智慧城市建设模式新探索

2023-02-27

Samuel Palmisano在2008年11月对外关系理事会 (Council on Foreign Relations) 的会议演讲首次提出了智慧地球 (Smarter Planet) [1], 并由此演绎出智慧城市等概念。国内相关领域对智慧城市的概念进行了多角度阐释:巫细波等认为智慧城市是“物联网+互联网”以及“数字城市+物联网”;《中国智慧城市体系结构与发展研究报告2011》认为智慧城市是运用“前沿信息技术手段, 把城市里分散的、各自为政的信息化系统整合起来, 提升为一个具有较好协同能力和调控能力的有机整体”[2]。杨冰之回顾了学术界对智慧城市概念的理解, 将其内涵的解释分为“技术论”、“应用论”和“系统论”三类。在智慧城市建设的诸多领域, 各界对智慧城市的内涵外延、实施路径、面临问题和挑战等内容进行了广泛的探讨和交流, 但研究多聚焦于智慧城市建设的具体问题。

智慧城市的出现和兴起源于信息技术的快速发展, 得益于产业界的大力推动。其内涵概念的演进具有鲜明的时代特征, 当前国内的智慧城市发展的外部环境出现了重大变化, 加速推动以人为核心的城镇化进程, 物联网、云计算、互联网+等新兴技术的快速涌现, 对智慧城市建设的内涵与范围等带来新的冲击。

本文结合当前信息技术发展和应用的趋势, 综合探讨智慧城市建设的核心问题及建设思路, 为智慧城市建设进行探索, 期望能够为国内智慧城市建设提供有益的参考。本文包括五个章节, 首先说明国内智慧城市建设发展的现状, 之后讨论智慧城市发展面临的突出问题, 并在此基础上综合阐述对新时期智慧城市的认知、以及智慧城市建设的核心和重点, 最后是本文的结论。

一、智慧城市发展迅猛

在科学技术迅猛发展、政府高度重视、新型城镇化建设迅速发展的大背景下, 智慧城市作为新型城镇化建设的重要抓手, 能够帮助城市管理者调整城市产业结构、促进经济增长、保障居民就业。我国政府及领导人高度重视智慧城市发展, 并将其纳入国家战略。习近平总书记在全国网信工作会议讲话中提出新型智慧城市建设, 在主持政治局集体学习时强调要“用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政”。

国家住建部、科技部、工信部、发改委等部委陆续出台相关文件指导智慧城市建设。国家“十三五”规划纲要明确提出“建设一批新型示范性智慧城市”。截止2016年11月, 我国超过500座城市明确提出构建智慧城市的相关方案, 新型智慧城市建设在未来五年将成为推动我国经济改革、产业升级、提升城市综合竞争力的驱动力[3]。

智慧城市建设在城市综合治理、民生服务、政务服务、智慧产业、公共服务等方面得到广泛应用, 出现了大批典型案例, 如南京的智慧门户、贵阳的大数据基地、银川的政务云平台、福州VR产业基地, 无锡的云计算创新等[3]。

二、智慧城市建设中存在的问题

得益于各级政府、行业企业、研究机构在政策、资金、人员等方面投入的大量资源, 智慧城市建设在国内得到了快速推进, 取得了显著成果。但也应当看到, 在智慧城市在不同层面还存在显著的问题:

(一) “智慧城市”建设内涵的理解存在偏差

“智慧城市”并非“数字城市”的简单升级和延续, 传统意义上城市建设的智慧化也不等同于“智慧城市”。智慧城市建设源于信息技术发展, 但是又超越信息产业范畴, 其内涵并不拘泥于经济和信息化行业之内, 更需要城市管理的各行业、各部门、各机构联动协调, 共同推进。

智慧城市建设是一个长期过程, 应立足于城市自身的特点及需求, 坚持以人为本。行业信息化是智慧城市建设内容, 相关软硬件基础设施的建设是智慧城市建设的技术基础, 需要互联网思维和创新思路, 应将新技术与城市发展定位融合, 切忌盲目跟风建设城市数据中心、城市监测中心等, 导致建设内容趋同, 项目成效不能切实为城市发展所用。

部分城市在智慧城市规划设计及建设过程中, 建设思路滞后于新技术的发展应用。沿用传统电子政务信息化建设时代的模式, 对互联网、云计算、大数据等新技术的快速发展无所适从, 缺乏应对思路, 仍然依赖于传统的城市建设思路和经验。部分城市将“智慧城市”规划与建设作为招商引资的手段或政绩, 名目繁多的产业基地、创新中心、孵化园区屡见不鲜, 相关项目申报的时候发展前景广阔, 在出成果、出产品、出效益的时候, 却“避实就虚”。

(二) 重建设, 轻应用, 忽视市场需求, 建设成果绩效低

政府没有充分认识智慧城市建设对“强政、兴业、惠民”的拉动和促进作用, 未能将智慧城市建设与城市定位及社会经济发展情况紧密融合。过分关注基础设施建设, 而忽略了民生、经济、政务等方面与应用服务的对接。仅注重基础设施建设, 使智慧城市建设成了新一轮的新技术的引入和新设备、新硬件的采买, 忽略市场需求, 疏于关注智慧应用的实际效用和服务效果, “重建设, 轻应用”, 浪费资源, 成果却难以推广和应用。

(三) 缺乏良好的投融资及商业模式

智慧城市建设是一项复杂的系统工程, 具有涉面广、周期长、投入高等特点。智慧城市建设既关系到城市运行与经济社会发展的诸多方面, 也涉及城市政务、管理、市民工作生活等诸多领域, 贯穿了智慧城市投融资、规划建设、运营维护等过程的全周期, 其建设时间长, 投入资源多, 需要长期高强度的资金和资源支持。以政府财政投资为主的单一投融资模式, 对政府财政造成较大的压力, 也可能导致建设进程缓慢、可持续发展能力低、管理效率低下等诸多问题。引入市场机制, 获取社会资本支持, 探寻多方共赢的商业模式是未来智慧城市建设发展的新方向。

(四) 亟需升级规范的信息安全保障体系

智慧城市建设涉及到城市管理和运行中各领域的智能化应用。在实际运用中, 将产生大量涉及国家安全、个人隐私的数据, 确保这些数据的安全尤其重要。受制于信息产业发展的现状, 我国的智慧城市建设中大规模应用的软硬件系统、网络传输核心设备等方面都大量采用国外的核心技术和关键产品, 极大增加了我国信息安全隐患。加强信息安全认识, 构建规范可靠的信息安全保障体系, 自主研发信息安全管控平台, 打造信息安全风险评估体系是智慧城市建设必不可缺的要求。

三、新时期智慧城市建设的核心和重点

(一) 新时期智慧城市的新认知

从“技术论-应用论”角度对智慧城市内涵的阐释反映了智慧城市建设实践对理论认知的推动。智慧城市建设的外部环境发生着重大深刻变化, 移动互联网、物联网、大数据等新兴技术快速涌现, 国家推动“以人为核心的城镇化进程”, 诸多因素深刻地影响着智慧城市的内涵和外延。国家领导人提出“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手, 以数据集中和共享为途径, 建设全国一体化的国家大数据中心”[4], 推动智慧城市与大数据的融合发展。

本文立足于智慧城市的长期实践, 探讨智慧城市的内涵和价值, 谋划智慧城市发展布局, 推动智慧城市建设、评价智慧城市绩效。智慧城市总体建设可划分为认知层面、实施层面、保障层面三个层次, 如图1所示。在认知层面, 本文从系统论和维度论的角度对智慧城市建设的内涵进行剖析, 之后在实施和保障层面提出智慧城市建设的重心和聚焦点。基于“统一目标、统一业务、统一架构”的考量, 笔者从系统论和维度论的角度对智慧城市的内涵和构建模型进行探讨, 为新型智慧城市的战略规划、顶层设计、建设实施、评价体系提供参考。

(1) 从系统论角度看城市是一个复杂自适应系统。城市所具有的系统特性让城市的各子系统建立了系统化、整体化的关联[5]。智慧城市建设融入城市规划发展到日常管理运行的全过程, 是社会、经济、自然三位一体结合, 是一个复杂而庞大的系统工程。如图2所示, 智慧城市建设可划分为发展战略、定位、规划以及实施层面, 智慧城市从发展战略上看是“治市理政”, 立足于城市基因、采用市场化的运作机制, 将社会、市民、企业、政府四方力量, 在实施中平衡生态与环境、城市空间与布局、技术与应用、资金与资本, 创造一个四化深度融合, 政产学研多力合作共同发展的态势, 从而全面提升城市基础设施、城市环境、产业经济, 成为我国城市转型发展新标杆。

(2) 从维度论的角度来看, 智慧城市建设是一个涵盖了顶层设计、绩效管理、技术标准、项目管理、组织保障、规划设计、政策法规、运行维护一系列层次, 针对每个层次是相应的基础设施建设、信息资源管理以及应用支撑与应用, 贯穿在整个体系中的是“强政”、“兴业”、“惠民”三个核心要务 (如图3所示) 。可以看到, 智慧城市建设不是一个单体式、点状式的系统, 而是一个立体式的分极、组合、复合、分时、分步的“魔方”工程。从这个意义上来说智慧城市建设是个立体的、包容的结构, 是新时期城市信息化建设的新方向。

(二) 新时期智慧城市建设的重点和抓手

1. 重视新兴技术红利, 以智慧城市建设为契机, 推进“治市理政”

智慧城市的互联网化是智慧城市与信息技术深度融合发展的形成的结果。自2015年“两会”上首次提出以来, “互联网+”已成为多个行业转型升级加速发展的催化剂, 也为城市的智慧升级注入新动力。互联网的本质是信息技术手段, 智慧城市建设借力互联网, 最终要回归到重视泛在互联、移动互联、永远在线、共享经济、超级APP等内生特性之上, 充分挖掘利用互联网等普惠性信息技术基础设施所带来的红利, 立足于“治市理政”, 紧紧围绕“强政”、“兴业”、“惠民”的目标, 促进和带动政府治理模式、产业发展的全面升级, 提升政府执政能力、挖掘产业升级动能、优化惠民便民服务。

2. 借力“互联网+”推动产业优化升级

互联网“就像电一样, 过去有了电能让许多行业发生翻天覆地的变化, 现在有了互联网, 每个行业都可以用来改造自己的行业”[6], 日益深入地渗透到市民的日常生活和政府的管理工作中。互联网能够提供便捷的信息发布渠道和途径, 极大地降低了信息传播和人际沟通成本。近年来兴起的线上线下 (O2O) 服务, 进一步拓展了互联网的触角, 使之构成了一个包罗万象的超级大平台。大平台与传统行业的融合, 形成了众多的新型业态, 极大地颠覆零售、通信、媒体等行业领域的传统运作模式, 开启了信息技术引导社会发展的新局面, 也为创新产业生态、普惠公众生活的提供了新红利, 为“治市理政”、“兴业惠民”提供了新机遇。

当前, 我国经济处于转型升级的关键时期, “互联网+”顺应了时代发展的潮流, 传统产业与“互联网+”的深度融合也是中国经济转型发展的必然之举, 互联网+成为创新驱动新引擎[7]。

互联网红利代表着时代机遇, 顺应和利用互联网时代的红利, 利用互联网等新技术, 带动各传统行业创新发展, 能够将城市产业链中的各个相关垂直行业联系起来, 形成一个全新的、智慧的大系统, 为政务民生、金融发展、万众创新提供支持环境, 全面促进城市产业优化升级。另一方面, 城市拥有的产业资源水平和供给效率, 也决定了其在互联网时代的价值, 直接关系着城市是否会被边缘化。提高城市资源供给侧的水平和效率, 使城市自身成为“互联网+”时代的一个重要核心资源节点。依托互联网, 创新企业生态, 催生新的信息服务模式, 以供给侧改革为契机, 提升产业水平, 构建城市发展的核心基础。

3. 夯实产业基础、打造产业青山、久久为功, 不盲目跟风

城市与产业是相伴而生、共同发展, 产业是城市发展的基础, 城市是产业发展的载体, 城市化与产业化要有相应的匹配度, 不能脱节分离[8]。推动城市与产业协同发展、功能融合、空间整合, 实现真正的产城融合—“以产促城, 以城兴产, 产城融合”[9]。打造智慧产业没有统一的模式和路径, 智慧产业并不限于各类高新技术产业园区, 也不限于传统的交通、医疗等产业, 也包括市场空间潜能巨大、经济转型升级有望、产业带动能力明显、引领健康文明生态的新兴产业。随着中国经济结构的优化, 经济增长模式由投资驱动型逐步转向消费驱动型, 旅游业具有拉动力广、渗透力强、覆盖范围广的特点, 并且对人才、市场配套要求相对较少, 但是对城市生态环境、交通设施、居民幸福感、产业转型升级等诸多方面具有很大的拉动作用 (如图4所示) , 因而成为最有发展前景的现代服务业之一。国家旅游局数据显示, 2016年我国旅游业投资超过1.2万亿[10]。发展旅游已经成为国家的战略规划、诸多城市战略规划的重要方向和核心抓手, 旅游业发展也必将能够实现消费增长、产业升级、生态优化等重大效益。

旅游资源禀赋良好的城市, 借力智慧城市建设的东风, 充分运用信息技术手段, 推动旅游业态管理从被动、片面、滞后到主动、全局、实时的转变;旅游服务从媒介短缺、信息匮乏到个性化、定制化、便捷化的转变;旅游营销从主观广告到精准分析营销、全程游客画像与行为捕捉的转变;旅游体验从“看景没景”、“厕所拍照看景买东西归队”到虚拟旅游、自助旅游、自驾旅游、“一机在手玩转旅游”的转变。可以看到, 在区位优势、资源禀赋、发展阶段等诸多方面存在的差异让城市发展的风格迥异。不同地区的信息化水平, 产业结构也有差异, 在打造城市产业的过程中, 不能盲目跟风, 需结合实际情况合理规划定位, 抓住城市自身的资源禀赋和城市基因, 培育匹配自身资源禀赋和城市基因的产业形态, 夯实产业基础、打造产业青山, 久久为功, 脚踏实地地推动智慧城市建设。

4. 打造政府大数据, 形成“贴身式”、“便利化”, 符合移动互联网时代特征的信息化服务方式

(1) 政府大数据应用模式

信息和数据在智慧城市的建设运营中具有重要价值, 充分利用智慧城市在运营中收集和沉淀 (交通状况、环境监测、行业业态、人口分布等) 海量数据, 有效优化智慧城市的发展布局, 提升智慧城市的运营效率, 对促进城市经济发展和提升公共服务大有裨益。没有开放共享的数据支撑就谈不上真正的智慧城市, 政府大数据应用的核心和关键就在于开放。

欧美发达国家在数据开放共享方面走在前列, 制定了相应的数据开放计划, 不断扩大信息共享的深度和广度。早在上世纪60年代, 美国的《信息自由法》规定政府信息资源管理框架, 并在其后的《电子政府》法案中进一步细化联邦政府的信息资源管理机制。2009年, 美国实施“开放政府计划” (Open Government Initiative) , 通过data.gov等政府大数据超级门户面向公众开放政府信息、工作程序和决策过程, 鼓励公众交流和评估, 增进政府信息的渗透性, 强化政府责任, 提高政府效率。英国政府建立了开放数据平台data.gov.uk, 开放政府所拥有的公共信息, 并通过支出数据浏览器, 向公众提供可机读的财政预算数据。

各级地方政府应该以智慧城市建设为契机, 协调并解决部门数据整合、共享、交换、利用的体制机制难题, 打通各级管理部门、各行业业态、民众之间的信息壁垒, 以更加开放的方式和手段, 推动政府大数据的应用服务 (如图5所示) , “推进技术融合、业务融合、数据融合, 实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”[4]。政府拥有的管理和民生服务相关大数据具有极高的价值密度, 在智慧城市建设过程中, 数据的开放共享应坚持以人为本, 挖掘数据价值, 通过数据众包众筹、信息开放共享、公共服务优化决策、城市智慧管理等大数据分析挖掘, 推进社会的大协作, 全民参与, 实现数据的社会价值[11]。

众多的应用服务开发企业是政府大数据开放与面向公众的服务解决方案的桥梁, 企业利用政府开放的数据结合公众的应用需求进行市场化的开发是释放政府大数据价值的有效途径[12]。打造政府大数据, 政府的重点既不是提供计算基础设施, 也不是开发提供相关应用APP。政府应该利用其主导优势, 建立跨部门、跨机构的整合资源, 全面整合梳理、并推动政府大数据的开放, 将信息转化为“想用、能用、好用”的在线服务, 供应用开发商进行二次利用提供运营服务。

(2) 政府大数据应用架构

政府在大数据的应用中的工作中心是建立完备可用的大数据开放服务体系, 其核心是建成开放的政府大数据资源中心。搭建政府大数据应用架构, 首先要树立数据治理理念, 视数据为资产, 充分利用相关领域数据知识管理体系建立良好的政府大数据管理及开放框架, 数据应用开发方获取政府大数据资源的使用许可和授权, 并在数据管理方的协调下, 经过授权使用接口, 开发面向政府、企业、公众等多元主体的智慧城市应用 (如图6所示) 。以惠民平台为例, 政府负责整合与民生有关的大数据, 并通过服务的形式提供给数据应用企业。数据应用企业则基于政府提供的数据接口, 借助于移动互联网、大数据等技术, 围绕便民、惠民需求, 建设智慧城市应用, 并提供持续运营服务。

5. 要充分认知和运用PPP投融资模式

随着智慧城市建设的深入开展, 以市场投资为主的PPP投融资模式已经在我国智慧城市建设中的市政基础设施、公共服务、资源环境、保障性安居工程等众多领域。比较典型的案例包括北京地铁四号线项目、北京奥运会场馆、北京鸟巢体育馆等项目。通过PPP投资模式来建设智慧城市, 能够减轻财政压力、提升行政管理效率、拉动投资及产业发展、惠及公民生活、促进城镇化建设, 实现持续运营服务, 从而推进我国智慧城市建设步伐, 促进强政兴业惠民。由于智慧城市建设是一项复杂的系统工程, 具有项目资金需求大、应用领域广、项目周期长、风险变数较大等特点, 涉及政府、企业和市民等多元主体, 涵盖投融资、建设、运营、监管等过程[13]。因此, 在应用PPP模式建设智慧城市过程中, 要遵循项目运作客观规律, 不要急于求成, 要注意夯实前期基础工作, 理清需求、明确边界、转变和完善政府职能, 建立科学有效的合作对象准入过滤机制、加强项目全方位、全流程的监管, 真正将项目全生命周期的运营和风险结合考虑, 避免将PPP项目做成“政绩工程”、演变成“城市债”。随着PPP模式在我国智慧城市建设中的实践应用, 以及法律法规、经营监管等方面的不断健全, PPP模式将成为新常态下未来主流的智慧城市建设模式。

四、结束语

本文简要回顾了我国智慧城市发展的现状, 分析其发展过程中存在认知理解、成果绩效、投融资模式等方面存在的问题。本文认为智慧城市建设可划分为认知层面、实施层面、保障层面三个不同的层次。在认知层面, 从新常态和智慧城市概念理解的新角度入手, 在加快以人为核心的城镇化进程, 物联网、云计算等新技术快速涌现的新时期, 从系统论和维度论的角度对智慧城市建设的内涵进行剖析。在实施层面提出智慧城市建设关注的重点和核心, 要充分重视大数据、互联网等新兴技术对“强政、兴业、惠民”的发展红利、机遇与挑战;坚持深化信息技术与城市发展治理、产业融合转型、城市服务环境的纵横融合, 挖掘发展新动能;积极运用互联网思维和产业资本合作, 理解思考智慧城市建设的新手段、新模式、新方向, 为走出中国特色的智慧城市创新发展之路服务。

摘要：在物联网、云计算等新技术快速涌现的新时期对智慧城市内涵进行深入的重构和探索。从统一目标、统一业务的视角, 提出智慧城市“系统论”和“维度论”观点及智慧城市建设模型, 为新型智慧城市的战略规划、顶层设计、建设实施等方面提供参考。提出新时期智慧城市建设应重视关注大数据、移动互联等新兴技术带来的红利和挑战, 依托于建设实际深化信息技术与城市发展治理、产业融合转型、城市服务环境的融合, 积极拓展资本合作思维, 挖掘发展新动能;创新应用政府大数据, 形成贴身式、便利化、符合新时代特征的信息化服务。

关键词：智慧城市,政府大数据,互联网+,PPP