《联合国宪章》中自卫权法律问题探析

一、自卫权的含义

《联合国宪章》第51条规定;“联合国任何会员国受武力攻击时, 在安理会采取必要办法, 以维持国际和平及安全以前, 本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法应立即向安理会报告。此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其认为必要行动之权责, 以维持或恢复国际和平与安全”。

联合国历来把《联合国宪章》中的“维持国际和平及安全”作为首要目的。宪章序言提到“欲免后世再遭现代人类两度身历惨不堪言之战祸”, 并把这一宗旨放在第一项突出地位, 可见现代国际社会在严格禁止诉诸武力方面已经达成了共识, 而规定自卫权的第51条实际上是一种例外情形。第51条赋予国家自卫权的同时又严格限制国家诉诸武力。它假设了一种情况, 当受害国遭受武力攻击时, 不能期待其保持消极直到安理会采取必要的措施。因此它允许国家自卫时将武力作为一种临时性措施, 直到安理会采取措施恢复和维护和平。另外, 该条要求各国行使自卫权时要严格符合三个要求:“及时性, 必要性和相称性”。关于第51条的解释有多种, 本文着重讨论其中两个问题:

首先, 是否非国家行为的“武力攻击”属于第51条中规定的“武力攻击”;其次, “先发制人”使用武力是否合法, 即国家是否拥有预防性自卫权。

二、《联合国宪章》第51条的法律问题

(一) 非国家行为的“武力攻击”是否属于第51条中规定的“武力攻击”

非国家行为是指对受害国发动武力攻击的行为不能归责于一个国家。这些发动武力攻击的人在自己国家境内或者境外发动对受害国的武力攻击。而当受害国遭受非国家行为的武力攻击, 是否被允许按照第51条授予的自卫权实行武力自卫, 同时, 这种武力自卫的行为会不会违反《联合国宪章》第2条第4款规定的“各成员国在其国际关系上不得使用威胁或武力, 或以与联合国宗旨不符之任何其它方法, 侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”

如果第51条规定的“武力攻击”行为属于国家行为, 答案十分明确, 受害国享有自卫权。而武力攻击不属于国家行为时, 国际是否享有自卫权, 在这个问题上国际法学家莫衷一是。大部分学者认为非政府行为的武力攻击构成第51条中规定的“武力攻击”, 因为法条51条原文只写明了“an armed attack”, 并没有明确指出该种武力攻击是出自国家行为还是非国家行为, 因此就不该武断的认定“武力攻击”必须是由国家发起;另外, “911事件”之后安理会通过1368号1373号决议, 认为非国家行为的恐怖组织实行的武力攻击属于宪章第51条规定的“武力攻击”行为, 这种行为适用于宪章规定的“单独或者集体自卫权”。然而, 仍有一些学者坚持己见, 他们认为第51条的“武力攻击”仅指的是国家行为。宪章第2条第4款规定的禁止武力滥用清晰表明一个国家只有在保护领土完整, 政治独立的情况下才能使用武力, 他们认为第51条只是第2条第4款的例外规定。所以禁止的行为主体是相同的, 这个主体即是对他国行使武力攻击的国家。其次, 《联合国宪章》都是以国家之间的关系为调整对象的, 所以在此“武力攻击”也指的是国家间的行为, 非国家行为不属于宪章规定的“武力攻击”。另外, 实践中, 例如国际法院认为以色列在约旦河西岸建立隔离墙缺乏必要的国际法依据。因为依据宪章第51条, 以色列建立隔离墙以阻止巴激进组织的武力攻击行为并不能归责于巴勒斯坦整个国家。这也就是说国际法院认可第51条的“武力攻击”仅限于国家行为这一观点。

笔者同意大多数学者的观点。笔者认为不承认非政府行为的武力攻击属于第51条的“武力攻击”就是在阻碍国家行使保护其人民不受侵害, 领土完整, 政治独立的权利。如果有非政府组织或者武装力量计划和实施大规模的武力攻击 (例如日益严重的国际恐怖活动) , 被害国因为其不是国家行为而不能对其行使自卫权, 只能坐等被攻击, 这无疑是荒谬的, 不现实的, 也违背了联合国维护和平与安全的宗旨。而无原则的将非国家行为者实施的武力攻击视为国家行为予以反击, 又容易造成自卫权的滥用, 因此笔者认为在承认国家对非国家行为的武力攻击有自卫权的基础上, 应该进一步规范该情况下自卫权使用的范围和边界。

笔者认为, 如果非政府行为者在一国家 (包括非政府行为者的本国和其他国家, 以下称宿主国) 实施对他国的武力攻击, 如果宿主国的行为具有有责性, 比如资助非国家行为者或者在受害国提出请求后仍不采取有效的措施打击非国家行为者的武力攻击行为, 或者采取漠视或者放纵的态度, 受害国就可以采取武力行使自卫权对两者都进行打击, 但是自卫行为仍应该遵守“必要性”和“相称性”的原则;如果宿主国家不应该为非国家行为者的武力攻击行为承担责任, 或者宿主国没有过错, 或者宿主国为“弱势国家”, 根本无法采取有效措施来阻止武力攻击行为, 受害国也要在遵守“必要性”和“相称性”的基础上, 只以非国家行为者为军事打击目标, 不能反击宿主国。

(二) “先发制人”使用武力自卫是否合法

《联合国宪章》第51条规定发生“武力攻击”后, 在安理会采取适当有效的措施前, 国家可以行使自卫权, 却并没有规定“预防性自卫权”来防止未来可能发生的武力攻击。依据宪章规定, 如果即将有武力攻击行为发生, 受害国应当先向安理会请求帮助, 而不是自行采用武力手段。如果放开法律约束, 允许国家“先发制人”, 很大程度上会导致自卫权的滥用。因此部分学者认为应该严格坚持宪章第51条的文义解释, 遵守“加罗林原则”, 不允许国家拥有预防性自卫权。

对这一问题, 有些学者, 主要是英美学者认为“预防性自卫”有其存在的合理性。他们认为传统国际法承认这种自卫权, 没有一个国家会等到先受到攻击之后才采取自卫行动, 如果不允许预防性自卫, 侵略者就可以选择有利的时间发动武力攻击, 从而剥夺了受害国的自卫可能性。其次, 他们认为“先发制人”的预防性自卫不仅来源于宪章第51条赋予国家“固有权利”, 更来源于大规模的杀伤性武器被开发出来的现代, 如果被拥有类似武器的国家计划发动武力攻击而不能提前做到预防, 被动等待先遭受损失才能行使自卫权是否太不合常理。同样鉴于安理会阻止武力攻击发生的真实案例少之又少, 要求受害国向安理会寻求帮助并不是那样的吸引人。

笔者认为应当承认有条件的“预防性自卫”。虽然现行的国际法条中没有关于这种自卫权的规定, 并且预防性自卫的确可能会致使滥用自卫权的现象发生。但是我认为绝对的否认预防性自卫权也会导致无法及时有效应对已经预测到的恐怖袭击, 以及无法避免一些无辜受害国遭受巨大损失的现实可能性。正如前联合国秘书长Kofi Annan任命的高水平专家小组在对《联合国宪章》第51条的建议为:“然而, 一个被武力威胁的国家, 只要武力攻击是即将来临的, 并且没有其他方法可以停止武力攻击的发生, 就应该被允许采取军事行动, 这种武力反击的行为是恰当的。”可见, 预防性自卫权的规定是十分有必要的。

我认为设定一定的条件来限制预防性自卫权的行使, 这样既可以将这种自卫权的劣势置于可控范围, 又可以为真正需要预防性自卫权的国家提供法律依据。应该规定, 先穷尽一切能阻止即将发生武力攻击的非武力手段, 包括外交, 政治手段等;在没有其他方法可以阻止的情况下, 向安理会请求帮助并且提交所有关于企图发动武力攻击国家的相关证据;如果安理会不能及时作出行动, 国家可以在极其紧迫的情形下, 武力反击企图发动武力攻击国家的军事目标。例如假设A国为了武力攻击B国, 在A, B两国边境集结军队, 呈备战状态, B国在上述情形下可以预先打击集结在国境边界的部队, 不过前提一定是要有足够的证据证明A国确定要发动武力攻击。

国际法上的自卫权的行使存在诸多争议, 而自卫权的适度行使关乎着当今国际社会的和平与安全。本文就关于《联合国宪章》第51条的两个法律问题进行了讨论并且提出了相应的建议, 然而纷繁复杂的国际活动决定这些方案不可能完全解决问题, 仍有许多自卫权的问题亟待解决和处理, 这需要各国今后协同合作, 也需要学者们通力合作, 提出切实有效的建议和措施, 来促进自卫权相关国际法问题的完善。

摘要：自卫权是《联合国宪章》赋予国家的一项固有权利, 但针对自卫权的一些具体内容仍存在较大的争议。本文从《联合国宪章》第51条入手, 重点分析了非国家行为的武力攻击是否应由第51条调整以及国家是否拥有预防性自卫权两个问题, 并提出笔者对于解决这两个法律问题的建议。对这些问题的探究有利于我们更充分的理解自卫权, 以及促进自卫权相关法律内容的完善。

关键词：自卫权,非国家行为武力攻击,预防性自卫权

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