PPP模式下“美丽乡村”建设中的传统村落文化保护模式探索

2022-09-11

PPP模式在许多国家,尤其是在发达国家,经过近30年的发展,已成为公共管理的重要工具,有效地促进了各国基础设施的发展。英国作为世界范围内最早采用PPP模式的国家,自1992年提出在公共服务领域进行政府购买服务的私人融资计划(PFI)模式以来,至2006年,仅在交通基础设施领域一项中就通过了高达500亿美元的融资。[1] 据有关数据统计,1985-2011年全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元,其中欧洲约占45.6%;亚洲和澳大利亚占24.2%;墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者共占11.4%;美国占8.8%;加拿大占5.8%;非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元,占全球份额的4.1%。可以说,对于PPP模式在转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府融资等方面有着独特优势已经成为共识。那么,什么是PPP模式?我国的PPP模式发展如何?能否将PPP模式运用于我国“美丽乡村”建设中的传统村落文化保护?本文试对此进行探讨。

一、PPP模式的涵义

PPP的概念从20世纪90年代开始使用,其英文全称是“Public-Private Partnership”,但至今各国对PPP所涵盖的内容并没有统一界定。从广义来讲,PPP是指为了公共产品和服务而建立起的各种关系的总称。具体来说是指政府和民营资本(或社会资本)为进行城市基础设施项目建设,或为提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础形成的一种合作关系。合作双方通过签署合同明确双方的权利和义务,以此确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。[2] 通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。其中,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。这种模式主要包括BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-经营)以及各种衍生模式。

二、PPP模式在我国的发展历程

我国国内推行PPP模式的理论和实践主要来自于英国,20世纪80年代中期即被引入电厂、高速公路等基础设施领域,1995年广西来宾电厂B厂成为BOT领域的成功范例。大致说来,我国PPP模式的发展先后经历了探索期、试点期、推进期、反复期、推广期几个阶段。1、探索期:20世纪80年代开始的PPP模式主要是典型的BOT模式(建设-经营-转让),参与的社会资本以外资较多,投资主要集中在快速消费领域。改革开放后这种模式才开始在部分的基础设施方面进行尝试。这一时期相关法律和政策还不完善,发展速度较慢。2、试点期:1994年后不少专家学者开始专注于这种模式的研究,同时一大批BOT试点项目开始被国家计委核准,涵盖电力供应、水务、公路、桥梁等方面。但由于资金、政策等方面原因,不少试点项目还是无法顺利运行,但这些试点项目的失败也积累了不少宝贵经验。3、推进期:全国各地涌现出许多市场化程度极高的PPP项目,如地铁、燃气等项目。具有代表性的有北京地铁四号线、新奥能源控股有限公司(原新奥燃气)等。PPP项目不但数量几乎呈几何倍数增长,且多数项目可以圆满落地。4、反复期:2009年至2012年期间,由于我国城镇化进程加快,以及环境恶化、资源短缺等问题的逐步显现,PPP模式出现反复。5、推广期:2013年至今是我国PPP项目的推广阶段。财政部于2013年底全面部署PPP项目推广工作;2014年根据党的十八大三中全会关于《允许社会资本通过特许经营等方式参予城市基础设施投资和运营》精神,为保证PPP项目的顺利实施,财政部又专门成立领导小组,六部委起动特许立法工作,联合制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并于2015年6月1日正式施行。正是由于近年来政府的大力推广、支持以及一系列政策性文件的出台,自2014年起,我国PPP项目数量呈爆炸式增长。据全国PPP综合信息平台项目库季报(2016年第二季度)的统计,截止2016年9月,全国PPP综合信息平台入库项目10170个,总投资额12万亿元。可以说,目前中国已成为全球最大的PPP市场,未来的很长一段时间内,PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域扮演着主要角色。

三、PPP模式与美丽乡村建设中的传统村落保护研究

1、国家层面“美丽乡村”理念的提出及河南省“美丽乡村”建设情况

2012年党的十八大提出“要努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”,并提出城乡统筹协调发展共建“美丽中国”的全新概念,随即2013年中央一号文件依据“美丽中国”理念提出建设“美丽乡村”的奋斗目标。2013年11月农业部发布《农业部办公厅关于公布“美丽乡村”创建试点乡村名单的通知》,确定1100个乡村为全国“美丽乡村”创建试点乡村。河南省深入贯彻党的十八大精神和“美丽乡村”建设理念,从2013年开始启动“美丽乡村”建设试点工作,重点培育建设美丽宜居小镇、中心村及特色村。截止2016年11月,河南省选定并实施的美丽乡村建设试点项目共430个,投入财政资金近59亿元。按照建设目标,到2020年全省将建成10个美丽宜居乡村示范县(市)区、100个省级美丽宜居小镇、1000个省级美丽宜居村庄,争取有条件的县(市)区建成2~3条美丽宜居乡村示范带。

2、“美丽乡村”建设中传统村落文化保护面临的困境

在“美丽乡村”建设中,难免遇到传统村落拆迁改造,对此,是保是留?如何保?如何留?值得深入探讨。2009年至2010年期间,“中国村落文化研究中心”分别在全国17个省113个县中的902个乡镇进行了为期一个月的综合性复查,情况堪忧。这些地区中具有历史、民族、文化、艺术价值的传统村落从2004年的9707个,锐减到2010年的5709个,平均每年递减7.3%,每天就有1.6个传统村落消失。这不能不让人痛心。2015年两会上,著名作家、民间艺术家冯骥才先生曾疾呼:村落是中华民族最古老的家园。难以数计的物质的、非物质的文化遗产都在村落里,中华民族文化的基因、根性和多样性都在村落里,国家相关部门应该为传统村落立档,留住“乡愁”。同时,他也希望全社会都关注,更多人能参与进来,留下和保护传统村落这一方古老的净土。可以说,“美丽乡村”建设试点工作的实施对改善农村人居环境、提升农民生活品质、促进城乡一体化等起到了有力的推动作用。但面对其中具有深厚文化底蕴和历史价值的传统村落,对其进行合理保护、修缮,又不是件容易的事。随着我国整体经济增长逐渐下滑,各地方政府在基建投资方面面临的难题日益增加,“美丽乡村”建设所需资金量大,建设周期长,其资金问题本就是难题,如果再考虑增加成本进行传统村落文化保护,则是难上加难。

3“美丽乡村”建设中传统村落文化保护PPP模式

困境之下,尝试将民间资本引入“美丽乡村”建设中的传统村落文化保护,发挥政府引导监督职能,缓解政府财政负担,充分利用社会资本运营优势,促成政府和社会的双赢局面,具有重要的现实意义和实践性。可根据不同村庄的自然生态、历史文化、民俗风情等特色,以BOT、BOO模式为主,进行其他模式的有效探索。如根据不同主题打造特色品牌,建造特色民居、民俗村、历史古村、现代民宿等,充分发挥和利用村庄特色资源、特色产业,发展具有地方特色的文化创意禅意、旅游休闲产业、养生保健产业等。在项目规划、融资、设计、建设、运营、维护等方面可吸收社会资本共同参与,政府在其中负责统筹、把关、监督、管理,回报方式可通过政府付费、使用者付费相结合的方式。最终实现美丽乡村建设中传统村落文化保护和发展与社会资本投资回报的双赢,实现良性循环。

1)投资结构:政府作为监管方和付费方,可通过政府采购方式选择符合条件的社会资本参与项目共建,通过签订合同形式授权社会资本进行相关建设。政府对传统村落改造就有监管权,社会资本需在政府监管下进行方案设计和改造。2)融资方式:可采用社会资本方股东借放、金融机构贷款等方式筹措建设资金。其中金融机构参与的方式可考虑政策性银行、商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等以不同形式参与。如农业发展银行曾在河南莫沟村建设中进行贷款投资,就是成功案例。3)盈利模式:传统村落文化保护和建设,周期长、收益慢,需要政府给予一定的补贴,或支付一定费用。但仅有这些是不够的,还需通过一些盈利模式才能顺利取得预期收益。如附加产品的开发:旅游景点、特色商品、地方纪念品等。同时还需进行成本优化、降低风险等。对于品牌项目,政府还可适当给予奖励,通过提高企业知名度、适当免税等方式给予鼓励。作为拥有7000多年农耕文明史的国家,我国各地遍布着不少极具地域与民族特色的传统村落,这些村落承载着不同时期、地域、民族的文化信息,具有及其珍贵的历史价值,甚至被誉为中华民族的DNA。一些专家学者自上世纪80年代中期开始已经着手对这些传统村落进行田野调查、资料收集、研究保护。而除了这些研究者,更需要政府层面出台政策给予保护外,同时需要大量资金给予支持。政府监督、管理之下,引入社会资本,以合理模式共同建设、保护,也许是传统村落文化保护中具有一定可行性的双赢方案。

摘要：中国传统村落承载着丰富的文化信息,具有珍贵的历史价值。随着城市化进程的加快和经济的迅速发展,传统村落正在人们的不自知中渐渐消失。如何在政府监管下合理引入社会资本对其进行研究、保护、传承,是时代赋予的新课题。本文以上世纪80年代就引入我国,近年来已取得一定成效的PPP模式为切入点,探索PPP模式下合理有效利用社会资本进行传统村落文化保护的模式。

关键词：PPP模式,传统村落,文化保护,模式,探索