公共危机论文范文

本文一共涵盖3篇精选的论文范文,关于《公共危机论文范文(精选3篇)》仅供参考，大家一起来看看吧。[摘要]当代公共危机由于其跨界特征极大地增加了对其治理的难度。然而由于在价值选择机制、组织协调机制、体制运行机制、信息沟通机制和社会契约机制等方面存在不足，当前中国的公共危机治理模式在目标、主体、结构、流程、工具、资源等方面呈现一定的碎片化特征，无法有效治理跨界公共危机，公共危机治理模式转型迫在眉睫。

第一篇：公共危机论文范文

公共危机管理研究述评

一、引言

公共危机管理已成为学术界一个焦点、热点问题，学者们在撰写相关研究综述时运用的理论框架归纳起来为：公共危机概念界定、危机的类型与特性、危机的诱因、危机研究领域与范围、危机中的政府管理、法制保障、危机管理主体以及危机管理体系(机制)的构建等方面。公共危机管理是实践性极强的学科，其研究不仅包括基本的理论，还有立法、组织设计研究和工作流程，这是因为公共危机管理实践是依法在一定的组织设计下进行的。本文运用系统的文献分析方法，梳理国内外公共危机研究情况，从国外公共危机管理研究、国内公共危机管理研究两个方面构建公共危机管理研究学术谱系，评述公共危机管理研究。

二、国外公共危机管理研究的基本情况

国外公共危机管理研究主要有三个方面：(1)以企业为视域的公共危机管理研究;(2)以国家为视域的公共危机管理研究;(3)全球公共危机管理研究。这三个方面的危机管理往往是紧密相联的。无论是20世纪七八十年代美国发生的三里岛核电站放射性物质外逸事故、宝洁公司止血塞危机、强生公司泰诺止痛胶囊事件、联合碳化物公司在印度博帕尔发生的严重毒气渗漏事故，还是近几年发生的阜阳毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美国墨西哥湾油井爆炸事件等等，既是企业危机管理问题，也是公共危机管理问题。

以企业为视域的公共危机管理研究主要有：美国学者史泰芬·安德尔(stephen J.Andriole，1985)率先推出具有代表性的研究成果《企业危机管理》一书，对企业危机管理的环境、危机管理预警方法、危机决策方法和未来危机管理技术等进行了分析，重点研究了危机预测和决策的特点，并提出了一些较为新颖的方法，还将这些方面做了时间上的对比，具有重要的理论意义与实用价值。美国学者史蒂文·芬克(StevenFink，1986)撰写了《危机管理——对付突发事件的计划》一书。他指出，危机管理是有计划地挪去组织的风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。并将危机分为四个阶段：征兆期、发作期、延续期、痊愈期。美国危机管理大师罗伯特·希斯(Robrt Heath，2001)提出危机管理4R模式，即缩减力(Reduction)(减少危机情境的攻击力和影响力)、预备力(Readi—Hess)(使企业做好处理危险情况的准备)、反应力(R—sponse)(尽力应对已发生的危机)、恢复力(Recovery)(从危机中尽快恢复)四个危机管理阶段。诺曼·奥古斯丁(Norman R.Augustine，2001)认为，每一次危机本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓;而习惯于错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良的危机管理的典型特征。他将危机管理划分为六个不同的阶段，分别是危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利。危机管理专家米特罗夫(Mitroff，1994)提出危机管理的五阶段模型：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复、学习阶段。

以国家为视域的公共危机管理研究主要有：英国危机管理专家迈克尔·雷吉斯特(Michael Regester，2002)等认为，在今天复杂的环境中，组织必须对飘忽不定的公共价值观、不断提升的社会期待以及无处不在的新闻媒体加以深刻理解，做出迅速反应，并对危机处理过程的每个环节作了分析。劳伦斯·巴顿(Laurence Barton，2009)将危机定义为四个基本问题：你知道什么、何时知道、采取何种措施、如何确保此危机不再发生。他还对企业危机及其他可能危机，如流行疾病、恶劣天气、工业与环境灾难、恐怖主义、暗中破坏等做了介绍，提出危机管理现状评估、制订危机管理目标、危机应对计划、危机应对训练、积极沟通、聘请外部危机顾问等危机处理对策。

全球公共危机管理研究主要有：德国著名学者乌尔里希·贝克(Ulrich Beck，2004)认为，人类面临着威胁其生存的、由社会制造的风险。我们身处其中的社会充斥着组织化不负责任的态度，尤其是风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益。他认为西方的经济制度、法律制度和政治制度不仅卷入了风险制造，而且参与了对风险真相的掩盖，为了理解我们当今生活于其中的世界风险社会，需要一种新的参考框架，主要包括生态风险和技术风险及其社会和政治影响。他倡导旨在形成风险共担的全球道德的政治试验，并在将来可能形成有力的世界主义运动。

三、国内学者对公共危机管理的研究

国内学者对公共危机管理的研究包括基本理论研究和立法研究两个方面。

(一)基本理论研究

对基本理论的研究主要集中在公共危机的概念、诱因、分类、特征、研究对象和方法、公共危机管理机制(或体系)等方面。

公共危机在概念使用上，除了“突发(公共)事件(emergeney)”外，现在学术界和实践部门使用的主要还包括“应急(emergency)管理”、“(公共)危机(crisis)”、“紧急状态(state of emergenty)”、“灾害(hazard)”、“灾难fdisaster)”等。这几个概念都是用来描述性质相近的一类事件或状态，但它们之间侧重点有所不同。㈣

不同的学者对公共危机爆发的诱因提出了不同的观点。学者薛澜(2003)等从社会因素(包括政治、经济和文化)、组织因素(包括组织机构与文化、策略与战术管理、策略危机管理和决策手段)和个体因素三个方面探讨公共危机的诱因。学者吴忠民(2008)将当前中国重要的社会危机变量归为两类：一类是诱因变量，包括经济波动、物价上涨、失业率居高不下、金融危机以及生态环境破坏等5项;另一类是本因变量，包括贫富差距过大、社会保障滞后、三农问题、劳资纠纷和冲突、中等收入人群发展的相对缓慢、腐败问题以及中央政府效率和权威削弱问题等7项。运用系统方法可以将引发公共危机的因素分为：(1)自然因素。包括气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害。(2)社会因素。包括政治因素，经济因素，文化因素，卫生因素，信息、技术因素，刑事犯罪因素，国防因素等。(3)环境因素。包括大气污染、陆地水污染、海洋污染、噪音污染、固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染等。

不同的分类标准，形成不同类型的公共危机。薛澜、钟开斌(2005)结合国内外先进的应急管理经验，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将公共危机划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五大类。学者陈玮(2007)将公共危机分为六类：重大突发性自然灾害、重大突发性公共卫生事件、重大突发性公共安全事故、重大社会治安事件、重大刑事案件、公共关系危机(舆情突发、网络炒作)。2006年发布的《国家突发

公共事件总体应急预案》(简称“预案”)和2007年发布的《中华人民共和国突发事件应对法》(简称“应对法”)将突发事件(或公共危机)分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。在2008年发布的《特别重大突发事件分级标准》中，将社会安全事件分为：群体性事件、金融突发事件、涉外突发事件、影响市场稳定的突发事件、恐怖袭击事件、刑事案件。在2006年发布的《天津市突发公共事件总体应急预案》中，将民族宗教事件纳入社会安全事件当中。合理的公共危机分类既有利于加深对公共危机的认识，也有利于加强对公共危机的管理。“预案”和“应对法”将公共危机分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，基本涵盖了所有的公共危机。我国当前处在社会转型期，同时进入了危机高发期，在诸多危机中，识别并正确处理带有全局性和根本性的社会危机，对社会稳定和国家长治久安具有战略意义。通过观察、比较，可以发现，当前影响我国社会安全稳定的危机形式主要有群体性事件、公共关系危机(舆情突发、网络炒作)、民族宗教事件、文化价值观危机、食品卫生危机以及经济危机。

我国学者在对各类危机进行分析的基础上，将危机的特征归纳为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等。

在研究对象和研究方法方面，学者肖鹏英(2006)认为当代公共危机管理研究通常在三个层次展开，即：个体或微观层次、一国或国内危机、国际危机。个体层次指对参与政治冲突的个体成员及其集团或社会阶层，尤其是社会冲突的组织与领导者的价值观和行为进行分析，主要是运用社会心理学的成果与方法。一国或国内危机研究是当代危机理论研究的主体领域。学术界在对国家性(制度性)危机的研究中，广泛运用政治学、历史学、社会学、经济学及系统分析等多种学科的知识与方法。对政治发展、经济增长、社会变迁(转型)与社会危机发生的关系的分析，使得研究具有明显的动态特征。国际危机研究是危机研究最早开始的领域，即研究国家间的利益冲突、导致国家间对峙或战争状态的原因、决定国际体系危机程度的条件与因素、解决或化解国际冲突的途径与方法。在研究方法上，定量研究、建立模型，甚至使用计算机，这些方法促使学者们从个案人手，对历史和现实中的各种危机进行比较和分析。

公共危机管理机制(体系)的构建是公共危机管理的核心问题，从学者们探讨的具体内容看，公共危机管理机制与公共危机管理体系是相似甚至相同的概念。在2004年前，学者们提出了我国公共危机管理的四种基本观点：“制度论”、“公共关系论”、“经验论”、“全面整合论”。

2004年后，学者们提出了一系列关于公共危机管理机制(体系)构建的具体内容和对策。在公共危机处理的整个过程、公共危机处理的主体、公共危机处理的某一个环节等方面提出了一些不同观点。

在公共危机管理体系综合研究方面，薛澜等(2003)从时间序列分析(包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机、危机后处理)、组织行为分析(危机中的政府效能、危机中的媒体作用、危机中的应对网络、危机中的法律原则)、决策过程分析(常规决策与危机决策、危机决策的流程分析、危机决策的主要方法、中国危机决策改进)三个维度构建了现代危机管理体系。莫利拉、李燕凌(2007)从法制建设、体制改革、职能转变、行政文化创新、公共产品供给、公共治理结构优化等多种视角，对加强农村社会突发事件管理、创新农村社会突发事件管理机制，提出了一系列合理化政策建议。㈤马怀德(2010)提出，法治背景下的我国社会预警机制和应急管理体系主要包括应急管理组织体系及运行机制(包括预测预警、信息管理、应急信息决策、资源动员、恢复建设、调查评估组织体系与运行机制)、社会预警和应急管理法律制度(包括应急指挥体系、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、国家应急救助制度)两个方面。姚国章(2009)介绍了日本应急管理体系，包括四个方面：(1)灾害管理的法律体系;(2)灾害管理体制，包括灾害管理体制框架(内阁府的防灾角色、中央防灾委员会、都道府县防灾委员会、市町村防灾委员会、防灾委员会协调会);(3)防灾计划，包括灾害应对基本计划、防灾业务计划、地区防灾计划、指定地区防灾计划;(4)灾害管理对策，包括管理过程(灾害预防预警系统、灾害应急、灾害恢复重建)、灾害救援体系(包括消防机构、警察机构、自卫队机构、医疗机构)、灾害管理教育、社会应急宣传和动员、灾害管理通信系统、灾害保险体系。王宏伟(2010)从主体、过程、客体三方面构建了重大突发事件应急机制的候架。具体而言，重大突发事件的应急机制主要包括九大机制：预防准备机制、预测预警机制、信息沟通机制、决策处置机制、社会动员机制、恢复重建机制、调查评估机制、平战结合机制、国际合作机制。

公共危机处理全过程方面的研究主要有：学者李杰(2005)认为公共危机管理机制主要包括危机预警机制，快速反应决策机制，信息沟通联动机制，社会参与、有效合作机制，绩效评价机制，法制机制。学者陈玮(2007)认为，公共危机管理机制建设包括情报研判机制、应急处置机制、专业救援机制、安全培训机制、舆情沟通机制、法律保障机制、利益诉求机制。学者张燕(2008)认为，公共危机管理机制主要包括突发事件的预警机制、组织体系的机制、信息披露机制、财政保障机制、社会动员机制、干部问责机制、法律强制机制。左威(2008)认为，公共危机管理机制主要有：加强危机意识(树立正确的观念、加强教育培训、开展危机演习)、完善法律体系(包括紧急状态法、突发事件应对法、各部门法律法规)、优化组织结构(包括危机管理常设机构、危机咨询机构)、构建运行机制(包括健全预警监测机制、资源支撑机制、信息公开机制、社会参与机制、善后处理机制、绩效评估机制)。学者王革(2010)将公共危机管理运行机制整合为公共危机监测机制，预防、预控机制，应急处理机制，善后与恢复机制，保障机制，激励、制约机制。其中每个环节都包括基本理论、法律法规和组织设计三个方面。邓淼(2007)认为，公共危机管理体系是指政府建立的系统应对公共危机的有效预防预警、缓解、准备、反应及恢复机制和运行体系的总和。危机管理系统由硬件系统和软件系统两部分组成。硬件系统包括应急管理的组织机构，如决策中枢机构、咨询参谋机构、应急处置和执行机构，以及应急管理所需要动员的各种物质资源，如财政预算、自动化信息管理系统等;软件系统则由各种应急管理计划、项目等组成。高小平(2008)认为，“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心框架，其中，预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点;应急管理体制，主要是指应急指挥机

构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等;应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度;法制是基础和归宿，应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。陈玲(2009)将应急管理体系分为预警评估系统(包括监测预测系统、预警应急支持系统)、常设危机管理机构、突发事件应对法规、专项财政基金等四个方面。刘尚亮、沈惠璋(2010)等从组织结构、人员、物资、资金、信息、法制、信息系统、社会参与等八个方面提出建立和完善我国突发事件应急管理体系的建议。

以公共危机处理的主体为对象的研究主要有：学者徐红曼、吕铁林(2007)提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区为保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调、相互促进的公共危机管理机制。学者黄金兰(2008)提出四棱锥型公共危机管理机制：政府是公共危机管理的实然主体，企业组织是公共危机管理的应然主体，非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴，媒体是公共危机管理的桥梁，社会公众是公共危机管理的配合者。学者戴奇峰(2009)提出非政府组织由于自身的特点和优势，参与到我国公共危机管理具有必然性和现实可能性，它可以通过在公共危机发生前进行宣传与预替、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥重要作用。

以公共危机处理某个环节为对象的研究主要有：公共危机预防预控或前馈控制、危机应急处理、危机善后与恢复、危机处理保障等。

在危机预防预控或前馈控制方面，学者阎耀军(2007)较为系统地提出了公共危机预警、预控(前馈控制)思想。王革(2009)提出了公共危机前馈控制组织设计方法。学者康伟(2008)提出，公共危机预防控制的主要策略有：建立危机管理控制指挥中心;建立危机风险评估机制;重视危机意识的普及，视危机为社会常态;建立有效的社会动员与救助机制;培育良好的个人心理素质和社会环境。谭卫国(2009)认为，需要从增强危机意识、设立专门的组织机构、加强技术和物质储备、构建法律体系和利用社会力量等几个方面来完善政府有效应对公共危机的预防机制。张小明(2009)提出公共危机预警机制主要由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机警报子系统、危机预控对策子系统等六个子系统构成。在建立与完善科学、合理的公共危机分级预警机制的基础上，可以构建相对严密的公共危机预警四级指标体系。黄顺康(2006)认为，建立危机预警的关键是建立包括危机预警综合信息系统、气象、地震、海洋灾害预警系统和经济危机预警系统在内的高效信息系统。此外，还应建立社会心理预警机制，以及完备的信息搜集、信息管理和信息发布制度。罗新阳(2007)提出了构建网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。

在危机处理方面，学者马品仲(2004)提出应急指挥联动流程(包括报警、接警、处警、执行与反馈、监控与记录、报表与统计)和应急联动指挥系统(包括计算机信息接受与接处警指挥调度系统、计算机网络系统、“指挥系统”中现代化通信手段、电视图像监控系统、大屏幕和电视墙显示系统、地理信息系统、技术防范报警系统、信息记录系统、无人值守机房集中监控系统及系统维护与管理)。蔡志强(2006)认为，社会动员是指在危机管理中，社会组织和社会公众凭借自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些他们无法处理的事务，从而达到危机管理的最佳状态的一种动员方式。社会动员包括社会公众的动员和社会组织的动员。在危机信息发布方面，陈楠(2008)提出建立完善的公共危机时期信息公开的法律制度规范，建立独立的危机信息发布机构，注意公共危机事件中政府信息发布的梯度问题。㈣

在危机善后方面的研究主要有：刘娟等(2010)提出建立善后资金监管机制、健全公共危机保险体系、加强灾后审计工作、完善公共危机立法体系、重视灾后心理援助计划、健全公民参与体系等。周海生(2009)认为，危机善后处理的内容不仅包括因政府应急管理中的过错、违法行为造成的损失进行的行政赔偿，也包括因政府应急管理中的合法或无过错行为导致的损失进行的行政补偿。通过与法制完备国家对危机致损的行政赔偿范围和程序比较可知，我国行政赔偿的法律制度基本确立，但法律位阶不够高，范围不够广，补偿规范表述较为笼统，行政补偿程序中紧急补偿程序和司法程序尚待完善。并提出我国危机应对中的国家赔偿责任主要涵盖违法行使或滥用行政紧急权力的赔偿责任、未履行法定职责的赔偿责任、危机处置中的事实行为因过错而导致损害的国家赔偿责任、公有公共设施或技术性设施导致损害而引起的国家赔偿。

在危机恢复方面，学者游志斌提出了公共危机恢复的基本原则、主要的参与者、恢复的基本步骤和策略。基本步骤包括建立危机恢复的领导机构、开展前期评估、制定恢复计划、总结整改和监督落实、进行后期恢复评价。基本策略包括危机前开展恢复准备工作，充分发挥有益于危机恢复的所有成员的力量，因地制宜地开展现场紧急恢复工作，及时有效地联络沟通，开展政府危机公关工作。

(二)公共危机管理立法研究

学者田大余(2004)比较系统地提出了公共危机管理立法的基本思想、存在的问题和对策。他认为，构建公共危机管理法律体系的基本思路是：建立全国统一的应对各类危机的基本法;对现有涉及危机管理的法律进行修改，使之与危机管理基本法相协调;根据危机发生的不同种类，逐步建立危机管理的法律体系;建立全国统一的危机管理综合协调机构。并指出，法律手段是公共危机管理最基本最主要的手段，它不仅是预防、调控、处置危机的有效法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。危机管理法律就是国家运用法律手段，预防、调控、处置危机的法律规范的总称。它规范了在公共危机状态下政府(立法机关、行政机关、司法机关、其他政权机关)、各类社会组织、社会公众的权利、义务和行为准则，包括必须做什么、可以做什么、如何做、不可做什么、禁止做什么、应当得到什么、受怎样的保障等一系列强制规定性的措施，还包括违反这些规定应当受到的惩罚，即法律责任。一旦社会可能进入危机状态或危机一旦发生，各类社会主体就必须依照危机管理法律的规定活动。学者孟繁元(2003)、范旭斌(2004)、肖鹏英(2006)、宋超(2006)、张维平(2006)等针对公共危机管理立法也都提出了一系列原则、对策或措施。

学者戚建刚(2006)分析了突发公共灾害事件应对法的三种立法模式，即目标模式、法体模式和制度模式。目标模式指一国立法机关按照自己的目的对应急管理法所设定的一种理想效果，是应急管理法价值取向的法律化。目标模式包括效率模式和权利保障模式。我国应急管理法的目标模式介于二者之间。应急管理立法的法体模式是一国立法者对应急管理法总体风格特征的选择，具体包括条文体系编排、适用范围和制度结构等方面的设计和安排。应急管理法的法体模式主要有统一法典模式、单行法律模式、混合模式。应急管理法的制度模式可以有两条设计主线：一是以突发事件的发生、发展过程为制度设计的主线;二是以应急管理的机制为制度设计的主线。我国突发事件应对法则是将这两条主线有机结合。

四、公共危机管理研究评述

国内外学者围绕公共危机处理的环节，构建了公共危机处理过程的基本理论框架，为公共危机处理提供了理论指导。欧美学者有关世界风险社会的提法，敲响了全球风险一体化的警钟，但如何治理全球生态风险、技术风险、恐怖主义，尚缺乏统一的认识以及法律和组织设计框架。国内公共危机管理研究主要集中在基本理论和立法研究两个方面。不足之处主要有：(1)研究不够系统，表现为没有将公共危机管理的基本理论、立法研究、组织设计和工作流程结合起来，形成公共危机管理体系或机制。在方法上，没有将系统方法和隋景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体，缺乏对公共危机管理的组织设计研究。(2)在公共危机管理立法研究方面，对现有法律缺陷缺乏系统的研究。(3)由于前两个不足导致了缺少系统的、基于法律和组织设计的公共危机处理机制或体系研究。(4)笼统的危机管理研究居多，对影响当前我国社会安全稳定和国家长治久安的社会危机缺乏科学的分析，更缺少形成这些危机的深层次原因的分析和预防措施。

作者：王革 阎耀军

第二篇：跨界公共危机与中国公共危机治理模式转型：基于整体性治理的视角

[摘要]当代公共危机由于其跨界特征极大地增加了对其治理的难度。然而由于在价值选择机制、组织协调机制、体制运行机制、信息沟通机制和社会契约机制等方面存在不足，当前中国的公共危机治理模式在目标、主体、结构、流程、工具、资源等方面呈现一定的碎片化特征，无法有效治理跨界公共危机，公共危机治理模式转型迫在眉睫。作为一种以整体性为取向的治理理论和工具，整体性治理理论为中国公共危机治理模式转型升级指明了方向，整体性治理成为跨界公共危机治理的模式选择。公共危机整体性治理模式具有主体多元性、层次多重性、交叉多向性、统分结合性、动态适应性等基本特征。应急联动机制、利益协调机制、监督约束机制是其三大运作机制。当前构建公共危机整体性治理模式在治理能力、组织结构、协调机制、利益均衡、责任归属等方面面临着巨大挑战，需要根据整体性治理理论的要求，结合公共危机治理实践，从理念、体制、结构、机制、流程、技术、保障、环境等方面采取系统化的整合策略。

[关 键 词]跨界公共危机 治理模式 碎片化治理 整体性治理 转型

[基金项目]江苏高校哲学社会科学基金资助项目“跨界公共危机的整体性治理研究：以长三角地区为例”(2016SJB810006);江苏省社会科学基金青年项目“健全重大决策社会稳定风险评估机制研究”(15ZZC004);江苏服务型政府建设研究基地项目“江苏重大决策社会稳定风险评估实施经验及优化对策研究”(16SSL046)。

[作者简介]张玉磊(1982-)，男，河南延津人，管理学博士，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院讲师，研究方向：公共管理创新与危机管理、社会治理与社会稳定风险评估。

一、 研究缘起：当代公共危机的跨界性及其治理难题

(一) 跨界公共危机的概念与特征

现代社会是一个具有高度流动性和强关联性的复杂性社会，依据美国学者查尔斯·佩罗的“正常事故理论”，现代社会变得更加具有错综复杂性和紧密耦合性，前者是指“不熟悉、非预案的、非预测的事件出现在系统中，并且难以可见、不可立即理解”，后者是指“现代社会系统之间高度依赖，一个部门的改变可能带来其他部门的迅速改变”。①社会系统复杂性使得当代公共危机除了具备传统公共危机的突发性、不确定性、不可控性、破坏性等基本特征外，又呈现出高度复杂性、深度不确定性、鲜明跨界性、极强复合性等新特征。其中，公共危机形态从单一型向复合型发展的趋势尤为明显。这种复合型特征既表明公共危机引致因素的复杂性和多样性，又深刻表明公共危机的跨界性，跨边界传播已经成为现代公共危机的本质特征。②跨界公共危机涉及诸多领域，不仅影响事发领域还扩展到更多领域，影响范围也从事发地域扩展到周边地区甚至其他国家。比较典型的如2011年日本福岛大地震，影响范围不仅从日本本土扩大到周边国家和地区，影响领域也涉及核电、通讯、食品、交通运输、物资供给等诸多领域。表1是跨界公共危机的分类及典型案例。

表1 跨界公共危机的分类及典型案例

界定“跨界公共危机”需要首先理解“边界”、“跨界”的含义。在不同的学科体系和语境中，边界具有不同的内涵和外延，而对边界最通常的理解是地理空间边界，即边界作为一条自然或人为的空间界线，把地理空间划分成了不同类型和特征的区域，如国家边界、省市边界等。因此，所谓“跨界”，就是跨越不同边界，跨界治理就是跨越不同边界的治理。全球化浪潮和区域一体化发展使得公共安全、环境保护、资源开发等公共事务由过去单一行政区域内的问题演变成复杂的跨区域、跨部门的公共议题，跨界治理由此产生。关于跨界公共危机，理论界目前尚没有一致认可的定义，其称谓也没有统一，主要还有跨域公共危机、脱域公共危机、复合公共危机等称谓。国内学者一般将跨界公共危机定义为发生及影响跨越单一行政区域，治理主体需要跨区域跨不同职能部门合作才能有效治理的公共危机类型。③

然而，上述概念并不能全面反映跨界公共危机的全部特征。与传统公共危机相比，跨界公共危机一般具有如下特征：第一，在地域上，跨越行政边界。跨界公共危机通常会对相邻或不相邻的行政区域造成影响，涉及多个地方政府和部门甚至影响到国家与国家，对公共危机的行政管辖权难以确定，主要表现为：横向上，跨界公共危机需要不同区域政府展开横向合作;纵向上，需要不同层级政府与部门进行协调应对。第二，在领域上，跨越功能边界。跨界公共危机一般会经过领域间相互关联的介质(信息、技术、资源等)从原发领域向相关领域扩展而引发相关领域内的危机，从而涉及多个领域，威胁多个生命维持系统、功能或基础设施，即具有鲜明的涟漪效应和溢出效应。第三，在时间上，跨越时间边界。与传统公共危机一般具有清晰的发生和结束的时间节点不同，跨界公共危机一般没有明确的起点和终点，通常具有很长的“潜伏期”，在相当长一段时间内对其波及领域产生影响，或在经过一段时间后再以其他形式“重出江湖”，对其治理需要具有可持续性。跨界公共危机往往同时具备上述三个方面的特征，即具有复合性特征。当一个地域或领域爆发公共危机，就会如“一粒石子投进池水中引起阵阵涟漪”一般在地域内扩散或领域间蔓延，甚至是同时态复合进行。因此，这种跨越地理边界、时间边界、功能边界、具有“牵一发而动全身”链式“滚雪球”效应的公共危机，一般被称之为跨界公共危机。

(二) 跨界公共危机对传统公共危机治理模式提出了挑战

在社会复杂性条件下，公共危机愈来愈呈现跨界特征，而跨界公共危机由于发生、演化的高度不确定性和复杂性极大地增加了对其治理的难度，使传统的以地域为边界、应对单一性公共危机为主的治理模式陷入困境并产生了严重的碎片化问题，尤其是传统公共危机治理模式的组织结构在应对跨界公共危机时面临很强的结构性障碍。①其实，跨界公共危机属于典型的跨界公共问题，跨界公共危机治理属于跨界治理的范畴。随着全球化、工业化、城市化和区域一体化的持续推进，区域间联系日益紧密，跨界公共问题大量出现并日益凸显。由于跨界公共问题在本质上具有不可分割的公共性和跨越地域的外部效应，加之资源稀缺性和组织间依赖性的客观存在，任何行政区域政府或政府职能部门在面对跨界公共问题时，其治理能力都是有限的。传统的囿于行政区划、依靠政府主体、各自为政的碎片化治理模式，显然无法有效治理日益增多的跨界公共问题，跨界治理成为必然选择。同样，跨界公共危机使得传统的公共危机治理模式受制于结构性障碍而陷入困境，对其治理需要相关治理主体打破传统的组织边界，通过府际间的纵向联系、政府职能部门间的横向联系以及社会力量的整合和有效协调才能实现。图1和图2分别是基于常态公共危机构建的组织间网络和基于跨界公共危机构成的组织间网络。②例如美国设立专门的应急管理机构国土安全部来保障纵向各级政府之间的协调运行以及各政府职能部门之间的有效运转，实现公共危机治理行动的整合;澳大利亚等国通过采取“通盘考虑”法以治理跨界公共危机。因此，公共危机的跨界性决定了对其治理必须是整体的系统治理，相互配合的协同治理，共同分担的合作治理，这就对基于常态公共事务管理建立起来的传统公共危机治理模式提出了挑战。

二、 中国情景：公共危机治理模式的碎片化特征及其生成机理

“碎片化”一词最早萌芽于18 世纪的英国，原意为完整的东西破碎成诸多零块，最初用于后现代主义对现代性的反思，现泛指针对所研究领域存在的问题零散、不统一、治理失效等现象的描述。跨界公共危机增加了对其的治理难度，已经成为世界各国面临的新课题，在中国也不例外。然而，当前中国公共危机治理模式呈现一定的碎片化特征，无法有效治理跨界公共危机。因此，有必要对中国公共危机治理模式的碎片化特征及其生成机理进行深入分析，以找到符合中国国情、能够有效治理跨界公共危机的治理模式。

(一) 当前中国公共危机治理模式的碎片化特征

中国在长期公共危机治理实践的经验积累中，已经初步形成了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系。所谓“一案三制”的“一案”是指制订修订应急预案，即对公共危机治理进行原则设定与纲目指引;所谓“三制”，一是领导体制，即“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制，二是运行机制，主要包括监控与启动机制、处置与协调机制、运行与评价机制、监督与补偿机制，三是应对法制，即以《突发事件应对法》等为主的非常态法律体系建设。①当前以“一案三制”为基本框架的公共危机治理模式，在实践中的运行是比较成功的。然而，这种基于常态公共事务管理和建立在科层官僚体制基础之上的公共危机治理模式，与跨界公共危机治理存在一定的逻辑错配，在价值导向、组织结构、权责搭配、制度规范、资源配置和治理方式等方面陷入了碎片化的现实悖论中，在跨界公共危机治理中存在一定程度的治理失灵。金太军指出由于政府采取传统的“人治”理念、官僚体制和垄断式管理模式来治理风险社会的公共危机，降低了我国公共危机治理的绩效，甚至形成了公共危机治理低效或失灵的“路径依赖”。②具体来讲，当前中国公共危机治理模式的碎片化特征主要体现在以下几个方面：

1. 治理目标碎片化：“不出事”逻辑

治理目标是公共危机治理模式的重要构成要素，中国公共危机治理目标的碎片化表现为政府在公共危机治理中奉行“不出事”逻辑。“不出事”逻辑主要用来形容地方政府在基层治理中消极和不作为，遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。③“不出事”逻辑是支配地方政府公共危机治理行为的重要逻辑，在其指导下，地方政府及其官员的公共危机治理目标异化，即公共危机治理目标不是从根源上消除社会风险因素，而是为了追求政绩而采取权宜性治理策略，尽量避免公共危机不在本届领导任期内和不在本部门、本行业内爆发。“不出事”逻辑导致的另一个严重后果是公共危机治理缺乏战略治理的关怀和视野，公共危机治理目标是静态的而不是动态的、片面的而不是系统的、被动的而不是主动的、封闭的而不是开放的、消极的而不是积极的。

2. 治理主体碎片化：政府一元治理

分布在政府、市场和社会领域的公共危机治理主体都具有各自的功能优势或劣势，跨界公共危机的复杂社会属性决定了任何单一治理主体都无法对其进行有效治理，理想的公共危机治理主体结构应是政府内部各层级、各部门以及政府与外部其他社会主体协调联动、合作治理。然而中国的现实情况却是：政府出于可控性的考量，借助垄断权力承担起几乎所有的公共危机治理任务，漠视和排斥企业、社会组织、公众等其他治理主体，导致公共危机治理对政府的路径依赖。这种带有浓厚行政主导色彩的公共危机治理模式，使得政府在面对跨界公共危机时往往“力不从心”，而其他治理主体参与公共危机治理的意识不强、能力不足。

3. 治理结构碎片化：组织结构裂化

根据《突发事件应对法》的规定，中国现行的应急管理体制以行政管辖权为基础，以专业划分为依据，以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理、条块结合为基本原则。该应急管理体制对各类公共危机进行条块分割式的响应和处置，不同职能部门配置的权责与资源各不相同。表2是中国中央政府部分职能部门的应急管理机构。当前中国应急管理体制的制度设计，原意在于通过分工、分散治理提高效率，有利于应急处置中的命令统一和资源整合。然而，实践中这种部门分割型应急管理体制往往只强调“分类管理、分级负责、属地管理”而忽视“统一指挥、综合协调、条块结合”，在治理跨界公共危机时其适应性越来越差：一方面公共危机治理部门化倾向严重，部门分割导致部门间在公共危机治理中的职能交叉、责任模糊、各自为政，严重制约了资源整合和快速反应能力;另一方面公共危机治理实践中条块分治现象严重，“条”与“块”之间缺乏有效的沟通渠道和联动机制，部门间协同性较差，常常出现属于“条”管理的公共危机“块”不干预或属于“块”管理的公共危机“条”不干预的现象，在应对跨界公共危机时，难以开展高效的协调联动。

4. 治理流程碎片化：治理重心异化

根据自组织临界性理论的沙堆模型和社会燃烧理论，公共危机发生的内在机理实质上是一个从量变到质变、社会系统逐渐被破坏、系统正熵增加的过程。前者认为公共危机的发生是风险因素在未得到有效控制下不断积累并相互作用，当达到临界性状态超出社会所能承受的临界值时，公共危机事件就会突然爆发即所谓的“沙崩”;后者认为只有当风险因素积聚到一定程度，即达到“点火温度”时公共危机才会爆发。因此，从动态视角看，任何公共危机都不是突发的而是有一个包含潜伏期、发展期、爆发期以及恢复期在内的特定生命周期。因此，公共危机治理是全流程的治理而不是个别环节的治理。然而，当前中国公共危机治理在流程上呈现碎片化特征，即将公共危机治理等同于应急管理，“重事后被动治疗轻事前预防”，政府只专注于公共危机的应急处置，而对公共危机发生前的预警监测和发生后的善后修复重视不够，这样的治理是典型的被动撞击式和事后救火式模式，致使公共危机治理难以形成完整的系统流程。

5. 治理工具碎片化：行政手段主导

跨界公共危机的复杂性决定了对其治理有赖于协调机制、整合机制和信任机制，治理工具相应地应该走向多元化，必须采取行政、市场、法律等多种手段。然而长期以来，中国公共危机治理遵循传统公共行政范式下的权力和权威，治理手段单一，严重依赖行政手段，自上而下、控制与命令为主，具有明显的刚性特征，其直接体现就是政府习惯于采用运动式治理。由于采取运动式治理能够在短时间内迅速实现一定的公共危机治理目标，使得地方政府及其官员在政绩冲动下具有强烈的机会主义动机，从而忽略公共危机治理的客观规律而选择此种治理工具，甚至对此形成“路径依赖”。作为一种非常态的治理工具，运动式治理由于缺乏对公共危机引致因素的长期性和动态性追踪，只能在一定程度上消解而无法从根本上消除公共危机，治标不治本。

6. 治理资源碎片化：资源保障不足

跨界公共危机的有效治理依赖于物质、信息、制度等资源的充分利用，这些资源的投入程度和效用发挥是跨界公共危机治理的重要保障，而当前中国跨界公共危机治理资源是碎片化的：(1)资源分布碎片化。目前各类公共危机治理资源分散于各级政府部门之中，分属于不同的系统和部门，但政府部门间资源共享与互补机制缺乏，分散于各部门的资源无法有效整合，出现“资源孤岛”现象。(2)信息碎片化。由于政府信息公开机制不健全和执行不到位，而公共危机治理又缺乏信息共享平台，相关信息透明度不够，加之一些部门不愿放弃对公共危机信息的主导权和优先权，导致跨界公共危机治理过程中难以实现信息资源共享。(3)制度碎片化。当前虽然也颁布了较多的与公共危机治理相关的制度规范，但这些制度规范往往是针对不同领域制定的专项法律法规(如《中华人民共和国安全生产法》、《地质灾害防治条例》、《中华人民共和国水污染防治法》等)，其适用范围狭窄，条块分立，不同法律法规之间缺乏衔接性和协同性，甚至出现部分法律之间矛盾冲突的现象，具有明显的部门化色彩，而且不同部门对于同一项制度规范也会制定不同的规章、条例等，加之缺乏可操作性的政府间协调联动的制度规范，导致跨界公共危机治理过程中政府及其部门在其职能权力范围内各行其是，相互间缺乏协调联动。

(二) 中国公共危机治理模式碎片化的形成机理

对于当前中国公共危机治理模式存在的碎片化问题，已经开始引起学界的关注和研究，如刘超指出当前中国地方公共危机治理在认知、资源与权力分布、政策制定与执行等方面均表现出明显的碎片化特征;①赵军锋、金太军指出目前中国应急管理在信息、结构和制度三个层面存在着严重的碎片化倾向;②郭雪松、朱正威指出中国跨域危机治理中存在着较为严重的碎片化问题，并以组织间网络视角在应急管理组织层面对碎片化成因进行了分析;③韩志明指出“闹大事件中行动者之间的互动关系及其演化轨迹深刻反映出治理体系碎片化的问题”;④陶鹏、童星指出中国灾害公共预警管理模式的碎片化倾向严重，需要构建整合模式进行整合优化等。⑤由此判断，当前中国公共危机治理模式是碎片化的，而该模式的形成有着复杂的生成机理：

1. 价值选择机制：公共利益的方向偏离

公共危机治理的根本目标是消除社会风险因素，更好地实现公共利益。但当前中国公共危机治理的价值选择机制却在一定程度上偏离了公共利益，其深层次原因是政府部门的“经济人”理性、官僚制组织模式以及中央—地方的分权模式：由于“经济人”理性，政府部门及其官员也倾向于自身利益的最大化，从而囿于部门利益使权力和利益部门化，导致公共危机治理行动的地方主义、部门主义，地方利益、部门利益僭越公共利益，公共危机治理难以完全指向公共利益的最大化;建立在官僚制基础上的公共危机治理组织体系，在提高工作效率的同时，也形成了各自的部门价值和文化，造成了权威和资源分布的碎片化，同时也导致组织功能上过度分散化，并出于“经济人”理性而在履行职能时采取利益最大化策略，由此形成了“各自为政，争权夺利”偏离公共利益的行为;当前中国政府结构在纵向上并不完全是制度性的单一制，而是某种形式的中央—地方分权模式，即中央政府放松了集中控制权，并选择与地方政府分享权力，中央权力呈现分散化状态。①然而，地方政府作为独立主体有着特殊利益需求：对地方政府有利的政策，地方政府极力争取并高效执行;对地方政府不利的政策，地方政府则竭力抵制。因此，由中央—地方分权模式导致的权力碎片化进而引发了地方政府将部门利益凌驾于公共利益之上。

2. 组织协调机制：官僚制主导下的组织体制

建立在官僚制理论基础上的现代行政组织体制，由于过于强调分权及专业化，容易导致机构裂化和权力碎片化，进而产生治理碎片化问题，治理跨界公共事务能力降低。与既有的行政组织体制相一致，中国公共危机治理模式的组织体制也依据官僚制组织理论建立，它依照职能分工原则，以相应政府职能部门为依托，纵向维度自中央到地方分层，横向维度则依据职能的不同而形成分科。每个层级的地方政府负责本区域内的公共危机治理，而地方政府的每个职能部门又负责属于本部门职能范围内的公共危机治理。图3是中国公共危机治理模式的官僚制组织结构，A-E代表其决策体系自上而下分层，A层国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，地方各级(省、市、县、乡镇)突发公共事件应急管理工作行政领导机构分别对应B、C、D、E层，B1-B2、C1-C2、D1-D2-D3-D4、E1-E2-E3-E4表示由于行政层级和区域不同而形成的分科。在官僚制组织体制主导下，中国公共危机治理模式很难建立起整合性战略，公共危机治理碎片化问题由此产生，并表现为纵向碎片化与横向碎片化。纵向碎片化是指在中央、省、市、县、乡镇之间出现跨界公共危机时，单一层级政府独立应对以及某一层级政府失灵时难以协调公共危机治理责任;横向碎片化即相同层级的政府与部门之间在治理公共危机时出现合作困境。正如金太军所述：政府官僚体制应对公共危机的基本路径为系统的制度设计、相关机构设置和职能分工。然而，上述路径很可能陷入目的与手段倒置的怪圈之中，分别为规章怪圈、机构怪圈、分工怪圈，从而引发“有组织的不负责任”局面。②

图3 中国公共危机治理模式的官僚制组织结构

3. 体制运行机制：“切割式”的行政区行政模式

行政区划是对行政区域的划分，是国家进行区域管理的基础，建立在行政区划基础上的行政模式就被称为行政区行政模式。作为封闭社会与自发秩序的产物，行政区行政模式有三个基本特征：其一，在治理价值导向上，切割各行政区之间的共同利益结构，对整体和区域性公共事务缺乏治理动力;其二，在治理主体选择上，排斥其他社会主体参与公共事务治理，形成“全能政府”形态;其三，在公共权力的运行向度上，追求体制内的纵向权力控制，忽视横向权力的互动以及政府内外各权力主体间的互动。①行政区行政模式存在诸多弊端，如僵化的行政区划管理导向、单一的治理主体、“金字塔”式的权力结构等，其最大弊端是激励区域内地方政府作出囿于局部利益的行为选择，是典型的“切割式”行政模式，难以有效治理跨界公共事务。行政区划也是中国行政权力配置与划分的基本依据，行政区行政模式就成为政府的重要治理模式，公共危机治理模式深受行政区行政模式的影响。然而跨界公共危机具有很强的跨域性、复合型、扩散性和广泛性，并不仅仅局限于一定区域内，对其治理需要打破行政区划设置，有效调动各种资源，开展多部门协同、多区域合作、政府与社会联动。因此，建立在行政区行政模式基础上的公共危机治理模式，因与跨界公共危机的衍生、扩散机理错配而愈发不适应，遂陷入碎片化的现实悖论当中。

4. 信息沟通机制：信息孤岛的客观存在

治理跨界公共危机需要治理主体开展合作治理，此时信息在治理主体间的共享程度和传递状况在某种程度上就决定了跨界公共危机治理的成败。然而，中国跨界公共危机治理存在严重的信息孤岛现象。“孤岛”本意是描述某个岛远离大陆，周围没有其他岛屿的状态，后泛指由于无法沟通、交流而形成各自独立的现象。随着信息社会来临，信息作为一种治理资源的重要性日益彰显，但由于部门主义、条块分割、职能分工、标准不统一等原因给信息流动、协调和整合制造了重重困难，进而产生信息壁垒，“信息孤岛”由此形成。在跨界公共危机治理过程中，面对高度不确定性的决策环境，及时有效的信息沟通是有效决策的基础。然而，中国公共危机相关信息分布和掌握在不同层级的政府和不同职能的政府部门之中，不同治理主体拥有的都是不完全、不断变化的信息片段，而公共危机数据系统建设和政务公开制度的不完善使得即使这样的碎片化信息也无法共享。同时，政府的协作与开放观念不强，信息传递和沟通仅限于政府内部，其他社会治理主体难以与政府共享信息。因此，中国跨界公共危机治理存在严重的信息孤岛现象：从横向上看，表现为政府层级间、职能部门间、政府与社会组织间的信息割裂;从纵向看，表现为历史数据分散、利用率较低。②信息孤岛严重制约了信息资源在公共危机治理主体间共享，阻碍了公共危机治理主体间协调联动，加剧了公共危机治理的部门利益梗阻。

5. 社会契约机制：社会资本阙如

作为社会资本理论研究的重要问题，社会信任因其具有协调社会关系的功能而被认为是最重要的社会资本，且社会信任水平的高低与社会稳定有着非常紧密的联系。当前，以信任为核心的社会资本阙如是导致中国公共危机治理碎片化的重要原因，这是因为跨界公共危机需要多元主体合作治理，而合作治理以多元主体间的信任为前提。当前中国跨界公共危机治理中信任缺失表现为：一是政府内部治理主体之间缺乏信任。在政治锦标赛体制下，地方政府及其部门往往出于自身利益考虑治理公共危机，缺乏对其他部门的信任甚至“心存芥蒂”，不敢或者不愿与其他部门进行合作治理。二是政府与其他社会治理主体间缺乏信任。政府的自闭性特征导致政府对其他社会主体治理公共危机缺乏信任，其他社会治理主体很难实质性地参与公共危机治理。同时，政府的“经济人”特征使其倾向于将部门利益置于公共利益之上，严重削弱了政府公信力，甚至陷入了“塔西坨陷阱”之中，导致其他社会治理主体又缺乏对政府的基本信任。政府与其他社会治理主体间的这种互不信任，导致跨界公共危机的合作治理难以实现。

三、 整体性治理：跨界公共危机治理的理论基础与模式选择

跨界公共危机不同于传统公共危机的复杂性特征使其在酿造社会悲剧的同时，也考验着人类智慧和治理能力，并改变着社会治理模式。整体性治理理论作为对碎片化问题的战略性回应和问题解决方式，为我们提供了一个审视公共危机治理模式碎片化的解释范式，也为中国公共危机治理模式转型升级指明了方向。

(一) 理论基础：整体性治理理论概述与跨界公共危机治理的契合

针对跨界公共事务的涌现与社会治理碎片化之间日益加剧的矛盾关系，公共管理领域对此进行了理论回应并形成了三种主要的解决路径，即信息技术的路径、组织结构的路径和管理过程的路径。①三种改革路径虽然各有优势，但都未能提出系统性的解决方案，而缘起于20世纪90年中后期英国的整体性治理理论，对跨界公共事务治理具有重要的理论意义与应用价值，也与跨界公共危机治理高度契合。

1. 整体性治理理论概述

整体性治理理论针对传统官僚制和新公共管理理论产生的碎片化问题，采取整体主义的思维方式，着眼于政府内部机构的整体性运作，以“问题解决”作为政府活动的逻辑起点，借助协调机制、整合机制、信任机制等的建立和落实，通过职能调整、机构合并、流程重塑、资源整合等措施，推进整体性政府构建和实现跨界公共事务的整体性治理。具体来讲，该理论的基本内容包括：(1)以公民需求和问题解决为治理导向，向公民提供无缝隙而非分离的整体性服务;(2)强调合作性整合，主张治理层级、治理功能、公私部门的三大治理面向整合和政策、规章、服务、监督四个层面的治理行为整合;(3)注重协调目标与手段的关系，构建整体性政府模式;(4)重视信任、责任感与制度化，实现公共议题合作治理;(5)依赖信息技术，推进公共治理透明化和整合化。

作为一种应对复杂社会问题的现实回应，整体性治理理论契合了公共事务尤其是跨界公共事务治理的现实需要，而作为治理理论的一个重要分支，整体性治理理论在极大程度上深化和提升了治理的理论内涵和实践意旨，不仅重塑了治理理念，更是推进了治理模式变迁，具备了内在的科学性与外在的可实施性，并逐渐形成了一套比较成熟的公共行政理论体系与实践模式，成为当前西方最前沿的治理理论和公共管理改革实践的理论参照，并由此成为公共管理领域传统官僚制和新公共管理范式之后出现的第三种公共行政典范，整体性治理模式也成为适应网络时代要求的新型政府治理模式。表3是公共行政三种典范的比较。

2. 整体性治理理论与跨界公共危机治理的契合

跨界公共危机治理作为一个协同、动态、持续、整合的管理过程，与以整体性为取向的整体性治理理论具有高度的契合性：(1)治理理念契合。跨界公共危机治理不仅要求提高效率，更要追求公共性，而整体性治理注重调和工具理性与价值理性的关系，它修正了传统官僚制过于追求效率的“理性”精神和新公共管理倡导管理主义的功利取向，又吸收了它们在公共服务供给方面的有益做法，试图建立注重政府整体价值和绩效的文化哲学。(2)治理主体契合。跨界公共危机治理需要构建一个基于功能与资源互补的多元主体参与的网络治理体系，而整体性治理反对政府部门存在的视野狭隘、部门主义和各自为政的弊端，强调政府层级间、政府内部各部门间以及公私部门间的整合，从而将整个社会治理主体联结起来。(3)治理机制契合。跨界公共危机治理需要治理主体间进行有效的协调与整合，为此需要建立以协同为核心的治理机制。整体性治理主张加强政府内部各层级、部门间以及政府内外组织间的协作，通过协调机制、整合机制和信任机制的建立和落实，实现跨机构、跨部门的整体性运作。(4)治理结构契合。跨界公共危机治理需要打破传统的官僚制组织结构，建立一种扁平化、弹性化、虚拟化的治理结构。整体性治理主张充分运用现代信息技术进行组织结构的纵横向与功能的整合，建构一个超越分工、动态化、整体型的网络治理结构，从根本上克服官僚制组织结构的缺陷。(5)治理流程契合。跨界公共危机治理需要建立“源头预防、过程控制、应急处置、善后修复”相结合的全流程治理模式，而整体性治理主张以流程为中心对行政流程进行再造，反对以职能为中心把业务流程划分为若干小段的做法，以全局最优为目标来设计和优化流程，建立公共服务完整、连贯、无缝隙的整体性运转流程。(6)治理工具契合。只有充分借助信息技术才能有效治理跨界公共危机，而整体性治理作为一种适应信息时代变革的治理模式，将信息技术作为最基本的治理手段和技术支撑。

(二) 模式选择：公共危机整体性治理模式的基本特征与运作机制

公共危机整体性治理模式以整体性治理为理论基础，在各种资源要素支持下，力图通过相关体系构建、机制整合以及制度完善，克服传统公共危机治理模式治理跨界公共危机时存在的碎片化问题，实现跨界公共危机的整体性治理。公共危机整体性治理模式不仅是技术层面的进步与更新，更是对传统公共危机治理模式的改造与重塑，代表着公共危机治理全新的哲学理念、制度安排、整合流程和科学方法。表4是公共危机整体性治理模式与传统公共危机治理模式的比较。

1. 公共危机整体性治理模式的基本特征

公共危机整体性治理模式具有如下基本特征：(1)主体多元性。公共危机整体性治理模式在承认各个治理主体资源优势与功能互补的前提下，通过理顺政府组织内部纵向和横向关系，借助一定的制度和信息平台，引入私营组织、社会组织、公民等多元主体，构筑了一个多元主体参与的协作网络。(2)层次多重性。公共危机治理整体性治理模式包含三个层次：一是纵向层面的垂直型协作治理，包括中央政府和地方政府、上下级地方政府间的合作治理;二是横向层面的水平型协作治理，即不同地方政府之间的伙伴协作治理;三是跨部门协作治理，即地方政府与私营企业、社会组织和公民社会的战略性伙伴关系。这种层次多重性可以用图4的“立方锥”来表示。(3)交叉多向性。公共危机整体性治理模式的组织结构纵横交错，每个治理主体都是其中的一个节点，分别具有不同的利益偏好和政策目标，并能够充分表达各自诉求并在行为上相互制约，从而在相互渗透、交叉互动中形成分布均衡的空间网络结构。(4)统分结合性。公共危机整体性治理模式具有高度的组织性和灵活性，它根据跨界公共危机的层次、性质、程度、影响范围以及持续时间等不同而采取统一行动、集中反应，以等级权力为依托，实行集中决策领导、分级分类指挥、统一监督执行。(5)动态适应性。公共危机整体性治理模式是一个开放、具有非线性特征的动态适应系统，它不是某个核心机构协调作用下由各个节点形成的静态工作网络，而是各个节点之间在空间上呈离散状态，并遵循协同学规律，在网络节点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构，从而实现资源整合，进而保持持续开放的动态系统。①图5是公共危机整体性治理模式实施系统。

2. 公共危机整体性治理模式的运作机制

公共危机整体性治理模式的运行必然涉及多元治理主体间的合作关系和多中心集体行动的制度安排，因此，采取什么样的运作机制以实现合作治理就成为最核心的问题。具体来讲，公共危机整体性治理模式的运作机制主要包括：(1)应急联动机制。所谓应急联动，就是相关职能部门采取联合行动治理公共危机，而应急联动机制主要是指通过信息技术的运用将相关职能部门纳入统一的指挥调度系统，以实现部门间的统一行动与相互配合，它一般包括战略规划、联合监测、信息互通、协作执行、资源共享等内容，其高效运行依赖于完善的组织架构、缜密的预测预警机制、快速的协同应对机制、合理的资源共享机制等。应急联动机制是公共危机整体性治理模式最基本的运作机制，具有应急幅度的跨区域和跨部门、应急过程的快速指挥和联合行动、应急结果的规模收益和集成效应等特点。中国自2002年南宁市建立第一个城市应急联动系统开始，一些地区特别是在长三角、珠三角等区域合作比较活跃的地区，已相继建立起突发公共事件应急联动机制。(2)利益协调机制。利益是实现整体性治理的内在驱动力，科学合理的利益协调机制能够有效化解治理主体间的矛盾，减少合作中的部门主义、机会主义行为，增强整体性治理网络的凝聚力，提升整体性治理运行效率。利益协调机制也是公共危机整体性治理模式不可或缺的重要机制，主要包括利益驱动、利益约束、利益分享、利益表达、利益激励、利益补偿等内容。(3)监督约束机制。由于目标差异性、资源有限性以及环境不确定性，公共危机治理主体间的合作存在着诸多风险。因此，治理主体的合作范围和方式、利益冲突的协调手段和程度等都需要进行界定和规范，这就是公共危机整体性治理模式的监督约束机制。完善的监督约束机制是公共危机整体性治理模式的重要保障，它有利于维持公共危机治理主体间合作的稳定性，降低合作的不确定性，把治理主体的个体利益间冲突、个体利益与区域整体利益间的矛盾控制在一定范围内。目前中国一些地方政府已经联合出台了一些合作协议和制度框架，但这些合作协议以宣言、规划、倡议书等缺乏约束力的形式为主，甚至还停留在地方政府领导的口头承诺上。表5是中国地方政府间公共危机治理合作创议案例。

需要特别强调的是，公共危机整体性治理并没有固定的模式，其模式设计必须考虑诸如政治体制、法律框架、行政文化等情景因素，需要与当地的历史传统相一致，并且随着经济社会的发展变化，公共危机整体性治理模式还会呈现不断演进的趋势。总体来讲，当前中国公共危机整体性治理模式呈现以下演进特征：(1)治理主体的地位呈现从不平等到日益平等的趋势;(2)治理组织呈现权力与职能不断扩张的趋势;(3)治理类型具有从府际合作、公私合作到全方位合作不断拓展深化的趋势;(4)治理动力呈现中央政府主导作用式微、地方政府主动性不断增强的态势;(5)治理范围从单一区域到跨区域甚至到全国的趋势;(6)跨域治理的协作伙伴类型呈现日益深入和实质化的特征。①

四、 模式构建：中国公共危机整体性治理的现实挑战与路径选择

安东尼·吉登斯指出：使当代人们陷入安全困境的，并不是风险和威胁本身，更多地是制度对变化的反应迟钝。我们需要重构我们曾经有过的制度，或者建立全新的制度。②转型期中国公共危机治理模式的碎片化与跨界公共危机治理的不相适应，亟需推进公共危机治理模式变革，而强调系统性、整体性和协同性的整体性治理模式，成为中国跨界公共危机治理的模式选择。作为一种全新的治理模式，公共危机整体性治理模式的构建面临着诸多现实挑战，需要以整体性治理理论为指导，采取系统化的整合策略，在现有的制度框架和治理模式下扎实推进。

(一) 中国公共危机整体性治理模式构建的现实挑战

菲利普·库帕在剖析21世纪公共行政面临的挑战时指出：“事实上，复杂性已经使公共行政陷入困境，如今，合作危机成了人们普遍关注的难题。所谓合作危机，就是因一个项目的计划、协调与运作涉及同一活动领域的多个组织而带来的困难。”③作为一种治理形态，合作治理面临着目标不一致、分割式协调、资源无法共享、利益难题、沟通障碍、监督困境、能力不足以及关系稳定性差等挑战，而公共危机整体性治理模式的本质就是一种合作治理，其构建并有效运转同样需要一定的现实条件。

1. 治理能力的挑战

公共危机整体性治理模式对治理主体的能力提出了较高要求，然而当前中国公共危机各治理主体的能力尚显不足：(1)政府能力不足。当前中国政府公共危机治理能力不足的原因一方面是现行体制的制约，如条块分割的组织体制、事后救火式的应急机制、缺乏社会协同的网络体系等，另一方面是政府人员尚不具备公共危机治理相关的知识和能力结构，进而导致政府在治理公共危机时“虽须臾不曾懈怠，但却时有捉襟见肘”。(2)社会主体能力不足。社会主体的发展规模与行动能力是公共危机整体性治理的前提，然而当前中国社会主体尚难以有效承接政府职能转变中剥离出来的公共危机治理职能，原因主要有：一是历史环境因素影响。受传统“家国一体”的社会结构、以血缘或地缘为中心的社会网络关系等因素影响，中国缺乏社会自治传统，公民社会发育不充分。二是制度瓶颈。目前中国政府对社会组织实行限制性管理体制，社会组织发展的法律政策缺失尤其是登记制度不合理，公众参与制度阙如。加之政府对公共危机治理的社会培育缺失，社会主体的风险防范意识和主动参与公共危机治理的程度较低。

2. 组织结构的挑战

整体性治理模式的组织结构是一种扁平化的网络结构，它能够在较短时间内迅速将分散的资源聚集起来，发挥合作治理主体的比较优势更好地实现治理目标，但是这种组织结构是低约束的，很容易导致组织的凝聚力和稳定性受到重创，其原因是传统官僚制维系组织凝聚力和稳定性的基础是等级制度所赋予的合法性，在不超出人们预期的范围内公众一般能够接受这种权威领导;整体性治理维系组织凝聚力和稳定性的基础不是建立在权威之上，而是组织之间的共同目标、治理能力、资源依赖和相互信任，但这些因素很不可靠，具体表现为：(1)治理主体间目标差异。整体性治理中虽然各治理主体面临相同问题并有着共同利益，理应以整体利益为行动出发点，但各自目标和预期收益存在较大差异，个别治理主体可能为实现自身目标而置整体目标于不顾而发生机会主义行为。(2)治理主体间能力不同。治理能力是对治理主体拥有资源、行业地位、影响力等的综合评价，能力强的治理主体处于整体性治理网络的核心位置，而能力弱的治理主体则有可能被边缘化。在整体性治理初期，各治理主体在获得收益的同时掩盖了固有矛盾，但随着收益增长趋缓甚至倒退，能力强的治理主体就会凭借自身优势资源保持固有收益，导致弱势治理主体利益受损甚至退出整体性治理网络。(3)治理主体间资源依赖性弱化。整体性治理有效运行的重要基础是治理主体间的资源依赖，在资源相互依赖性的基础上治理主体间达成合作意向。但随着整体性治理的深入，治理主体通过频繁的交流学习导致相互间依赖性降低，而相互间竞争性却不断强化。(4)治理主体间信任困难。在整体性治理中，由于各个治理主体在价值观念、组织目标、组织文化、拥有资源等方面存在较大区别，相互信任就变得异常困难，加上缺乏有效的协调机制，治理主体间的矛盾往往多于合作。

3. 协调机制的挑战

由于公共危机治理主体间存在很强的异质性，各治理主体的行为目标、方式和逻辑各不相同，这就对协调机制提出了较高要求。但由于治理主体很难在真正意义上实现权力平等和共享，公共危机整体性治理的协调机制面临挑战，这是因为：(1)政府自闭性。政府本身是一个相对封闭运行的系统，具有排斥外部力量的倾向，这使得公共危机治理中政府不愿意与其他治理主体共享权力，甚至认为其他治理主体不仅起不到应有作用，反而会增加政府负担。(2)其他治理主体角色意识不强。受中国传统文化和全能型政府治理模式的影响，其他治理主体缺乏自身在公共危机治理中的角色认知，参与公共危机治理的自觉性和主动性不高。(3)治理主体地位差异。在公共危机治理过程中处于优势地位的政府或准政府部门拥有强大权威，控制着资源流动和分配，而处于弱势地位的其他主体则缺少话语权最终有可能沦为附属，伙伴关系无从谈起。(4)信息难以共享。信息共享是协调机制运行的必备要素，然而目前中国公共危机治理主体间缺乏信息互通、共享的平台，信息沟通机制不畅。(5)权力结构性缺陷。中国高度集权又高度分权的公共危机治理模式产生双重效果：一方面，高度集权使中央政府能够快速有效地集中全国力量对付特大自然灾害等国家公共危机;另一方面，高度分权又使地方政府以行政区划和行政权力级别为边界，对跨界公共危机进行分割治理，难以自主形成跨界公共权威，甚至还会引起彼此间的对立与冲突。

4. 利益均衡的挑战

从某种程度上讲，整体性治理实际上就是多元治理主体通过合作追求利益最大化的过程，而利益均衡是维持合作的前提和基础。利益均衡是指将多元治理主体间的利益矛盾保持在一定限度之内而利益诉求又能得到满足的一种相对稳定的态势。整体性治理每前进一步，都蕴含着多元治理主体的利益重新调整和再分配，需要找到新的利益平衡点并通过相关制度设计维持利益均衡。然而，整体性治理中利益均衡的实现并非易事，这是因为：(1)多重利益目标难以统一。实践中多元治理主体的利益诉求非常复杂和多元，个体利益与整体利益、私人利益和公共利益、经济利益和环境利益经常发生冲突。(2)治理主体贡献度难以划分。建立在资源依赖基础上的整体性治理很难清晰界定各治理主体在治理网络中的贡献度，加之收益并不总是能够量化，增加了利益冲突的可能性。(3)治理主体地位不对等。整体性治理中处于强势地位的治理主体，往往通过掌控的资源影响治理决策的制定和执行，将其引向对自己最为有利的一面以获取更大利益，而弱势治理主体很难表达利益诉求以致自身利益无法得到保障。(4)整体性治理的外部性。整体性治理的对象一般是跨界公共事务，这就产生了外部性问题，即对有的治理主体具有较强的正外部性，使其获取较大收益;对有的治理主体呈现弱外部性，获取收益有限;甚至对有的治理主体是负外部性，不仅没有收益还造成了损失。外部性导致了治理主体间的利益冲突，特别是当整体性治理威胁到某个治理主体的利益时，那么该治理主体极有可能抵制整体性治理行为。

5. 责任归属的挑战

责任性问题是网络化政府最艰巨的挑战之一，建立在治理主体共享权力和利益、共担风险和责任基础上的整体性治理，同样由于责任划分困难而难以对治理主体进行有效的监督约束，这是因为：(1)整体性治理是运用公共权力对公共事务的治理，这种公共性使得责任本身就存在很大程度的模糊性;(2)整体性治理是一种多元主体的协作治理，协作治理本身就使得治理主体间的责任难以进行划分和认定;(3)与建立在权威命令基础上的科层官僚制相比，整体性治理是治理主体基于平等、自愿原则而作出的行为选择，由于它刚性约束不足，也使得治理责任难以划分。构建公共危机整体性治理模式的一个核心问题就是权力—责任机制的构建和调适，然而由于跨界公共危机的地域、时间和功能边界难以界定，危机源头和管理权限难以认定，导致责任归属变得模糊不清，各个治理主体在跨界公共危机治理中的责任划分也就成为一个棘手难题。

(二) 中国公共危机整体性治理模式构建的路径选择

作为一项复杂的系统工程，公共危机整体性治理模式内容丰富、结构复杂、体系严密，代表着一种新的价值理念、组织结构、运行机制、治理流程和技术手段，其核心在于以常态化的制度设计治理跨界公共危机。当前中国跨界公共危机的整体性治理尚处于起步阶段，应根据整体性治理理论的要求，结合公共危机治理实践，采取系统化的整合策略，推进中国公共危机整体性治理模式的构建。

1. 理念更新：强化公共利益和公共责任

理念指导行动，是行为模式选择的内在驱动和逻辑线索，任何治理模式的创新均以理念更新为先导。整体性治理在理念上强调以公共性为价值基点，让政府职能回归公共服务，并特别强调责任的重要性。因此，构建公共危机整体性治理模式必须以革新治理理念为逻辑起点，树立公共危机治理的公共利益和公共责任导向。为此，首先应强化公共利益意识，坚持民生优先。应在跨界公共危机治理中摒弃“管理驱动”逻辑和运动式治理方式，大力加强社会建设，保障和改善民生，推进社会体制改革，完善公共服务体系，建构均衡的利益格局，降低风险产生、积聚以及被激活的概率，从根源上避免公共危机发生。其次，强化公共责任意识，培养对公共危机治理的整体性认知。在跨界公共危机治理过程中，应该基于公共责任进行全方位整合，特别是政府作为社会秩序维护者要不断强化公共责任意识，树立公共危机整体性治理的战略思维，摒弃部门主义的狭隘意识，在整体性治理框架下跨越区域、组织和部门界限协同行动。

2. 体制重塑：形成多元主体参与的治理网络

体制主要是指组织模式和主体间权力关系的制度建构，公共危机整体性治理模式的运行需要相应的体制支撑，它要求形成一个政府主导、市场参与、社会协同的网络治理体制。图6是公共危机治理的政府、市场、社会三维互动框架。为此需要采取以下措施：首先，对于政府来说，要在公共危机治理中打破官僚制理念的束缚，跳出“等级分工”、“各自为政”、“封闭发展”等思维，加强政府系统内部不同区域、不同级别、不同部门的合作。同时，要打破政府封闭性的束缚，加强对市场、社会主体参与公共危机治理的引导与调整。其次，对于社会主体来说，通过强化与政府的合作意识和加强内部的整合协调，不断提高公共危机治理的角色意识和能力，充分发挥自身行动灵活、服务方式多样、覆盖范围广等功能优势。最后，合理界分多元主体间的权责关系。要完善以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的公共危机治理相关法律法规，根据权责对等原则，对各主体在公共危机治理中的地位、权利、责任、途径、范围等作出明确规定，保证各主体能够合法地参与公共危机治理并形成有效的监督制约体系。

3. 结构整合：构建以联合为特征的组织结构形式

公共危机整体性治理模式的运行需要一定的组织载体，为此需要建立一套与之相配套的组织结构。中国目前碎片化的公共危机治理组织结构迫切需要对其进行优化，而优化的途径就是整合，即把建立在职能分工基础上的组织结构模式，整合为以联合为特征的组织结构模式。当前组织结构的整合主要应在机构设立和权力配置方面实现突破，当务之急是在国务院统一领导下，建立从中央到地方具有高度统一性和权威性的常态化公共危机治理综合协调机构，赋予其更多的指挥、领导、组织和协调职能。由于设立新机构与当前国家精简机构改革的宗旨和整体性治理要求的组织结构扁平化不符，一个可行思路是进行大部门制式改革，即在充分尊重不同部门各自分工与专业化的基础上，采取跨部门职能整合重组的方式，在已有的政府应急管理部门基础上，整合既有的应急机构及其职能，建立从中央到地方的公共危机治理组织框架。具体措施是将分散在各个行业主管部门与国家应急相关机构中的具有类同综合管理职能的机构，整合到国家应急管理委员会，包括现有的国家应急管理办公室、各部委的应急管理方面的职能机构以及其他相关应急机构等。与国家应急管理会员会的建立相对应，地方政府通过整合分散于地方各职能部门的应急职权，将各地已建立的应急管理办公室升级为地方性应急管理会员会。其中，国家应急管理委员会的主要职能是负责公共危机协调方面的制度建设和平台建设，在公共危机治理过程中拥有动用一切可用资源的权力。各级地方应急管理委员会主要负责协调和监督本区域内的公共危机治理活动，促使各个治理主体按照协议开展公共危机治理行动。

4. 机制革新：建立以协调为核心的运作机制

构建公共危机整体性治理模式的关键在于多元治理主体间的协调联动与有效整合，它需要多元治理主体间形成运作良好的协调机制，保障多元主体间的冲突得到协调、功能差异得到整合，从而降低交易费用，克服“集体行动困境”，最终实现公共危机治理的整体性目标。为构建公共危机整体性治理模式的协调机制，可以从两个方面加强建设：(1)建立高效的沟通协商机制。首先，建立组织化的沟通协商机制。各种官方或非官方的公共危机治理协调机构应定期召开联席会议，加强组织内部的工作沟通和日常事务沟通，就跨界公共危机治理相关议题展开充分的探讨和交流，确保多元主体间沟通协商的常态化和有效性。其次，开辟多元沟通协商渠道。应开辟多样化的沟通协商渠道，为公共危机多元治理主体提供沟通和交流平台，如建立地方政府间具有实质性的合作对话交流制度，政府与企业开展联谊活动，政府运用现代信息技术通过网上论坛、电子邮件、手机短信、微博、微信等方式与公众进行非面对面地交流等。(2)建立均衡的利益协调机制。要在正视各治理主体追求正当利益的基础上，创新公共危机治理的利益协调机制，建立有效的制度安排和激励机制。可以采取的主要措施是改革目前自上而下的单一转移支付体制，建立复合转移支付体制，实现财政分税制下中央政府与地方政府之间权力集中与权力下放的平衡。另外，为使治理主体有效履行公共危机治理合作协议，需要对各主体参与公共危机治理提供追求整体性目标的正向激励，如对各个治理主体给予必要的资金支持和社会支持，把公共危机治理合作协议履行与官员晋升、物质激励、设立合作贡献奖等方式相结合。

5. 流程再造：重塑全过程并重的治理流程

不同于传统公共危机治理模式只重视公共危机的应急处置而轻视事前预警和善后修复，公共危机整体性治理模式将公共危机治理看作是一个包括事前预警、应急处置、善后修复等阶段组成的完整流程，每个阶段都非常重要。因此，构建公共危机整体性治理模式必须进行流程再造，实现公共危机的全流程治理。鉴于公共危机破坏力强、处置难度大的特点，决定了对其最好的解决办法是“使用少量钱预防而不是花大量钱治疗”，将公共危机治理的关口前移。因此，公共危机流程治理的重中之重就是加强预警体系建设：(1)完善公共危机预警信息管理系统。完善的信息管理系统是公共危机预警取得成功的基础，为此需要建立覆盖整个社会面的信息网络平台，完善预警信息研判机制;建立信息共享机制，完善预警信息传播系统;建立预警分级管理制度，完善预报警示系统。(2)构建公共危机预警指标体系。科学完善的预警指标体系是公共危机预警系统的基础，应不断提高公共危机预警指标设置的合理性和科学性。(3)优化公共危机应急预案体系。针对当前公共危机应急预案体系建设中存在的结构不合理、分类不完善、操作性不强、动态管理滞后等问题，应采取应急预案编制程序法定化、加强应急预案动态管理等措施。(4)完善公共危机预警运行保障体系。主要是建立高效的预警指挥系统;完善各项群众权益维护机制;健全矛盾纠纷排查调处工作机制;加强预警体系的法制建设和责任追究。

6. 技术支撑：打造信息共享的网络平台

整体性治理要求信息平台由根据各部门、各行业不同需求的分散式向跨部门、跨行业领域、跨应用系统的集成整合式转变。因此，只有在技术层面打造信息共享的网络平台，实现信息的分割管理向网络共享转变，公共危机整体性治理模式才能有效运行。为此，可以采取以下措施：(1)建设应急预案数字化平台。该平台具有信息集成、资源配置、方案生成、数据检索等功能，并与应急指挥硬件平台兼容，可以加强各预案之间的联动衔接并为应急决策提供参考。图7是应急预案数字化平台。(2)完善信息共享机制。首先，畅通信息沟通渠道。在公共危机信息的纵向沟通方面，完善各级政府公共危机信息报告、内部考核和外部监督制度，建立以“上传下达”为核心的纵向信息联动机制;在公共危机信息的横向沟通方面，由各地方政府应急管理协调机构牵头，以协议或制度等方式形成固化的公共危机信息共享渠道，建立以“信息共享”为核心的跨界信息联动机制。①其次，加强信息整合。一方面整合现代和传统的信息传播手段，建立覆盖网络、电视、广播、报刊、电话、无线电通信等传播渠道的公共危机信息网络。另一方面整合包括政府、媒体和社会三个层面的信息传播：政府要坚持公共危机信息公开，推进并优化电子政务建设，完善新闻发言人制度;媒体要加强自律管理，正确引导社会舆论，客观公正地传播公共危机信息;社会公众要积极履行公民义务，既杜绝散播谣言又避免政治冷漠。

7. 制度保障：建设以法治为核心的制度体系

完善的制度体系能够有效降低治理主体的机会主义行为，是公共危机整体性治理模式实现的根本保障。当前，制度建设的重点包括以下几个方面：(1)完善公共危机整体性治理的法制体系。首先，完善《中华人民共和国突发事件应对法》。2007年11月实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是中国公共危机治理领域位阶最高的法律，然而其规范的是属地管理模式下的公共危机，因此，应依据整体性治理思维对其进行完善，对公共危机的等级确定、处置程序、应急联动、资源共享、责任划分、利益协调等进行明确规定。其次，建立公共危机协调联动方面的法律法规。应结合国内外公共危机治理协调联动的成功经验，将公共危机治理协调联动的内容和程序以法律形式进行规定。最后，加强公共危机治理相关法律法规的配套衔接。针对当前公共危机治理相关法律法规相互分离、缺乏统筹规划的状况，应依据《中华人民共和国突发事件应对法》拓宽单项法律的适用范围，使各项法律之间能够相互配套衔接。(2)健全公共危机整体性治理的监督体系。要充分利用立法监督、司法监督、行政监督以及新闻媒体、公众等各种监督力量，加强对治理主体履行公共危机治理合作协议的监督，使治理主体的行为受到制度约束，避免治理过程中出现偏差。(3)明确公共危机整体性治理的责任制度。首先，明确责任分工。对于纵向政府间责任划分，既要强调上级政府的领导责任，又要突出下级政府的责任自主性和履职积极性;对于横向政府间责任划分，要明确各职能部门职责，避免出现职能不清、权责不明、推诿扯皮等现象。其次，抓好责任落实。政府要健全公共危机治理责任落实机制，对责任予以细化，将责任逐项分解到各部门，并融入部门的岗位责任制中。再次，强化问责机制。在明确责任的基础上强化公共危机治理的责任追究，对问责主体、范围、程序等进行详细规范。治理主体之间可以事先在合作协议中订立违约责任条款，对在公共危机治理过程中不积极进行信息共享、协调联动行动迟缓等行为，依法追究当事人的违约责任。

8. 环境营造：培育以信任为核心的社会资本

制度经济学认为，制度由社会认可的正式制度、非正式制度和实施机制组成。其中，正式制度是指人们有意识地创造的一系列法律法规、政策规定等;非正式制度主要包括价值观念、伦理规范、道德理念、风俗习惯、意识形态等。公共危机整体性治理模式需要在正式制度和非正式制度的共同作用下才能正常运行，其中正式制度是指已经颁布的从中央到地方的公共危机治理法律规范体系，非正式制度是指公共危机治理各主体在实践中无意识形成并被遵守的各种行为规范。在推动公共危机整体性治理模式构建的非正式制度中，培育以信任为核心的社会资本尤为重要，为此可以采取以下措施：首先，构建政府的信任机制和承诺机制。要加强政府信任度的建设和管理，同时加强对政府的信任度评价，不断提高政府公信力水平。其次，培育合作文化。公共危机治理主体要深入理解合作文化的内涵并能根据合作理念进行自我管理，使合作文化融入到每个治理主体的思维方式和行为习惯中。在此基础上，为了规范公共危机治理主体行为，保持合作文化的持续性，应当把合作文化融入制度体系中。如在考核制度中将合作意识、合作能力和合作绩效等指标纳入考核指标体系，奖励优秀的合作项目和典型的合作事例，惩罚不利于合作的行为。再次，对公民进行信任教育。要通过多种渠道并采用多种方式对公民个人进行信任教育，将公民信任教育作为社会发展的一项重要工作并发展成为一种长效机制。

(责任编辑：徐枫)

作者：张玉磊

第三篇：公共危机的全球治理

摘要：面对复杂多变的全球公共危机，全球治理彰显了一种新的公共性的特征。在政治权威方面，非政府组织等行为体越来越多地参与到危机治理之中，带有公共特点的私有权威正在公共治理中崛起；在公共领域方面，公共性不再是社会生活的核心，全球社会和全球公共领域之间的疆界变得复杂；在公共产品方面，公共性超越了普通公共产品所带有的工具性和经济意味，更多地体现为公共实践。由此可见，公共性在全球公共危机治理中的重要性正在增强，但这种公共性已不再需要对其设置特定的边界，它正逐步演变为解决特定问题的一系列实践，这是另一种形式的回归。其中，中国也努力通过为国际社会提供公共产品、负责任地提出了“中国方案”以及参与或主导建立若干全球性机制等实践，推动公共性在全球公共危机治理中的扩大。

关键词：全球公共危机 全球治理 公共性回归

恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、传染性疾病、金融危机，以及全球性生态环境恶化，气候变暖等问题已超越国家和地区界限，对整个人类生存与发展提出严峻的挑战，但现有的公共危机应对的滞后、操作性不强也暴露出公共危机治理能力的不足等问题。虽然公共性是政治理论的基本概念，但对它的重新审视有助于解决公共危机的全球化与公共危机治理的滞后等问题。

一、对公共性边界的再思考

公共性在传统研究中“是指特定范围内由特定对象、环境和结果将具体个人（或主体）联系起来的具有普遍性、不确定性和意识交互性的社会关系”。从范畴来看，公共性与私人性、个人性、私密性等概念是相对而言的，“强调的是某种事物与公众、共同体（集体）相关联的一些性质”。故它一直作为一个与国家概念绑定、与私有性相对的概念而存在。但随着近年来公共危机的全球性扩散，公共性的边界变得十分模糊，其存在已经溢出了原有的界限。

1.公共性与私有性：公共性与私有性传统上一向被视为两个相悖的领域，其中公共性主要存在于公共领域和公权领域的有效耦合中，而私有性主要为私人领域的特性。在公共领域内行使公共权力是必要而正当的，掌管公共权力运行的机构主要是国家或政府，然而，20世纪80年代以来，私有化逐步开始兴起，“世界上最常用的政治经济发展战略之一是私有化。尤其在南半球，还有东欧和经合组织国家，私有化常常被看成是解决所有经济和政治问题的灵丹妙药。国际货币基金组织、世界银行、经合组织、世界贸易组织和欧盟，都在推动私有化和自由化。民族国家政府特别是私营工商集团和跨国公司也在这些政策中扮演了极其重要的角色。

2.服务贸易总协定，以及国家的和超国家的指示，都在促进私有化和自由化进程。在这一进程中，英国被认为是先驱。撒切尔以创造“资本所有者的民主”为目的，于20世纪80年代推行了影响深远的公共服务私有化计划。可见，无论在国内层面抑或国际层面，公权力、治理能力、公共权威都在朝私有化的方向倾斜。在目前的大部分研究中，“公共性”的含义皆带有一种位于核心领域的意味，从本体论上将公共性与私有性分开，忽视了其各自的特点是建构的而非天经地义的。且随着国际组织的发展，原先私人集团的运作方式也发生了巨大转变，一些公共责任被私有群体承担。因此，公共性与私有性之间的壁垒分明已不再适用于全球性问题的解决。

3.公共性与国家：公共性研究通常与国家概念紧密联系，这主要是由于以往公共财产的管理和运营以及公共利益的提供等多为国家层面所履行的职能。但随着非国家行为体在这一领域的作用愈益突出，它们常常可以发挥公共效能，例如，国际有机作物改良协会（prganic Crop Improvement Association）之类的跨国组织能够进行与生产有关的认证，这在传统的公共领域中是政府权威部门的责任，传统治理没有将这一功能赋予非国家行为体，这就意味着它们在参与治理的同时也易于面临质疑与挑战。因此如果将公共性与国家绑定在一起，公共领域便成为一种封闭且排他的存在，于无形之中致使治理的供给方范围缩小。

在全球化时代，在全球危机治理的层面上，国家间的联系逐步密切，各国一起解决共同面临的种种问题，通过国家权威的让渡或跨政府组织的协定而形成新的政治权威。如果将全球治理理解为这样一种政治权威，则治理必须保持一定公共性。全球治理的“公共性在国家政府、全球市场和全球社会的良性互动中实现，而不是在束缚与限制中消亡。在谋求公共利益的过程中，国家政府、全球市场和全球社会基于公共性这个共同的联系纽带，在合作与协调的基础上，扮演着各自的角色，履行着各自的职能，发挥着各自的优势，形成协同与合力，促成公共利益的实现”。在此之中，非政府组织等行为体可产生公共效应，但在治理实践中，这种参与方式并未被赋予私有行为体。要将它们定义为公共类别即意味着其需要遵守一系列规范，一旦它们没有遵守，其对治理的参与就会受到挑战。因此，治理的复杂性不仅仅要求多边参与，而且需要参与者的多样化。此时，公共性的边界便不再适应治理的需要，反而成为定义公共角色等问题上的一种束缚。

二、公共性在全球危机治理中的回归

“全球性危机是指几个国家以上为主要行为者的危机”。而全球公共危机则是指“由于气候异常、生态环境、能源问题和恐怖主义等问题所引发的全球性或区域性公共危机”。故“全球公共危机”并非一个国家或组织单独面临的危机，而是一种威胁到某些特定地区乃至全球、全人类的安全、共同利益、经济发展和社会秩序，需要多个国或组织，甚至全球共同应对的危机。由于随着气候变化、2008年金融危机以及埃博拉病毒爆发等全球性危机的发生，以个体为中心的新自由主义陷入一系列困境，相反，公共性在全球危机治理中的作用则与日俱增。可以说，全球危机治理中出现了公共性的回归，其主要体现于以下几方面：

1.将有效的治理视为一种公共产品。公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。最早以一种特殊的公共产品定义有效的治理这一概念的当属世界银行。后者认为，善治（good governance）是经济发展的关键，公共性应回到世行的发展议程中。毋庸置疑，世界银行较1980年代更加重视国家的积极作用。在上述年代，国家与市场关系被视作一场零和游戏。但目前世界银行和其他国际金融组织的政策不仅是简单地重视国家，它们希望定义一种新的“公共性”，使大量不同的行为体能够参与到广泛的公共进程中，提供一定的公共产品。值得注意的是，将公共性带回发展政策并不仅仅意味着重新强调国家的作用，而是通过这一方法更广泛地动员各方力量扮演承担公共责任的角色，将市民社会参与对公共部门的管理等纳入其中，以此保证国际组织得到国际社会的持续认可。

在全球治理的语境下，公共性的价值目标是在国家的各政府机构、全球市场与全球社会的治理中得以实现的。由于治理之公共性的表现形式是提供公共产品和公共服务，故全球公共产品应被认为系指超越国家界限（没有必要超越群体及世代界限）并表现出一种很大程度的公共性（也即消费的非排外性和非竞争性）的产品，即其收益扩展到所有国家、人民和世代的产品。全球公共产品因此是国内公共产品概念在全球范围内的延伸和拓展。如公共卫生安全就是一种全球公共产品，即全球公共卫生产品（Global Public Goods for Health）。“公共卫生安全本应是主权国家向本国国民提供的公共产品，然而由于一些国家的贫困以及治理不善等问题导致了传染病的肆虐等公共卫生劣品，故此时应通过国际红十字会与红新月会，国际行动，国际志愿机构委员会等国际非政府组织参与提供公共产品来解决全球公共卫生问题。”

2.塑造以需求为主导的治理方式。十余年之前，全球危机治理机构主要寻求改善治理实践中的供给部分，亦即要求供给方提供更好的治理，通过一种间接的方式创造新的公共角色和公共进程。而目前这一重心有所转移，从供应方逐渐转向需求方。公共选择理论变得更为流行，公共服务被推向市场，整个治理过程被简化。在该治理模式中，公共产品通过公共选择的方式被供给，这也同时推动了公共领域中透明度与公众参与度的增加。亚洲基础设施投资银行（亚投行）的设立即为中国基于新兴市场和发展中国家基础设施建设资金不足以及巨大的融资需求而提供的一个全球公共产品。相对于世界银行、亚洲开发银行而言，运行后的亚投行将是亚洲的一个政府问性质的区域多边开发机构，它将更加侧重于商业化运作，而非采取官方的政府问机构的运作模式。

随着全球化进程的深入，不论在地方层面还是在国家、地区乃至全球层面，皆形成了一系列新型的议事日程：环境保护、应对气候变化、保障个人安全、维护人权、消除贫困、打击跨国犯罪。新的治理形式因解决公共问题的传统手段失效而衍生，故前者不再以供给方为中心，而更为注重需求。根据需求的不同，全球危机治理机构所能提供的服务可分为环境（控制温室气体排放、保持生物多样性）、健康（控制传染性疾病传播、医学研究）、知识（知识的获取和使用、互联网服务）、安全（世界和平、打击全球恐怖主义和跨国犯罪）和治理（全球金融稳定、全球贸易体制）几个方面。正是由于全球公共危机暴露出诸多问题和矛盾，一国政府往往只能择其要而处之，无法提供上述全面周到的服务，导致一部分人的需求无法得到满足，故需要在公共产品的集体供给中通过转向公共需求，强调责任、透明度和监控，建立一种更为灵活的政府机构。

3.将更多的责任方纳入治理过程。全球危机治理的发展越来越关注各种非国家、次国家行为体，使众多不同的公共角色扮演者参与到广泛的公共进程之中以提供公共产品，个中不乏包括国家、政府问国际组织（Inter-govemmentOrganization）、国际非政府组织、区域组织（欧盟、东盟、非盟、阿盟等）、跨国公司等在内的所有社会组织和行为体联合提供的产品——全球危机治理就本质而言，注定是多元主体的协同共治。这些行为体多重视参与度、透明度、平等和有效性，因此这一改革举措不仅在政策制定阶段即引起公众的注意，且能够形成一种监管、评估治理效果的机制，从而得以更大程度地避免政府层面错误预判的干扰。许多国际非政府组织等行为体通过制度化的定期信息发布机制，将一些隐匿于公众视野之外的足以威胁公共安全的信息公之于众，或使以往局限于较小范围的信息得到广泛传播，使一国政府在安全威胁即将到来之前做好充分准备。例如，绿色和平运动组织定期发布世界各国、各地区的大气污染数据，臭氧层破坏状况等环境指标，组织环境专家分析、研究并及时公布正在发生的环境恶化的直接和间接后果、危及该国或地区健康的种种不良影响等，为该国政府有针对性地制定保障公共安全的环境政策提供准确、充分的依据。目前，这些非政府组织正努力建立一个新型的全球环境监控系统。

“在全球危机治理中，国际非政府组织等行为体的参与更为可贵，其大规模、群众性、广泛深入的参与体现了全球危机治理必不可少的社会基础。从历史上看，战争、灾难、贫困、饥饿等公共危机是非政府组织产生发展的机缘，红十字会、救助儿童会、国际乐施会、凯尔国际、世界宣明会无不产生于危难之中。”国际非政府组织等行为体在一定程度上是危机治理的产物，是鉴于国家、市场失灵危机的治理，是全球危机治理的关键力量。这是由其自身的特征和功能所决定的。它们虽然属于与国家、政府相对的私人领域，但追求的是公共目标。如众多非政府组织在全球各地建立基地，其足迹遍布全世界，同时，它们还初步构建了国际化网络及新型的国际协调解决机制，形成了特定的法律和制度框架。正是非政府组织的灵活性和广泛性使之业已成为全球公共危机治理的第三支重要的和不可缺少的力量。

通过以上方式，公共性在与全球危机治理相关的公共部门中实现了回归。这种回归不仅使各公共部门巩固了自身的权威，还实现了一定程度上的转型，从而拥有了更大的代表性与影响力。但值得注意的是，回归的公共性与传统公共性存在着些许差别：在政治权威方面，非政府组织等行为体越来越多地参与到危机治理之中，带有公共特点的私有权威正在公共治理中崛起；在公共领域方面，公共性不复为社会生活的核心，全球社会和全球公共领域之间的疆界变得复杂；在公共产品方面，公共性超越了普通公共产品所带有的工具性和经济意味，更多地体现为公共实践。这种全球危机治理中新的公共性再次淡化了公共性的原有边界。

三、基于公共实践的全球公共危机治理

根据前文可以看出，公共性的边界已无法适应公共性在全球危机治理中的不断增强，且公共性本身也已在治理过程中发生转变。因此，需要超越传统思维，以一种新的公共逻辑理解它的回归。在此，我们需要将公共性定义为一系列的实践，而不是为它划出特定的边界。

1.重新定义全球公共危机治理中的公共性：私有角色与公共角色在全球公共危机治理中的作用已经难分难解，因此不必纠结于其界限，而可直接将二者的公共实践看作公共性的代表，这一公共实践即为特定社会、特定场合中的关于理解和处理普遍关心的全球性问题的一系列行为路径的集合。如非政府组织等行为体对一些重要议题在相关领域的提出和将之引入实践直接发挥了主导性作用。（如图1）

2.重新定义全球公共危机治理中的公共角色：在私有性和公共性关系复杂化的情形下，公共角色的扮演者不应再局限于某个范围，而需要发动更多有效率、负责任的国家和非政府行为体广泛加入这一行列。因此公共角色的重新定位不再取决于其所处位置，而更多在于其进行的实践是否参与到公共服务之中。就治理的主体、形式或机制看，政府只是个中之一，此外还有非政府组织、跨国公司或个人等。有人认为，有些非政府组织甚至比联合国机构更有效率、更为出色地完成了某些任务，如提供人道救援、救灾等。“国际救助联盟”（International SalvageUnion）就是一个海上救助的非政府组织，其承担了全球90%以上的船舶救助和打捞作业，该组织在2003年对27艘油轮实施了救助；又如，在联合国难民署救助活动中，500多个非政府组织积极参与合作，在安哥拉、卢旺达和索马里等地区冲突中进行人道主义救援；1999年车臣地区冲突中，国际红十字会等非政府组织与联合国难民署合作成功完成20万逃亡居民的安置工作。

3.重新定义全球公共危机治理中的公共过程：在以需求为导向的、新公共性回归的治理中，透明度、信息传播、磋商与参与、监控与评估成为公共过程的支撑条件，将公共选择、公共实践与多样化的公共角色彼此结合，以利于公共角色能够真正发出自己的声音。世界银行关于公共过程的建议是围绕监控的角色形成的，其目的不仅仅是使政策在其制定阶段即引起公众关注，也力图建立一种机制对之进行监控、评估、通报。这便需要收集关于政策效果的信息和作出评估，从而防止预估的错误引导，并把这些信息向公众通报。通过这些途径，公共性得以在服务管理过程中发挥更大的作用。在应对气候变化议题的讨论中，国际非政府组织等行为体向目标群体提供特定产品和服务，发起倡议、游说、抗议和斗争，通过参与、监督和协调影响议定书签署国和非签署国国内气候政策的变化。而在危机决策中，国际非政府组织的作用也更容易被接受和重视。“从禁雷活动的发起、禁雷议题的提出、禁雷公约的起草到最后禁雷公约的通过，国际非政府组织参与了决策的全过程，积极推动了全球杀伤地雷问题的政治解决。”

当关于公共性边界的争论出现时，实践也会发生转变。例如，就如何回应金融危机展开的争论引发了对公共权威范围的争论，可能会相应地产生新的具有更强的公共审查与公共控制的金融实践。这种公共决策的实践不仅仅是把责任从私有领域转移到公共领域，也并非公共性的扩大，而是演变为解决特定问题的一系列实践。因此，对公共性的重新审视令全球公共危机治理中的一些问题迎刃而解。

首先，私有角色在公共项目中的合法性问题得以通过下述方式解决：将公共产品作为公共项目存在的理由，且通过一系列协定把更多的角色纳入项目。根据其公共性程度的差异，全球公共产品可分为纯全球公共产品和准全球公共产品。前者系在全球范围内同时符合非排外性和非竞争性标准的公共产品，如国际和平等。后者仅合乎上述两项标准之一的全球公共产品，例如臭氧层和国际互联网等。

在政府层面，政府间组织在公共危机领域创设和提供国际合作的公共项目，成为国际制度等国际公共产品的重要供给者。“在非政府层面，国际非政府组织、跨国社团、跨国运动等非国家行为体，在应对金融、环境、反恐、粮食、人口、卫生、难民等诸多公共危机方面同样发挥着重要建设性作用，并呈现出日益凸显的趋势。非政府组织的建设性作用很早就得到了联合国经济与社会理事会的认可，联合国儿童基金、贸易和发展会议以及原子能机构等共约20个专门机构也同样给予非政府组织以咨询地位。”世界卫生大会于2003年5月21日批准的《世界卫生组织烟草控制框架公约》（World Health Organization FrameworkConventionon Tobacco Control）在序言中更是强调，“不隶属于烟草业的非政府组织和民间社会其他成员，包括卫生专业机构，妇女、青年、环境和消费者团体，以及学术机构和卫生保健机构，对国家和国际烟草控制努力有特殊贡献，对参与国家和国际烟草控制努力具有极端重要性”。

其次，通过公共性使追求公共目标的权威为公共群体所认可，弥补全球危机治理中中央权威的缺失。以往对全球治理的关注主要集中于形形色色的机制、管理方法或跨国行为，跨越国界的权威在这种建构中是缺失的。这是因为全球治理只是政府集合体的行为，并不能于其中拥有跨国政治权威。我们知道，政治权威是跨国行为体发挥影响的重要资源，因此，全球危机治理需要创建超越国家的政治权威。伊夫·梅尼在接受法国《世界报》采访时说：“新的跨国组织是今天唯一的平衡力量，因为越来越多的问题既不能在国家层面上处理，也不能由国与国之间的协商来解决。国家不再有能力代表跨越全球的全部能量、全部势力和全部利益”。诸如跨国的社会和环境治理等体系关注的是规则和产业链，而不再是国家，它们从最初起即对公共性产生了十分强烈的需求。由此不难看出，在全球治理中建立公共权威即具有对公共性和政治合法性的需求，而不论该权威来自国家还是非国家。作为非国家行为体的非政府组织也常常被人们认为能够从总体上代表社会领域的利益。其世界主义价值观迫使政府和政府间组织更加关注社会事务，鼓励和敦促国家和其他行为体重视社会福利，它们也通过自身行动输入合法性。印度洋海啸救灾动用和开展了有史以来规模最大的救援资金和重建行动，其中约1/3的援助资金由国际非政府组织及其分支机构予以落实，它们处于开展相关行动的前沿，承担着救援海啸灾民的直接责任。

再次，新的公共性在一定程度上回答了全球公共危机治理民主化的问题。新治理方式越来越关注非国家、次国家行为体，一种国际和“全球”共同体由此脱颖而出，它们都接受全球准则。这些复杂的行为体均重视实践、参与度、透明度、平等和有效性。在以往的治理中，少数拥有否决权的大国组成了国际货币基金组织、世界银行以及联合国安理会，“它们把本该对全世界所有国家的人民负责的这些全球机构变成了几个发达大国的狩猎围场，并且往往首先满足它们的需求’’。这种缺乏责任性和民主化的决策过程最终必然会导致全球公共危机治理民主化的问题的产生。而新治理方式倡导一种“水平式的责任”，认为全球机构责任制的实现在于诸利益相关方做到信息公开，确保政治行为是可预测的、审慎的，在程序和过程上做到透明和可参与，以保证程序上的公正。“在国际多边组织的决策过程中，非政府组织通过提供丰富的信息和建议，可促使国际多边组织决策更贴近利益相关者的需要；在国际多边组织会议上给予非政府组织观察员地位，能够使政策和规则的制定更加透明和更负责任。”为监督1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的实施，一批非政府组织经常通过调查研究、收集资料等方式分析掌握世界野生动植物贸易状况，并向公约执行机构作出报告。上至全球决策场所外的抗议，下至在受决策影响的当地，非政府组织等行为体和地方民众相互联合起来，展开对全球治理和决策机制的合法性和民主赤字的纠正，从而担负起对国际社会的责任并在危机治理中充分发挥自己的作用。

四、中国参与全球公共危机治理的路径选择

习近平多次在国际场合中提出：我们要树立人类命运共同体意识，建立新型国际关系。人类已经进入“地球村”时代，共同利益远大于彼此的分歧，地球人在面对生态危机、核武器威胁、极端主义等各种公共危机时，应当真正成为风雨同舟、荣辱与共的共同体。人类命运共同体的形成和维系离不开全球公共危机治理。在此，国家对全球公共危机事务的参与增加了全球体系的包容性，而后者的增加则增强了全球公共危机治理的有效性，进而助推人类命运共同体的形成。

国际关系“英国学派”的著名代表亚当-沃森（AdamWatson）认为，当前的非西方国家事实上正生活在西方国家所厘定的一系列国际规范之中。然而，随着越来越多非西方新兴国家的出现与崛起，“西方俱乐部式”的国际关系准则正逐步失去适用性。尽管新兴大国仍有不少内部的问题亟待解决，但是不论从近年来的实际状况还是从定量分析来看，它们都已经成为了全球治理的过程中的重要参与者。进入21世纪以来，作为新兴国家，中国的大国地位在经济发展和综合国力提升的基础上逐步确立。在此过程中，中国不断调整国家战略的指向，使其在战略上的外向性和参与全球治理的公共性指向愈发突显。在2015年的全球治理指数总排行中，中国是唯一跻身前五的新兴非西方国家。因此，从危机治理的公共性指向看，中国主要以实践为其主基调。

第一，中国不仅为国际社会提供公共产品，而且积极投入人力物力履行其全球性责任。伴随着自身的崛起和国际地位的提升，中国多次为国际社会提供人道主义救援，也进行国际公共产品的输送。其典型事例为中国在2015年也门战乱中帮助13个国家撤出部分侨民，国际社会对中国的由衷敬服由此彰显。2015年，太平洋岛国发生地震之际，中国紧急动用高分一号、高分二号等卫星对南太平洋岛国瓦努阿图首都及周边地区受灾状况进行观测，帮助有关方面及时掌握灾情。2014年，马航坠机事件发生时，中国也调用10颗卫星为搜寻工作提供了大量数据。另外，在2015年举行的联合国发展峰会上，中国宣布实施其援助南方国家的一系列新计划，包括设立南南合作援助基金并首期提供20亿美元，力争使对最不发达国家的投资到2030年达到120亿美元，免除最不发达国家、内陆发展中国家、小国、岛国2015年到期未还的政府间无息贷款债务等。可见，中国正积极地履行责任，为国际社会提供了更多的国际公共产品。

第二，中国不仅仅对国际社会作出承诺，也负责任地为全球公共危机治理提出“中国方案”。在第21届联合国气候变化大会上，面对气候变化这一全球公共危机，中国展现了负责任的态度，先是于会前同美国、欧盟、巴西、印度等国就该问题签署了多个双边声明，提前化解了此前的一些分歧，此后又承诺加强合作，共同应对气候变化。可以说，中国正在以更为积极的建设者姿态活跃于气候政治舞台上，给全球气候谈判带来新气象。在联合国成立70周年系列峰会上，中国承诺设立为期10年、总额10亿美元的中国一联合国和平与发展基金，并加入新的联合国维和能力待命机制，这显示出中国正努力彰显其身为国际社会中的负责任大国的形象。而在巴黎举行的联合国气候大会上，中国提出了“公平、合理、有效”的全球气候变化应对方案，探索“人类可持续”的发展路径和治理模式。在此，中国提出的清晰明确的“中国方案”，恰恰表明了气候治理中的中国担当和中国智慧。

第三，中国不仅是国际秩序的维护者，而且不断参与或主导建立若干全球性机制。在融入现存国际秩序的同时，中国也积极主动地发挥建设性作用。“中国越来越不满足于担当国际体系内单纯的规则接受者角色。相反，现有的证据显示，各国在‘一带一路’的旗帜之下所开展的合作将更多地依赖由中国以及发展中国家主导的一系列机制。比如沿线国家国内以及跨国的基础设施建设在未来将通过‘亚投行’、‘丝路基金’或‘金砖国家开发银行’等机构而非以往的世界银行或国际货币基金组织进行融资。”诚然，与美国等国家不同，中国在寻求变革的同时并不颠覆或摒弃既有的全球治理机制。当人民币于2015年被纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，以及同年习近平主席访问美国时，美方均表示愿意增加中国在世界银行的代表性。可见，中国主导建立的新机制并不以替代旧机制为目的。就此而言，中国可称得上是“负责任的大国”。

结语

全球化和信息化背景下的公共危机逐渐从单一型向复合型演化，这种复合型危机既表明危机引致因素的复杂性和多样性，也深刻地显示出全球治理的高难度特性。新的治理形式因处理公共危机的传统手段失效而衍生，它们不再以国家为中心。在诸如跨国的、混合的、基于伙伴关系的等多种新的治理形式中，参与治理的行为体超出了进入公共危机领域的行为体的范围。以往纯粹的国内问题、经济不稳定问题、政权脆弱问题、恐怖组织问题等均不再停留在国内范围，而溢出到整个世界。在全球公共危机领域，国家已不能被与公共性划等号，非政府行为体作用日益突出，起到了政府系统的作用。可见，可否被视为一个公共角色，这并不取决于其所处位置，而在于它的实践。如果其促进了透明度的增加、参与到公共服务之中，在某种意义上，它就是公共角色，换言之，它具有公共性。因此，公共性在全球治理中的重要性正在增强，但它是以另一种形式回归了。而在此其中，作为一个发展中的全球性大国，中国也正以自己的实际行动，在全球公共危机治理中努力推动公共性的再生产。

作者：阙天舒