政、民主执政、依法执政’的要求相去甚远，还会为部门利益、既得利益的扩展提供空间。”针对上述现实矛盾，迫切需要寻找新的超越过去的改革思维和改革路径。在这样的背景下，顶层设计应运而生。
从现实角度讲，我国现在已积累了大量的改革经验，并且已具备了变原有的渐进式的自下而上的发展道路。为一种自上而下的高端决策模式的发展道路的条件。我国经历了从计划经济到商品经济再到社会主义市场经济的转变，期间我们一直是“摸着石头过河”。随着对现实的总结、对国际形势判断的不断深入，当前我国的战略发展已基本明确，未来的发展方向、目标非常清楚，这是当前可以更加强调对改革进行顶层设计最大的前提条件。从当前改革所面临的一系列问题的性质和特点来看，各种经济问题、政治问题、社会问题和生态问题等都盘根错节地纠结在一起，现实中众多问题的性质难以清晰界定，也不是单一思维就可以彻底解决的，需要从多层面进行分析与定性，并动员多元利益相关主体统筹协调与合作，才有可能使问题得到彻底解决。因此，顶层设计就是一种非常必要的改革思维，其超越原有的单一性思维，从多元和综合的角度，对各种公共问题进行全面界定，并分析多种影响因素，动员多方力量，寻求多元化的解决方案。
需要强调的是，在当前改革处于转折点之时，强调改革的顶层设计和决策路径的自上而下，并不是完全抛弃原有的渐进式的、探索式的改革思维。到任何时候，都必须坚持“从群众中来，到群众中去”的思想，不可以忽视基层经验和群众的力量。任何成功的改革都是基层实践与顶层设计及决策引导互动、上下一致、齐心协力的结果。其实，从改革之初起，我国的改革并未忽视过高端决策的重要引导作用，只是由于种种现实条件的限制，过去的改革更加侧重于自下而上的渐进式改革路径，而在中国改革面临着社会转型和经济转轨的今天，必须以更加全局的视野和宏观的思考进行顶层设计。也就是说，“我国的改革，还是要走邓小平早已指明的那条道路，即鼓励地方和基层进行改革探索的尝试，把他们的尝试加以概括、总结和提升，变成普遍适用的政策。但是，仅此不够。如果没有全局性的设计，改革往往会出现上下不协调的现象，或者是下动上不动，或者是下面动得快、上面动得慢，来自下面的尝试就如同碰到玻璃天花板，这会使改革风险大大增加，影响改革者的积极性。”
五
顶层设计还意味着政府要为未来中国的经济发展当好“总设计师”。顶层设计将对政府和市场作出更加准确的定位，政府不能替代市场，市场也不能替代政府，要避免市场失灵和政府失灵，既要打破垄断资源、减少市场扭曲，更要减少政府行为的盲目性，降低改革的风险与成本。
在网络治理时代中，引导型中央政府的主要职责就是通过顶层设计来实现对其他治理主体的规范与服务。随着信息网络的不断发达和公共问题的日益复杂与不确定，政府难以充当单一的治理主体，政府必须与企业、非营利组织以及公民实现合作治理。在网络治理模式中，当政府采取直接干预的方式时，政府通过支持与促进网络成员间的交换或直接介入交换过程，而推动特殊利益的实现：而当采取不介入的方式时，政府通过推动立法为网络的发展指明大致方向，而达到目标的路径和机制则留给组织自由定义和细化，也包括政府采取激励性措施鼓励组织通过特定方式互相合作。总之，在网络治理模式中，政府的职能定位应是引导型政府，而引导型中央政府的主要职责就是进行顶层设计，以为地方政府和其他社会治理主体提供最基本、最原则性的行动指南，清晰界定各治理主体的行为边界，创造有利于各治理主体互动合作的体制机制，以实现各社会治理主体之间的网络化合作。
在政府间关系中，近年来也表现出竞争与合作关系共存的现状，为了实现各政府之间的良好互动与合作关系，以便更好地解决公共问题、实现公共利益，也需要高端的顶层设计，为地方政府提供行动指南。20世纪80年代国家所设立的“特区”、“国家级经济技术开发区”，为我国的改革打开了窗口，开启了探索建设中国特色社会主义国家的新时代。这些改革的前沿阵地走在了全国快速发展的前列，在促进本地区经济发展的同时，为全国其他地区的综合改革具有示范作用，促进了其他地区的改革与发展。另一方面，也把改革风险和试错成本控制在一定区域之内，平稳有序地推进了改革进程。近年来，在全国范围内又开启了新一轮的“特区”时代，在近3年时间，国家相继增设了多个综合配套改革试验区，、然而，在这“特区”如雨后春笋般地涌现的背后，是诸多问题和潜在隐患的存在。首先，各地方政府都渴望通过争取到国家支持，将地方发展升级为国家战略，来促进地方的发展和扩大本地的影响力，于是，各地方都争相申报“特区”规划，通过审批后，就一味地追求GDP增长和发展速度。不管有没有条件，地方都在搞短期内见效益的工程项目，有些严重缺水的地方也在盲目跟风搞高耗水、高耗能的重工业，导致当地水资源严重枯竭;而在一些环境容量有限的地方却建设了一些资源性工业，超越了生态环境的承载力，导致当地环境资源遭到严重破坏，最终导致地方缺失了中长期发展的优势与能力。又如，继2008年2月广西北部湾经济区发展规划获得国务院批复后，又涌现了10个国家级区域规划，中国的发展区域已呈百花齐放之势。大部分地区对实现区域经济“一体化”已达成基本共识，特别是在信息共享、基础设施建设、旅游资源整合、环境治理等方面开展合作。然而，在推进区域规划的过程中也存在诸多困境，尤其是在触及产业链增长潜力和对GDP及税收贡献方面，城市都在划定自己的利益边界，“你争我夺，毫不示弱”。总之，无论是国家综合配套改革试验区的单一城市的发展，还是国家级区域规划中的区域发展，都存在着盲目跟风、各自为政的弊端，结果不仅导致了地方经济的发展缺乏后劲，更为恶劣的是造成国土资源开发的不科学和严重的资源浪费，最终会对整个国家层面的改革和综合同力的提高带来极大的消极影响。
为了克服上述问题，2010年底国务院印发了作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划的《全国主体功能区规划》。尽管在以往的地方区域发展过程中，中共中央、国务院提出过“指导意见”，但这完全不同于通过顶层设计而出台的《全国主体功能区规划》。指导意见虽然政策层级也很高，但它更偏重指导性，并且主要针对特殊区域和有被关注问题地区的发展，不具有全局性和宏观引导性。而《全国主体功能区规划》却旨在实现空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，区域发展协调性增强和可持续发展能力提升这五大主要目标，并按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域;按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区;按层级划分，则分为国家和省级两个层面。通过高端顶层设计而出台的这一统领国土资源开发的《全国主体功能区规划》在坚持实施区域发展总体战略的基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调。公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。易言之，“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。”
责任编辑：杨向艳
作者：石国亮 刘晶
第三篇：宏观管理中的美育渗透研究与实践
宏观管理中的美育渗透是为了提高高职学生的质量，为了进一步推行“素质教育”而专门举行的各种活动，教育活动开展的好与坏，对我们学生常规管理秩序的稳定有明显的作用。因此，在宏观管理中贯彻美育渗透是时代的要求，也是培养全面发展的和谐人格的人才培养模式的需要。在学生处宏观管理中实施美育渗透，应根据教育目标，结合高职学生的审美的心理特点和生理特点，通过早操、晚自习、各项学生教育活动的开展彰显生活的“真”、“善”、“美”，提高学生的审美品位，开阔高职学生的视野，使他们在学校与老师、同学们和谐相处，快乐学习，轻松生活。通过学校常规教育，使学生思想得到净化，智慧得到开发，心灵受到陶冶，达到美育渗透于学生日常生活中的目的。
一、挖掘日常管理中的美育素材 ，积累美育渗透的材料基础
通过与课题组全体工作人员认真探讨美育渗透在宏观管理活动中的作用，并且得出应采取积极引导的方式在校高职学生中展开活动，启发学生自觉地去追求美和创造美，从而培养学生良好的个人素质和创新能力。具体实施途径是充分挖掘日常管理工作中的美育素材。
美育作为一种诉诸感性生命的教育活动，日益成为完善个体人品的现实途径之一。在现实教育管理环境下，美的人、美的事，美的素材，比比皆是。教育工作者平时工作应注意观察，善于发现，注意积累，充分挖掘美育素材，为宏观管理美育渗透工作奠定材料基础。
在谋求现代化发展、建构和谐社会的语境下，中国美育理论的现代性内涵获得丰富发展。这将能很好地激发参加活动大学生的爱美的本性，激发他们追求美、探索美、创造美和积极传播美的热情。当然，现代教育，觉不能忽略网络的作用。学生处与各系干部建立工作QQ群，各系干部与各系学生建立QQ互动群，学生处通过QQ群有意识地把学校美育的相关素材发给学生干部知道，并且要求学生干部发给自己系的学生知道，美育的题材就这样在潜移默化地对全院的学生产生着影响，慢慢渗透于日常生活和教育管理中。学校正在收获学生慢慢地健康成长的态势。
实践告诉我们：一个人的成长，一个民族的兴旺，都离不开美育的熏陶，没有美育的教育是不完全的教育。因为，一个没有接受良好的审美教育的学生是不会有健全的审美心理结构，更不会有高尚的情操和审美修养的。
二、以活动为载体，营造全员美育的和谐环境
学生处每年的工作计划在不同阶段里都有大量的活动，譬如：迎新活动、军训活动、学前教育、开学典礼、体育运动会、志愿者活动、毕业典礼活动等，每一项活动都包容着美育因子，都可以以活动渗透美育，在不知不觉中使学生明白如何在大学校园健康文明地生活和学习。美在其中，美不说出来。
通过主题班会的活动开展，使学生了解什么是美的，什么是不美的。自然美、社会美、文化美、艺术美、语言美等美学基本知识和鉴赏方法包括哪些，如何在学习和生活中培养自己具有健康的审美心理和使自己具有高雅的审美行为，等等。通过主题班会活动，可以有利于培养学生的正确审美意识和高尚的审美情趣，发展学生的审美表现力和创造力。
榜样示范作用在学生管理工作中一直扮演着非常重要的角色。学生处通过开学典礼以及专项的表奖活动，向全校学生发出号召，要求他们：努力学习，刻苦钻研，争做学院的学习标兵、劳动标兵、三好学生、优秀干部以及省、市、院奖学金获得者，为自己添彩，为学院争光。年轻人都是积极向上的，榜样示范作用对他们很管用，学生处就是应该通过这些常规的教育活动，使在校大学生在日常学习生活和学校的常规教育管理中逐渐培养为具有明是非，辨黑白、知美丑的能力，从而不断提高自己的审美能力和发现美、创造美的能力。
全院的中心环节是教学，学生处所做的一切都是为教学环节服务的。学生处所开展的一切活动以不干扰教学为底线，以服务教学为宗旨。但，学生处必须关心教学，甚至关心学生的每一节课、每一节晚自习，每一次早操。学生处的宏观管理是通过制定有效的对全校学生的检查监督管理制度，并加强执行力度和效力实现的。只有有计划、有制度、有实施、有检查，才能达到良好的效果。所以，学生处在对各系学生实施宏观管理时，检查和监督一定得跟上。
三、以学生干部队伍建设为阵地，培养美育渗透的火炬手
美育渗透工作具有的隐性形态的特点提示我们，美育渗透工作必须有一支庞大的队伍在为之传播美育的火种，俗话说，星星之火可以燎原。作为学生处，这“星星之火”就是广大学生干部。学生干部是学生处最得力的火炬手，是传播学校美育渗透的桥梁和纽带。有了学生干部的学生处，如虎添翼，开展工作后劲十足。所以，学生处要以学生干部队伍建设为阵地，把学生干部当做美育渗透的火炬手，把美育渗透研究深入到学生群体当中去，提高学生的整体素质。
学生干部队伍建设，可以以各种会议为载体，以子课题形式积极开展起审美教育，培养学生干部具有“心灵美”、“语言美”、“行为美”、“仪表美”等好品质，并且把这种好的也影响传播下去。
高职学校在校生的恋爱问题一直困扰着当代教育者，如何培养大学生的具有正确的恋爱观对于高职教育管理者一直是个难题。首先，国家法律允许在校大学生谈恋爱，甚至到了法定结婚年龄可以结婚生子。这是对人性的解放，从社会意义的层面上看这是社会进步的表现。但是，由于在校大学生刚刚离开高中校门，他们的思想还不是很成熟，他们大多还在依赖父母供养上学，基本上没有承担责任的能力和养家糊口的可能。所以，在校大学生不具备结婚的基本条件和能力。再者，即使经济条件不是问题，有些家庭可以帮助承担。由于青年大学生虽然具有了生理上的成熟期，但心理上还不成熟，可能造成今年结婚，明年就离婚。家庭是社会的基本单位，家庭不稳定，社会就会受影响。离婚率高造成最大的社会的弊端就是离异家庭的孩子的教育问题，这些孩子由于家庭、社会的教育跟不上，就会产生新的社会问题。第三，近看，由于刚刚进入大学校园的高职生，很多问题还看得很幼稚，所以在恋爱问题上相当不严肃，不管何时何地，想亲就亲，想抱就抱，毫不顾忌周围人群和对他人影响。这种现象哪个大学校园都有，很多大学老师视而不见，见怪不怪。其实这是不对的，从某种意义上，这是纵容。那么，学校就这种现象究竟应该怎样对学生教育和引导，才能达到良好的教育效果呢?才能使学生知道哪些行为是美的，哪些行为是不美的。
首先，对学生干部进行“正确恋爱观”培训，让他们成为学校的传声筒，引路牌。学生干部首先做到以文明的方式恋爱、学习、生活。其次，通过主题班会形式，就恋爱方面不文明的行为给与指正，明确。第三，辅导员和班干部及学生处对于学校三令五申要求大学生文明恋爱的前提下，有些学生还不管不顾，为所欲为的，要给与批评和处分。对于情节恶劣的，影响校容校貌的，必要的给与劝退处理。晓之以理，动之以情，导之以行，这是学校一贯采取的教育方式。美丽的校园不排斥恋人，但恋爱以文明为底线。年轻大学生没有不想上进的，没有愿意把最丑的一面敞开给别人看。只要方法得当，纠正及时，不雅的恋爱行为可以在校园消失的。但这不是一个人的力量所能左右的，他需要全体教育管理者共同努力，动员广大学生干部带头，发动学生党员监督，学校不定期不定点突击检查，把不文明行为消灭在萌芽期间。大学校园的未来前景还是很美好的。
总之，对大学生的宏观管理要方法得当，实施美育渗透要适时、适地，这样才能收到事半功倍的效果，才能把文明优雅的行为浸满校园。
参考文献：
[1]http：//www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-XWYY198904011.htm
作者：李冬梅