农村集体用地

农村集体用地（精选十篇）

农村集体用地 篇1

农村集体建设用地是指农村集体投资或农民兴办的乡镇企事业、村办企业、农村村民住宅、乡镇村公共设施、公益事业建设所使用的土地。即现阶段我国农村集体土地使用权在建设用地上表现为三种情形:乡镇企业建设用地;乡镇村公共设施和公益事业建设用地;农村村民宅基地。同时, 根据相关法律规定, 农村村民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者是租用于非农业建设。也就是, 现阶段我国农村集体土地使用权只能流转于非农业建设, 至于集体建设用地也仅指法律规定的上述三种情形。其相关法律规定体现如下:

《宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有”;“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征用”;“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”。

《民法通则》第七十四条规定“集体所有的土地依照法律规定属于农民集体所有, 由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的, 可以属于乡镇农民集体所有”。

《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”, “前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”;第四十七条规定“征用其他土地的土地补偿费和安置补偿费标准, 由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补偿费的标准规定”;六十三条规定“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是, 符合土地利用总体规划, 并依法取得建设土地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

综上, 我们可以初步得出一个结论, 那就是我国的农村集体土地使用权在现行法的规定下只能在农业建设进行流转, 但是对于非农建设就基本上不适用, 只有《土地管理法》第六十三条的一款关于集体土地使用权流转的例外情况, 即符合土地利用总体规划, 并依法取得建设土地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。但是, 对于用于非农建设 (或集体建设用地) 的流转只能有一个途径, 那就是通过先征用为国有, 转为国有土地使用权, 然后才能在市场上进行流转。

二、对现行农村集体建设用地流转所存在问题的若干看法

随着经济发展和城市化进程的加快, 农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来, 以出让、转让 (含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等) 、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为屡有发生, 在数量和规模上有不断扩大的趋势, 集体建设用地隐性市场客观存在。不仅这样, 对农村集体建设用地流转的限制还将逐渐并已经暴露在我们面前。

(一) 损害农民的经济利益

由于现行法律对集体土地使用权的流转规定并不是很明确, 集体土地使用权的流转不规范, 给了不法分子非法交易的机会, 避开拥有所有权的农民集体经济组织, 将土地使用权流转的收益归为镇或村所有, 未对原集体土地所有者给予适当的经济补偿, 对农民的利益造成了损害。而且, 即使确实对农民进行补偿了, 但是由于现在的征用补偿制度存在不足之处, 征用补偿不合理, 到最后农民还是无法得到比较合理的补偿结果。新的土地管理法修订草案已经涉及到农民征地的补偿标准的提高, 有报道称可能会将现有的标准提高至原来的10倍, 这对农民当然是好消息, 我们拭目以待。

(二) 在法律未规定的前提下而自发的流转并不能受到法律的有效保护

在前面已经提及, 因经济的发展和城市化进程的加快, 农村集体建设用地使用权的自发流转行为已经存在, 其数量和规模也在不断的扩大, 但是, 这种情况的继续, 如果没有随着法律给予的同步规范, 其产生的负面影响无疑是巨大的, 会给农村社会的稳定带来考验。

(三) 这种类似于地下黑市交易的农村集体土地建设用地

使用权的流转会给比较完备的国有土地使用权流转带来较大的冲击

由于法律对集体建设用地使用权的流转没有做出明文规定, 又因其要先经过征用为国有, 其成本较之于已经开始的“地下直接交易”显然来的要高, 在市场经济条件下, 这种较低的成本优势当然使得国有土地使用权在其交易流转的市场上失去竞争力, 同时也给法律对于集体建设用地使用权流转的模糊规定给予行动上的抗议和否定。

(四) 没有法律的明确规定和保护所进行的集体建设用地

使用权的流转是不规范的, 它会造成集体土地的使用权属不明确, 造成土地使用用途的改变

由于有些地方出现了私下的集体土地使用权的交易, 其交易方式的隐蔽性和在现阶段看来的违法性, 使得这种交易的结果也存在问题。比如因农村土地登记制度的各易和不完善, 其经过一系列的交易流转后最后的权属是否明确, 这个在农村现行的情况来看是很困难的。而且, 也是笔者觉得最重要的一点的是对土地的用途的改变太过于随意与容易。这些笔者个人觉得可以归咎为因社会发展的需要与法律的滞后性之间的矛盾所产成的后果。这也是我们下面要探讨的寻求对现行立法的改变与完善来加予解决。

三、一些地方的立法实践对我国农村集体建设用地土地使用权流转的启发与建议

(一) 启发

早在1996年9月, 苏州市政府下发文件, 允许规定范围内的集体存量建设用地使用权有条件地进行转让、出租, 实行了集体建设用地使用权有偿、有限期流转的土地使用权制度, 并逐渐形成了“国有、集体两种产权, 同出市场, 统一管理”的模式。目前, 苏州全市80%以上的集体建设用地已进入了市场流转, 累计用地总量超过了11万亩, 占年均建设用地量的28%。之后, 国土资源部在前些年分别在苏州、芜湖、湖州等地进行集体土地使用权流转的试点, 各地也出台了相关管理办法。广东省政府更是先行, 发出《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》, 明确规定农村集体建设用地使用权可上市流转。

在此特别要谈的是广东省的实践。广东省通过明确农村集体建设用地使用权的上市流转, 使得其符合该地区的经济发展需要。其直接上市交易避过了征用为国有土地的前置程序, 节约了时间和交易成本。有一点笔者认为其做的很好并具有今后国家立法的借鉴意义的是, 该《通知》规定:通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发。未经原批准用地的人民政府批准, 不得改变该副土地的建设用途。笔者认为它的意义在于保持土地的原建设用途, 在加快城镇化进程和提高农民收益的前提下, 并没有触动其他现有的利益, 造成比原来立法状态下更大的损害。

(二) 建议

1. 建立农村集体建设用地使用权直接上市流转制度。

前面也已经说过了, 直接的上市流转, 避免了中间的交易环节, 节约了交易成本, 对广大农民来说是有益的。这是从表面层次上来讲的。最终, 其城市化进程也是得意于该制度的建立和有效实施的, 这是从本质层面上来说的。新的土地管理法修订草案说也有涉及到让农民直接成为集体土地交易的主体, 如果这样, 此次土地管理法修订是有历史性的突破的, 是惠民和与时俱进的。

2. 建立相关配套制度, 如 (1) 流转中的最低价交易限制。

该制度的建立和实施是为了有效的防止集体土地使用权低价流转从而给农民带来极大的利益损害的。 (2) 用途管制制度的建立。这点笔者在上面也有论及。也是我对广东省的做法比较认可的一个地方。其中的优点在前已经提及, 在这里就不加累述。当然, 除这些以外, 还要相当的配套措施, 在这里笔者只提出个人认为比较重要的这几个方面而已。

因此, 从上可以得出, 从有关地方立法上升到国家立法, 是一个过程, 也是一个必然的结果。农村集体建设用地使用权的直接上市流转交易是一个不可避免的现象, 是社会发展所带来的必然结果。当然, 法律正是在规范这种结果的过程中起着重要的作用。

参考文献

[1]程信和.房地产法学[M].人民法院出版社.

[2]耿爽.农村建设用地上市流转中的法律问题[J].雪亮法律网.

[3]郭心毅.现行农村土地使用权流转模式分析及评述[J].现代管理科学, 2011, (1) .

农村集体建设用地流转 篇2

一、土地资源基本情况

农村土地中包括居民点用地等的集体建设用地使用效率极低，在很大程度上存在着土地的闲置浪费。这就为推进农村土地流转、调整农村土地利用的结构和布局、优化土地资源配置、统筹城乡土地利用提出了新的要求，提供了广阔的空间。

二、农村集体建设用地流转概述

（一）农村集体建设用地流转的内涵

农村集体建设用地流转，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农建设用地使用手续的，其使用权经过批准，采用转让、租赁、抵押和作价入股等多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为，即集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。

在城乡二元土地所有制度和管理制度下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区经依法征收后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再以出让或划拨的方式供应土地使用者使用。这样，我国形成了以二元的土地所有制度为基础，与城乡企业、居民身份、用地者性质相挂钩，长期依赖城乡分割管理的典型的城乡建设用地双轨制。

农村集体建设用地流转的方式，根据项目性质、用途及效益情况，在充分尊重集体经济组织、农民和投资者意愿的基础上，可以协商的方式选择确定以下流转供地方式：一是年租制，租期一般为3—5年，租金按支付，续租优先；二是参照国有土地使用权出让的方式，实行一次性流转转让，最高使用年限不得超过国有土地使用权出让年限，三是作价入股，集体建设用地使用权经评估显化土地资产后入股直接参与投资企业的利润分红。四是使用权抵押。通过对农村集体建设用地使用权进行评估，按照评估价值在信贷机构进行抵押融资。

（二）集体建设用地流转有关法律规定

从国家层面看,我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。第十四条规定：“土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”；“在土地经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定：“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”；“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：“凡在土地家庭联产承包中未打破村民小组原生产队界线，不论是以村还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组集体所有”等等。这些法律条款，明确了集体土地的本质属性，宏观上加强了对集体土地的管理，也为集体建设用地流转提供了法律依据。

2004年，国土资源部根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件精神，制订下发了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号），我局按照上述文件精神对加强农村宅基地管理、严格控制村镇建设用地增加等方面提出了具体措施，并以市国土房管局文件转发了国土资发[2004]234号文。据调查，各区县政府按照国家及市政府的有关规定，结合本地实际，均制订了农村宅基地管理的相关文件，明确了管理办法、程序和标准。目前，根据市委、市政府关于统筹城乡综合配套改革的有关要求，我市各地普遍提出了建设农民“新居工程”的相关措施，引导农民在自愿的前提下向县城、重点镇、中心村适度集中居住，将原有宅基地进行整理复垦，提高村镇建设用地的集中度和利用率。

（三）农村集体建设用地流转的意义及必要性

城乡统筹的过程也是农村城镇化、农业产业化、农民市民化的过程。在现行管理制度下，耕地和基本农田的数量和质量以及农民的土地承包经营权都是“高压线”，土地供需矛盾十分突出，农村集体土地利用粗放、效益不高的情况十分普遍。另一方面，城市建设和产业发展必须利用大量的土地资源，而新增建设用地和农地转用规模国家又控制得很严。同时，在推进城镇化和产业化发展的过程中，被征地农民的利益还没有在制度和政策层面上得到根本的保证，其长远生计还没有得到有效的保障，由此引发的矛盾越来越突出，已经成为影响社会和谐稳定的重大隐患。应该说，土地的二元管理体制已经成为制约我市经济社会发展的一大瓶颈。要实现城乡统筹协调发展，就必须在现行法律法规的总体要求和制度框架下，积极创新，探索摆脱土地二元管理体制的束缚，较为公平地对待两种所有权性质的土地的有效方式，妥善处理好城镇化、工业化进程中各种利益主体的关系，让全体社会成员共同分享经济社会发展的成果。依法、积极、规范地推进农村集体建设用地流转，做好农村土地流转工作，有利于逐步破除土地管理二元体制，有利于协调各方利益，有利于调动广泛积极性推动发展，有利于实现城乡统筹。

（一）有利于合理分配社会经济发展和城市化过程中农用地转为建设用地过程中的土地收益，使农民能够共享工业化、城市化的成果，持续稳定地增加农民收入。随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地非农用价值越来越高，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒,通过集体建设用地有序地参与工业化和城市化进程,在上缴各项相关税费后，土地收益的大部分由集体和农户享有，而且保留了土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工业化过程中的一次性土地成本，也可以降低中小创业者和发展农村经济起步的难度。同时，还有利于解决农村劳动力的就业，在城市化、工业化过程中吸纳更多的农村剩余劳动力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。将农民利益和土地利益紧密结合后，可以加快存量建设用地流转的频率，大大提高农村土地的利用效率和效益，减轻建设用地占用农用地和耕地的压力。

（四）有利于逐步建立城乡土地统一规划、统一管理和统一利用的体系。通过制度的建立，规范和完善土地管理体系，提高农村土地管理和利用的水平，建立城乡统筹的土地管理和利用体系，为实施城乡土地利用规划和城乡总体规划提供平台，真正实现城乡土地统一管理，改变过去无序的状态。

总之，城市化、工业化进程导致对非农建设用地需求急剧增长，农村集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色地带”及伴存的种种问题，对获得相关政策支持提出了迫切的要求。因而，将农村集体非农建设用地流转纳入调整范畴并合理规制已势在必行。

另一方面，我市农村建设用地量大面广，地块小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒芜、闲置或低效利用的情况。而同时，经济社会快速发展，各项建设突飞猛进，用地需求急剧扩张，城市和城市周边地区在城镇化、工业化进程中无地可用或供求关系紧张。在确保国家和市委、市政府提出的“确保耕地总量不减少、基本保护面积不减少、粮食综合生产能力不降低”的基本前提下，如何实现统筹城乡土地规划与利用，优化调整城乡土地布局与结构，提高土地利用效率，就为探索农村建设用地的规范合理流转提出了新的要求和广阔空间，也使得推进农村集体建设用地流转提供了强大的动力和需求。

三、集体建设用地流转的历史、现状及存在问题

（一）从历史看，集体建设用地流转经历了渐进的发展过程。它产生和发展的动因较多，但主要有以下几种：一是第二、三产业发展和城市化进程的步伐加快；二是农村集体建设用地利用方式上比较利益差距加大；三是征地补偿标准过低，手续繁琐；四是乡村行政权利对集体土地产权限制过大。

从全国其他省市情况看，苏州作为集体土地流转的试点地区之一，从1996年就开始了对集体建设用地使用权流转的探索和实践。安徽芜湖作为国土资源部批准确定的农村建设用地使用权流转试点城市，从2000年就开始了试点工作。2003年4月，国土资源部在该市召开了农村集体所有建设用地使用权流转试点总结研讨会，并专门发出了〔2003〕48号会议纪要，充分肯定了芜湖市流转试点的成果。广东省作为我国改革开放的前沿阵地，从上世纪90年代中期就开始了农村集体建设用地流转试点。2005年6月，广东省政府以省政府令第100号颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并从当年10月1日起施行。据统计，到2006年底，广东省共办理集体建设用地流转近2100宗，涉及面积1552公顷，涉及金额超过20亿元，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过了20%。与此同时，全国其他部分省市也开展了相关试点工作。我市的农村集体建设用地流转试点始于2002年，部分区县在充分调研和全面论证的基础上，小范围地开展了试点工作，少数区县还以县政府或国土部门的名义，出台了相关的管理办法。

（二）从现状看，我国现行土地使用制度下入市流转的只限于城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成严重地不适应，严重地阻碍了“三农”问题的解决之路。我国城镇国有土地使用权制度的改革，不可避免地波及农村集体建设用地。在土地高额利润的驱动下，农村“以地生财”的现象开始出现，农村集体建设用地使用权无原则、无条件流转的情况愈来愈普遍，大量农村集体建设用地使用权以各种形式进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了国家《土地管理法》的贯彻实施，造成了集体土地资产的严重流失，带来了新的土地问题，成为了土地市场的一个“灰色地带”。

（三）从问题看，当前，农村集体建设用地的使用权普遍存在无原则、无条件、无规范的流转问题。概括起来，主要有：

1、集体非农建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。主要表现在：一是“管”与“用”之间的矛盾突出。管理者强调少用或不用、不批或少批集体建设用地，忽略了村社集体经济组织对建设用地的合理需求；办理集体建设用地的程序过于繁杂，门坎太高，而使用者因利益驱使只顾眼前利益，无视土地管理政策，违法违规用地情况较为普遍。二是制度建设有待进一步完善。原有的政策规章跟不上经济社会快速发展的形势；原有的管理制度和方式与基层管理创新的愿望不相适应。三是对违法用地行为国土部门缺乏强有力的手段，按现行司法程序申请执行时间长、程序复杂，违法用地得不到及时纠正和处罚。

2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。造成部分村内大量出现空闲地、闲置宅基地、空闲住宅和一户多宅、超标准占地的现象。如：我们在对城郊结合部的九龙坡区、经济相对较发达的江津区、以农业为主的垫江县等3个区县的17个村（社）调查中，发现经济较发达地区和以农业为主的地区由于大量农民进城务工，部分先富起来的农民重新建房或进城购房，造成村内空闲地、闲置宅基地、空闲住宅增多，近年来仍有不断加大的趋势。由于城乡结合部经济较为发达，流动人口量大，存在较大的房屋租赁市场，甚至是供不应求，从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件，一户多宅和超标准占地成为一种趋势。在主城区部分城乡结合部，一户多宅和超标准占用宅基地的情况甚至占到农民总户数的49%。

3、集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，导致土地权属管理混乱。加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人，交易安全得不到保障；权利设定缺乏合法依据，由此引致流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成社会问题。

4、集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，农村集体建设用地使用权的价值在很大程度上是依赖国家的基础设施建设，没有国家的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设，农村集体建设用地使用权就无流转对象，农村集体建设用地使用权流转中所得的收益的一部分，应是国家基础设施建设的投资带来的。但在无规范的流转中，国家应得的收益并没有得到体现。国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障，造成了集体土地资产大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配权，引发经济纠纷，危及农村社会稳定。

5、引发了地价管理失控。目前，农村集体建设用地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定的，没有明确的参考依据。有的到土地主管部门办理了登记手续，有的没到土地主管部门办理登记手续。即使办理了登记手续，也由双方先签订了流转协议以后，才到土地主管部门登记。在农村集体建设用地使用权流转过程中，集体建设用地所有者往往只考虑各种税费成本，没有规范的价格估算标准，土地使用权流转价格、租金价格往往极低，致使大量农村集体建设用地使用权流转隐形交易，低价入市，进而造成农村集体建设用地市场的地价普遍低于国有土地市场的地价，影响了国有土地市场的正常秩序。

6、冲击了现行征地制度。用地者可以随意直接向农村集体经济组织取得建设用地，或者说集体建设用地可以直接提供给社会，建设用地供应的主渠道将会从以国有土地变为集体土地为主，冲击现行征地制度的实施；同时，由于农村集体建设用地使用权的流转收益比征地补偿收益高，集体建设用地所有者为追求农地转为建设用地的高增值收益，对国家建设征地的抵触程度会增加，国家建设征地将会变得越来越难，而且会加大征地成本。

7、不利于国有土地市场的管理。我国土地所有权性质和土地使用权制度决定了两个不同的土地市场，一是国有土地使用权流转市场，二是集体土地使用权流转市场。国有土地使用权流转市场发展到今天，已走上了统一、规范、有序的轨道。而集体土地使用权流转市场却不完善，不规范，基本上还处于自发、隐形、无序的状态。目前，在农村地区，特别是在规划建设用地区域和城郊结合部，以低价私下签订协议转让、出租等形式流转的农村集体建设用地使用权的情况较多，这在一定程度上冲击了国有土地使用权的交易市场，影响了国有土地市场的管理。

由此可见，目前无原则、无条件、无规范的农村集体建设用地使用权流转，没有根据土地利用总体规划和城市建设规划进行，纯粹是经济利益驱动的结果，它影响了土地利用总体规划和城市建设规划的有效实施，导致土地管理制度和规定在特定范围内没有得到落实。

四、农村集体建设用地流转要把握的原则和要求

通过调查研究，在借鉴其他省市有益经验，总结我市试点经验的基础上，农村建设用地的流转应坚持以下基本原则和总体要求。

（一）集体建设用地使用权流转的基本原则

1、坚持依法有序流转。要在切实保证耕地总量不减少、质量不降低、综合生产能力有提高，有序推进流转工作。

2、坚持土地所用权与使用权相分离。在保持集体所有权性质不变的前提下，集体建设用地使用权实行有偿有限期规范流转。

3、坚持自愿、有偿、公开、公平。稳定所有权、放开经营权、拓宽使用权、维护收益权，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主体作用，本着“放权让利”的精神，按照市场的原则处理好土地流转过程中的利益分配关系，确保农村集体经济组织和农民的收益权。

4、坚持依照规划、按照程序流转。要在科学编制土地利用规划、村镇建设规划、产业发展规划等的基础上，强化流转的管理和服务，新增集体建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。并依法办理农用地转用手审批续后方可实施流转，有序推进农用地和建设用地流转。

5、坚持两种产权，同一市场、统一管理。无论是利用集体存量建设用地还是利用符合规划增量的集体建设用地，各类企业，包括镇企业、村办企业、私有企业、国有企业等均可按照规定的程序，使用符合规划的集体建设用地。

6、必须坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策和“占补平衡”制度。在流转中切实落实国家土地用途管制、新增建设用地有偿使用等制度。

（二）集体建设用地使用权流转工作注意处理好三个结合

1、和新农村建设中的产业发展、村镇建设、公共服务相结合。土地流转要优先发展农业规模化经营和企业化经营，优先建设农村基础设施和农民新村，优先发展农村社会公共服务。

2、和大力推进土地开发整理复垦相结合。通过实施土地开发整理复垦，优化农用地和建设用地布局，因地制宜调整各类用地结构，提高土地利用和产出效率。同时，充分利用现有置换、折抵政策，为拓宽建设用地提供支撑。

3、和建设用地指标、新增耕地指标的市场化配置相结合。通过集约节余的建设用地指标，通过开发整理增加的耕地指标，可以通过协商和市场的方式，实行跨区县有偿交易，优化配置，满足不同区域的用地或利益需求。

（三）规范流转管理的重点

在制定规范流转管理的相关规定时，要重点考虑把好“六个关”。

1、把好农村集体建设用地使用权流转的条件关。凡纳入流转的农村集体建设用地使用权必须具备五个条件：一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划，不符合规划的农村集体建设用地不允许流转；二是权属合法、四至清楚，无权属纠纷，且具有集体土地使用权合法权证和地上建筑的合法证明；三是已经依法批准使用的存量建设用地或已经依法批准农地转用的新增建设用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改变用途；五是符合农村村民宅基地一户只能拥有一处宅基地的相关规定。

2、把好农村集体建设用地使用权流转的规划关。从有利于充分利用各类农村集体建设用地，合理配置土地资源；有利于城市规划的实施出发，农村集体建设用地流转原则上应该为城市规划建设区外的土地。以土地利用规划和建设用地使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用，对土地供应总量、范围、用途、布局进行控制，使土地供给与城乡规划相一致，使“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”。在流转过程要落实土地用途管制的要求，统筹城乡土地利用用途分区管制。

3、把好农村集体建设用地使用权流转的管理模式关。农村集体建设用地使用权流转的管理模式应坚持因地制宜、政策引导，土地所有者和使用权者自愿的原则，对城市、城镇规划区内外既可采取“转权让利”的方式，将集体土地所有权征为国有后，再按国有土地使用权管理的有关规定办理手续；也可以采取“保权留利”的方式，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将集体建设用地使用权按一定的年限转让、出租、作价入股、联营等方式，提供给土地使用者使用，土地所有权者从其中获得土地收益。

4、把好农村集体建设用地使用权流转的期限关。农村集体建设用地使用权的流转年限一般应与项目的经营期限一致。采取转权让利方式的，最高年限不得超过国务院第55号令规定的同类国有土地使用权出让最高年限；采取租赁方式的，一般不超过8年；采取其他方式的，一般不得超过企业合同章程规定的年限。土地使用权流转年限的起算时间应从批准流转之日起算。

5、把好农村集体建设用地使用权流转的方式关。农村集体建设用地使用权根据不同的交易目的，可采取转让、租赁、作价出资或入股、合作联营、抵押、法院判决等流转方式。同时，为了推进农村村庄整理和农居点向中心村和小城镇集中，还可采取土地置换的方式。对经营性的集体建设用地的流转，必须坚持公开交易，特别要界定哪些项目或用途可以保持集体土地的性质，不造成集体资产流失。

6、把好农村集体建设用地使用权流转收益的分配关。进一步建立、健全农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，切实保护好农民的合法利益。流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地使用权流转管理的核心问题。土地收益的分配应按土地所有权隶属关系进行分配，同时还要兼顾国家、集体和个人三者之间的土地利益关系，明确规定再流转时土地增值部分的归属问题，以及土地使用权抵押、处分等问题。这是实现农村集体建设用地使用权高效流转的前提保证。

五、农村集体建设用地流转的制度方案设计

（一）集体建设用地流转的条件和范围

在推进土地流转工作中，必须对集体建设用地流转的条件、范围和规模加以必要的限制，防止出现农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用必须要具备一定的条件。

1、必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划。集体土地中只有土地利用总体规划确定的建设用地，才能作为建设用地和流转。不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建、也不允许进行流转。

2、权属合法、四至清楚、没有纠纷。即已经依法确权，明确了集体地的所有者和使用者，面积准确，领有相应的集体土地所有权证。

3、已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

4、符合用途管制的要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。对商业性房地产的土地供应总量要严格控制，集体建设用地不得擅自改变用途搞商业性房地产。

5、集体建设用地的流转，只适用于试点区、县、城市规划区外的村庄、集镇、建制镇集体建设用地使用权流转管理。

（二）集体建设用地流转形式

1、集体建设用地所有权的转让，采取“转权让利”，指集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并办理国有土地出让手续，收取的土地收益大部份返回集体经济组织。（土地出让金可以考虑按3、3、4比例分配，市、区、集体经济组织）

2、集体建设用地使用权的租赁，即集体土地所有者将一定年限的集体建设用地租赁给土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。

3、集体建设用地使用权作价出资式入股，即集体土地所有者的一定年限的集体建设用地使用权作价，以出资式入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得集体建设用地使用权。

4、集体建设用地使用权合作、联营，即集体土地所有者，以一定年限的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营、共同兴办企业。

（三）集体建设用地流转申报审批程序

集体建设用地流转参照国有土地使用权出让审批管理办法和程序办理。以村民经济组织为单位，凡符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划的农民集体土地，均可按以下程度将该社全部农用地转为建设用地并予以流转。

1、流转许可申请。集体土地所有权者持原批准使用土地的批复或非农业建设用地使用证、接受流转方的项目批文和有关部门的规划意见，以及集体经济组织三分之二以上成员同意的证明，向当地镇政府提出流转申请，镇政府根据村镇规划进行初审，并在30日内重点审查权属是否清楚、土地用途是否符合规划，流转农民是否自愿后，报送区国土资源分局复审。复审后，向县级以上人民政府土地管理部门提出土地流转书面申请，同时申请地价评估；评估地价经审核确定后，集体土地所有权者与土地使用者根据不同的流转方式草签相应的土地流转合同。

2、流转许可。人民政府负责召集区县规划、农业、民政、劳动部门进行流转会审，并报经市人民政府审批后，由区国土资源分局向集体土地所有者颁发《集体建设用地使用权流转许可证》。

3、签订流转合同。集体土地所有者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌。采用招标拍卖式协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等。土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，集体建设用地流转双方必须签订流转合同。集体建设用地第一次流转，由集体建设用地所有者与接受流转的使用者签订集体建设用地流转合同；第一次流转后的再次流转，由集体建设用地使用者与接受流转的使用者签订流转合同。

4、办理土地流转登记。双方应在合同签订30日内持合同原本，向土地管理部门申请土地登记。在履行“占补平衡”义务或缴纳耕地开垦费、按合同约定的时间付清土地价款后，土地管理部门办理土地申报登记。土地使用权转让的，由接受流转方领取集体建设用地使用证；土地使用权出租的，由出租方领取土地出租许可证。

5、集体建设用地流转时，其地面建筑物及其附着物随之流转；其地面建筑物及其附着物流转，集体建设用地同时流转。地面建筑物及其附着物作为动产流转的除外。

（四）集体建设用地再流转申报审批程序

集体建设用地再流转是指土地使用者依法取得集体建设用土使用权，在完成开发建设投资后，在使用年期内，将余期土地使用权合法流转。

1、依法取得集体建设用地使用权的土地使用者，持非农业建设用地使用证和流转合同，向县级以上土地管理部门提出书面申请，同时申请地价评估；县级以上土地管理部门将待流转的宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌,采取招标拍卖方式确定用地者。

2、用地者确定后，向市、区土地行政管理部门申请土地变更登记。

3、对因各种原因占用耕地已形成的集体建设用地，只要符合土地利用总体规划、符合村、镇规划，在实施“占补平衡”后都可以流转，同时补交新增建设用地有偿使用费。

4、再次流转的土地使用期限，为前次土地流转合同规定的期限减去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集体建设用流转制度的对策和建议

集体建设用地使用权流转制度是我国土地一级市场制度的重要组成部分。因此要把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地一级市场制度改革的总体框架中统筹考虑。要着眼于建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地一级市场制度体系。为此，提出以下对策和建议：

（一）深化征地制度改革，合理确定土地征收范围

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”。在《宪法》第十三条第三款和《土地管理法》第一章第二条第四款的有关国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿的原则下，在相关的法律中明确界定公共利益的范围，即国家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，对不属于公共利益的其他用地不得实施征收或者征用。对不属于公共利益的用地需求通过集体土地流转市场解决。

（二）修改完善相关法律法规，为流转提供法律支撑

通过修改相关法律法规，完善土地物权制度，废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定，明确农民集体土地与国有土地同地、同价、同权，全面推行集体建设用地使用权流转。在维护我国土地社会主义公有制和禁止土地所有权买卖的前提下，允许农民集体土地和国有土地一样在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，供其进行开发建设，建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地，应当通过土地一级市场取得国有土地使用权，没有国有土地可以提供的，可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农民集体建设用地使用权。同时在允许农民集体土地进入市场的同时，探索建立对农民集体土地收益的税费调节机制，防止形成新的社会分配不公。

（三）强化土地管理工作，为土地流转提供基础服务

一是要加强土地规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作和国土规划的编制工作，尽快建立健全土地规划体系，全面实施土地用途管制，充实发挥土地规划在引导和调控土地市场方面的作用；二是要加强土地尤其是农村集体土地的登记发证步伐，确保农民集体土地在进入市场前产权明晰，没有权属争议。要逐步创造条件将土地所有权明确到村民小组一级，并核发土地证书，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。同时，适当放宽集体房地产转移登记办理限制政策。建议在农村房地产交易、转让的政策上，本着实事求是的原则，对一些比较特殊的情况，适当放宽限制条件。此外，可逐步探索建立农村房地产进入市场流通的体制以及相关配套政策，实现土地资源作为一种资源要素在城乡之间的自由流动和市场化配置。三是适当放宽农民建房、购房条件。为了更好地推进新农村建设，促进农村土地的集约、节约利用，建议在严格禁止城镇居民在农村新建住宅的基础上，对集体经济组织内部居民的购房、建房，可以突破本社、本村甚至本镇地域范围的限制，同时严格执行一户一宅的规定。四是建议允许农村集体建设用地特别是宅基地的抵押。建议认定农村房地产抵押有效，农村房地产所占用的是集体土地，土地所有权属于农村集体经济组织，其使用权由集体经济组织按法律规定的条件和程序划给村民使用。作为农村房屋使用权人，有权在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的权利，房屋的所有权属于使用权人。村民抵押房屋所有权，也将与房屋不可分割的土地使用权一并抵押。如果不允许地随房抵押，则村民仅能对房屋享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要的处分权利。农村房屋应比同城镇房屋实行地随房抵押，才有利于农村房屋步入市场，减少纠纷。

（四）建立和完善配套制度，规范有序推进流转

一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；二是建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系；三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复基置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。当前，一方面是农村新增建设用地需求量逐渐增加，另一方面又存在大量闲置、利用效率低下等问题。因此，在解决农村用地矛盾中，建立农村集体建设用地复垦置换制度，大力推进农村集体建设用地复垦工作，通过按照规划要求对大量零星、闲置、空置地（含闲置宅基地）进行整理复耕，既能解决农村建设发展用地的需求，又能有效保护耕地，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础；六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

（五）加强集体建设用地流转中的执法监督网络建设，依法整治违法行为 在农村集体建设用地流转中，农村土地违法行为时有发生，其原因是多方面的，既有农民或基层干部法制观念淡薄问题，也有宣传、执法不到位的问题。从土地管理的角度出发，应切实加大土地执法网络建设，建立健全执法网络体系。特别要加强区县级土地管理三级执法网络体系建设，及时发现、制止和查处农村土地违法行为，村社配备兼职的土地监察信息员，镇街国土管理所配备专职人员，区县国土部门建立一支政治素质好、业务能力强、力量充足的执法监察队伍，切实做到服务第一,依法行政,有效管理,查处有力，确保农村集体建设用地管理工作稳步推进。

（六）加大各部门协调配合力度，共同营造促进流转的环境

集体建设用地使用权流转工作是土地管理工作的新生事物，是一项改革和创新，涉及到国土资源、建设、规划、劳动和社会保障、物价、金融、农业、财政、审计、民政、司法等多个部门，因此，应加强政府的领导，各部门应加强沟通、配合、协调，确保此项工作健康有序开展。国土资源部门要加快农村集体建设用地基准地价和出让最低价的制定工作；财政部门要加快制定出台集体土地流转收益管理办法；社会保障部门要尽快完善农民社会保障体系建设；农业部门要加强对集体土地流转收益使用的监管；其他相关部门要主动配合做好相关工作，积极推进集体建设用地流转工作健康发展。

农村集体建设用地流转模式研究 篇3

【关键词】农村集体建设用地；流转模式；流转收益

农村集体建设用地与国有建设用地是建设用地的两大组成部分，当前国家对国有建设用地的使用有很明确的法律体系规定。然而，我国直到20世纪90年代才开始了农村集体建设用地流转模式的试点，由于试点时间起步晚，严重影响了农村集体建设用地的巨大作用的发挥。据国土资源部的测算，我国当前除交通设施和水利资源占用的土地外，农村集体建设用地占我国建设用地的很大比例，约为70%。我国现在城镇化水平越来越高，土地资源的资本价值也越来越高。近些年，郊区和经济较为发达的乡镇土地，其利用价值越来越高，流转模式也越来越多样化，对农村集体建设用地流转模式进行比较性研究，有利于规范农村集体建设用地的合理利用和促进农村的快速发展。

一、农村集体建设用地流转现状及存在问题

当前，我国农村集体建设用地流转出现可以称为混乱的状态，出现诸多问题，具体表现为以下四个方面：首先，流转产权制度不完善，缺乏统一的流转模式指导。再次，流转的法律依据薄弱。当前对于农村集体建设用地流转的法律依据不充分，现有的法律有的已经过时，缺乏对流转中明确的操作指导体系。最后，流转中，频繁出现利益分配不均的现象。农村集体建设用地的流转收益理应归属于拥有土地所有权的农民，但是现行我国流转收益大部分归政府所有，收益所得也不透明公开，严重影响了农民的利益收入。

二、农村集体建设用地流转模式

20世纪90年代，东部地区部分省市开始尝试以集体建设用地进入市场的“流转”为代表的模式探索。1991年，威海市率先提出了农村集体建设用地流转模式，这一流转模式以“转让权利，统一出让”为原则。隔年，南海市被列为首个集体建设用地使用权流转的基层自发试点。1999年，安徽芜湖正式被国土资源部批准开展流转试点，从此，全国各地纷纷积极试点并形成了多个模式的流转方式，目前，国内形成了九个地区典型的流转模式，按照政府与市场的职能模式主要分为三类。

1.以政府主导型的主体流转模式

当前，农村集体建设用地流转模式中，多数以政府为主导型，政府是流转中执行的主体，在这些地区的农村集体建设用地流转都是由政府充当流转主体，然后根据一定的比例对流转收益进行分配和再分配。如：威海模式、成都模式、芜湖模式、安阳模式、苏州模式、古田模式。

2.以市场主导型的主体流转模式

农村集体建设用地流转大多以政府为主体方式进行流转，政府起着主要执行者。广东省作为我国的经济较为发达的大省，其两个地区的两种流转模式则都以市场为主导型的流转模式，把土地流转推向市场，参与市场竞争。如海南模式、顺德模式。

3.以政府和市场并重型的主体流转模式

目前流转典型模式中只有湖州模式以政府和市场为并重的流转模式。湖州市通过当地企业扩大规模使用租赁和一定年限的作价入股方式获得集体土地使用权。“湖州模式”中当地政府以解决乡镇企业土地资产处置作为原始初衷，对湖州市多个乡镇进行试点，主要进行农村集体建设用地的存量建设用地流转。通过这一方式，大大的促进了湖州当地许多乡镇企业的发展，同时也维护了集体土地所有者的权益，广大农民也获得了一定的租赁收入或其他方式的经济补偿。

三、农村集体建设用地流转模式评价

由于农村集体建设用地流转缺乏相应的法律体系方面的指导，农村土地要素配置要素效率低下，土地利用效率较低，导致了土地所有者的权益受到了损害，无法适应新时期的社会发展的变化。各个地区的发展状况不一样，各有其流转方式的特点，流转模式不一定适用于各个地区，现行的流转模式也不一定是十全十美，也有其弊端。

1.“苏州模式”、“湖州模式”和“芜湖模式”，这三个地区的农村集体建设用地流转模式都是基于这三个地区高度发达的乡镇企业。一方面，能增加政府的财政收入以及土地所有者的经济收益，另一方面，为乡镇企业的发展提供了基础设施建设的支持。但是三种模式也存在着一定的缺陷：无法做到公开民主，同时，流转过程中身为土地所有者的农民处于被动地位。

2.“威海模式”和“古田模式”，这两个模式的相似之处都在于以转权让利的模式进行流转。不管从流转主体还是收益分配上，“古田模式”和“威海模式”都是由政府对土地进行执行控制，明显具备计划经济时期的特征，其实质是政府利用职权从中谋取更大利益，而土地所有者的农民只能有一小部分的收益，严重损害了他们的利益。

3.“成都模式”和“安阳模式”，“成都模式”中，政府为了扩大城镇建设用地，对流转的集体建设用地的价格进行了严格规定，并规定不低于一定的区域保护价格，并且流转获得收益优先用于社会保障支出。

4.“南海模式”和“顺德模式”，这两种流转模式都结合了政府和市场的作用，作为中国经济较为发达的沿海省份，一方面保留了集体土地所有权，另一方面又保护了集体土地所有者的权益，对其他地区的土地流转模式都有很好的借鉴意义。

四、农村集体建设用地流转模式的政策建议

针对当前的几种集体建设用地流转模式存在着诸如流转主体不明确、市场化程度低、收益分配不均以及缺乏相应的法律指导体系等问题，提出了以下几个方面构想，以期完善农村集体建设用地流转模式。

1.加强土地产权登记，确定农民的流转主体地位

农村集体建设用地使用权流转建设的首要工作就是“确权颁证”，继续实施土地权属登记制度。农村集体建设用地流转中，政府一般是流转的主体和执行者，这严重损害了作为土地所有权的农民的切身利益，应当明确界定农民是农村集体建设用地流转的主体，土地的处置听从农民的安排，加强农民对土地产权的控制，国家对农村集体土地的征用，应本着公平公正的市场交易原则进行，流转收益归农民所有。

2.提高并加强流转的市场化程度

严格按照市场运行模式，对土地进行流转，根据不同的位置，做好对土地用途及价格的评估。建立相应的土地经营公司和土地监管机构，禁止炒地行为，严格管制土地交易的面积和用途。做好交易的试点工作，提供诸如农地信托、农地抵押和农地保险等中介服务工作，保障土地健康有序的进行流转。

3.优化受益分配机制，让流转收益的利益相关者实现利益共享

地确权登记只是对权利主体的明确，但要实现有秩序的农村集体建设用地流转，离不开政府、集体经济组织以及其他主体的共同努力。通过税制改革和法律明确规定受益分配原则，充分考虑各利益相关者的收益，调动他们的积极性，不断推进农村集体建设用地流转的规范性。

4.加强农村集体建设用地流转的立法建设

首先对现有的适用法律能被更好的执行，其次从法律上严格规定农民是土地的流转主体并对流转流程流转收益分配违反流转规定的相应处理方法做出立法建设。法律上严格规定流转中的具体程序和形式、审批管理的规定、相关的违法交易等制定明确的规定。让农村集体建设用地的流转做到按照法律法规的相关规定流程办事情，充分保障农民的合法权益。

随着中国经济的发展，农村集体建设用地流转是市场经济发展的必然趋势，其流转模式在全国已经具有很高的普遍性，尤其是在城乡结合部的郊区以及经济发达的乡镇地区更为明显。流转中如何使土地所有者的农民的流转收益得到保障也成为人们关注的焦点问题，因此，加强农村集体建设用地流转模式制度的建设，保障农民的合法权益，有利于统筹城乡的更进一步发展，更有利于规范城乡统一建设用地市场，形成一个积极向上健康的良好的用地市场。

参考文献：

[1]聂正标.节约集约用地背景下的农村集体建设用地流转[J].宏观经济管理，2014

[2]郭旭彦.我国农村集体建设用地使用权流转模式研究[D].硕士学位论文.福建师范大学，2009.

[3]张俊平，胡月明，章汉武.珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨——以中山市为例[J].经济地理，2010

作者简介：

农村集体建设用地流转的法律探析 篇4

一、集体建设用地流转的涵义及具体形式

按照我国土地管理制度，土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。农村集体建设用地是指因农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公用设施和公益事业建设，经依法批准使用所在集体经济组织农民集体所有的土地。其包括三层含义：第一，集体建设用地是农民集体所有的土地，不属于国家所有。已被征用的农民集体所有的土地不再是集体土地。第二，集体建设用地的用途限于所在集体经济组织或其村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公用设施和公益事业建设。当然，这些建设用地应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划。第三，集体建设用地必须经有权部门依法审批并获准后方可使用。

由于我国《宪法》和《土地管理法》明确禁止任何形式的土地所有权转让行为，因此，所谓集体建设用地的流转实质上是指使用权的流转。集体建设用地使用权流转，是在所有权不变的前提下，出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为。根据用途的不同，主要有三种类型：兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡(镇)村公共设施和公益事业建设。

根据法律规定及我国集体建设用地流转试点地方出台的一些地方性政策法规，集体建设用地流转的具体形式主要有：

1. 转让。

集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权一次性转让给新的土地使用者。转让建设用地使用权占有较大比重，有以下几种：(1)集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或乡政府作为土地所有者收取转让金。(2)集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移，这主要发生在城乡结合部。(3)建设用地原使用者(企业或个人)在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。

2. 出租。

这是集体建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。(1)集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，搞“招商引资”，集体收取租金。(2)建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利，以及农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。

3. 抵押。

集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。一些民营经济较为发达的地区，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。

4. 联营、入股。

乡(镇)、村以集体土地使用权作价入股、联营等形式共同兴办企业其用地发生流转。

5. 法院判决。

因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体建设用地流转。法院判决流转主要采取拍卖方式。

二、集体建设用地流转中存在的问题

我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权;农民的集体土地进入市场的合法通道只是得到部分疏通——2002年的土地承包法明确了承包农户拥有使用权、收益权和转让权，但集体建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。但是由于目前相关法律法规和配套政策不完善，现实中集体建设用地流转多属于自发行为，相当一部分是未经批准的私下活动，存在许多问题, 具体表现在以下几个方面。

1. 流转的主体不清。

我国农村集体土地所有权的主体有乡、村和村内小组集体经济组织, 多元化的主体使得流转主体混乱不清。在巨大的利益诱惑下, 各主体都想垄断集体建设用地流转, “错位”时有发生。在具体的操作中, 由于村镇实力比较强, 其经常侵犯村内小组集体建设用地使用权。有的地方政府明确必须由乡镇一级组织成立专门的公司, 统一收购农村集体建设用地, 再将其开发整理后统一流转。有的地方建设用地流转操纵在村镇领导干部的手中, 成为他们谋取私利的工具, 极大地损害了农民的利益。

2. 流转收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障。

收益和收益分配是集体建设用地流转的关键。在很多地方，集体建设用地流转收益的大部分，主要由乡镇政府、村委会用于发展经济和各项社会公益事业，小部分用于对农民的土地补偿。还有少数村队的土地收益主要用于发展经济和各项建设，不对农民进行土地收益分配，仅给予一定粮油补贴和公共福利。一些工业开发区或用地企业，与农民签订了长期土地租赁协议，约定按年支付租金。但由于现有集体土地流转大多属于私下交易，没有规范的合同文本和经过报批，因此，这种协议缺乏必要的法律法规支持，执行协议没有保障。一旦发生拖欠租金、企业倒闭等利益纠纷，法院将视原来所签订的合同为无效合同，不能保障出租方的利益。当发生法律纠纷时，最终的受害者是农民。

3. 片面重视流转利益, 忽视耕地保护。

集体建设用地流转所获得的收益远大于农用地的收益。工业用地的效益一般为农业用地效益的10倍以上, 商业用地则更高达20倍之多。在经济发达地区，这种收益差距更加明显。一些地方政府和村委会，片面追求眼前利益，扩大集体建设用地范围，甚至不惜将耕地转换为建设用地。由于村镇规划的不完全以及土地用途管制在农村实施不力，这种现象有愈演愈烈之势。

4. 程序不规范, 纠纷不断。

由于缺乏正式法律规范的支持，一些地方建设用地流转操作很不规范。现实中流转双方对有关流转程序都不予重视，主要表现为：有的地方流转未签定合同;有的流转一般只是由村民委员会决定或由村民委员会报乡镇人民政府批准后实施;办理流转一般只是由流转双方采用协商方式签订合同进行;流转地价也由流转双方协商确定，等等。笔者认为，集体土地所有权主体，行使其所有权的程序本身缺乏规制，又极具随意性，容易诱发所有权的滥用，危害土地流转正确实施。

5. 冲击城镇国有土地市场。

集体建设用地自发无序地流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。

所以，无论是从保护农民的合法权益出发，还是从促进土地资源的集约、高效、合理利用和推进新农村建设的步伐出发，对农民集体建设用地使用权的流转给予积极的法律支持和制度支持，以构建与市场经济相适应的农村财产制度，已经成为当务之急。

三、完善集体建设用地流转机制的法律对策

我国《土地管理法》第2条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即确定了我国土地法律制度中的国有土地法律制度和集体土地法律制度的分划和并存。《宪法》规定“土地所有权禁止转让”，《土地管理法》又规定“土地使用权可以依法转让”，即允许土地使用权包括集体建设用地转让。因此，上述法律确定的原则性条款，是完善土地法律制度的主要理论依据。同时，集体建设用地流转已迫切需要制定相应法规和规章。国务院或者省级人大可以就此制定《集体土地使用权流转条例》，国土部或者省级人民政府可以就此制定《集体建设用地流转实施办法》予以具体规范。上述法规和规章制度中应对流转具体程序给予明确的意见，使集体土地流转市场得到确定和规范。

1. 平等保护集体土地产权。

市场经济体制的建立是以每一市场主体都拥有独立、平等的权利，都为法律所平等保护为前提，这是实现由市场来配置资源的必要条件。市场经济所要求的权利平等，决定了市场主体的地位的平等。这应是完善我国农民集体土地制度的基本出发点。从发展过程看，国家土地所有权和集体土地所有权都是历史形成的，不存在隶属和派生的关系，是两种具有独立性的民事权利，两者在地位上是平等的。财产的农民集体所有和国家所有只是主体不同，对于财产的权利不应当存在任何差别，但是我国现行法律却存在明显的倾向性，农民集体土地产权并没有得到平等对待和充分保护。农民集体土地与国有土地在产权上的最直接最明显的区别就是建设用地使用权是否可以自由流转。由于建设用地使用权流转上的不平等，农民集体对于建设用地的收益权和处置权难以真正实现。《物权法》的出台揭开了挑战目前现行的二元土地制度的序幕。对物权有所规定的法律包括《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》和《担保法》等等，这些法律需要配套做出相应的修改和补充。通过这一系列的修改，直接达成的目标应当是统一城市国有土地使用权与农村集体土地使用权。

2. 明确农村集体土地所有权主体。

主体明确、界限清楚的土地产权是集体建设用地进入市场的基本前提。理论界对农村集体土地所有权主体设置方案争论较多，归纳起来有国有化、私有化和折中说。笔者认为，农村集体土地所有权主体的设置应在尊重现实情况和我国各项改革的大背景中做出最优选择。建议将所有权配置给村内小组集体经济组织。首先，这符合我国现实情况。事实上，乡(镇)、村、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围。其次有利于保护农民利益。所有权主体与农民越接近，就更能够保护农民的利益，尤其是村小组的成员比较少，建立独立的产权主体成本小，也能够获得成员的更多认同;还可以从根本上杜绝(至少可以缓解或遏制)各级政府利用现有法律和制度的漏洞严重侵害农民权利及利益的行为。最后也与我国现今法律政策相吻合。《土地管理法》明确规定村内集体经济组织可以成为所有权主体，并且也不至于把所有权配置给村集体经济组织而引起同《村民委员会组织法》对村委会功能相冲突，毕竟村集体经济组织的虚幻使得最终实施还要落在村委会的肩上。

3. 完善流转收益分配及监管机制。

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。只有建立合理的收益分配及管理机制，才能真正达到保护农民利益、规范土地流转的目的。原则上，在集体建设用地流转收益分配中，国家(政府)作为管理者、服务者及基础设施投资者，可以税收方式对流转收益进行调整，以及取得一定服务费用与建设用地增值收益分割额;农民集体作为土地所有者，其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益;农民个人从集体收益中分配，但集体收益分配由村民大会表决。所以，立法必须既要明确基层政府或县市政府与农民集体之间的收益分配关系，也要明确农民集体和农民个人之间的分配比例，否则操作中会遇到难以克服的障碍。另外，关于乡镇集体土地流转收益分配问题，由于乡镇政府与乡镇集体资产管理代表混为一体，极易导致集体建设用地流转收益成为乡镇财政收入的补充来源，其使用管理更缺乏相应的制约监督，无法提取相当部分用于农民的社会保障。

4. 尽快制定全国性《集体建设用地流转管理办法》。

明确集体建设用地使用权可以依法流转，并且修改《土地管理法》等相关法律法规，在充分借鉴各个地方人民政府的规章的基础上，统筹全国情况，明确流转的形式、原则、程序和收益分配办法，使流转有法可依。这样就可以避免更多纠纷的发生。建议在制定建设用地流转规范意见的专项法律文件时，应当引入《土地管理法》、《招标投标法》等法律的程序性规定，予以明文规定。如“集体建设用地流转由土地所有者依法决定，经村民会议或者村民小组2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意方可实施。采用股份制法人作为土地所有者的地方，则经成员权的2/3以上通过方可实施。采用股份制法人作为土地所有者的地方，则经成员权的2/3以上通过方可实施。”如“集体建设用地流转应当符合的条件：(1)符合土地利用总体规划、城市和集镇规划;(2)持有集体建设用地使用权证;(3)有偿取得集体建设用地，应按有偿使用建设用地合同约定资金投入预达到工程总投资额的25%以上。”

5. 加强政府在集体建设用地流转中的管理作用。

政府要加强对集体建设用地流转的管理。具体通过编制和实施土地利用规划和土地用途管制制度。目前，我国城乡二元体制下城市规划和村镇规划是分开来实施的。城市规划比较关注中心城市地区的建设发展，而对城郊关注的比较少;村镇规划由于缺乏相应的经费，导致规划编制不太规范，并且实施也不严格，这些都导致了集体建设用地范围不清，乱占耕地现象严重。笔者建议合并现在的城市规划和村镇规划，城乡统一规划，避免规划漏洞;同时，严格贯彻土地用途管制制度，农用地转为建设用地要经过有批准权的政府土地管理部门批准。

参考文献

[1].张仲.建立农村集体土地使用权流转新机制.理论前沿, 2004 (4)

农村集体非农用地流转受困现行法律 篇5

广东省南海市土地股份合作制的推行，对现行政策和法律带来了 挑战。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经济发展。在广东，这类土地级差收益十分显著，如果没有机制来保障土地非农化后农民对土地级差收 益的分享，单靠国家强制的征地办法，其后患无穷。让农民带着土地的权利参与工业化，保 障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体 现。而保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。为此，必须改革现行征地制度。

南海市独特的以土地为中心的农村股份合作制的推行，让农民从中受益，也使集体经济 实力凭借土地级差收益的上升得以壮大。但在推进过程中，现行政策和法律也面临极大挑战。根据南海市法院提供的资料，XX年房地产庭受理案件780件，农村集体建设非农用地案7 8件，占10％；XX年仅上半年就受理案件110件，涉及这类案件33件，约占30％。农村集体 建设非农用地案件呈急剧上升态势。

国家征地制度与农村工业化的冲突

政府征用农村集体土地，主要用于基础设施、工矿建设、城市建设，以及工业、商业、文化教育、房地产开 发等建设。南海作为新兴的工业化地区，在经济建设和推进城市化进程 中，离不开大量征用农民的土地。现在，农民用自己的土地参与工业化与国家征地制度的矛 盾表现为两个方面。一方面，国家只要搞非农建设，就向农民征地，而对农民的补偿极其有 限。近几年，政府更是控制农民在本乡本土推行工业化，实行工业区的集中，使农民分享工 业化的好处越来越难。另一方面，发达地区的土地级差地租的上升越来越明显，出租土地的 收益越来越大，因此，无论是集体经济组织还是农民，都不愿意政府通过征地将集体土地转 为国有。因为在农民的心目中，土地自有它的份量。南海位于广州、佛山之间，是珠三角开 发最早的地区之一，具有得天独厚的地缘优势，土地级差收益成为财富的重要源泉。那种上 个世纪80年代末，农民盼望政府征地从而领取城市户籍的现象早已成为历史。正如我们在调 查中农民普遍反映的：“这地是我们集体的，转为国有，子子孙孙就没有了。给我5万、10 万有什么用，资产增值也没有什么办法，就等于我们的财产被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于现行国家征地制度与农民对土地权利观念的冲突。按照土地法，除了留 出部分农民自用的土地从事非农经营以外，当农地转为非农用地时，都得实行国家征地制度，即将原来的土地集体所有变为国有，农民在得到跟现行土地农作有关的补偿后，就丧失了 土地的所有权。这种做法既与农民对土地的传统观念相背离，也使农民对现行土地政策和法 规产生怀疑和抵触。在农民的心目中，这块土地是祖辈留下来的，除了这个社区的成员以外，其他任何人都是无权享有的；土地农用时，政策和法规所赋予农民的土地权利还是比较充 分的，既有长期而有保障的土地使用权，也允许农民出租，转让自己所承包的农地，但是，当农地转为非农用时，农民原来在这块农地上所拥有的权利就全部消失了。因此，当国家通 过行政的力量将农民的土地变为国有时，尽管有法律的强制性规范，尽管征地补偿费过低的 状况已有所改变，但还是难以令农民信服。

尊重集体土地所有权，慎用国家征地手段，避免引发社会问题，这是南海市委、政府和 国土部门的共识，而这种共识是在处理无数起矛盾、冲突、上访甚至流血事件中取得。1998 年南海市按规划扩大城市中心板块，以适应工业化的布局，必须征用桂城区2400亩预留工业 用地，这涉及到六个村委会的非农建设用地，包括30多家工厂。况且这些村因地处市区范围，也只剩下这两千多亩地。因此，要将这六个村的所剩土地全部征完，征地的难度很大。政 府考虑到用提高现金补偿的办法，也不能解决农民的基本生活和就业问题。经过反复征求意 见后，研究决定，除给予土地补偿、预留征地的15％土地外，市政府还从已经掌握了的预留 工业用地中拨出XX亩偿还给这六个村，保证了集体组织和 农民生产、生活不受大的影响，保证了此次征地任务的顺利完成。

农村土地使用权的法律限制与农民的变通之间的较量

《中华人民共和国宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以 其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管 理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建 设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土 地使用权发生转移的除外。”从上述规定可以看出，留给农民的非农集体土地使用权是受各 种限制的，是不允许出让、转让、租赁的。

但是，南海的农民从办乡镇企业的实践中，认定了出租土地是利益最直接，风险最小，也是最为长久的方式。其理由有三：其一，通过合法的土地农转非方式获得非农建设用地，不仅交易成本高，而且风险也极高。对于已经具有集体所有权的农民来说，肯定不为所取。其二，集体利用自己的土地自办乡镇企业，由于集体企业产权不清，或者缺乏有能力的企业 家，这类企业已经负债累累，当地的农民不会再去仿效。其三，集体利用自己的土地与其他 人合办企业，这种方式也不成功。因为，资金入股的一方通常为大股东，他们控制企业的经 营管理，时常会用股东的增资扩 股等办法释放土地的股份，土地入股方处于企业控制权的弱 势地位。土地入股方的集体代表又往往容易被“收买”。企业亏损，股东还要还债。企业赢 利，作为土地入股方又很难得到收益，企业会有一大堆理由不分红或者少分红。因此，集体 只得变通方式来经营土地，即：他们将土地出租给企业或者个人，或者由集体组织在土地上 建好厂房、仓库、店铺等出租。

《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土 地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集 体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体 所有的土地的除外。”国务院1992年11月23日颁布的《关于发展房地产业若干问题意见的通 知》中规定：“集体的土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。如农村集体经济组织 以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业，须经县级人民政府批准。”这个“ 除外”和“入股”本意是为兴办乡镇企业和农村公共事业开的法律的口子，但是也为农民规 避法律、出租土地，找到了变通的途径。

集体非农用土地使用权流转主要有以下特点：流转土地的，申报内容与实际使用情况往 往不一致。比如，兴办乡镇企业容易得到批准，那么许多非农用地申请报建报告都以 此为内 容，而实际上可以办成商场、店铺、酒楼等出租。流转土地的申请用地者和拆建者往往不是 实际建设使用者。流转土地一般是由村或管理区经济组织提出用地申请，办理拆建手续，由 承租方出资组织施工建设，土地使用权证有的办到出租方名下，有的办到申办企业的名下。承租方取得土地使用权的依据是一纸租赁合同或承包合同。行政部门很难发现其中秘密。集 体组织与投资人私下订立的合同与他们表面的合作、合资合同往往不一致。背后的合同基本 是土地、厂房等租赁合同，常见的有《土地使用权租赁合同》、《土地买卖合同》、《土地 转让合同》等，合同双方对土地的租赁期限、租金、付款方式、违约惩罚等，都有明确的规 定。合同期限一般较长，少则3至5年，多则20年、50年，有的甚至写明永久使用权。租金有 分期给付的，也有一次性给付的。

为了防范因企业经营不佳导致的集体土地利益受损，集体组织采用了一些“土办法”来 应对。为防止出现企业不交或者拖欠租金，一种办法是，在将土地租给企业之前，先向它收 取若干年的土地租金，有的村甚至将20年的租金都给收取了。这样，企业即便变卦，集体也 不用为收不到土地租金而担心了；另一种做法更为极端，就是当企业拖欠租金时，集体组织 以断水断电等来逼企业“就范”。这些办法尽管能在一定程度上保得集体之利，但从长远来 看，则 不利于当地工业化的推进，因为采取收多年租金的办法，加大了企业创办时的成本； 断电、断水的办法则会恶化当地的企业经营环境，逼使企业外迁和阻碍新企业的进入。

执法公正与现实公平的矛盾

在变通也不能保证集体利益的情况下，集体只得求助法律来解决。从南海市法院提供的 判案来看，当农民因纠纷走上法庭时，都会出现让他们难以接受的法律结果。出租土地和物 业大体有三种方式。其一，纯粹由集体组织向企业或个人出租土地，由对方在该土地上建造 厂房的，由于原告村集体组织将农村集体所有的土地出租用于非农建设，违反了法律的强制 性规定，法院判原、被告土地承租方所签订的《土地租赁合同》是无效合同，要求当事人将 因合同所取得的财产予以返还。其结果，作为土地出租方不仅得不到原合同中规定的土地租 金，还要将已经收取被告的租金退还承租方。其二，由集体组织向企业或个人提供厂房等，但集体组织所出租的物业没有办理非农的专用手续的，法院的判决对农民也不利。因为根据 法律规定，农村集体土地非经批准不得改变土地用途，而房屋出租必须取得合法的产权，在 此类案例中，由于集体组织擅自将农业用地改为工业用地，其所出租的厂房又没有取得房屋 所有权证，甚至没有办理报建手续，为此，法院也只能判决双方签订的《承包厂房场地合同 》无效。双方因无效合同所取得的财 产，都应返还。其三，名义上由集体组织向企业或个人 提供厂房，实际上集体组织只出租土地，由企业或个人在所承租的土地上出资盖厂房的，法 院也同样判定租赁合同为无效合同，农民无法得到出租土地的租金。

集体组织出租非农用地也是违法行为，此类土地租赁合同当然是无效合同。这种合同是 属于我国合同法第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的合同。合同在内容上和形式上违反 了法律和行政诉讼法规，因而不具有法律效力。由于合同双方均出于故意过错，故合同从一 开始就是绝对无效。其判决结果就唯有：将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。如 果实际已经使用土地，建了建筑物，后果就严重了。法律规定，合同无效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有权。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建，但是承租 商为出资建筑方的，返还时，集体还要以建筑物和附着物的现值，返还不当得利，将建筑物 的投资返还给投资人，出租土地和厂房的投资风险转嫁给了集体。正因为法律不保护集体非 农用地租赁行为，就让一些坏人在承租集体土地和物业的过程中钻了法律的空子，坑害了农 民和集体，自己则谋取了非法利益。有些企业如果经营不下去了，就起诉。有些企业是在合 同期满之前，向法院起诉。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得无偿归集体，于是 他们会在到了7～8年时，有意不交租金 以引起起诉，在法院认定合同无效后，集体还得向他 们返回建筑物的价值，他们反而能从集体拿回投资。目前在广东，从省到地市到县市级法院，都这样处理。这种结果对集体来说简直无法接受，法院的领导对此很苦恼，他们反映在处 理这类案子时压力太大，村民要示威。村民说，我们老老实实的，人家钻空子。骂法院不是 保护好人，是保护钻法律空子的人。

判案人员的执法是公正的，地产庭的负责同志告诉我们，有些案子他们是违心判下去的，集体和农民肯定是不接受的。这种社会现象违反了法律的公平原则，保护了坏人，如此众 多的能让坏人钻空子的案情频繁出现难道就不应该找找法律本身不适应社会经济发展的问题 了吗？也就是说，在现行法律下，地方政府所作出的变通，无论多么符合当地实际，也无论 它能给集体和农民带来多大福利，这种做法都无法绕开现行法律的约束。因为现行的《土地 管理法》、《农业法》、《民法通则》，出于保护耕地的目的，对集体土地转为非农建设用 地卡得死死的，而且对土地的出租设定了更为严格的限制。《土地管理法》第9条规定，国 有土地，农民集体土地可以给单位和个人使用。《农业法》第4条规定，国有土地和集体土 地可以依法转让。集体土地可以依法转让给单位或个人使用。但是，《土地法》第63条和《 民法通则》第83条，却又明确集体土地不能 出租、转让与出让。也就是说，按照现行法律，农民要将集体的土地这篇文章做活是不可能的。

完善有关农村集体非农用地法律是当务之急

南海在土地使用上所反映出的现实与法律的冲突，表明目前法律的规定已明显滞后于经 济发展的现实。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经 济发展。

具体而言，第一，将农村集体土地转为国有，不利于农村的工业化和城市化。按照现行 政策规定，这两种性质的土地在参与工业化时，土地的价格差别太大。如果是农民自己将集 体土地非农化，其主要支出集中在搞填土等基础设施建设，即使加上购买异地土地农转非指 标，一亩地的费用也就几万元。而如果是变成国有土地，就是一般工业用地办出让手续，其 费用起码也要15万元。对企业来讲，地价如此高昂，是难以承受的，地方利用土地招商引资 以发展当地经济的愿意也只能落空。

第二，现行的法律法规鼓励的是让集体以自用的土地来办企业。据我们了解，在浙江温 州等地，广东的南海、顺德、东莞等地，凡是私营企业发达的地方，集体出租土地现象就较 为普遍。集体组织已经不会再去办企业了。他们出租土地，为一批批民营企业的不断壮大提 供了条件。我们的法律已经严重滞后于沿海发达地区的土地利用现状，甚至 违反了制定法律 条款的初衷。

第三，现行的土地法规在制定时，没有考虑到近几年大量乡镇企业改制的实际情况。企 业改制后的土地使用者已不是本集体组织，他们要么向农村集体组织交纳土地租金，但法律 不答应；要么通过国有出让获得土地使用，但成本太高。这是一个两难的困境。乡镇企业改 制后土地问题已对现行法律、法规的修正形成倒逼之势。

第四，无论是将土地转为国有，还是集体利用自己的土地自办企业，都无法保障土地非 农化以后农民的土地权益。在广东这类土地级差收益十分显著，农民已经觉醒了。有的地区，单靠国家强制的办法以使农民失去土地的做法已很难行得通。如果没有机制来保障土地非 农化后农民对土地级差收益的分享，其后患无穷。

第五，由于集体土地不允许出租，地方和企业只能采取变通的办法来应对。但是，这对 投资者也不利，因为他的资产长期处于高风险状态，无法建立长期预期。

浅析农村集体建设用地使用权流转 篇6

关键词：农村集体建设用地 流转 启示

十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。作为我国统筹城乡综合配套改革试验区，成渝两地在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践。究其本质，两地都想盘活集体建设用地，促进城市化进程、满足当地经济发展的用地需求。因此，集体建设用地使用权的流转成为关键。

目前，农村集体建设用地使用权流转有四大特点：规模大但流转受限；无序流转早已存在但数量难以统计；试点地区市场机制尚未健全，流转市场不够活跃；合理的收益分配关系尚未厘清。究其原因，主要有两点：城乡分治的二元土地政策使土地市场价值产生了巨大的经济差异，以及集体建设用地流转价格尚未形成合理机制。

由于存在大量隐蔽的流转市场，而城市化建设又需要更多的建设用地，因此解放农村集体建设用地的各项权能，使其流入公开公平的市场，对农民、集体组织、城市建设都有积极作用：第一，有利于保护耕地和节约集约利用土地；第二，有利于增加农民收入；第三，有利于统一城乡建设用地使用权市场。

一、成渝两地的实践探索

（一）成都做法：建设用地指标交易

根据集体成员和集体组织在集体建设用地使用权流转中的地位和相对重要性，可以将“5·12”灾后重建中具体实施的集体建设用地流转划分为两种模式：一种是在土地整理的基础上，由集体组织通过出让、出租、出资、联营等形式统一流转土地，集体成员只通过行使表决权或同意权等形式参与组织内部的决策；另一种则不经土地整理，在符合规划的前提下，由农户通过联建等方式流转集体建设用地，集体组织只充任形式上的当事人对农户的流转进行事后确认。

（二）重庆做法：地票交易

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《办法》）第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。按照《办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”和“指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。由此可知，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，而地票的持有者则拥有了增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

二、集体建设用地指标流转的启示

（一）推出二级交易市场，防止房价因地票上涨

针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况，为尽量降低地票持有人的经济损失，应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。

一旦建立了全国统一的建设用地指标交易市场，不仅有利于对地价的评估的监控，也使得经济发达地区的资金能够更多流向欠发达地区。并且在指标交易价格计入出让金的情况下，通过指标交易得来的土地成本也会低于招拍挂，从而维持房价的稳定。

（二）地票与招拍挂制度相衔接

目前，制度上已确定了地票本身所具有的资产价值，招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此，结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定，表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛，减少地票持有过程的利息损失，从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性，进一步体现地票制度的优势。

（三）完善复垦工作

在复垦资金的周转环节加强管理和创新，鼓励农民参与复垦。从目前的实际操作来看，农村建设用地的复垦多是由区县政府的土地整理公司来运作。笔者认为应该鼓励农民参与复垦，因为这会对复垦过程起到一定的监督作用，同时农民可以获取一部分收益。

（四）化解流转后的农民收入风险

流转后，农民生产生活方式都应相应转变，其中存在较大的就业风险。因此，一是要加大农民的人力资本投资；二是强化农村集体经济组织；三是应完善农村社会保障体系。

参考文献：

1.新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [ N] .人民日报， 2008-10-20（ 1）.

2.张洪松.两种集体建设用地使用权流转模式的比较分析. [J]区域经济研究. 2010（5）.

3.刘朝旭 雷国平. 重庆地票制度施行中存在的问题与对策. [J] 西部论坛. 2011（1）

4.魏峰 郑义 刘孚文. 我国农村集体建设用地市场配置机制研究———以重庆地票制度为例. [J] 农村经济学. 2010（8）.

5.吴义茂. 建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转. [J] 中国土地科学. 2010（9）.

6.刘鸿渊. 政府主导下的农地集体流转收入增长效应研究. [J] 农业经济与管理. 2010（2）.

7.陈悦.重庆地票交易制度研究. [J] 西部论坛. 2010（11）

8.张建军 程诗惠. 成都锦江农村集体土地流转的主要做法及启示. [J]中国国土资源经济. 2010（6）.

9.王眉灵. 探索建立集体建设用地使用权出让等土地使用制度. [N] 成都日报.2008.8.7.

10. 邱继勤 邱道持. 重庆农村土地交易所地票解析.[J]安徽农业科学. 2010（38）.

11. 杨静. 项目开发中集体土地流转模式之法律分析. [J] 河北法学. 2009.9.

农村集体建设用地入市政策创新研究 篇7

关键词：新型城镇化,集体建设用地流转,宅基地流转

随着城镇化和工业化的推进, 涉及到大量土地的市场化和非市场化利用。从现实来看, 与城镇国有土地相比, 农村集体土地的利用在政策上受到很大限制。在城镇化大量占用了农村集体土地的同时, 农民从土地增值中获益较少, 缺乏合法的土地财产性收入渠道。在未来的新型城镇化过程之中, 农民如何从农村土地制度改革中获取更多收益, 如何在保障农民利益的前提下引入市场化因素来推动农村土地利用, 将农村土地资源配置到效率最高的领域, 盘活农民存量资产, 是当前面临的现实问题。在农用地受到严格保护的前提下, 农村集体建设用地入市应该成为农村土地制度改革的突破口。

一、农村集体建设用地入市的政策背景

根据现行土地分类, 我国土地分为农用地、建设用地和未利用地, 建设用地又分为国有建设用地和农村集体建设用地。农村集体建设用地是指农村集体经济组织和农村个人投资或集资, 进行各种非农建设所使用的土地, 包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列称为“五类经营性用地”。本文研究的重点是宅基地和集体经营性建设用地流转, 以宅基地的用益物权和集体收益的分配权为切入点。

在中央最新的改革设想中, 农村土地制度的市场化改革是大方向, 十八届三中全会的文件中, 对此有一系列的明确指示。对于农民的宅基地, 十八届三中全会指出“保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场, 推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。对于集体经营性建设用地, 十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。需要指出的是, 三中全会明确提出要“赋予农民更多财产权利”, “保障农民集体经济组织成员权利, 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。

考虑到相关改革对现有政策将会形成冲突, 新型城镇化规划明确提出了可进行试点探索:对需要深入研究解决的难点问题, 如建立农业转移人口市民化成本分担机制, 建立多元化、可持续的城镇化投融资机制, 建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式, 改革完善农村宅基地制度等, 要选择不同区域不同城市分类开展试点。

从上述政策内容可以看出, 在未来的改革和新型城镇化背景下, 农村集体建设用地改革已经有了明确的方向:第一, 宅基地是农民财产的重要组成部分, 农民拥有宅基地的用益物权, 是农民增加获得财产性收入的重要渠道, 是未来农村土地改革的重要方向。第二, 在试点基础上, 可以慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。第三, 未来可以建立农村产权交易市场, 推动农村产权流转公开、公正、规范运行。第四, 改革完善农村宅基地制度, 将会在国内部分城市进行试点, 按惯例, 这种试点将有可能取得特殊的政策空间。第五, 伴随着人口城镇化和城镇户籍制度的放开, 宅基地等农民财产权在城乡居民间的市场化流转交易, 将成为必然的趋势。第六, 集体经营性建设用地的流转重点在规划和用途管制上。土地要素的配置虽然由市场来决定, 但还具有一定的特殊性, 要实行用途的管制, 不同用途的变换需要经过国家规划的批准。

二、农村集体建设用地入市相关法律及政策之变迁

新中国成立后, 宅基地制度经历了从私有到公有的几个阶段:第一阶段, 1949—1962年, 中国的宅基地是私有的, 这种私有不仅是《土地法》所规定的, 各个地方还颁发了土地权证。第二个阶段, 1962—1998年, 农村宅基地属公有私用, 而房子是私有财产。在1998年以前, 农村宅基地虽然是公有的, 但城里人需要宅基地是可以到农村去申请的, 知青、华侨或城里人在郊区当老师的, 都可以通过划拨取得宅基地。第三阶段, 1998年《土地管理法》取消了1988年《土地管理法》的第四十一条规定。在1999年以后国务院发了一系列文件, 禁止城里人到农村购买农民房屋和取得宅基地。

《土地管理法》的这些规定, 形成了农村宅基地使用的基本法律框架。此后的相关政策, 进一步收紧了农村宅基地流转。如2007年的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定, 农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

从农村集体土地的相关法律和政策变化来看, 从1998年开始, 农村的农用地制度改革是逐渐向前推进, 可以流转、可以市场化经营的。但与此相反, 在农村宅基地的改革方面则是不断后退, 过去还可以流转, 现在是完全不可以。它不但是在改革上倒退, 也把农民宅基地的许多权利从农民手中给拿走了。但在事实上, 经济发达地区和城郊区村一直就没有停止过农村宅基地流转, 包括被法律明确禁止的向城镇居民流转, “小产权房”即为一例。在《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 (2008) 》颁布后, 农村宅基地向城市流转变得更为普遍, 形式更加多样, 农村宅基地流转成了一个法律和政策上不断限制、但在现实中却不断“违规发展”的现象, 形成了一个隐性市场。

显然, 现行的法律法规与现实的农村土地改革的需求之间出现了矛盾, 而且矛盾越来越突出, 越来越激化, 主要表现在以下几个方面:一是城市地价不断上涨, 城市扩张也在不断占用农村土地资源, 但农民缺乏合法的渠道来分享城镇化带来的土地增值收益。二是农民外出务工, 农村有大量房子常年闲置, 但因收入微薄, 在城市难以落户。因此, 国内亟待建立农村宅基地有偿退出机制, 使农民在农村的承包地、宅基地、集体收益权等财产权显化, 变为可交易的财产, 助推农业转移人口市民化。

十八届三中全会之后, 国内农村土地改革的思路发生了一些转变, 中央政策关注到了农村土地制度和现实的土地利用中的一些问题, 这为今后的农村土地改革指明了方向。在目前, 放开农村集体建设用地自由流转和宅基地流转交易的最大瓶颈就是法律红线, 未来如果按照十八届三中全会的要求去试点, 将会踩着“红线”搞实验。从政策操作层面来看, 在加速地方试点工作的同时, 国家应该考虑集体土地改革的顶层设计, 不能使得地方试点游离在法律的边缘。

三、国内各地在农村集体建设用地流转中的实践创新

国内不少地区在农村集体建设用地入市方面, 进行了有益的探索, 虽然这些实践是在政策法规的边缘游走甚至触碰了法规的“红线”, 但对于未来的改革仍是大有借鉴意义。

1、温州“农对农”流转模式

早在2001年, 温州市率先出台新政, 规定集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时, 其土地使用权可以随同转让, 转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。在城市 (镇) 规划区内, 集体土地使用权转让时, 先由市、县政府将土地征为国有, 再参照国有土地使用权转让规定依法办理。规划区外的农民宅基地, 转让范围由原来的同村调剂扩大到同县转让, 受让方不需要缴纳土地出让金。2013年8月底, 温州市出台《农村产权交易管理暂行办法》, 规定包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类产权, 可在县域范围内公开交易。值得注意的是, 在《温州市农村房屋交易细则》中规定, “农村房屋所有权是指农村集体建设用地、宅基地上的农村房屋所有权”。“农村房屋所有权交易是指在不改变该房屋的农村集体建设用地、宅基地使用性质的前提下, 农村房屋所有权人依法将其房屋所有权有偿转移给公民、法人及其他组织的行为”。此外, “农村房屋所有权交易, 应当遵循先地后房、依法、自愿、有偿、公平、公正原则”。通过这种方式, 温州审慎地把农房与宅基地的权益连在一起。

(注:“农对农”指县域农业户口农民, 购买县域内农民合法的农房、宅基地, 可在县域内过户交易。)

2、乐清“农对非农模式”

2002年浙江乐清市成为推行集体土地使用权流转试点县。首先, 强调集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时, 其土地使用权可随同转让, 转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。其次, 将转让范围由原来的同村调剂扩大到同市转让, 只要是乐清市范围内的宅基地使用权, 即可在乐清市户籍者之间流转。相关做法没有形成文件, 仅限于具体操作, “只做不说”、“摸着石头过河”, 农房所有权人可持房屋所有权证申请抵押贷款, 金融机构予以默认。

由于政策上没有依据, 没有房产证, 也不能到政府办过户, 但当地市场以民间信用——卖契的方式, 巧妙地解决了这一问题。乐清市的“卖契”内容大致如下:“立卖实契人某某某, 因另有发展, 征得共有人同意, 自愿将坐落在乐清市某镇某某路某号混合结构三层一间, 情愿折价卖给某某某为实业, 日后任凭买方自行过户及管业享用。卖方应提供日后过户时一切有效证件及复印件, 并协同买方办理过户手续”。“卖契”描述所售物业的组成, 特别标明“地基一概在内”, 且无其他权利纠葛。再下来, 加注“永后不找不赎, 双方情愿, 永不反悔, 恐后口说无凭, 特立此契, 永为存照”。最后签字前, 是小字抄录的卖方房产证的信息, 包括产权证号、建筑面积、以及四至。落款签字画押的, 包括卖房人和共有人, 以及“居间人”。

(注:“农对非农”指不以农村居民来划界, 非县域户籍者以“卖契”形式, 购买县域户籍农民的农房和宅基地。)

3、湖南冷水江“市民落户”模式

2012年, “市民落户”被湖南冷水江市确定为推进城乡一体化发展的重要工作, 并在下辖的资江村和麻溪村试点。引导市民到农村投资, 其中一个大胆的创新是, 在当地投资50万元的市民可以获得当地农村“户口”, 即“涉农居民”, 同时享有宅基地建房等权益。村里更以每亩30—50万元的价格将村集体土地卖给前来落户的市民, 用于建别墅或者商业街开发。

冷水江的做法绕过政策限制, 首先让投资者落户到农村, 成为村集体成员, 这样就可以合法地购买村内土地, 经过并不复杂的审批手续后, 就可用于建设。但遗憾的是, 该试点进行不到一年, 由于与现行政策相背离, 被媒体宣传为“新圈地运动”, 于2013年底被湖南省叫停。

4、北京大兴镇级统筹集体建设用地利用模式

北京大兴区集体建设用地利用始于城乡结合部地区的“工业大院”改造, 所谓“工业大院”是指20世纪90年代中期以来, 农村集体经营性建设用地租赁、转让给企业、个人使用, 这些建设用地多数已成为厂房、仓库、商场等, 俗称“工业大院”。

在将“工业大院”用地规划改为绿化用地时, 由于历史上遗留问题较多, 腾退问题无法解决, 规划目标难以实现。2011年大兴区对规划方案进行了调整, 并在下辖的西红门镇进行试点。通过重新规划, 将工业大院应腾退土地中的20%由绿化用地调整为产业用地, 进行商业开发, 解决改造的资金问题。由镇里牵头, 集中连片开发, 将各村产业用地指标统筹使用。建立集体土地联营公司, 以村为单位进行土地入股, 以土地联营公司为平台, 负责工业大院拆除和全镇集体产业用地经营管理, 并进行招商引资, 各村股份份额按照各地块 (不论新的规划性质是产业用地还是绿化用地) 面积及所处的区位等虚拟作价折算, 从而引致土地使用权转移。

联营公司设置股份时, 充分考虑了公司的未来发展和农民的长远利益, 允许各村集体经济组织和农民可用闲置资金自愿入股, 农民每股最低5万, 最高10万, 需通过所在村集体经济组织入股。股份数量统一按5万元/股计算, 原则上20年不增不减, 可转让, 但不能撤资退股。社会资本不得入股。在收益方面, 由公司按照股份份额支付8000元/股的保底收益, 如还有盈余, 再次按股分配。如遇国家征占地, 地上物补偿归投资方所有, 土地补偿款归村集体所有。

5、成都宅基地流转模式

2007年6月, 成都市被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”后, 加快了农村集体建设用地流转制度的完善步伐, 创造了不少模式, 比较有代表性的主要有以下几种。

(1) 入股模式。主要应用于城郊或经济开发区土地整治, 其特点是:农户以宅基地使用权入股, 成立具有“集体土地资产经营管理公司”性质的股份合作社, 将农民集中居住后原有宅基地腾出的土地面积扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商业开发。其实质是由集体企业代替房地产开发商直接在集体建设用地上进行建设和经营, 将政府垄断的土地增值收益和开发商获得的超额利润还给农民。

(2) 置换模式。又称“双放弃”模式。其实质是用农村的宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体成员权换取城市的居住权、就业权和社会保障权等权利。

(3) 联建模式。联建模式主要用于汶川地震后的极重灾区的农房重建, 分为内部联建 (包括统规统建和统规自建) 和外部联建两种, 其实质是灾民通过集中居住和原宅基地复耕节约建设用地, 然后通过出卖建设用地指标筹集部分建房资金。

6、重庆“地票”模式

重庆土改也被称为“地票交易”。郊区的农民把闲散的建设用地、宅基地等节约出来的土地, 以及新开垦的河畔地和黄坡地作为耕地, 请国土部门进行测量, 测量之后发给地票, 可到地票市场去进行交易, 投资者买了地之后, 搞开发建设, 城市的规划部门给予调节用地。地票模式运行了四年多, 卖地总计收入200多亿, 集体拿了15%, 个人拿了20%, 农民切实分享到了土地增值收益。重庆地票模式的特点有:先复垦后占地, 减少挂钩风险;大范围、远距离统一价格置换, 为城镇化过程中农民转户进城提供利益补偿机制;充实了新农村建设资金;土地交易转化为票据化的模式, 土地从空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据, 使固化的土地资源转化为可流动的资产。

四、农村集体建设用地入市的路径

基于对上述相关政策的梳理和地方实践的比较, 我们对当前农村集体建设用地入市的路径提出如下政策建议。

第一, 对土地进行确权, 这是对集体建设用地流转的第一步, 根据具体情况把土地所有权明确到户, 通过确权, 促进土地的资本化, 赋予农民土地财产权及其合法流转的权利, 成立农村产权流转担保公司, 完善土地入市的各种配套措施。

第二, 成立土地产权交易平台, 建立流转交易的信息网络, 这一措施是建立在土地确权基础之上的, 该平台将使集体建设用地使用权交易合法化。

第三, 建立集体建设用地使用权抵押融资机制, 明确税费措施, 逐步建立城乡统一、房地一体的集体建设用地流转、登记、抵押融资体系, 核心是探索抵押融资机制, 人民银行、银监会等金融管理部门研究制定集体建设用地抵押融资办法。

第四, 鼓励集体建设用地流转在更大范围度试点, 给予试点地区特殊的政策空间。虽然部分省市在已有的先期探索的基础上, 先后出台了集体建设用地入市的地方规章, 但没有国家层面的法律支持, 在具体实践中会碰到许多障碍, 影响了集体建设用地入市的效果, 建议国家选择若干地区先行先试, 进行制度试验和封闭运行, 等待试验成熟后, 将这些制度上升到国家政策层面, 进而推动全局性的集体建设用地制度改革。中国的改革突破, 向来都是从基层的实践中开始, 如果坐等政策, 恐怕就难以获得改革突破的先机了。

参考文献

[1]张志强:农村集体建设用地入市研究[D].中共中央党校, 2010.

[2]戴伟娟:城市化进程中农村土地流转问题研究[D].上海社科院, 2012.

[3]唐平:关于重庆市农村集体建设用地资本化的思考[J].中国城市经济, 2011 (20) .

[4]张博:我国农村集体建设用地流转制度创新[J].河南科技, 2011 (17) .

农村集体用地 篇8

所谓农村集体建设用地流转, 是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等形式, 将集体建设用地的使用权有偿转让给其他经济主体使用的行为。其中, 农村集体建设用地既包括用于乡镇企业发展的产业土地, 也包括用于农民的居住用地, 即宅基地。按照土地流转的条件不同, 可将农村集体建设用地流转分为两类:农村存量建设用地流转和增量建设用地流转。农村存量建设用流转主要是原乡镇企业以拍卖、租赁、联营、承包等形式重组或农民将其住房出租、出售, 其土地也随之流转的形式。存量农村建设用地的流转除宅基地外, 均为《土地管理法》所保护。农村增量建设用地流转主要是指直接将农村集体建设用地出租、出让、作价入股进行流转的形式。根据目前各地方出台的农村集体建设用地流转办法的规定, 增量农村建设用地一般不能用于经营性房地产和商品住宅的开发, 换句话说, 该类建设用地只能作为产业用地进行流转。

(一) 农村集体建设用地流转政策的梳理

2004年修订的《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这从一定程度上 (宅基地除外) 允许了农村存量建设用地的流转, 但否定了增量建设用地流转的形式。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 中提出, “在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。这是国家首次明确提出农村集体建设用地可以流转。之后, 2005年广东作为全国第一个试点省开始试行农村建设用地管理办法。2006年国土资源部出台的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出, “要适应新农村建设的要求, 经部批准, 稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点, 不断总结试点经验, 及时加以规范完善”。这进一步强调深化了农村集体建设用地流转, 推动农村集体建设用地流转在全国试点工作的开展。2007年后全国各省市地方纷纷开始推出各自的集体建设用地流转办法。

(二) 流转政策要点分析

1. 宅基地问题

宅基地交易问题是农村建设用地存在的最大问题之一, 目前试行的办法中, 大多数省市对于农村居住用地流转采取完全禁止的措施, 如广东省;少数省市地方允许宅基地内部流转, 但是不可以与本村以外经济主体进行交易, 如湖北省。从这些宅基地政策可以看出, 目前政府对于宅基地流转问题采取了回避的态度。有学者认为目前实行的宅基地换房是宅基地的流转形式, 笔者认为这种说法是不确切的。宅基地换房与其说是一种流转不如说是一种建设用地指标的置换。

2. 土地出让价格与收益分配问题

为了保证农民的利益在集体建设用地流转过程中不受损害, 几乎所有的省市地方流通办法都设定了土地出让价格的最低标准, 一般是根据各地土地相关部门对集体建设用地进行分级估价而确定的基准地价来设定最低标准。在土地收益分配问题上, 各地方基本保证专款专用, 土地收益用途主要用于农民各项保障事宜。

3. 农村集体建设用地流转限制条件

各地流转办法中, 一般要求农村集体建设用地不得用于经营性房地产和商品住宅开发, 少数地区留有余地, 规定新增集体建设用地不得用于房地产开发, 而对于存量建设用地尚无明确规定。同时, 根据《物权法》规定, “工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的, 应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。

二、国家允许农村集体建设用地入市的动因分析

(一) 隐形市场的供需平衡角度分析

我国政府选择在这一时期开始试行农村集体建设用地流转试点, 保障农民在土地流转收益分配所占比重, 并对农村建设用地流转增加一些诸如“不得用于经营性房地产开发”等限制条件, 有其内在动因。在出台农村集体土地流转办法以前, 我国广大农村集体建设用地已有大量的隐形市场存在。有学者认为由于自发性的交易本身缺乏市场的充分指导, 供给和需求都是在小范围内进行, 因此市场供需机制尚未发挥作用。而笔者研究供需关系是基于小范围城市与农村土地市场, 在这个狭小的市场中, 虽然两个市场是相互分割的, 但城市土地的供需关系会对农村土地隐形市场造成影响, 因此仍可假设市场供需机制在两个市场都发挥作用, 且将两个市场联系起来, 因此利用西方经济学中的供需模型进行分析。

政府在土地一级市场中处于垄断地位, 其以Q1的量供应土地, 供地曲线Sg。政府在土地一级市场中处于垄断地位, 供给曲线为Sg, 需求曲线为Dg。Dg与Sg交点为均衡点, 均衡价格为P1。随着《物权法》等法规对于土地征收公共利益界定的不断明确, 政府可供建设用地量不断减少, Sg移至Sg’, 由于经济的发展, 对于政府土地需求不断增加, Dg移至Dg’, 均衡价格为P1’。在这种情况下, 政府没有足够的建设用地满足城市发展建设需要, 土地价格相对较高。根据城市土地价值分布理论, 工业用地无法承受较高的土地价格, 工业用地供应出现缺口;同时商业用地和商品住宅用地可以承受较高的土地价格。

在农村集体建设用地的隐形市场中, 假设土地的供给在某段时间、某种条件下可以达到均衡, 均衡点为DP与SP交点, 均衡价格为P2。但其供需变化相对于城市土地市场滞后, 由于大量工业用地可能支付不起过高的地价, 会转向较为便宜的农村集体建设用地, 同时一些经营性房地产项目也参与到市场中, 从而导致需求增加, DP移至DP’农民的集体建设用地。在自发交易的前提下, 由于缺少政策法律的保护, 农村经济组织或个人会继续按照原平衡价格P2进行交易, 这将使农民遭受损失, 同时也不利于房地产市场的健康发展。

(二) 入市政策制定动因分析

根据前文所述入市动因, 政府在制定入市政策时, 一方面需要考虑目前城市土地市场可供土地量逐渐减少的情况;另一方面, 需要考虑农村集体建设用地入市后, 如何使两个市场能够相互配合以及保障农民的基本权益。

根据城市地价平面分布理论, 农村集体建设用地多数位于市郊或距离市中心较远的位置, 比较适合发展产业用地, 用作工业园区等, 而这些工业园区的建立可以促进农村经济发展, 带动农村人口城镇化。同时, 农村集体建设用地的流转形式多样化, 而一般工业企业的生命周期可能不足以维持工业用地出让的年数等问题。因此, 在使用农村集体建设用地时, 可以采取多种方式取得土地使用权。而城市可以保留更多的建设用地发展商业、住宅等项目, 增加财政收入。

从供需平衡的关系讲, 由于农村土地价格较低, 如果一些经营性房地产项目进入流转市场, 相对高的出让价格会提升农民的供给意愿, Sp移至Sp’, 供应价格升至P2’’, 供应量由Q2’移至Q2’’, 供应量减少, 限制了农村集体建设用地在经营性房地产项目方面的流转可以保障工业用地量充足, 防止城市房价受此影响。

三、结论

关于农村集体建设用地流转, 我国各省市地区还处在一个探索阶段。在此之前, 非农用地流转大量存在于隐性市场, 由于城市可供建设用地数量有限, 为了满足经济发展的需要有必要使农地进入土地市场流转。农村非农用地入市政策既可以保证土地供给与我国经济发展对土地需求的平衡, 又尽可能地保证了农民集体的利益, 同时使土地价值得到最大程度的发挥。

参考文献

[1].陈利根卢吉勇.农村集体非农建设用地为什么会发生流转.南京农业大学学报 (社会科学版) .2002.12

[2].钱忠好.土地征用:均衡与非均衡.管理世界.2004.12

[3].黄庆杰王新.农村集体建设用地流转的现状、问题与对策.中国农村经济.2007.1

[4].朱新华柴涛修等.宅基地使用权流转制度改革的制度经济学解析.中国土地科学.2009.4

[5].何芳.城市土地经济与利用.同济大学出版社.2004

农村集体建设用地流转的探索与思考 篇9

同时随着各地城市化和工业化进程的加速,城市建设、工业用地的供求矛盾已经逐渐超越了资本等其他生产要素。农村建设用地流转已经成为目前破解土地要素制约缓解建设用地不足的重要课题。

一、存在问题

1.受法律因素制约。随着市场经济体制的建立完善,运行10多年法律法规已经不能适应当前经济发展需要,农村集体建设用地流转缺乏法律依据。“隐形土地市场”在不少地区都比较活跃,有许多口头或书面达成的集体建设用地流转协议,得不到法律的保护,使得集体建设用地流转后的产权纠纷也屡见不鲜。

2.受政策因素制约。一是税费政策。集体土地流转要参照国有土地缴纳同等的税费仍缺乏国家法律法规的依据。二是集体建设用地基准地价和最低限价尚未形成科学体系;三是农民兄弟社会保障措施等政策尚未未配套完善。

3.收益分配机制尚未建立。集体建设用地流转产生的收益包括转让收益和土地增值收益如何分配,已成为集体土地使用权流转迫切需要解决的问题。目前土地流转收益分配没有统一合理的标准,有些地方甚至出现向农民隐瞒土地流转收益的现象,并且这部分收益并没有用来对集体的经济、医疗、卫生等公共事业的投资上,而是擅自挪作它用,严重侵害了农民利益。同时导致农民集体建设用地使用权的盲目流失。

二、对策建议

集体建设用地使用权流转制度是我国土地一级市场制度的重要组成部分。要着眼于建立和完善社会主义市场经济体制的要求,改革和完善我国的土地一级市场制度体系。结合实际,提出以下对策和建议:

1.加大农村集体建设用地流转的政策宣传。加大对农村集体建设用地流转的宣传力度,通过板报、广播、会议等各类群众喜闻乐见的形式,向农民宣传国家农村土地政策以及相关的知识,宣传社会经济发展的新形势,引导广大农民统一思想认识,正确处理好个人利益与集体利益、短期利益和长期利益的关系。

2.遵循四项原则。集体建设用地流转必须遵循以下四项原则:一是村民自愿原则。集体建设用地流转不能以行政命令的形式推进,要以人为本,充分尊重村民意愿,在农民自愿前提下,稳步推进宅基地流转,切实让农民得到实惠。二是公开公平原则。要坚持集体建设用地流转在阳光下运行,自始至终对村民公开,一切政策出台要广泛征询各方意见,体现社会公平,让村民放心。三是依法依规原则。坚持置换工作严格按照法律法规开展,依法行事,体现置换工作的政策性、原则性、操作性、灵活性的有机结合。四是因地制宜原则。各地区要针对本地区实际,采取不同的标准和形式进行流转。

3.完善农村集体建设用地流转的办法措施。集体建设用地使用权流转作为土地管理中出现的新问题,政策性强,在新的《土地管理法》未出台前,参照国土资源部和省委、省政府出台有关政策意见,制订适合我市实际的办法措施。

4.培育完善农村集体建设用地流转市场。一要建立健全集体建设用地定级和评估机制。根据区域的经济和社会发展状况,在不同地段或路段,分别对农村集体建设用地地价进行评估,确定集体建设用地的土地等级、基准地价、标定地价,为评估机构进行集体建设用地评估搭建技术平台和相关依据。二要建立集体建设用地信息管理中心。汇集本地区集体建设用地交易的各类信息,建立相关数据库及公开查询制度,向全社会及时公布流转地块的相关信息,为建立公开、公平、公正的集体建设用地流转市场,奠定坚实的基础。同时,建立地区动态监测系统,随时更新和补充市场信息,客观、及时、透明的反映当地集体建设用地市场价格。三要建立集体建设用地流转市场运行机制,重点是建设用地使用权的价格机制。实行公平地价制度,运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的建设用地使用权流转市场的基准地价、标定价格。

5.正确把握好“四个平衡”。一是工业发展与与农村产业发展之间的平衡。土地流转对于缓解工业用地的紧张局面起到很大的作用,但是“三农”问题始终是我们工作的重点,因此土地流转要优先向新农村建设,向农业规模化经营和企业化经营倾斜。二是规划建设与开发整理复垦之间的平衡。通过建设用地复垦,优化农用地和建设用地布局,调整各类用地结构,提高土地利用和产出效率。同时,充分利用现有置换、折抵政策,为拓宽建设用地提供支撑。三是农民个人与集体经济组织、政府收益之间的平衡。通过有偿交易、优化配置,满足不同区域的用地或利益需求。同时,建立合理公平公正的利益分配机制,协调好个人、集体、政府之间的利益平衡。四是集体土地流转与国有建设用地使用权出让之间的平衡。通过统筹规划划定集体建设用地流转区域,避免集体建设用地流转对重点项目区、工业园区、城市建设区造成不良影响和冲击。集体建设用地流转是对现有土地流转制度的有益补充,并与国有建设用地使用权出让、流转形成互补。

农村集体用地 篇10

一、建设用地使权概念及分类

建设用地使用权是我国用益物权的一项重要权利, 建设用地使用权, 是指利用土地营造建筑物、构筑物和其它设施的权利。在我国, 由于土地所有权分国有土地所有权和集体土地所有权, 因此, 建设用地使用权也同样分为国有建设用地使用权和集体建设用地使用权。

二、目前我国农村集体经营性建设用地使用权权能的现状

1. 农村集体经营性建设用地与国有建设用地权能上的不同。

我国法律体系中, 土地权利是不动产物权的重要组成部份, 是土地法律制度的核心的内容, 但是根据我国现行法律规定, 建设用地使用权的权能因其所有权性质的不同, 差别巨大。国有建设用地使用权有期限限制, 具有较为完整的权能, 除占有、使用外, 可以转让、出租、抵押等权能;2007年3月, 第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》, 从基本法的层面上对我国土地权利体系进行了新的划分和归类。其中将国有建设用地使用权作为一项单独的土地权利类型, 进行了单独的规定。

而农村集体建设用地使用权的相关规定《物权法》则没有相关的明文说明。同时, 集体建设用地使用权无期限限制, 且其权能主要现现为占有和使用, 其处分权能受到严格限制, 在用途上, 禁止集体土地进行房地产开发。这与集体建设用地的身份和地位决定的, 这也为我国集体建设用地的改革留下了伏笔。

2. 目前我国集体经营性建设用地使用权的权能存在的问题。

在我国现阶段, 相对于完善国有建设用地使用权权能而言, 农村的集体经营性建设用地使用权的权能上很不完善。

首先, 现行的法律、法规对农村集体建设用地使用权的主体有着严格的规定和限制, 其主体一般只能由本村农民集体及其所属经济成员拥有, 如农村集体经济组织及其成员、农村集体经济组织投资设立的企业, 只有在法律、行政法规的允许的个别情况下, 集体经济组织外的单位和个人才可使用。其它形式下的个人和单位进行建设, 需要使用集体土地的, 须经征收转化为国有土地以后才能取得建设用地使用权。

其次, 我国现行法律对于农村集体建设用地使用权流转做了限制性的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定, 集体所有的土地使用权不得转让、出让或者出租用于非农建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移除外。集体建设用地权利这种限制性, 也因权利主体的限制导致其只能在法律规定的范围内存续和行使。集体建设用地的使用权是静态的用益物权, 同时, 集体土地所有权者和建设用地使用权人之间具有一定的身份和依赖关系。

最后, 国家因公共利益需要征收集体土地时, 集体建设用地使用权人应当服从, 产生此种现象这也是由我国现行法律规定造成的。

三、目前我国农村土地制度改革的方向应是在建立起城乡统一的用地市场

近年来, 随着社会经济的发展, 法律中的这种限制规定已不符合现有农村经济的发展, 农村集体土地建设用地的土地价值日益彰显, 迫切需要建立城乡统一的用地市场。

2011年国土资源部、财政部、农业部发布了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》, 此项工作的开展是夯实农业农村发展基础, 促进城乡统筹发展的迫切需要, 通过农村集体土地确权登记发证, 保障了农民的土地物权, 进而通过深化改革, 还权赋能, 最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度, 是建设城乡统一的土地市场的前提, 是建设城乡统筹的动力源泉, 是促进农村经济社会发展的需要。

2013年11月中国共产党十八届三中全会发布了《决定》, 在“加快完善现代市场体系”部分, 明确提出了建立成乡统一的建设用地市场, 这是农村土地改革的一个巨大信号, 为我国广大农村土地市场未来的发展带来了方向性指引。

1. 在法律制度上对农村集体经营性建设用地权能予以进一步的完善。

我国国有土地所有权的权能是完整的, 它是通过法律制度规定的, 将国有土地使用权的占有、使用、收益的权利固定给土地使用者, 而国家仅仅保留一项对国有土地的处分权。相对与国有土地使用权权能的完善性而言, 集体土地所有权在法律制度受国家相关法律法规的保护, 只能在法律、法规的规定的范围内行使。在统一、开放的市场经济中, 要求参与的各方生产要素在公平、平等条件下进行, 农村集体土地经营性建设用地作为一种重要的生产要素也不能例外。由于法律的规定, 农村集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设, 也不得用于单独抵押, 在法律层面上对农村集体土地经营性建设用地限制过多, 致使农村农村集体建设用地权利受到制约, 限制了农村集体建设用地市场的建设。多年来, 我国一些地方正在积极开展农村集体建设用地的探索和改革, 诸如广东、安微、湖北等省份出后出台了全省性的、相关的规定并取得了重要的进展, 为农村集体土地经营性建设用地权能的完善奠定了实践的基础。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一个亮点, 就是进一步扩大了土地的权能, 不仅允许土地承包经营权抵押、担保, 而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。

2. 坚持与国有土地同权同价、同等入市的原则。

《决定》在深入总结其他国家相关的经验的基础上, 结合我国的实际情况, 提出了我国农村集体经营性建设用地应于国有土地使用权实行同权同价、同等入市的原则。同权同价, 指的是农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有相同的权能, 即在土地的一级市场中集体经营性建设用地可以明确出让、租赁、入股。同时, 在二级市场中可以进行土地使用权的租赁、转让、抵押等, 这样在法律层面上为明确、具体地提供了政策的依据。同等入市, 指的是农村集体经营性建设用地可以以独立的身份进入土地的市场, 具有与国有建设用地平等的地位, 在不同的市场主体之间、在较大的空间范围内、在多种的用途中参与到土地的市场交易, 这样为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向。

3. 在实践中要严格执行土地用途管制和坚持符合用地规划的原则。

《决定》明确提出, 农村集体经营性建设用地入市要在实践中严格执行用途管制, 同时也要坚持符合用地规划为前提。由于建设用地不可逆性的特点。在土地资源的优化配置过程当中, 在市场中既要运用市这只看不见的手, 也要运用政府的宏观调控这只看得见的手, 坚持两手都要抓、两手都要硬的原则。世界上绝大多数国家对土地都实行的是用途管制制度, 实践证明这是可取的, 是确保土地的各种效益, 如经济效益、社会效益、生态效益三者的相统一, 是对耕地保护的重要举措, 更是统筹经济的发展。不仅仅国有建设用地还包括农村集体经营性建设用地, 都要严格执行土地用途管制和坚持符合用地规划的原则。

四、完善我国的征地制度改革是重中之重

土地征收是我国建设用地的主要来源, 是国家依据法律规定的程序和条件, 将农民集体土地转化为国有土地的方式。为了贯彻执行十八大报告提出的要求, 切实解决国家在征地中存在的各种突出的问题, 所以在总结我国现行土地征收的经验基础上, 《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点就是缩小征地范围, 减少对农民土地数量的征收从而在源头上化解征地造成的纠纷, 根据《宪法》规定精神, 在以后的征地中将征地范围局限于公共利益范围内, 这样才能为建立农村集体经营性建设用地发展提供出更多的空间。才能更好地保护国家、集体、个人三者之间的土地增值收益分配机制, 合理提高农民个人收益。

土地改革尤其是我国农村集体土地经营性建设用地的改革已迫在眉睫, 《决定》从农村开始、从局部开始, 以建立城乡一体土地市场作为总体奋斗目标, 保护农民产权、保障农民生存、共谋农村经济发展, 规范集体建设用地的管理, 促进土地资源的优化配置和高效集约利用。改革必将全面深化, 形成公平竞争环境, 增强农村经济活力, 解决土地管控难问题, 为房地产调控长效机制提供重要的市场机制。

摘要：2013年11月党的十八届三中全会发布了《中共中央关于深化改革重大问题的决定》, 明确提出了建立城乡统一的建设用地市场, 这是我国农村土地改革的一个巨大信号, 也为我国广大农村土地市场未来的发展指明了方向。

关键词：土地市场,集体建设用地使用权权能,城乡统一建设用地市场土地用途,同等入市同权同价

参考文献

[1]《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》2013年11月

[2]国土资源部财政部农业部关于《加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》国土资发[2011]60号

[3]高延利.土地权利理论与方法.农业出版社, 2012