以下是小编精心整理的《信用监管论文范文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。社会信用体系建设是时代所需，民心所向。2021年6月至7月，《小康》杂志社联合国家信息中心，并会同有关专家及机构，进行了“2021中国现代信用发展指数”调查。经过对调查结果进行加权处理，并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息，得出“2021中国现代信用发展指数”为66.9分。
第一篇：信用监管论文范文
合同自由与合同信用监管研究
摘 要：合同自由是《合同法》的基本原则之一，在现代社会中若对合同自由的绝对放任，就会使合同自由背离合同正义;反之过分干预，就有可能缩小私法自治的空间，侵害私人权利。合同信用监管则是对合同自由的限制，这是一项有中国特色的法律制度，它是指工商行政管理部门等在职权范围内依照法律、行政法规的规定，对合同签订和履行等进行监督和处理的行政监督管理活动。本文在对合同自由和合同信用监管基本理论分析阐述的基础上，就我国在当前形势下妥善处理两者之间关系，以促进经济交往顺利进行和社会经济秩序的正常发展等提出相应的建议。
关 键 词：合同自由;信用监管;意思自治
收稿日期：2012-12-02
作者介绍：李峰(1975—)，安徽人，男，上海商学院讲师，研究方向为民商法学。
基金项目：本文系上海商学院商业发展研究院研究课题项目“合同信用监管的方法及实现途径的研究”的阶段性成果，由“上海高校知识服务平台”项目支持，项目编号：ZF1226。
合同自由思想源于罗马法，是民法和合同法最为重要的价值理念，也是合同法基本原则之一。合同自由原则是指合同主体在进行合同活动时意志独立、自由和行为自主，即合同主体在从事合同活动时，以自己的真实身份来充分表达自己的意愿，根据自己的意愿来设立、变更和终止民事权利义务关系。而这里所指的合同信用监管是专指工商行政管理部门等在其职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益、违背合同信用原则的违法行为进行监督处理的活动。一般认为，合同是两个以上当事人意思表示的合意。合意一经完成，合同宣告成立，当事人就受到合同的拘束。合同本质上就是当事人通过自由协商，决定其相互间权利义务关系，并根据其意志调整他们相互间的关系。在市场经济体制下，合同制度必须体现合同自由、意思自治原则，政府的行政管理不宜对当事人之间缔结、履行合同进行过多的行政干预。
然而，现实却是给我们呈现出相反的一面，目前我国的信用缺失现象非常严重。据商务部统计，我国企业每年因信用缺失导致的直接和间接经济损失高达6000亿元。违约、造假、欺诈几乎每天都在上演。另有数据显示，我国企业坏账率高达1%至2%，且呈逐年增长势头，而成熟市场经济国家的企业坏账率通常只有0.25%至0.5%;我国每年签订约40亿份合同，履约率只有50%;我国企业对未来付款表现缺乏信心，近33.3%的企业预计情况将“永不会改善”。[1]中国社会科学院的发布《社会心态蓝皮书：2011年中国社会心态研究报告》指出，京沪穗三地市民认为广告、房地产行业和食品、药品行业信任缺失，据有关调查显示，虚假广告欺骗现象的严重程度得分为78.3分，属于“非常严重”范围;房地产开发和中介、食品行业、药品行业的严重程度得分分别为71分、65.4分、64分，均属“严重”范围。在这样的情况下，单单依靠合同自由和意思自治是无法实现合同缔结所要达到的目的，不足以维系社会的公平和公正。如何协调合同自由与合同信用监管之间的关系，合同信用监管在怎样的条件和情形下才能适用，监管的内容应当包括什么，都是困扰理论研究和司法实践的问题。本文将通过对合同自由和合同信用监管等问题的阐述，在此基础上分析工商部门合同信用监管的对象、内容等，并提出相应的法律建议以供参考。
一、如何理解合同自由原则
合同本质就是当事人通过自由协商，决定其相互权利义务关系，并根据其意志调整他们相互之间的关系。合同自由原则是合同法中最重要、最基本、最核心的原则，其中核心内容为“约定优先原则”，即当事人合意具有法律的效力。合同自由是合同当事人享有决定缔约、缔结对象和缔结内容，决定合同变更和解除等自由。当事人在法律范围内享有这种自由都是合同自由原则的体现，该原则包括缔约合同自由，选择合同相对人自由，决定合同内容的自由，变更或解除合同的自由，选择合同形式的自由几个方面。
合同自由原则的兴起是近代法上的事情，而近代的自由资本主义经济或市场经济的发展，以法国、德国和英国等为典型，将国民经济的运行建构在市场经济参与者的自由竞争上，国家的角色被限定于确保市场的平稳、充当“夜警国家”;在经济理论上，以亚当·斯密古典自由主义经济学为代表，主张经济领域的自由放任政策，由看不见的手调节经济的运行、确保经济的发展。这种思想在合同法上的反映，就是合同自由的原则。合同自由的原则与市场经济秩序具有不可分割的关系，是市场经济情况在法律上的必然反映。
对于如何在确立合同自由原则，各国存在着两种立法模式。第一种模式是先概括性地规定合同自由原则，再规定其它各项具体制度。如《瑞士债法典》规定，契约的内容，在法律限制内可以自由订立。第二种模式就是不概括地规定合同自由原则，而只规定它的各项具体制度。《德国民法典》即是如此。而我国《合同法》第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”它把“自由”用“自愿”来代替，并且仅规定了合同自由的一个方面-订立合同的自由。表面上看已经明文概括了合同自由原则，实际上则是上述两种立法模式的折衷。但是无论如何，合同自由原则和精神已经进入我国1999年《合同法》，并在市场经济运行中发挥了巨大作用，而如今合同自由作为合同法的基本原则已经成为共识。
其实，在我国合同自由进入《合同法》规定有着相当长的一个过程。1981年通过的《经济合同法》时仍处于计划经济时代，并没有对合同一项进行规定，但是该法第5条规定：订立经济合同时，任何一方不得把自己的意志强加给对方，任何单位和个人不得非法干预。1986年颁布的我国《民法通则》第4条规定了民事活动应当遵循自愿的原则。后来，1999年《合同法》制定过程中关于合同自由原则是否应进入法律规定曾有过激烈的争论，在“草案”中曾规定了合同自由原则：“当事人在法律允许的范围内享有合同自由，任何机关、组织和个人不得非法干预。”对在合同法中明确这样的原则，学术界普遍是持赞同的态度;但是，这一意见在合同法起草过程中并未得到其他有关方面的认同。在后来公布的合同法(草案)中，已看不到合同自由原则的明文规定，取而代之的是“合同自愿原则”，即“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”[2]
二、合同自由原则的限制——合同信用监管必要性
合同自由原则被誉为近代合同法所有制度的核心。它源于罗马法，伴随着资本制度兴起和全世界范围内的扩张获得了极大成功。但是在20世纪后，合同自由原则受到越来越多的限制，由于主要资本主义国家进入了垄断时期，国家对社会经济生活的干预逐步加强，其中法律的中心观念也逐渐由个人移向社会。法律上的自由主义为逐渐增长的国家干预主义所代替。合同作为调整经济基础关系和其他社会关系的手段，也不可能无视这种变化。正如任何自由都不能是绝对的一样，合同自由也不能是绝对的，绝对自由的结果造成的只会是事实上的不自由。自由不是无边界的，必须在法律的框架内，不能违背社会的公益价值和道德准则，限制是对合同自由的必要匡正。[3]自由原本就应当是法律允许范围内的自由。当合同自由成为强者欺凌弱者的工具时，限制合同自由就成为必然的要求。为防止合同自由的滥用，各国通过立法和司法对合同自由进行必要的限制。
对合同自由限制的根本原因在于其赖以存在的基础发生了变化，一方面源自社会经济、政治、思想和文化的客观情况的变化;另一方面是其本身法学理论基础变化，即从“近代民法”向“现代民法”转变。合同自由的基础就是自由资本主义发展初期的整个社会经济、政治、思想的综合体。资本主义社会在20世纪发生了急剧的变化，社会经济状况、政治制度和理论思想都随之发生转变，过去的合同自由自然无法适应社会需求。尤其是资本主义社会发生了世界性的经济危机后，凯恩斯主义的经济政策应运而生，认为自由主义的经济理论和经济政策是产生危机的原因，主张扩大政府经济职能，加强对经济的干预。一些主要资本主义国家相继采纳了凯恩斯主义作为其经济政策的依据，从对经济的自由放任转向对经济进行全面干预，契约自由原则因国家干预经济的加强而受到越来越多的限制。以及相关的政治、思想和文化等诸多方面也对合同自由进行了反思。其实这一过程反映在民商法学理论上则为梁慧星教授指出的从“近代民法”向“现代民法”的转变，从形式正义向实质正义的转变。[4]当古代的契约理论赖以存在的基础已经发生根本性动摇的情况下，契约自由的公正性也就越来越具有形式上的意义。随着资本主义的高度发展，劳动者和雇主、大企业和消费者、出租者和租借者之间的矛盾开始激化，契约正义受到了挑战，在雇佣企业，标准企业、不动产租赁企业中，经济弱者的利益在契约自由原则下受到损害。[5]就古典合同自由理论自身理论构架而言，以主体平等和完全自由市场的假定为前提，尽管在18、19世纪具有一定现实意义，但面对20世纪的现实，对合同自由原则进行限制则是不可避免的，而这限制则更多表现为诚实信用原则的兴起和国家的有限干预，即对合同的信用监管。
三、诚信原则与国家干预原则
根据《合同法》第127条：工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，工商部门具有合同的监管的权力。由于合同自由、意思自治和合同信用监管之间存在着矛盾和冲突，有人认为，因此合同信用监管是否有其必要性值得商榷。笔者认为这种观点其实过于强调了合同自由的原则重要性，其实在20世纪以来，特别随着合同法理论发展，人们越来越意识到，合同自由原则与其他法律原则一样不是绝对的，应当进行必要的适度的监管，而这种监管在法理上的依据是合同诚信原则和国家干预原则。
(一)合同诚信原则
诚信原则本来是市场经济中商人之间进行交易所应遵循的道德准则，长期以商业习惯的形式存在，影响着商人之间的合同的履行和纠纷的解决，法律吸收诚实信用这种道德规范，将其作为合同法的一项基本原则。合同的诚信原则是指是人们在民事活动中行使民事权利和履行民事义务时，应当讲究信用，严守诺言，诚实不欺，在不损害他人利益的前提下追求自己的利益，否则将获得不利的法律评价。诚实信用原则在私法领域尤其是在民法和合同法理论中被视为“帝王条款”、“最高行为准则”。
诚信原则在功能上可以用来协调当事人之间的利益平衡，以及当事人的私人利益和社会公共利益之间的平衡，诚信原则在合同法中最直接的体现就是合同正义。根据王泽鉴教授的观点，“契约自由与契约正义系契约法的基本原则，必须互相补充，彼此协力，始能实践契约法的机能。”合同自由原则必须受到限制，“从某种意义上，一部契约自由史，就是契约如何受到限制，经由醇化，而促进实践契约正义的记录”，而“契约正义属平均正义。以双务契约为其主要适用对象，强调一方给付与他方的对待给付之间，应具有等值性。”其中诚信原则扮演重要角色，发挥了重大作用;而政府等不应仅仅是中立的旁观者，应当成为积极的角色，通过立法、法律解释和适用，使契约自由和契约正义两项原则，获得最大的调和及实现。[6]
(二)合同的国家干预
对合同自由的国家限制即为国家干预，“合同自由与国家干预同时存在于现代合同法的矛盾体中，都是以市场经济的内在要求为其存在依据的，而只是从不同的角度去体现这种要求。原来实行过度合同自由的国家逐步限制了这种自由，扩大了国家干预的范围和程度，而原来实行过度国家干预的国家逐步放松了这种干预，扩大了合同自由的范围和程度。这表明，合同自由与国家干预之间既对立又统一，是现代合同法矛盾体中的两个基本要素或方面。”[7]如上文所述，20世纪以来，随着经济的发展，社会生活与法学思潮发生了巨大的改变，合同法的基本理念也发生了重大的转变，包括：从形式正义观到实质正义观的转变，从个人本位观到社会本位观的转变，而这些理念的转变一方面使合同自由不再绝对，同时为国家干预合同形式的正当性提供了必要性说明。此外，在现代社会中对弱势群体的特殊保护是社会公平正义标准的内在要求，而合同形式的国家干预就是伴随着弱者权利保护的缺失而重新受到重视。然而，国家对合同自由的干预并不是对其的根本否定，合同自由作为合同法上的基本原则，其重要地位并未动摇，事实上也是不能动摇的。国家对合同自由的干预，是为了克服无限制的合同自由所带来的弊端，弥补合同自由之不足，使合同自由精神真正实现。
诸多学者质疑国家干预合同形式的重要原因在于：担心因此造成公权对私权的侵害。无疑，干预是一柄双刃剑，但这不应当成为反对国家干预合同形式的理由，因为在契约自由不再绝对的今天，国家干预合同内容已被普遍接受，并认为这是契约自由在正义原则要求下的必要修正。同理，如上文所述，对合同形式的干预是国家发挥其维护社会公共利益及个人重大利益的必要手段，这一干预是合理的，也是必要的，因此，问题并不在于干预本身，而是如何合理地运用干预的这一手段。[8]
民法与合同法强调私法自治，即在私法领域，人们得以依据自己的意愿，决定自己的事务以及确定彼此之间的关系。意思自治的真谛是自由的价值观，在民法领域里具体表现为主体法的结社自由、债权法的合同自由、物权法的所有权自由、亲属法的婚姻自由和家庭自治以及继承法中的遗嘱自由。因此，意思自治是民法的“基本思想”，是民法最为重要的价值理念。[9]合同自由原则由于顺应了时代的要求，使个人的“自主意志”得到了充分的实现，大大推动了经济发展和社会进步。但是无任何限制的合同自由是以当事人之间能平等地进行讨价还价为假设的，可是这种前提是并不成立的，市场主体强弱不等永远是一个客观事实，在强弱悬殊的市场主体之间，合同自由对于经济弱者而言往往是不完整的甚至是不存在的，无限制的契约自由无疑会导致对合同自由原则的滥用。因此，合同自由的限制是上世纪以来合同法发展的一个重要趋向。然而，我们必须看到：合同法发展史已经表明无限制的合同自由是行不通的，适应经济现实的合同自由应该是国家适当干预下的有限制的自由。对合同自由的限制并不是取消当事人在合同法领域的自由，而是使当事人得到真正的自由，这也正是合同信用监管的目的之所在。
四、我国合同信用监管的发展演变
我国合同监管曾经主要经历了四个不同的时期。
⒈这一时期从1978年至1981年是合同监管恢复阶段。工商行政管理机关于1978年恢复建立，开始对不同工业和运输部门之间的经济合同进行管理，并对城镇居民为主体的经济纠纷进行调解，逐步形成一套初级的合同管理工作程序和方式，而经济合同管理机关是多头管理， 一无专门机构，二无编制，更没有专人负责，事实上并没有把合同真正管好。
⒉第二个时期是以1981年颁布的《经济合同法》为标志。当时我国实行有计划的商品经济，以合同作为落实国家计划的一个重要手段。由于在此之前实行的是计划经济，我国过去的调整合同关系的法律法规被称为《经济合同法》，1981年的《经济合同法》不仅以专章的形式规范了“经济合同的管理”，而且还将无效经济合同的确认权也授予了合同管理机关，强调对经济合同的管理。该法专列一章为“经济合同的管理”，关于合同行政管理主要包括三个方面内容：第一，确立了是工商行政管理机关对无效合同的确认权;第二，赋予了合同管理机关对发生纠纷的经济合同有调解和仲裁的权力;第三，列举了工商行政管理机关有权处理经济合同违法的几种情况。因为当时经济合同被作为落实经济计划的一种手段，其订立和履行不仅是当事人之间的事务，也会给国家的经济计划带来重大影响，国家必然要加强对经济合同的行政管理。《经济合同法》赋予工商行政管理机关对合同拥有较广泛的行政监管的权力，这显然是与当时实行有计划的商品经济相适应的。
⒊第三个时期是以1993年通过的关于《修改〈经济合同法〉的决定》为标志。此次修改的原因是我国已确立了由商品经济向市场经济转变的经济体制，使经济合同法能适应市场活动的需要。修改的主旨是强调合同当事人意思自治，减少国家行政干预。修改的主要内容包括：第一，工商行政管理机关不再拥有无效合同的确认权;第二，工商行政管理机关不再拥有对经济合同的仲裁权;第三，经济合同的管理中只是概括性规定了工商行政管理机关对利用经济合同危害国家利益、社会利益的违法行为有处理的权利。1993年修改后《经济合同法》时，“经济合同的管理”一章仍然被保留了。在《技术合同法》颁布后，《技术合同管理暂行规定》也随之发布。
⒋第四个时期是1999年《合同法》的颁布。1999年《合同法》在制定过程中，当时争论的焦点之一是：是否应在《合同法》中规定合同管理的问题。当时有两种针锋相对的观点：有观点认为不宜规定合同管理，理由是其他国家的立法基本均无合同监管内容，我国也不需要合同监管，而且合同行政监管不能体现合同当事人意思自治这一各国合同法普遍确立的原则;而另一种观点坚持应在新《合同法》中规定合同的行政监管。认为外国是以私有制为基础的国家，市场经济搞了几百年，企业都比较熟悉合同法律制度，而且已经建立了较完善的信用制度。而我国市场经济制度刚建立，企业对合同法律制度普遍生疏，在市场活动中存在信用危机。因此有必要对合同进行行政监管，以维护市场经济秩序。经过争论，新合同法最后采取了折中办法，在附则中设一个条文对合同管理问题作出规定，这就是新《合同法》第127条。[10]1999年《合同法》可以说在市场经济条件下，并吸收了各国关于合同法的最新的成果，反映了市场经济对合同的基本要求的一部合同法。最终《合同法》删去了关于行政机关享有确认合同效力的权力的内容，对行政机关监督检查合同的权力也作出了严格限制，以防止政府机关随意干涉合同当事人的合同自由。
既然1999年《合同法》的制定过程中，已经将工商行政管理部门对合同监管的权力进行很多的限制，而如今对合同信用监管进行探讨是否具有意义呢?笔者认为，合同信用监督在当前非常具有现实意义，我国在社会主义市场经济不断发展和完善的进程中，社会和市场主体的诚信建设正在逐步推进。但是一些市场主体的信用观念淡薄，合同信用不高，合同履约率偏低，规范有序的诚信体系与诚信机制还没有真正建立起来，一些缺乏合同信用的违法行为，严重阻碍了区域经济的快速发展和社会主义市场经济体制的运行与完善。如何加强合同信用的监管对当前推进市场经济发展非常具有现实意义和必要性，具体表现在以下几个方面：
⒈合同信用监管是社会诚信体系建设的必然要求。我国自古以来就十分重视诚信“人无信不立”、“一诺千金”、“人而无信，不知其可也”等都是古人对诚信的无比珍重的佐证。在当前的市场经济建设中，要求民事主体在民事活动中维持双方的利益以及当事人利益与社会利益的平衡。党的十八大报告对诚信建设提出了具体要求，指出要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。
社会诚信体系是一种以社会诚信制度为核心的维护经济活动、社会生活正常秩序和促进诚信的社会机制，是一项政府推动下全社会参与的社会系统工程。社会诚信体系一般由以下四个方面组成：⑴社会诚信制度;⑵信用管理和服务系统;⑶社会信用活动;⑷监督与惩戒机制，以上四个方面相互联系，构成一个整体，对合同信用的监管是建立社会诚信体系中不可或缺的组成部分，否则社会诚信体系就无法真正建立。
⒉合同信用监管是建设社会主义市场经济的必然要求。现代市场经济是信用经济，只有在一整套严格的信用管理体系基础上建立起稳定可靠的信用关系之上才能存在。市场经济的发展，是以信用关系的日益透明和不断扩大为基础的，没有信用就没有良好的社会经济秩序，就不可能有市场经济的发展，而当前我国合同信用存在严重的问题，如履约率低;债务人逃废债务，假冒伪劣产品充斥市场，食品安全事件层出不穷;企业虚假披露，上市圈钱行为屡见不鲜;有偿新闻、虚假广告、虚假财务报告;大量的银行不良贷款和盗窃知识产权等。这些问题已经严重制约了我国市场经济的发展，开展和加强信用管理刻不容缓。市场经济也是合同经济。在市场经济运行中，合同是财产流转和交易关系的法律形式，为社会经济生活提供合法交易、维护交易秩序与安全的法律手段。
⒊合同信用监管是依法治国、建立社会主义法治的必然要求。2011年吴邦国委员长宣布中国特色的社会主义法律体系形成。我国的法律法规已经相当多，但是“徒法不足以自行”，当前合同信用问题解决并不是靠静态的法律规定，更多要通过动态法律适用，其中既要有人民法院司法裁判，也要有行政执法部门对违反行为惩处，两者缺一不可，都是依法治国，建设社会主义法治的必然要求。此外，合同信用的监管不仅是对违法行为惩处，还包括对合同信用规范、指引等诸多方面，这是司法裁判所不可替代的，例如上海工商部门曾在全国率先试行了信用分类监管制度。依据市场主体守法诚信度情况，将全市企业和个体工商户分为一类(无违法记录)、二类(有轻微违法记录)、三类(有一般违法记录)和四类(有严重违法记录)，分别采取不同的管理措施。通过实行信用分类监管制度，加大对违法企业、个体工商户的日常监管力度，引导市场主体树立自律意识，这一举措取得良好的效果。
⒋合同信用监管是工商部门履行职责的必然要求。工商行政管理部门是政府主管市场的监督管理和行政执法机关，工商行政管理机关的目标是维护社会主义市场经济秩序。合同是平等民事主体的自然人、法人、其他经济组织之间设立、变更、终止债权债务关系的协议，是联结各类市场主体权利义务的纽带和桥梁，是交易的载体。因此，市场经济从一定程度上讲是契约经济。在各类市场主体订立、履行合同过程中都要通过契约形式实现较为合理的配置。合同行为贯彻于市场主体从准入到退出的全过程，没有规范有序的合同行为，就没有健康有序的市场经济。因此，工商行政管理机关要监管社会主义大市场，维护社会经济秩序，就必须抓本溯源，以合同监管为切入口，进而监管其他市场行为，使职能履行到位，实现职责目标。而当前经济合同欺诈等违法行为严重地影响了商品流通，阻碍了经济发展，妨碍了社会安定，因此，工商行政管理部门要履行好维护市场经济秩序的职责，更要进一步加强合同信用监管工作。
五、关于合同信用监管建议
虽然合同信用需要监管，但是在合同信用监管的方式上，应当摆脱计划经济时代合同全面管制情况，在市场经济条件下应当尊重当事人的意思自治，坚持合同自由原则下的信用监管，对合同依法进行适度干预，如在监管合同的类型上，主要是对消费类合同、合同格式条款进行监管; 在监管手段上，不应只单纯地对违法合同行政处罚进行刚性监管，而要进行对合同的行政调解、行政服务、行政指导等柔性监管，等等。只有这样才能将合同信用监管工作重在提升企业合同信用建设的积极性，唤醒社会契约意识。倡导企业诚信，保护合同弱势方合法权益，促进合同公平，保障交易安全，在维护市场经济秩序和合同当事人合法权益，促进社会信用体系建设。
关于合同信用监管的内容上，笔者建议应当从以下几个方面出发：
第一，加强合同信用监管方面的立法，发挥工商机关合同信用监管职能，法制是根本。 近年来，国家工商总局相继出台了《拍卖监督管理暂行办法》、《动产抵押登记办法》、《合同违法行为监督处理办法》等法律法规，取得良好的成效，其实这方面的工作应当加强，只有诚信制度建设和评价体系等建立，合同信用监管才能有章可循，有法可依，发挥作用。
第二，加大合同格式条款监督力度，维护合同弱势方合法权益。合同格式条款在现实生活中大量使用，尤其在公共服务领域被普遍使用。虽然使用格式条款可以节约缔约时间与成本，但格式条款提供方往往利用自身优势地位，将自己的意思强加给对方，损害对方利益。成为“霸王条款”。对此，一方面要对格式合同与霸王条款进行监管，另一方面要加大合同示范文本的宣传及推广力度， 提高合同当事人的诚信意识、合同意识、使用合同示范文本的意识。
第三，完善企业信用信息归集、披露制度。针对目前企业信用信息资源分散，归集不起来、运用不充分等问题，建议省政府成立专门的机构或联席会议，以企业户口为平台，建立企业信用数据库，统一归集分散在工商、金融、税务、质量技术监督、卫生监督、公安等部门的企业合同信用信息，实行资源共享。将企业合同订立、履行情况、财产抵押、抽逃资金、拖欠税款、转移财产等情况及利用合同进行违法行为的情况向社会公示，提高企业合同信用状况的透明度，为市场经营提供指导。
第四，加强合同违法行为的执法力度。通过查处合同违法行为打击合同欺诈，对惩戒合同失信违法行为具有不可替代的作用。工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自职权范围内，依法监督处理各类合同违法案件，对构成合同犯罪的，移送司法部门依法追究刑事责任。但是应当注意的是，随着经济不断发展，合同违法行为也越来越严重，违法分子所运用的手段也越来越复杂，科技含量越来越高，如运用网络、电子商务进行合同违法、异地违法，给查处带来诸多困难，这些都是摆在合同监管机关面前的问题，需要合同监管机构进行研究和探索。
第五，发挥动产抵押登记职能，服务中小企业融资动产抵押登记制度，对于增进交易安全、促进交易达成和融资、 保障债权实现具有极为重要的作用。多年来，各地工商机关按照总局《动产抵押登记办法》的规定，忠实履行《担保法》、《物权法》赋予的法定职责，实施当场办理，高效开展动产抵押登记工作。在开展动产抵押登记的基础上，收集企业相应信息、了解企业的需求，通过建立银企对接平台的方式，为中小企业融资提供服务。
第六，加强合同争议的调解工作，对严重侵害公共利益和消费者利益的行为，进行公益诉讼。要将合同争议行政调解作为化解社会矛盾、促进社会和谐的重点工作加以推进。要探索创新合同争议行政调解机制、建立健全调解方式、规范调解程序、提高调解效率。2012年修改后《民事诉讼法》引入了公益诉讼制度，对于侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼，但是遗憾的是没有规定可以提起公益诉讼的机关或团体。笔者认为，工商机关可以作为消费者权益的代表进行公益诉讼，起到合同信用监管的作用。
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(责任编辑：张雅光)
作者：李峰
第二篇：信用监管下一站，市场唱戏
社会信用体系建设是时代所需，民心所向。2021年6月至7月，《小康》杂志社联合国家信息中心，并会同有关专家及机构，进行了“2021中国现代信用发展指数”调查。经过对调查结果进行加权处理，并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息，得出“2021中国现代信用发展指数”为66.9分。
“中国现代信用发展指数”主要从政府公信力、人际信用、企业信用等方面进行测评，本年度，政府公信力指数得分最高，为75.5分;人际信用指数得分次之，为62.3分;企业信用指数得分最低，为60.1分，刚刚及格。
近五成受访者点赞信用环境好转
“和去年相比，您是否觉得中国社会的整体信用环境有所好转?”这是“2021中国现代信用发展指数”调查问卷中的一道题目。调查结果显示，面对这一题，近半数受访者给出了正面评价，其中，30.6%的受访者认为与去年相比我国社会整体信用环境“有一些好转”，17.5%的受访者认为“有很大好转”。
厦门国信信用大数据创新研究院院长曾光辉便是这17.5%中的一份子。在接受《小康》杂志、中国小康网记者采访时，他给出了自己的理由。
第一，在制度层面，去年年底，国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，科学界定了公共信用信息的纳入范围和程序，也进一步规范了严惩失信主体名单的认定标准和程序，要求对失信惩戒要依法依规，健全和完善信用修复机制，加强信息安全和隐私安全。在曾光辉看来，这在法律层面来说要求比较高。同时，在信用立法领域，一年来，已有10多个省市出台了新的信用条例。无论是国家层面，还是地方层面，信用立法都得到进一步的明确。
第二，在宣传教育层面，一方面，全国各地都在积极推动诸如诚信文化“六进”(进机关、进校园、进企业、进医院、进社区、进商场)、614信用记录关爱日、网络诚信宣传月、诚信知识大比拼等宣傳教育活动，大大加强了诚信宣传的力度;另一方面，自去年开始全国各地大力推广信用承诺制度，进一步简化市场主体在申请市场准入时的手续，有效降低制度性交易成本，激发市场活力，强化市场主体的责任意识，促进市场主体依法诚信经营，维护公平竞争的市场秩序，有效推动了市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局的形成。
第三，在应用层面，从去年开始，信用的正面守信激励应用不断增加，改变了过去以违约失信惩戒为主的局面。尤其是信易批、信易贷、信易行、信易租、信易保等，大大增强了百姓和企业的获得感。曾光辉对此进一步举例说明，“例如，2019中国城市信用建设高峰论坛上启动的全国中小企业融资综合信用服务平台，截至今年6月份，大约一年半的时间，面向中小企业发放贷款超过3.7万亿，应该说在助推以信用破解中小企业融资难融资贵问题上发挥了积极作用。”
教育信用关注度上升
本次调查显示，在政府信用、企业信用、人际信用、媒体信用、公益信用、家庭信用、教育信用、电商诚信、网络诚信、诚信教育等领域，公众最关注的是企业信用，其次是政府信用，再次是教育信用。
企业是市场的主体，也是维护社会信用的主体，企业信用一直都是公众关注的焦点之一。企业有哪些失信行为是公众无法容忍的?此次调查显示，受访者反映最多的是生产制造假冒伪劣产品，有44.6%的受访者直言对此无法容忍。其次是发布虚假消息，得票率为39.2%。再次是质量欺诈，30.7%的受访者选择了该选项。
政府信用本身的重要性不言而喻，要打造诚信社会，首先要打造诚信政府。
诚实守信是为人之本、成事之基，对于教育更是如此。纵览近5年“中国信用小康指数”和“2021中国现代信用发展指数”调查结果，不难发现，近年来，教育体系信用建设关注度有所上升，在“国人最关注的信用问题”排行榜上，教育信用2016年排名第6位，2017年排名第5位，2018年排名第7位，2019年排名第6位，2020年排名第5位，2021年升至第3位。国家一直非常重视教育体系尤其是学生诚信教育，不仅在各级各类教育中进一步充实诚信教育内容，把诚信教育融入课堂教学、日常教育管理、校园文化建设中，还不断建立完善常态化长效化的制度体系，先后印发了《关于进一步加强中小学诚信教育的通知》《国家教育考试违规处理办法》和《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》，修订了《中等职业学校德育大纲》，深入实施部、省两级国家教育考试诚信档案网络管理，将学生的考试作弊等失信行为记入国家教育考试诚信档案数据库，同时教育部还联合中国人民银行在个人征信系统中为大学生建立了信用帐户和信用档案。
信用监管提速
信用风险频频暴雷，具体哪些行业的信用形象最差呢?在“2021中国现代信用发展指数”调查过程中，受访者在30个行业中投票选出了“诚信形象不佳的十个行业”，排名第一的是美容业，其次是保健行业，再次是婚介交友，家政服务、房屋买卖租赁中介、网上购物、医药行业、传媒业、旅游业、电信业分列第四至第十位。
值得一提的是，这是自2016年以来，美容业第二次位列“诚信形象不佳的十个行业”排行榜之首。
爱美之心人皆有之，即便是在新冠疫情关店潮的大背景下，我国美容业依然坚挺。有数据显示，2020年生活美容行业仍保持了972亿元的增长。不过，良莠不齐的机构商家、没有执业资质的从业人员、“山寨”器械……美容市场乱象丛生，发展迅速的细分领域——医美更是重灾区。招商证券的一份医疗美容行业深度报告总结了医美的三大行业乱象，即不合规的机构、非法从业者和假货水货泛滥。
6月10日，《打击非法医疗美容服务专项整治工作方案》正式印发，国家卫生健康委、中央網信办、公安部、海关总署、市场监管总局、国家邮政局、国家药监局、国家中医药局决定于2021年6月至12月联合开展打击非法医疗美容服务专项整治工作。
对于提高企业诚信水平应该采取的措施，在接受《小康》杂志访问的时候，受访者也给出了他们的建议。85.3%的受访者呼吁，对企业不诚信问题“零容忍”，加大处罚力度;73.7%的受访者支持建立企业信用档案，定期向社会公开企业信用记录;72.4%的受访者建议进一步加大舆论监督和曝光力度。
全面实施信用分级分类监管，根据不同风险等级和信用状况，采取差异化的监管措施和激励惩戒手段，是我国构建以信用为基础的新型监管机制的一项重要举措。
玉门，一座因石油而兴的城市，西部资源枯竭型城市的典型代表，面对经济转型巨大挑战，以刀刃向内、自我革新的勇气，大力优化营商环境，短短几年时间，不仅成功打破“一油独大”发展困境，形成石油化工、煤化工、精细化工、新能源、装备制造等百花齐放的产业格局，还斩获了“中国西部百强县市”“中国社会治理百强县市”“省级法治政府建设行政审批制度改革示范市”“2019年度中国营商环境百佳示范县市”“2020中国营商环境质量十佳市”等多项荣誉，其“一处跑跑一次”行政审批制度改革更是被国务院列入全国“放管服”改革典型案例向全国推广。5月20日，甘肃省优化营商环境大会在兰州召开。作为唯一的县市区代表，玉门市委书记胡志勇在兰州主会场参加会议并代表玉门市作交流发言。在接受《小康》杂志、中国小康网记者采访时，胡志勇表示，玉门营商环境优化工作成果显著，其中的一项重要举措就是，突出事中事后监管，依照企业风险等级，分级分类确定监管频次，鼓励诚信守法，严管失信违法。
以信用为基础的新型监管机制，把营商环境作为最重要的应用场景，营商环境优化也为信用建设提供了不断自我完善的土壤，二者之间完全可以形成良性互动的关系。
关键，市场唱戏
“着力打造以‘两省两高地’为标志的信用浙江升级版，实现主体全覆盖、数据归集优、社会应用好，全社会信用环境明显改善，全省社会信用体系建设继续走在全国前列。”
“力争至‘十四五’末，通过‘诚信海南’集成创新、跨越式提升，全省市场主体全覆盖、政务服务全流程、事前事中事后全周期联动的信用监管机制初步建立，有力助推海南自由贸易港高水平建设、营商环境高标准优化、经济社会高质量发展，擦亮诚信海南‘金字招牌’。”
“到2025年，社会信用法规和标准体系较为完备，以信用为基础的新型监管机制全面建立，政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得重大突破，信用服务市场繁荣发展，诚实、守信的文化理念深入人心，社会信用体系建设水平持续提升并保持全国前列，‘诚信天津’品牌叫响全国。”
……
据《小康》杂志、中国小康网记者不完全统计，截至7月12日，已有10多个省市相继发布社会信用体系建设“十四五”规划，对进一步健全社会信用体系作出了明确部署，清晰地勾画出未来5年的行动蓝图。
“我国信用体系建设，政府搭台已经基本完成，下一步主要是市场如何唱戏的问题。”对此，曾光辉分析认为，下一步需要重点关注以下几个问题：一是中华人民共和国社会信用法需要尽快出台，以便让地方操作更加有法可依;二是信用平台一体化的问题要尽快解决，目前各个地方都建有自己的信用平台，要保证各个平台的数据同步;三是信用大数据的推广应用要进一步加强，推动公共信用信息和市场信息融合;四是细分领域的诚信体系建设要注重为行业、企业赋能的问题，推动企业的数字化转型，实现信用+的效果;五是加强跨境信用合作，与国际信用标准、规范接轨，以便更好地服务“一带一路”等国家发展战略;六是破解信用服务实体经济瓶颈，提高信用监管的精准度、协同度和智能化水平。
(感谢国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆提供的支持)
中国现代信用发展指数
小调查
您最不能容忍的企业失信行为有哪些？
诚信形象不佳的十个行业
作者：刘彦华
第三篇：主权信用评级监管困境与信用评级机构的权力制度化
摘 要：截至2018年初，金融危机已过去近十年，信用评级机构仍然是全球许多国家公共政策重点关注的议题。本文将信用评级机构及其主权信用评级置于国际经济治理和市场监管的背景下，分析评级机构市场权力的来源，欧美监管改革的路径和监管困境，结合非国家行为体在全球经济治理中的作用，对主权信用评级价值异化进行讨论，并提出相应的政策建议。
关键词：主权信用评级;三大评级机构;监管困境;权力制度化;非国家行为体;全球经济治理
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.014
一、引言
自20世纪80年代中期恢复业务以来，信用评级机构的主权评级活动一直面临较大的争议。1997年的亚洲金融危机曾经严重损害了主权评级的可信度，穆迪公司(Moody’s，以下简称“穆迪”)和标准普尔(Standard&Poor’s，以下简称“标普”)没有监测到印度尼西亚、韩国和泰国的不良贷款激增，也没有发现这些国家的信贷呈不稳定状况，却在几个月后反应过度，大幅度下调这些国家的评级，体现出主权信用评级顺周期的特征。其后，随着欧洲主权债务危机的出现，对主权评级的质疑和批评提升到了新的高度。评级机构因为强化顺周期和羊群效应而备受谴责，在危机时期进一步引发信贷紧缩，使陷入困境的欧洲国家面临严重的流动性问题，进一步加剧了欧洲债务危机，因此评级机构被视为欧洲主权债务危机的背后推手。OECD首席经济学家Pier Carlo Padoan指出，评级机构的产品具有很强的顺周期性，并生产“自我实现预言”，评级下调就像把一个站在悬崖边缘的人往前推，使经济危机进一步加剧。①金融危机成为引发评级机构改革的催化剂，欧美政府认为评级机构的行为促成了金融危机的爆发，纷纷采取措施加强对评级机构的监管，但这些改革措施并没有弱化国际评级机构的市场权力，也没有解决主权评级缺乏一致性、准确性和公正性的问题。
国际三大著名评级公司从20世纪80年代开始陆续对我国进行主权信用评级，随着我国经济的快速发展，我国的主权信用评级也一直在提升，但这一趋势在2016年3月产生变化，标普和穆迪相继把我国主权信用评级确定为负面展望，这是自2010年标普把我国的长期主权信用评级提升为 AA-以后出现的首次逆转现象。第三大评级机构惠誉评级(Fitch Rating，以下简称“惠誉”)也从2011年开始下调中国主权信用评级展望为“负面”，2013年下调评级到“A+”。2017年5月，穆迪将我国主权评级从Aa3下调至A1，这是自1998年来穆迪首次下调中国主权信用评级。同年9月21日，标普将我国长期主权信用评级由AA-调整为A+，短期债评级由A-1+调整为A-1，展望由负面调整为稳定。就目前来看，中国主权信用评级的下调并未造成较大的市场影响，主要原因是我国经济基本面保持平稳态势，而且评级下调后仍然处于比较好水平区间。尽管如此，评级机构提出的“中国实体经济债务规模将快速增长、相关改革措施难见成效、政府将继续通过刺激政策维持经济增速”等观点仍然值得重视。
应该重点关注的问题，是大型评级机构在市场中的影响力和对国家金融安全可能产生的系统性风险威胁。主权信用评级下调对我国产生的主要风险，包括“主权上限”带来的对类主权债券发行人评级的影响，增加我国境外融资成本，使资本外流或阻碍外资流入。此外，评级下调可能会产生悬崖效应，引发大量金融产品抛售，并可能产生羊群效应，鼓励其他市场参与者做出同样的非理性行为。在欧洲主权债务危机中，由于溢出效应，流动性问题进一步加剧，并最终使全球层面的金融稳定受到影响。欧债危机虽然已经过去了近十年，主权评级方法和模型的固有缺陷、寡头垄断的市场结构、评级的顺周期效应等问题并未解决，美国三大评级机构仍然在金融市场中占据强势地位。在此背景下，研究信用评级机构市场权力的形成原因，完善监管规则，警惕政治化评级并遏制评级霸权，对维护我国金融安全和金融主权具有重要意义。
二、金融市场中的主权信用评级
金融市场中最基本的问题是与债权相关的问题，贷款人最为关心的是借款人未来偿还贷款的可能性。由于贷款和预定还款之间存在时间间隔，所以必然存在一定违约风险，这个是一个“信息不对称”问题，信息不对称衍生出两个附属问题：其一，贷款人如何确定潜在借款人的信誉? 与“逆向选择”相关的研究为这一问题提供了答案。其二，贷款人应该如何保证借款人履行贷款合同并偿还贷款，即事后监控问题。从本质上讲，债券是一种可协商的贷款工具，它可以在投资者之间买卖，任何实际持有人都是贷款人。由于信用评级机构具备信息收集和分析的专业知识和能力，其发布的信用评级成为各种债券的信用信息来源。主权信用评级的基本功能和其他评级产品类似，是金融市场发展到一定程度以后，为解决信息不对称问题而出现的一种金融分析工具。由于评级主体的特殊性，主权信用评级是信用评级机构开展的一种特殊业务，在信用评级领域处于重要地位。主权债券发行人是全球债券市场规模最大的发行人，主权债券占全球金融市场债券发行比例的40%以上，因此，主权信用评级是主权债券投资者的一个重要参考指标。此外，主权信用评级是一个国家整体经济状况的体现，是对主权国家偿债能力的综合评价，也是国民经济中所有其他债务的基准，主权信用评级调整产生的溢出效应，会影响其他所有类型的投资决定。
(一)信用评级市场的寡头垄断结构
目前，信用評级市场仍然是一个高度集中的市场，维持着其固有的寡头垄断结构，穆迪、标普和惠誉是市场的领导者。尽管三大评级机构都在全球范围内开展业务，但这三家公司的总部设在美国，被视为美国公司，他们提供各类型信用评级服务，服务主体包括企业、主权政府和各类型结构性融资产品。其他信用评级机构的业务规模和业务量相对较小，业务主要集中于本土特定部门。次贷危机和欧债危机之后，美国和欧盟进行了司法改革，重新制定了进入评级市场的具体注册要求，试图以此加强竞争，这使信用评级机构的数量有所增加。截至2018年5月1日，根据欧盟《关于信用评级机构监管的 1060 /2009 号规则》的登记和认证制度，通过欧洲证券和市场管理局(ESMA)注册的评级机构有46 家，获得认证的有4 家②。但在美国，符合国家认可的统计评级机构(NRSROs)资质的信用评级机构仍然是10家。在市场份额方面，根据ESMA发布的报告，在2017年，三大国际评级机构在所有 NRSROs 机构中合计占比93.18%，其中，标普维持优势地位，占比46.26%;穆迪和惠誉的占比分别为31.27%和15.65%，其他中小评级机构共占有6.82%的市场份额。可见，在金融危机发生近十年之后，三大信用评级机构仍然是市场的领导者，信用评级市场仍然是由他们主导的寡头垄断结构。
(二)信用评级机构的过度市场权力
主权信用评级不仅影响国际债券和贷款市场的投资决策，还能影响外国直接投资和证券投资流入的分配。即使主权政府不发行债券，主权信用评级也可以为私营部门的资本市场活动提供基准。主权信用评级有助于降低有关风险投资的不确定性，可以促进许多经济体，包括那些有过信用违约历史的主权国家进入国际债券市场融资。因此，国际主要评级机构发布的主权信用评级，是影响主权政府进入国际资本市场的一个关键变量。那么，评级机构这种评判一国经济政策的权力到底源自何处?
一方面，这些私营公司不仅是商业信息的提供者，同时也是参与金融市场治理的非国家行为体。通过定义和监控全球投资者和借款人的信用风险标准，评级机构建立了被全球广泛接受的信用标准。公众依赖这一标准是基于评级机构的专家权威，遵守这一标准是基于监管部门予以授权的合法性。由于评级机构的预设专家地位，投资者广泛依赖其发布的信用评级。借款人根据公布的信用风险评估标准调整行为，通过分配評级和持续审查评级，评级机构不仅定义信用标准，还要验证信用评级标准的合规性。信用等级对借款人的融资条件和资金获取能力至关重要，投资者和借款人都依赖评级分析信息，将评级机构视为设定标准和协调市场参与者行为的私人权威机构。因此，信用评级机构市场权力来源的第一个层面是评级机构作为全球金融市场“守门人”的私人认知权威。
信用评级机构市场权力来源的第二个层面是公共监管赋权。将评级纳入金融监管后，公共监管机构不需要进行风险评估，通过在监管中使用信用评级，将风险敏感监管的任务转移给了评级机构。虽然这种监管用途起源于美国，但在20世纪90年代和21世纪初期，出于监管目的使用外部评级成为一种全球趋势。欧盟于1993年开始实施《资本充足指令》，至2006年，除德国外，巴塞尔银行监管委员会(BCBS)的所有欧洲成员都在对银行进行审慎监管时使用了信用评级。2006年的《欧盟资本要求指令》使对评级的监管依赖更进一步，将2004年的《巴塞尔协议II》的主要条款转变为欧盟法律，该协议颁布了非约束性的银行监管国际标准，规定在计算银行资本准备金要求时使用经批准的外部信用评级。评级机构在欧洲金融监管中的监管作用因《巴塞尔协议II》和2006年的《资本要求指令》进一步得到认可。2009年，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织(IOSCO)和国际保险监管者协会(IAIS)组成的联合论坛，就信用评级的监管使用情况开展了一项调查。根据12个国家的26家评级机构提供的信息得出的结论，证实了信用评级在全球金融监管中的广泛使用，尤其是在美国，对信用评级的监管依赖非常突出。当信用评级被用于金融监管，评级机构设立的信用标准被赋予了法律效力，因为监管机构的授权而获得了官方认可，这种认可加强了评级机构的专家权威性以及信用评级的可靠性和合法性。监管机构的认可反过来又巩固了评级机构作为金融市场“守门人”的地位，使信用评级更有价值，扩大了信用评级的市场需求。因此，公共监管授权是评级机构市场权力的真正来源。加之金融危机之前各国对评级机构较为宽松的监管环境，形成了过去二十多年来评级机构的过度市场权力。
三、持续强化的监管路径与困境
金融危机过后，各国监管当局基本形成了一致的认识：过度依赖信用评级是市场失灵和政策失败的表现。在主权信用评级领域，由于代价高昂的救助行动所引发的公众压力，欧洲政策制定者和监管机构决心采取措施，减少评级机构在金融市场治理中的核心作用。尽管制度变革在按期开展，但监管的强化几乎无法抑制三大国际评级机构的市场权力。
(一)持续强化的监管路径
欧盟针对信用评级机构进行了两项重大的改革，逐步在现有监管指引中删除对信用评级的引用，并为信用评级机构建立民事责任制度。欧洲议会和理事会于2013年5月21日颁布第462/2013号法令，修订了2009年的《信用评级机构监管法规》，其中包含了与主权评级有关的若干条款。
按其规定，首先，主权评级必须至少每六个月审查一次。目前三大评级机构的主权评级至少每年修改一次，表明一个国家在中期内违约的可能性。所以这个要求在很大程度上没有实际意义，当新信息被认为有可能影响发行人的信用时，信用评级机构原本就会进行评级审查。信用评级机构要在12月底之前公布未来12个月的评级日历，从而确定主权评级的发布日期。这一规定可能会在公告日前形成集中投机的现象，产生负面影响。
其次，评级机构提交的报告需要在确定主权评级时解释“所有假设、参数、限制和不确定性，以及所考虑的任何其他信息”，同时，这些报告不能包含政策建议、规定或指导方针③。2016年7月，ESMA制定并公布了一套验证和审查评级机构评级方法的指南(Validation Guidelines)， 为评级行业确定了涵盖定性分析和定量分析的基础技术标准，内容包括ESMA期望评级机构使用的方法以及评级机构应该考虑补充的措施。
最后，在促进评级机构问责制方面，EMSA加大了执法力度。2016年7月，因惠誉存在多项违规行为，未经授权披露新的主权评级和主权评级调整信息，经专项调查后，被处以138万欧元的罚款。2017年6月，因穆迪存在评级表示侵权和方法披露侵权行为，被处以124万欧元的罚款。根据EMSA在2017年发布的年度报告，监管目标是“继续建立强有力的监管框架”，可以预见未来针对信用评级机构的监管会继续强化。
(二)弱化评级机构市场权力面临的障碍
作为两大金融中心区域，美国和欧盟比任何其他国家都更有能力利用其经济实力和监管手段来监管评级机构，弱化其市场权力。然而，两国过去的公共政策选择已经使评级机构在金融体系中形成了强大的地位，长期以来对信用评级的监管使用以及对国际市场对评级机构认知权威的认可，已经使其市场权力制度化。这种制度化的市场权力，反过来又增强了评级机构的权威地位，形成了对信用评级的广泛依赖，促使人们相信依赖评级是正常并合法的，这种私人认知权威一旦形成，便难以通过后续的监管行动进行逆转，这意味着评级依赖具有黏性，相关法律的确可以修订，但评级依赖却难以消除。
通过监管授权，评级机构认知权威权力身份与公共赋权相结合，使公共部门和市场参与者对评级机构产生了持续而广泛的结构性依赖。监管机构和投资者都忽略了不能自行建立风险评估能力的风险，以至于迄今为止无法找到可以完美替代信用评级的资源。就信用评级的替代方案而言，美国和欧盟监管机构都认同将基于市场信息的信用利差作为信用评级替代品只会提升顺周期效应。监管机构倾向于加强金融机构内部评级程序的作用，但如果实施基于内部评级的方法，监管机构甚至银行本身都对小型金融机构是否能够胜任表示怀疑。而且，如果银行仅使用内部评级，也可能存在道德风险。至于由监管机构接管风险评估的建议，则更加不具有可行性，一方面公共部门缺乏专业知识和资源;另一方面，公共部门接管会使市场竞争进一步减少，极有可能导致评级质量变得更差。既然没有可行的替代方案，就很难删除对评级的引用，随时间推移，弱化评级依赖的成本也会越来越昂贵。
即使将信用评级的替代品作为过渡性问题来考虑，如美国在监管改革中实施的方案般直接撤销对评级机构的监管赋权，停止在金融监管中参考信用评级，对评级机构市场权力的影响也非常有限。首先，即使在金融危机中发生过多次评级失败，三大评级机构的市场权力并未受到太大影响，其商业利润和市场份额一直保持着稳定增长的状态。从2010年7月《多德—弗兰克法案》签署至2017年1月，穆迪股价上涨约355%，穆迪的市值接近200亿美元，标准普尔500指数上涨约112%。其次，监管依赖并不是评级机构影响力形成的先决条件，评级依赖具有黏性，在赋予私营评级机构公共职能之后，监管机构很难通过简单地撤销其权力来消除这种依赖。因此，各国在金融监管中减少参考信用评级的作用是有限的，这意味着依赖三大机构的市场惯例在一定时期内仍会存在。
四、权力制度化及其后果
在全球经济危机之后，评估风险的成本和寻求变革的政治压力越来越高，但由于上述原因，试图通过取消监管授权来降低三大评级机构在金融市场中心地位的目标，目前仍未达成。评级市场现存的寡头垄断结构使评级市场缺乏竞争，三大评级机构在不存在市场压力的情况下，缺乏提高产品质量的动力。因此，政策制定者似乎应该对评级机构采取更严格的监管措施。然而，这种支持强化监管的思路并不正确。对因监管授权而获得制度化权力的评级机构，再度强化监管极有可能延续并进一步加强权力的制度化。
(一)强化监管对权力制度化的固化
危机驱动下的强化监管，政策目标是降低评级机构在金融体系中的中心地位，增加评级市场的竞争，同时减少对信用评级过度依赖。实施监管措施，对于规范评级机构的行为是必要的。但持续强化监管的副作用非常明显：成本方面，加重了公共部门的监管成本和私营企业的合规成本，小型企业难以负担;市场准入条件方面，同样，监管的合规性要求对新进入市场者而言过于繁重，因此强化监管并未减少反而制造了更多市场准入壁垒;在提高产品质量方面，监管机构往往倾向于支持既定的类别和模式，并不鼓励关于风险评估方法的创新，因此不利于产品质量提升。
监管机构要履行对金融市场的系统监督职能，认为虽然评级机构存在缺陷，但只要加强监管，就能解决存在的问题。然而，正式的公共监管和之前的監管授权传递的信息是一样的，评级机构在严格的监管下发布的评级同样是官方认可的，是公共部门向金融市场保证评级机构可信度的另一种形式。所以，强化监管并不能创造激励机制来减少对评级机构的过度依赖，反而可能会增加三大评级机构的重要性。加强监管实际上赋予了市场领导者更多优势，将三巨头保持在金融框架的核心位置，与降低市场准入壁垒并加强竞争的目标背道而驰。
原则上，监管制度应该面向“产出”：信用评级的准确性。因为评级是否可信、是否公正主要取决于它是否准确。但是，如上所述，目前的监管制度侧重于“投入”，关注重点在加强透明度和防止利益冲突方面。这种方向是可以理解的，投入更容易定义和评估，而准确度却难以定义和测量，需要更长的时间去判断。但就主权信用评级而言，对产出的关注可能会引发政治导向，对评级结果产生影响。综上所述，这种将评级机构更紧密地纳入监管体系的趋势可能会加剧市场对信用评级的过度依赖，评级机构的市场权力实际上已经通过金融市场法规在制度上合法化，并且有进一步固化的趋势。
(二)互相监督导致的利益冲突
主权信用评级是评级机构的传统业务，在他们的信用信息提供者身份受到市场认可之后，只有当人们认为政府的信誉永远不会受到质疑时，才会质疑评级机构在这个领域的作用，所以信用评级或类似的指标很可能继续成为金融市场的组成部分。从历史上看，主权评级的违约率相对较低，因为主权国家具备通过发行货币或增税来履行义务的独特能力，主权发行人还可以通过求助外国政府或超国家机构充当最后贷款人来避免违约。但另一方面，主权国家可以通过行使监管权力对评级机构的评级行为进行约束，政府存在对评级机构施加压力以抑制评级下调影响的动机。然而，在评级机构的市场权力已经制度化的背景下，虽然危机后欧美对评级机构进行监管改革的范围很广，但其影响的范围非常有限。国家对评级机构进行监管，评级机构对监管自己的政府的债务进行评级，由此形成了一个互相监督的关系，如何协调这种关系，仍然是一个难题。
美国和欧洲的改革集中体现在由联邦监管机构(SEC和ESMA)进行监管，都倾向于采用被动式的证券监管方法，要求评级机构发布年度报告，详细说明自己的评级方法、内部控制和监管义务的遵守情况，试图利用透明度和程序要求来促进公共监管。虽然这些加强内部控制和提高透明度的要求，都是非常积极的公司治理措施，但问题是这些改革并未解决评级行业现有的根本问题，包括激励机制问题、评级的准确度问题以及该行业由三家企业垄断的问题。评级机构的权力制度化是导致监管困境的原因之一，但另一方面，因为西方国家面临长期赤字和不可持续的债务，美国和欧盟根本无法采取更加全面的评级机构改革措施解决上述根本问题，因为更为及时和准确的评级体系会暴露主权政府的弱点。此外，在金融危机爆发之前，系统性放松风险的虚高评级，也显示了评级机构的自律和市场纪律的局限性。
五、非国家行为体在全球经济治理中的作用
美国和欧盟针对信用评级监管实施的一系列立法改革，体现出了各国监管当局为平衡竞争利益和稳定金融体系所做的努力，其改革的经验和教训值得我国参考借鉴。信用评级监管改革虽然已经持续了近十年，但主权信用评级领域最为突出的问题：三大评级机构具备强大市场影响力却缺乏市场竞争，主权信用评级的质量、可信度和问责制的实施等方面的问题仍未解决。这种监管困境，体现出非国家行为体在现代全球经济治理中的重要性。
(一)信用评级机构在全球经济治理中的作用
受公共资源限制，国家和国际监管机构已越来越多地依赖私营权威机构和他们的专业知识，使用以市场为基础的方法进行监督和管理，提供维护金融市场稳定的全球公共利益。数量巨大且日益复杂的金融活动已经超出了国家监管的边界，对此，各国难以监管也难以进行指导。因此，私营部门在治理过程中深度介入，国家对私营机构设定标准的认同和国家向非国家行为体的“权力下放”现象，近十年来在全球金融治理领域一直特别突出，特别是在银行和债券市场领域。
主权信用评级的广泛应用，就是这种私营部门参与全球治理的一种特定形式。过去几十年中，金融市场的跨界融合，技术以及金融产品的创新，已大大改变了金融市场的运作方式，也因此从根本上改变了全球金融治理的模式，各国履行金融市场调控和监管的公共职能部门，面临的制约越来越明显。涉及监管全球化的金融市场，适用公法的方法进行监管，或通过公共策略进行调控，均存在一定的局限性。在对金融市场法规进行研究的文献中，这种观点特别突出，也基本形成了共识。但同时，大多数国家也一直不愿意倾向于过度自由化，对金融市场完全放松管制，害怕危及本国的经济竞争力和金融安全。主张放松金融市场管制的支持者认为，开放金融市场可以实现资源的有效配置，最终实现中长期的市场稳定。然而，现实中频繁发生的金融危机表明，金融市场的放松管制和金融全球化，并没有带来市场效率和稳定性的提升，反倒减轻了公共机构本应承担的管理和监督责任。
按照分类，非国家行为体权威的来源共有五种，包括机制型权威、授予型权威、专家型权威、基于原则型权威和基于实力型权威。结合上述分析，三大评级机构的权力来源于专家型权威，历史上因授予型权威被强化，以至于形成今天实力型权威的局面。三大信用评级机构因市场权力制度化已经成为一种超国家私有权威，在全球经济治理中通过主权信用评级的排名承担评判国家经济表现的“仲裁者”角色。
(二)自由裁量权及其主观性
由于发达国家的监管赋权和在实践中金融市场的大量应用，美国的三大评级机构已经在国际经济和政治舞台上拥有了强大的结构性权力，成为具有影响力的准监管机构，间接影响各国公共政策的制定。在一个开放的全球经济中，国家融资越来越依赖于外债的发行，各国政府也因此更加关心自己的信用分数，因此，也更容易接受有影响力的信用评级机构提出的“政策建议”。威胁下调主权评级对各国政府都会产生高压作用，推动各国政府制定并实施符合评级机构“口味”的政策。由于占主导地位的国际信用评级机构都是美国公司，一些评论家进一步提出，信用评级发挥着“特洛伊木马”的作用，“出口美国的金融正统模式”，或者更为直接地传播“以美国为中心的全球标准”，“用生硬的字母告诉其他政府应该做什么，以及应该如何实施经济政策”。许多实证研究也验证了信用评级机构的結构性权力，例如主权信用评级对政府发行债券的收益率产生的显著影响，诸多经济指标和违约历史、政治风险以及政府效率等政治因素，会对主权信用评级产生显著影响，其中，财政变量的影响作用似乎最强，这进一步表明如果政府为降低债务水平而奉行严格的财政纪律政策，可能更容易获取更高的评级。
主权信用评级具有一定的主观性。从评级机构的商业模式角度出发，发行人主动征求评级，并向评级机构支付费用，这种商业模式存在利益冲突。评级机构在利益损失的压力下，存在讨好发行人的动机。虽然声誉机制有一定的限制作用，但维持市场份额的压力会产生更大的激励，声誉机制的作用有限。这种冲突使金融工具越发不透明，因为透明度越低，发行人和评级机构就越容易降低标准，这个问题在结构性金融产品领域非常突出。发行人支付模式导致的利益冲突一定程度上并不适用于主权评级，因为这些评级往往是被动的，而且是无偿的。主权评级具有一定的公共产品属性。但是，主权发行人同样存在类似的不透明问题，主权评级中同样存在利益冲突，这种利益冲突源于评级机构在决定主权评级方面享有很大的自由裁量权和主观性。相对于企业，国家的信贷前景更难以预测，因为政治因素对财政和经济政策会产生一定影响。主权国家的风险和实力具有独特性，判断一国的政治风险、经济增长前景以及财政表现等信用等级的决定性因素，需要非凡判断力和预见性，而且评级的性质是对信用风险的长期评估，所以自由裁量权和主观性客观上难以避免。
这种主观性长期以来被“经济和金融分析的客观化外衣”所掩盖，使国际信用关系和国家信用资源被扭曲。蕴含着巨大信用风险的国家，能够长期获取高评级以低成本融资，使他们的负债倾向进一步被强化;而那些具有巨大的发展潜力的国家，投资回报率非常高的国家，却长期受到不公正的待遇，不得不以高成本融资。这种情况，在一定程度上抑制了新兴市场国家的发展能力，因而进一步导致国际经济秩序失衡，同时也造成国民财富的不合理转移，资本从具有发展潜力又急需建设资金的国家，流向了靠债务泡沫来催生过度消费或内生增长动力不足的国家。因此，主权信用评级可以被定义为一种“客观的主观”。
(三)主权信用评级的价值异化及其潜在风险
主权信用评级本身是一种由评级机构提供的商品，本质上属于私营产品，具备一般私营产品的特性，不可避免地带有逐利性。然而，由于主权信用评级一般是公开发布的，公众可以免费获得相关评级结果，所以这种私营产品又带有一定的公共性，可将其界定为一种特殊公共产品，带有公益性质，并由于这种公共性对市场产生广泛影响。由于主权信用评级对一国经济发展前景非常重要，即便获得的评级等级较低，也优于无法获取评级，因为未获取主权评级的国家，往往会被债权人视为高风险国家，甚至高违约风险的国家。鉴于主权评级对国际资本市场筹集资金的能力影响巨大，市场需求广泛存在，三大评级机构的主权信用评级业务持续扩展，覆盖面越来越广，局限于华尔街逻辑具有百年历史的信用评级企业，其影响力已经蔓延至全球主要经济体，在地缘格局中对各国政策制定施加影响。
从私营企业变为参与金融治理的非国家行为体，这种角色的转换削弱了评级机构反映债务发行人真实信用状况的能力，因为任何负面的评级行为都可能加剧顺周期性。尽管市场上也存在规模较小的信用咨询公司，但无论是SEC的NRSROs指定还是欧盟的认证都倾向于具有一定规模的大公司，因此构成了严重的准入障碍，接受审慎监管的债券投资者不太可能选择小公司。此外，就商业模式而言，由于大部分债券投资者都被置于监管下，对于采取传统投资者支付模式的公司，这种规定限制了其潜在的收入来源。同样，如果公司采取主流的发行人支付的商业模式，也缺乏接受审慎监管的债券投资者作为客户，同样也会限制其对债券发行人的吸引力。因此，信用评级在监管标准中的广泛使用和评级行业现行的商业模式已经使信用评级恶化，破坏了其公正性。虽然结构性融资产品评级的负面影响更为突出，但主权评级也受到了这种有害倾向的影响。
信用评级是在金融全球化背景下，由庞大的私人资本市场催生出的金融创新。主权信用评级的主要价值应该是在世界范围推动金融自由化，以实现对稀缺资源的有效配置，然而现实中，国际金融市场时常波动，影响各国经济并产生传导效应，当投机行为充斥市场时，经济危机会进一步蔓延。1994年的墨西哥、1997年的亚洲、1998年的俄罗斯、2008年的美国及其后的欧洲所经历的金融危机，都不同程度地体现了这种金融市场动态。信用评级机构的权力扩张，也取决于部分主权债券市场的不稳定状况，对投资者而言，危机和违约的爆发，增加了评级机构专业性的潜在价值。金融自由化导致的必然结果，是国内政策领域和国际政策领域的区别日渐模糊，因为贸易和投资的自由化需要消除边境障碍，这使得一个国家的国内经济政策与国际经济动态的联系更加紧密。信用评级机构对国内经济政策的判断，清晰反映出了这一日益扩大的动态效应。在缺乏竞争的寡头垄断市场结构下，三大国际评级机构在全球金融市场中的知识专家地位难以撼动，主权信用评级成为一国进入国际资本市场的门票，其背后潜藏的风险，是主权信用评级的传统价值异化为控制一国经济政策走向的工具。
六、对中国的启示
在金融市场监管中使用主权信用评级，引发了一系列的问题，包括公共监管机构和信用评级机构在相互监督的关系中如何分配权力和责任，非国家行为体与国家在参与全球治理過程中的价值偏好问题，以及相对于其他公共和私人的市场参与者，信用评级机构在市场上的强大地位使评级质量存在缺陷的问题。在西方发达国家监管改革进展缓慢的背景下，缺乏市场竞争的问题难以解决，可以预见，三大评级机构的实力型权威地位仍将持续相当长时间。我国应从维护国家利益及金融安全的角度出发，积极参与全球金融监管变革，进一步增强我国在国际金融市场的话语权。对此，进一步分析如下：
(一)正视评级机构在全球经济治理中的作用
按照穆迪对主权信用的定义，衡量风险的标准除了支付能力以外，还包括支付意愿。支付意愿和定性分析紧密相关，还必须涵盖正式或非正式的体制框架。三大评级机构以西方的价值标准来评价所有国家的经济表现，带有一定的主观性和政治倾向，所以评级结果不一定公正客观。但这一主权评级的决定因素一定程度上反映了我国信用评级无法上调的原因，虽然宏观可持续性指标上我国表现尚可，但在制度建设方面还有极大的提升空间。此处的制度并非指信用评级行业的相关制度，而是法治制度。习近平同志深刻指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”因此，除警惕经济风险外，还应该重视我国的法治制度建设，因为法治是信用的基本决定因素。
随着经济力量的不断增长，我国对全球金融市场的影响力也在日益提升。我国对主权信用评级的反应，应对评级霸权的态度，也会对三大评级机构的市场权力产生一定影响。我国目前对三大评级机构的信用评级并不认同，例如，财政部于2017年重启美元主权债，在香港地区发行了20亿美元主权债券，但此次发行的美元主权债券没有采用国际评级公司的债项评级。财政部认为“国际评级机构在评级方法上存在局限性和顺周期性，一些国际评级机构基于西方发达国家经验和惯性思维开展主权信用评级，对中国经济的发展路径、增长模式、体制特点的认识存在局限性，对中国经济良好基本面和发展潜力存在误读”。财政部的观点体现出我国监管层弱化外部信用评级影响的思路，这种去监管依赖的认识有助于削弱国际评级机构的市场影响力。但我们在认识到现行主权评级的不公正和局限性的同时，也需要正视评级中反映出的经济风险，将外部评级作为内部评级的有益补偿，发挥其对风险评判的参考与借鉴价值。
(二)警惕经济金融化带来的风险和监管挑战
经济金融化日益增长，必然会加大金融监管难度，政府财政过度扩张会对经济发展带来风险。美国的经济发展史深刻反映了这一风险和挑战。自第二次世界大战以来，美国金融部门占国内生产总值份额大约增加了两倍。从20世纪70年代后期，美国对金融业放松管制后，金融部门出现加速增长的现象，到2007年经济泡沫的高峰时期，金融部门的利润占到了美国企业的45%④。金融部门的经济增长速度明显高于其他经济部门，这改变了政府和金融部门之间的关系。金融部门的高利润增长，使得金融机构在繁荣时期处于宽松的监管环境，直到危机后的经济复苏时期，政府才在社会压力下加强监管。但在危机后，美国政府需要更高的经济增长解决财政问题，承担刺激经济任务主体恰恰是金融实体，随着金融部门规模不断扩大和政府赋予评级机构等金融中介机构的权力扩张，他们以评估市场风险为己任，同时对国家信用进行监督。所以互相监督问题，部分是美国政府导致的，部分反映了评级机构和金融行业的自律管理缺陷。多年来因大规模预算赤字而导致的超额财政负担，对行业自律和对金融部门的依赖，将金融部门作为经济增长力量的源泉，使金融部门对政府的偿付能力以及经济的健康具有重大影响力。一个准确反映风险的评级体系，会暴露出美国政府自身的财政问题和经济失衡，因此，美国政府、评级机构和更广泛的金融部门之间可能存在共同利益，集体在经济扩张时淡化风险，并在经济衰退之后限制问责。上述监管困境，一定程度上反映出美国评级机构和其他金融主体巨大的杠杆作用，在经济繁荣时期，推动政府设立自主监督的制度，并在危机发生后对抗政府监管。
我国在过去几年金融业发展也非常快，2011—2015年，金融业增加值占我国GDP的比重逐年提高，2012年开始，金融业增速更是远超GDP增速，金融产品创新的能力也逐渐加强。2015年，我国金融行业增加值占GDP比重甚至超过了美国、英国、德国、法国等发达国家，也远高于新兴市场国家。随着我国金融市场的迅速成长，多头监管的体制如何协调，成为监管部门面临的一项难题。我国政府已经意识到了这一问题的严峻性，在2017年7月召开的全国金融工作会议上，设立了国务院金融稳定发展委员会，强化宏观审慎和系统性风险防范责任，开启了协调监管的新局面。金融领域的快速扩张，实际上侵蚀了实体经济的利润，我国在警惕金融风险、防止“金融空转”的同时，应该利用监督发挥的作用来促进评级机构问责制建立，将民事责任作为补偿机制，扩大公共执法行动的范围，是一个较为理想的改革方向。
(三)逐步完善主权信用评级规则
借鉴欧美监管改革的经验教训，我国主权信用评级规则的完善应当逐步推进：第一层次的目标是扶植本土评级企业的发展，鼓励本国评级机构建立科学的评级模式，争取国际评级市场的话语权;第二层次的目标是保障信用评级机构经营活动的合规合法性， 保证法律法规的遵照执行，实现这一目标既需要评级机构内控规则的完善，也需要政府部门监管规则的完备;第三层次的目标是在保证金融安全的同时兼顾市场效率，避免美国长期效率先行而导致的金融乱象;第四层次的目标是在市场干预与市场自治之间达到均衡。我国未来的监管改革发展方向，应当考虑如何在国家层面设定合理的监管边界，在过度威慑与监管力度不足之间寻找平衡，以及如何在国际层面加强国家间的协同与合作，解决目前该领域现实存在的监管困境。
注：
①As reported in The Straits Times on 7 July 2011： OECD joins criticism of rating agencies.
②4家获得认证的信用评级机构分别是日本的JCR、墨西哥的HR Ratings以及美国的Kroll和Egan-Jones Ratings。
③Regulation(EU)No 462/2013對Annex I， Section D，Part III of Regulation(EC)No 1060/2009的修改。
④金融部门在美国公司利润的份额从1980年的15%增加到2007年的45%，增加了3倍。
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Supervision Dilemma of Sovereign Credit Ratings and Rating Agencies' Institutionalized Power：The Role of Private Authority in Global Economic Governance
Zhou Jia
(School of Economics and Management，Hainan University，Hainan Haikou 570228)
作者：周嘉