负面清单管理制度意思

负面清单管理制度意思（通用8篇）

篇1：负面清单管理制度意思

负面清单管理模式

清单管理方式：针对外商投资相关的管理措施均以清单方式注明，分为正面清单管理模式和负面清单管理模式，正面清单管理模式规定企业：只能做什么？，负面清单管理模式规定企业：不能做什么？，上海自贸区实行负面清单管理制度，体现“放权”改革思路。

“负面清单管理模式”是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。负面清单管理模式，指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率。[1] 所谓负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。与负面清单相对应的是，正面清单（positive list），即列明了企业可以做什么领域的投资。

在《服务贸易总协定》（gats）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制，这种做法也被当下不少国家采用，从而有效利用正面和负面清单的手段，在开放市场的同时，保护部分敏感产业。篇二：负面清单管理模式

负面清单管理模式

指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率。[1]2释义所谓负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。

与负面清单相对应的是，正面清单（positive list），即列明了企业可以做什么领域的投资。在《服务贸易总协定》（gats）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制，这种做法也被当下不少国家采用，从而有效利用正面和负面清单的手段，在开放市场的同时，保护部分敏感产业。3模式准入

《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（以下简称“负面清单”），以外商投资法律法规、《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据，列明中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，包括18个行业门类。s公共管理、社会保障和社会组织、t国际组织2个行业门类不适用负面清单。除列明的外商投资准入特别管理措施，禁止（限制）外商投资国家以及中国缔结或者参加的国际条约规定禁止（限制）的产业，禁止外商投资危害国家安全和社会安全的项目，禁止从事损害社会公共利益的经营活动。

自贸试验区内的外资并购、外国投资者对上市公司的战略投资、境外投资者以其持有的中国境内企业股权出资，应当符合相关规定要求；涉及国家安全审查、反垄断审查的，按照相关规定办理。

香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者在自贸试验区内投资参照负面清单执行。内地与香港特别行政区、澳门特别行政区《关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续《海峡两岸服务贸易协议》、我国签署的自贸协定中适用于自贸试验区并对符合条件的投资者有更优惠的开放措施的，按照相关协议或协定的规定执行。

背景

负面清单一词出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。

《总体方案》提出，“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。

对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形

成与国际接轨的外商投资管理制度。”

内容

2013年9月30日，负面清单公布。清单写明，新闻机构，图书、报纸、期刊的出版业务，音像制品和电子出版物的出版、制作业务，目前均属外商投资的“禁区”。在娱乐场所方面，电影院的建设经营受到限制，须中方控股。广播电视节目、电影的制作业务，也仅限合作的方式。广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司，属于外资不能进驻的领域。

根据自贸区总体方案，外商独资的医疗机构获得了准入的机会，中外合作的经营性教育培训机构和职业技能培训机构也将开放。负面清单则显示，医疗机构投资受到三条明确的限制：投资总额不得低于2000万元人民币，经营期限不能超过20年，不允许设立分支机构。至于教育领域，则进一步明确了总体方案的限定。经营性教育培训机构、职业技能培训机构，只能以中外合资的方式开展。如果外资试图投资非经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构，以及非经营性教育培训机构、职业技能培训机构仅限合作，且不允许设立分支机构。义务教育以及军事、警察、政治、宗教和党校等特殊领域教育机构，经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育高等教育等教育机构，属于明确禁止的范围。措施

上海自贸区负面清单依据法律法规作了大量梳理，按国民经济行业分类，列出18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，190条管理措施。约占试验区内1069个小经济行业分类的17.8%。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。

对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理。而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。

4发展中国商务部新闻发言人沈丹阳日前就中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判发表谈话，他表示，同意采用这种模式是适应国际发展趋势的需要，与中国正在推进的行政审批制度改革的方向一致。

所谓准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

目前为止，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，在这份由国家发改委和商务部制订的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告诉对方哪些领域和行业是限制或禁止外商活动的。那么，只要未列入名单的就是法无禁止皆可为。

相比较而言，负面清单管理可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放。对外资来说，在外资准入方面更加透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。5清单自由贸易协定（fta）采用负面清单已经有相当长一段的时间。

1994年生效的北美自由贸易区（nafta）被认为是最早采用负面清单的fta之一，在美国和新加坡达成fta之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。

例如在金融服务业领域，美国-新加坡fta就在跨境金融服务贸易的子领域采取了正面清单的形式，韩国-美国fta则进一步将正面清单拓展至金融服务的投资领域，并以一个混合清

单的模式允许双方金融投资领域子项目的开放程度。但日本-墨西哥fta则将金融服务领域排除在投资之外。

一般在fta中，各国会利用负面清单在服务贸易、投资和金融领域做出不同程度的安排，在服务贸易领域，负面清单往往会引入对本地市场份额的要求，在投资领域则会对业绩有要求，并对高管和董事会成员的国籍做出限制，这事实上来源于双边投资协定。

业内通常认为，知道什么是不允许的，比知道哪些是可以做的，更能帮助服务业供应商理解在国外如何开展业务，并且负面清单也适用于未来新出现的服务活动，因为这些新的活动在fta制定之初可能还没有出现。

但是在看到负面清单优越性的同时，也不能否认正面清单的意义。

知道哪些是不允许做的意义取决于开放的程度，但当某个领域的限制清单就像一本电话本一样厚时，知道哪些是可以做的或许更能帮助商业人士来开展业务。一些行业观察人士认为，带有对现有政策约束可能性的正面清单可以给政府提供重要的自由呼吸空间，当政府只有有限的行政能力，来汇总所有有贸易限制政策的领域清单时，这种自由空间的给予尤为重要，包括子领域的开放，或者是一些对外资参与敏感的产业。

6挑战对于外商来讲，更重要的是负面清单到底包含了哪些内容，如果依旧是之前《外商投资产业指导目录》中的禁止和限制投资类别，那负面清单的价值就大大缩水。

以美国为例，截至目前已经与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（bit），最新一起生效的是与卢旺达的bit。美国在其附录里对核能、采矿、航空运输、通信、金融、保险和其他金融服务做出了国民待遇和最惠国待遇的例外，早期美国与其他国家和地区签署的bit都是按照产业大类加以说明，并未列出详细产业中的负面清单。但需要注意的是，与美国签订bit的国家以发展中国家为主，g20成员国一个都没有参与。

此外，试验区内的内资企业如何审批，也尚待明确此次在自由贸易试验区暂停的是三部涉及外资的法律，《公司法》却不在其中，有待厘清。

消除隐性壁垒要与实行“负面清单”的管理模式同步推进，在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革需要及时跟进，否则负面清单无疑画饼充饥，落入与非公36条类似的尴尬境地。[2]篇三：权力清单和负面清单的法治意义 权力清单和负面清单的法治意义

2014年02月21日 10:11 来源：学习时报 作者：任进 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 147 党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。所谓权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举；行政机关履行职能、行使权力，应当按照依法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，具有重要意义。

权力清单制度遵循地方政府及工作部门行使权力应遵循的基本原则，体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求。《地方组织法》要求地方各级政府必须依法行使行政职权；2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。

在我国，地方各级政府及其工作部门履行的职能和行使的权力，大致包括抽象和具体两个方面，前者如制定地方政府规章和规范性文件，后者如作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决等行政行为。

但在中国的传统理念中，政府是一个强势机关，整个社会都在它的管控之下。在实行计划经济体制的相当长时期甚至改革开放以后某些时期，实行对相对人“法无授权不可为”、对行政机关“法无禁止皆可为”的现象，相当普遍。政府划定市场主体可以投资和经营的范畴，不少地方政府主动出击，招商引资，制定各类产业发展政策或投资项目指导目录，有些地方政府为了上项目、拉投资，甚至违反国家税收和土地法律法规。随着经济体制改革的深入，管制型政府的理念和体制受到挑战，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府和建设法治政府，成为行政体制改革追求的目标。在全面深化改革的大背景下，在推行权力清单制度同时，负面清单管理方式也应运而生了。

所谓负面清单，是指一种国际上广泛采用的投资准入管理制度。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动。

从国际上看，负面清单管理方式最早出现在对外投资领域。十八届三中全会决定在中国（上海）自由贸易试验区基础上，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，并进一步提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

十八届三中全会将负面清单管理推广到我国国内市场，平等地适用于公有制与非公有制经济、内资与外资企业，为建设统一开放、竞争有序的市场体系，指明了努力的方向。从更广泛的意义上认识，在法治国家和法治社会，对相对人特别是市场主体来说，如何投资、怎样进行生产经营、从事什么样的活动，是相对人的基本权利。为了维护公共利益和社会秩序，法律可以作必要的禁止或限制，但在禁止或限制以外，相对人有权依法依规自主进行投资、生产经营和从事其他

活动。

按照负面清单和权力清单制度，凡法律没有禁止的，相对人皆可为之；凡法律没有授权的，政府及其部门不得为之。这是为更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的管理方式创新，对政府依法处理好其与市场的关系提出的新要求。

篇2：负面清单管理制度意思

现将我校“师德考核负面清单制度30条”予以印发，望全体教师认真学习、准确领会、抓好落实，自觉杜绝以下行为：

1.语言不文明，讽刺、挖苦、辱骂学生，侮辱学生人格，造成学生身心伤害的；

2.体罚或变相体罚学生，指使或教唆学生体罚学生的；

3.违背教育规律和学生成长规律，用错误言行区分学生，严重挫伤学生自尊心的；

4.育人导师制中，由于方法不当导致所负责学生发生自杀、自残、违法犯罪等恶性事件的；

5.对学生实施有偿补课、有偿家教，私自办班或在社会培训机构兼职的；

6.向学生推荐培训机构，与培训机构合伙谋取私利，或为培训组织者招生提供便利的；

7.无教学方案上课，或备课不认真、不完成教学任务的；

8.无故不上课，或对学生作业有布置而无批改，严重不负责任耽误学生学业的；

9.给学生布置惩罚性作业，或将学生罚站、赶出教室思过的； 10.擅自停课、随意放假，或将有过错学生撵回家，擅自剥夺学生校学习和参加活动权利的； 11.公开按成绩排座次的；

12.工作日期间不请假外出，无故迟到早退的； 13.工作日午间饮酒，课堂内吸烟、使用通讯工具的；

14.工作时间上网聊天、看视频、打扑克、玩游戏、炒股及其它与教学无关的网上浏览的；

15.以各种形式或巧立名目向学生乱收费的； 16.要求或变相要求学生家长为教师办私事的；

17.向学生或家长索要或变相索要财物，接受学生及家长宴请、礼品或有其他谋利行为的；

18.擅自向学生、家长推销书籍报刊、教辅资料或其它商品的； 19.在给学生调位、安排学生干部、评先推优等过程中借机向学生或家长谋取私利的；

20.在组织活动过程中，强行要求学生统一，增加学生家长经济负担的；

21.非因教育子女需要，要求家长到校，或以电话、飞信等方式为难学生家长的；

22.发生不正当男女关系、师生关系等有违社会公德行为，或参与赌博、色情活动的；

23.传播、灌输有害学生身心健康的言论、思想，参与社会传销、邪教、封建迷信等有损国家和人民利益的组织或活动的； 24.在考核、评优、晋级中，弄虚作假，剽窃他人成果的； 25.故意散布有损学生、家长、同事及学校名誉言论的；

26.无正当理由，不服从学校工作安排，或用不负责任的方式消极拒绝工作安排的； 27.在学校、教育行政部门或其他机关、企事业单位闹事或寻衅滋事的；

篇3：负面清单管理制度意思

关键词：上海自贸区,负面清单,法治化,国际化,制度创新

一、问题的提出

当今世界, 一系列双边、多边国际投资贸易协议谈判正在进行。而参与新一轮投资贸易协议的谈判, 就应当调整我国现有的投资管理制度, 与之对接。尤其是TPP, 即跨太平洋伙伴关系 (Trans-Pacific Partnership Agreement) , 一项由亚太经济合作会议成员国发起, 从2002年开始酝酿的一组多边关系的自由贸易协定。协议规定:“本组织支持亚太经济合作会议, 促进自由化进程, 达成自由开放贸易之目的。” (1) 因此, 作为对接国际的重要一步, 今年9月29日中国 (上海) 自由贸易试验区正式挂牌。

在《中国 (上海) 自由贸易试验区总体方案》中, 投资便利化是总体要求之一;法制环境规范是总体目标之一;把扩大开放与体制改革相结合, 把培育功能与政策创新相结合, 形成与国际投资相衔接的基本制度框架, 是总任务之一;探索建立负面清单管理模式, 则是实现上述“三总”的一项具体措施。而“完善法制领域的制度保障”主要措施又对负面清单管理模式的制度保障问题提出要求, 如要求上海市通过地方立法建立与试点要求相适应的试验区管理制度, 再结合方案第三部分“营造相应的监管和税收制度环境”对投资对接国际的要求, 可以得出自贸试验区要实施“负面清单” (Negative List) 管理, 法治化是其应有之义。

要实现负面清单管理模式法治化, 就是要借鉴国际通行规则, 通过制度创新保障良好的市场经济环境;因此, 如何实现“上海自贸区”负面清单管理模式法治化的问题, 就是如何进行符合我国国情的创新制度设计的问题。

二、负面清单管理模式及其相关联制度初探

(一) 负面清单管理模式的定义及内涵

负面清单, 另称中国 (上海) 自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施, 是指列明中国 (上海) 自由贸易试验区 (以下简称“自贸区”) 内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。制订负面清单的主要依据是《外商投资产业指导目录》 (以下简称“目录”) , 编制方法是按照国民经济行业分类分为20类共1 069个产业小类, 设有190项特别管理措施, 占比为17.8%。其中, 使用禁止字样的有38条、限制字样的为74条。

根据负面清单管理模式的要求, 自贸试验区内将率先改革投资项目管理、外商投资企业设立及变更管理、工商登记等审批环节。同时, 按照内外资一致的原则, 对于试验区内涉及固定资产投资的内资和外资项目进行备案管理;在3年内, 对负面清单之外的外商投资, 暂时停止与“负面清单”实施有冲突的外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法3部法律的有关规定, 暂时停止实施文物保护法的有关规定。

“每个人, 只要他不违背正义的法律, 就应允许他去按照他的方式去追求他的利益。”这是亚当·斯密在他的《国富论》中提出的一个著名论断, 也正是在以市场经济为追求的经济体制中应当奉行的“法无禁止即可为”原则。自贸区的负面清单制度的核心, 即在于建立“法律禁止规定以外即可为”的政府管理理念, 并将其推广到政府对其他领域的管理中。

(二) 负面清单与相关联概念的辨析

1. 正面清单与混合清单

与负面清单相对应的, 是正面清单。正、负之间, 虽只一字之差, 却体现了截然不同的投资管理理念。为了清晰地体现负面清单与正面清单的区别, 笔者制表说明 (见表1) 。

根据表1, 可以总结出负面清单与正面清单实质上只是处理一个问题的两种思路。两者具有互补特性。

事实上, 试图在中国投资的外商一直接受的是混合清单模式, 即定期修改公布的《外商投资产业指导目录》, 里面包括了鼓励、限制、禁止外商投资的产业目录, 所以兼具正、负面清单的特点。

2. 准入前国民待遇

作为“负面清单”首要风险防范的对象, 准入前国民待遇是将国民待遇延伸至投资发生和建立前阶段, 其核心是将对内外资的平等待遇扩大到准入权, 并在监管和税收待遇上一视同仁。目前国际上至少有77个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。我国开始采用这种模式是适应国际发展趋势, 目的是为所有制企业创造公平竞争的市场环境, 促进经济发展。也是此次“上海自贸区”负面清单管理模式法治化进程的前提。

三、负面清单管理模式面临的法治难题

“负面清单”的管理模式是中国投资体制改革和行政审批体制改革的重要实践, 其能否发挥实质性的作用面临着诸多障碍, 其中有四大难题最为突出。

1.负面清单难以摆脱“形式主义”

对于企业, “负面清单”内容是否有突破非常关键。经过笔者比对分析发现, 负面清单相比全国实行的《外商投资产业指导目录》, 两者的吻合度接近100%。虽然其中有的分类不能完全对应, 也有的目录没有全部涵盖所有对外资的准入限制, 但目录所有的禁止、限制投资产业都体现在了清单里, 清单里的禁止、限制投资产业以及管制措施甚至更多。清单过长, 无实质突破。

2.负面清单难以达到转变行政管理方式的目的

负面清单规定, 对其之外的领域, 将外商投资项目由核准制改为备案制;将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。这是行政管理方式的转变。审批制重事前监督, 准入时设置门槛;备案制重事中、事后监管和企业自律, 这也带来了准入风险和监测及执法风险。

行政管理方式的转变, 也意味着从以政府管理为主到以政府服务为主的职能转变。负面清单政策是行政管理的主要实体性依据, 行政管理制度是落实外资准入政策的程序性工具。如今负面清单已出, 按照其内容完成政府职能转变, 是科学引导、利用外资的关键。在我国长期以来的多元普遍审批制度下, 商务部门的大量精力被牵扯在逐个项目审批等程序性事务方面。 (1) 因此, 如何合理配置行政资源以转变政府职能, 是一大难题。

3.负面清单难以保障内资企业的利益

《中国 (上海) 自由贸易试验区管理办法》中规定, 清单以外对区内涉及固定资产内、外资项目进行备案管理。但没有明确规定内资开放模式, 即区内内资企业如何审批不明确。且自贸区暂停了三资企业法 (以下简称“三资法”) , 而未涉及《公司法》。并且由清单制定时无法完全预见新兴产业的发展, 外企可能因竞争力强使得内企进入这些行业面临困难。换言之, 根据中国企业现有的竞争力, 清单制定者很难穷尽限制领域以保障内资企业利益。

4.负面清单难以规范修改程序

根据“负面清单说明”, 清单以“目录”为主要依据, 将根据外商投资法律法规和自贸试验区发展需要, 适时调整。即负面清单是一种将随改革进度而调整的动态管理模式, 这在法的层面上增加了不确定性。而且“目录”本身自1995年经首次颁布至今共进行了5次修订。每次修订均有其特殊背景, 如2004年的修订系为兑现中国入世承诺, 2007年的修订是为防止经济过热与通货膨胀。此种非制度化、非定期的修订导致《外商投资产业指导目录》未能及时反映并适应高速发展变动的中国经济。作为“目录”修订主体的商务部和发改委两者之间亦缺乏制度化的协调机制。本次上海自贸区的负面清单是由上海市方面制定的, 国家商务部、发改委负责“指导、支持”。由此不难推断, 清单修订也可能出现“目录”修改时程序不规范的问题。

四、负面清单管理模式法治化建设的建议

1.“渐进式”修改负面清单

我国是首次制订负面清单, 国内无先例可循, 但可参考美国与日本两个重要发达国家的做法。美国对外资所遵循的原则是“完全放开”, 但也通过《埃克森·弗罗里奥修正案》、《2007年外国投资与国家安全法案》等法案针对外资准入涉及的国家安全行业进行限制。此外, 对于国计民生的行业及其一些特殊行业, 美国也严格限制甚至禁入。日本采取“循序渐进, 逐步放开”策略。1950年, 在《外汇管理法》的基础上颁布了《外资法》。从1967年7月到1973年5月, 政府用6年、5阶段推进资本自由化, 向外资开放大部分行业, 并允许外资百分之百控股。1992年《外汇管理法》对外资准入进行了重大修改, 原则上对外国的直接投资给予自由化。自此, 废除了对外资准入全面审查制, 只审查个别行业的准入。美日两国的外资准入制度改革与两者社会发展阶段相适应, 反映了国家对外资的管辖权与对外资的保护两者之间实现平衡与协调的需求。我国作为发展中国家, 处在经济转型时期, 既需要外国投资适量进入, 同时基于国内产业的状况又应当对外资施加合理限制。因此, 我国借鉴日本经验采取“渐进式”步骤改革相对合适。

2.“清单”内外控审批

根据行政职权法定原则, 要确保政府完成管理模式转变, 首先应当完善相关法治建设。笔者认为, 关键在于审批制的运用。清单外, 只备案不审批;清单内, 改革现行审批制。当前可考虑区分不同行业, 分层次逐步简化外资准入的审批流程, 如简化审批层级, 限定审批的具体内容;修订“三资法”及其实施条例、《关于外国投资者并购境内企业的规定》等程序性规范中关于准入审批的内容, 同时完善各部法律中如审批时限等的不协调之处。另外, 上海市一方面应当根据《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》等法律法规建立健全有关备案或者其他登记的规定, 最大限度地避免清单带来的风险;另一方面, 应配合国务院有关部门, 构建风险防御体系, 完善配套措施。

在审批问题上, 美国允许外资按照其各州公司法规定设立公司, 无须审批, 直接备案;日本在1992年以前实行事前审批制, 1992年后改为事后报告制, 但对涉及国家安全, 妨碍公共秩序、公众安全的行业, 仍实行事前申报、审批制度。在现行投资制度中, 日本没有明确对哪些行业采取禁止、限制或鼓励, 只局限于对行业进行事前申报和事后报告的区分。 (1) 不难看出, 我国负面清单管理体系的改革更适合参考日本做法。

3.产业保护优化资源配置

首先, 制订者应当完成一项基础性工作, 即国内产业竞争力的调查与评价。其次, 应当梳理现行法律中与我国产业保护相关的法律法规, 进行法律、制度创新。在这点上, 美国采取内外资一致待遇;日本则强调对本国产业“先保护育成、后开放竞争”的方针。日本政府对准备向外资开放的部门慎重选择, 注重该部门是否具备能够同外资企业抗衡的综合竞争力。外资对国家产业安全的冲击与潜在威胁是一类新型的“市场失灵”。为解决市场失灵, 国家需正确处理企业利益、地方政府利益与全局利益的关系, 有关部门应实现行政资源的合理配置, 做到维护我国产业安全和国家利益并重。

4.修改法律与修改负面清单有机结合

要实现负面清单管理模式法治化, 应落实国务院《关于授权国务院在中国 (上海) 自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定 (草案) 》中提出的“将及时提出修改完善有关法律规定的建议”, 让负面清单作为未来修改完善外资企业法等法律规定的依据, 让新体制“可复制、可推广”。

修改程序应定期、严格、制度化;修改内容应是清单与目录有机结合, 如可以通过制订不同的评价指标体系提升二者的针对性与科学性, 贯彻落实“科学发展观”。两者的修改应是相互联系的。

市场经济的本质是法治经济。在上海自贸区法治建设的大背景下, 负面清单管理模式应坚持先行先试, 以开放促改革、促发展;通过“让法治思维法治方式深入人心”, 率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资规则体系, 使试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体, 打造中国经济升级版, 为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。

参考文献

[1]沈健.经济全球化背景下我国外资准入困境与出路——以外商投资企业审批制度为视角[J].湖南商学院学报 (双月刊) , 2012, (2) .

[2]李科珍.我国外资准入制度的现状、问题及其重构[J].北方法学, 2011, (1) .

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[4]冯佩蓉.试析中国贸易制度改革的目标——建立中国特色的自由贸易制度[J].世界经济研究, 2001, (5) .

[5]王宏军.印度外资准入制度评析[J].云南民族大学学报:哲学社会科学版, 2009, (1) .

篇4：试水负面清单管理

2013年9月30日上海自贸区在挂牌成立第二天宣布出台《外商投资注入特别管理措施》（负面清单）。负面清单这一管理模式甫一问世，便成为了财经热门词汇。然而半年多过去了，与上海自贸区收到的持续的广受欢迎的舆论反映不同的是，2013版负面清单可谓是屡遭诟病。

遭遇质疑

所谓负面清单（Negative List），学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。

简言之，负面清单是为投资领域而列出的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业，其管理思路是—名单之外，法无禁止即合法。

上海自贸区总体方案中提到：“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。”

据了解，此份上海自贸区列出的2013版负面清单内容长达10页，罗列了近200项金融、房地产、娱乐及媒体等诸多行业的外资参与限制内容。

然而，自从负面清单公布之后，批评之声就没有停止过。有分析称，尽管中国官员称自贸区的成立对于经济改革具有里程碑的意义。但是负面清单中的限制产业和管理措施数目之多，令人对其开放度存疑，可能令该实验区对全球企业的吸引力大打折扣。统计显示，截至2013年11月底，新增的投资企业约近1400家，其中38家是外资企业，占比不到4%。自贸区对外企的吸引力可见一斑。

据了解，我国对于外商投资市场的准入管理根本依据是《中外合资经营企业法》等外资三法，基本产业政策是分为鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录和禁止外商投资产业的《外商投资产业指导目录》。经对比发展，自贸区的负面清单与《目录》限制和禁止外商投资目录有着极高的吻合度。并且，负面清单还增加了30多项新的限制规定。可谓是有过之而无不及。

商务部研究院外资部主任马宇由此撰文指出，上海自贸区负面清单流于形式，并无实质突破。他认为，负面清单凸显出了政策设计模式存在着根本缺陷。

“负面清单的公布使得香港、澳门松了口气！”有网友在微博中如此铿锵留言。

对于业内外的质疑，上海自贸区总体方案设计参与者王新奎曾坦言，“2013版负面清单”因没有先例和范本，设计过于仓促，故质量不高，总结有三方面原因：一是国内投资准入管理体制到底如何，没人搞清楚；二是负面清单到底如何设计，还没达成共识；三是法律问题，外商认定标准，到底是注册地标准还是住所地标准。

如此说来，在缺乏科学的量化分析、人大授权以及法律依据之下，仓促将2013版负面清单推出或许是其引发非议的原因所在。同时亦有银行界人士和专家表示，这份内容广泛的负面清单同时反映出，在以多大程度及多快速度对外开放封闭行业的问题上，中国各部门之间尚存在博弈。

仍不失为一次制度变革

虽然沪上自贸区2013版的负面清单不时传来负面声音，但舆论的焦点主要集中在负面清单列出的具体外资限制内容上，而对于负面清单本身作为一种管理模式的引入，则基本取得了共识。许多分析师认为，对外商投资的管理方式由“白名单”转变为“黑名单”，将使市场发挥更大作用，是一次对政府与市场边界重新界定的制度变革，仍然值得称赞。

据了解，对于负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准、审批制改为备案制，一般项目最快4天便可以拿到营业执照。而将核准制改为备案制，即事前审批将修改为了事中监管和事后处罚，意味着政府的自由裁量权力受到抑制，势必将会压缩政府部门在核准项目过程中的寻租空间，从根本上讲利于政府在市场活动中的角色从参与者回归为监管者。

虽然负面清单带来的正面意义颇多，但管理风险也不容小觑，有观点认为，与高度自由的投资市场相伴随的是不可避免的资本异常流动的风险，而这将更多的体现在金融业方面。

事实上，作为一种国际上通行的外商投资管理办法，负面清单目前已经获得了70多个国家的广泛使用。以美国为例，从上个世纪八十年代开始施行到目前已与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（BIT）。

从美国政策与法律层面来看，据了解，美国政府并未出台一份统一的负面清单列明所有对于外国投资有限制的行业。除一些敏感行业外，美国对外国投资大多持开放态度，外国公司或个人在美国投资任何行业领域一般并无任何审批的要求。而对于被限制的行业以及限制的方式则散见于美国联邦法律和个别州的法律。

目前，美国所倡导的TPP和TPIP以及其他世界影响较为广泛的贸易协定也都采用负面清单的管理模式，但负面清单在发展中国家之间则较少应用。对于中国而言，过去一直采用的是正面清单，也就是划定企业可以投资领域的清单。有专家表示相比正面清单的明确范围，负面清单的主要用意在于国家对于国民待遇（即给外资不低于本国投资者的待遇）等正面义务的承担。例如在2013年7月11日，在第五轮中美战略与经济对话过程中，中方宣布以“准入前国民待遇和负面清单”为基础与美方进行投资协定的实质性谈判。

分析人士指出，准入前国民待遇和负面清单如果真正落实到位，将会大大推进我国的市场开放，撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式。虽然短期的冲击在所难免，但是从长期来看，开放竞争必将推动中国产业的发展和升级，特别是格外受到外资青睐的服务业等领域。

2014版待升级

据了解，上海自贸区2014版负面清单由上海市商务委员会牵头制定。那么2014版的负面清单是对于2013版的完全颠覆还是仅仅在其基础上进行修补呢？对此，据王新奎透露，2014版负面清单将淡化对于《外商投资产业指导目录》的参考。

2014版负面清单将会把所有外商投资受限的部委条款列出来，逐条跟相关部委进行讨论，先作加法，再作减法。按照王新奎的说法要“先发胖、再瘦身”。

另据上海市商务委副主任王新培在某论坛中透露，2014版负面清单的调整将主要从两个方面入手：即提高透明度和开放度。他表示，对限制类但无具体限制措施的条款将分类处理，其中对需保留的，应明确具体限制措施；对没有保留必要的，则尽量取消。

目前可以肯定的是2014版负面清单必将是对于2013版的一次全新优化升级。而其出台的具体时间表要经过对于2013版负面清单推行的效果进行评估、分析之后，才能定夺。据上海自贸区管委会的相关人士对记者透露，预计此轮负面清单最迟将于4月份出台。

另外，在上海市研究如何进一步推进负面清单的修订工作的同时，各地也在探索复制、推广这一管理模式。并且其适用的领域也在扩大，而不仅仅局限在外商投资方面。

近期，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中也提到负面清单管理模式。他指出，今年简政放权的力度不能减，要进一步取消下放行政审批事项，更多、更快释放改革红利，有效遏制权力寻租。对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见。对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。

李克强总理表示，实际上这也是对“负面清单”管理模式进行探索。也就是说，对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。

篇5：师德考核负面清单制度

为贯彻落实中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》、教育部《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》等文件精神，全面加强中小学师德建设，经研究，决定建立中小学教师师德考核负面清单制度。

一、适用对象

田心小学教师

二、负面清单内容

（一）违背党中央集中统一领导，传播与党和国家方针政策不一致言行，传播、散布损害国家主权、安全和社会公共利益言论，传播宗教、邪教和宣传封建迷信，参与黄赌毒活动的；

（二）以非法方式表达诉求，干扰正常教育教学秩序、损害学生利益、毁损学校名誉和教育形象的；

（三）在教育教学活动中遇突发事件时，不履行保护学生人身安全职责的；

三、处理办法

（一）学校及教育主管部门发现教师可能存在上述清单行为的，应当及时组织调查，核实有关事实，视情节轻重相应给予批评教育、诫勉谈话、责令检查、通报批评直至相应行政处分。情节严重的，师德考核结果确定为基本合格或不合格等次。

（二）教师师德考核不合格的，在考核、评优奖励、岗位聘用、职务评审、教师资格定期注册、特级教师评选等方面一票否决，撤销荣誉称号和奖励，5年内不得申报高一级教师职务。情节特别严重的，将追究相关责任人责任。

教师有上述师德负面清单行为，且符合有关法律法规规定的，从其规定实施处罚。

四、有关要求

篇6：中学师德考核负面清单制度

为深入贯彻落实教育部《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》（教师〔2013〕10号）《中小学教师违反职业道德行为处理办法》（教师〔2014〕1号）、《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》（教监〔2014〕4号）和《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》（教师〔2015〕5号）等文件精神，结合我园实际，特制定南京市兴宁幼儿园教师师德考核负面清单制度。

一、适用对象 中学所有在岗教职员工

二、负面清单内容

1.思想、言行上同党和国家方针政策不一致，在各种媒体散布不健康的话题或违反国家政策法规的言论。

2.以非法方式表达诉求，参与非法集会、集社、上访,捏造事实攻击他人或集体。3.虐待、遗弃家庭成员，拒不承担赡养、抚养义务。

4.参与封建迷信、赌博、非法集资等活动；违背社会公序良俗，在公共场所行为不当。5.违规剥夺学生上课的权利，体罚和变相体罚学生，讽刺、挖苦、歧视、辱骂学生，歧视特殊学生和困难学生，或只关注少数关系学生。

6.让家长代印各类练习卷或代批作业等。

7.在招生考试、考核评价、职称评审、职务晋升、教科研等工作中弄虚作假、营私舞弊。8.从事有偿家教或在社会培训机构兼职;违反国家规定，参与营利性活动或者兼任职务领取报酬。

9.下列以教谋私行为：

（1）利用职务之便，在分班、调座、评先选优等工作中收受学生家长好处，参加家长安排的吃请、旅游、娱乐等活动；

（2）故意不完成规定的教育教学任务，组织、介绍学生参加校内外有偿补课；向校外培训机构、校外食宿点介绍生源并从中获利；

（3）向学生及家长索要或变相索要财物，收受学生及家长财物；（4）擅自向学生及家长推销书籍、报刊或教辅资料；（5）推销商业保险或代办学生保险并从中获利。

10.利用工作之便，骚扰学生家长，猥亵学生；私生活不检点，追求低级趣味。11.在教育教学活动和学生管理中不公平公正对待学生，产生明显负面影响；在教育教学活动中遇突发事件时，不及时正确履行工作职责。

12.不服从工作安排，不承担工作任务，不按教学计划、教学规范进行备课、上课、批改作业，不认真辅导学生。

13.迟到、早退、旷职，上班时间上网闲聊、网络购物、炒股、玩游戏，工作日期间饮酒，酗酒闹事，酒后驾车等。

14.向学生散布不良思想和言论，对学生不良行为不闻不问。

15.上班期间穿奇装异服，染怪异发色，染指（趾）甲（除工作需要），着装暴露，穿拖鞋、背心、超短裙（裤）等服饰。

16.其他违反师德师风问题。

三、处理办法

本处理颁发参照《中小学教师违反职业道德行为处理办法（2018年修订）》的文件精神制定。

1.有违反本清单的，记录当月月考核，扣除师德分数，并记录师德档案，在年底扣除相应绩效。

2.处分包括警告、记过、降低岗位等级或撤职、开除。警告期限为6个月，记过期限为12个月，降低岗位等级或撤职期限为24个月。是中共党员的，同时给予党纪处分。

3.其他处理包括给予批评教育、诫勉谈话、责令检查、通报批评，以及取消在评奖评优、职务晋升、职称评定、岗位聘用、工资晋级、申报人才计划等方面的资格。取消相关资格的处理执行期限不得少于24个月。

4.教师涉嫌违法犯罪的，及时移送司法机关依法处理。

举报电话：

中学

篇7：负面清单管理制度意思

“负面清单”正面推动现代大学制度建设近日，湖北省委印发了《关于进一步加强党对高校领导的若干意见》（以下简称《意见》），要求在省属高校开展校级领导干部任期全职化试点。即要求在试点高校的党委书记、校长任职期间全职从事管理工作，原则上做到“五不”：不参加学校学术委员会、不申报教学科研项目、不参加教学科研评奖、不参与专业技术岗位竞聘、不申报各类人才工程项目。实施范围逐步扩大到试点高校领导班子其他成员，着力打造潜心从事管理和服务的职业化高校领导班子。

这就是湖北省委给湖北省属高校校领导制定的“负面清单”。这张“负面清单”的实质是规范校长（书记）行为，同时指明了校级领导干部任期全职化的改革方向，从一个侧面显示了现代大学制度对高校领导的要求，所以，它的实施将助推湖北现代大学制度的建设。

当前高校的改革重心就是建设中国特色现代大学制度，这个任务是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出的。现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。为实现大学依法自主办学，2012年，教育部下文，将制定大学《章程》作为推进现代大学制度建设的抓手，而2016年，各地高校将全面进入《章程》实施阶段，《意见》就是在这样的背景下颁布的。

强调规范校领导的行为，有重要的意义。以“负面清单”的形式规范校长、书记们的行为，是走向校级领导职业化的第一步。长期以来，高校与政府机构政事不分。名为事业单位的高校，一直不能真正成为“依法独立享有民事权利和承担民事义务”的事业法人。2012年以前，中国没有一所高校制定了学校《章程》，清华、北大这样高校中的“大佬”也一样。学校《章程》是高校实现自治的依据，是学校的小“宪法”。没有学校《章程》，校长、书记的职权及履职方式就没有制度规范，出现因人而异的主观随意性就在所难免。比如湖南大学校长履新时就郑重宣布，在自己的校长任期内，不申报新科研课题，不新带研究生；但清华校长履新时，则表示希望以后还有机会能亲自给本科生上课。显然《意见》的颁布，有可能规范校长们的行为，当然也为下一步实现职业化奠定基础。

开列“负面清单”，可以助力省属高校《章程》的实施。2012年，教育部颁布了《全面推进依法治校实施纲要》，要求所有高校把制定《章程》提到重要议事日程。此后，教育部又提出了各级各类高校完成《章程》制定、审核的时间表，2016年是全部省属高校章程制定完成的时间。从现在教育部已经公布的、通过审核的各部属高校的《章程》看，规定校长职权是“规定动作”，省属高校章程应该也大体相同。我国的高校实行党委领导下的校长负责制，校长是学校法定代表人和行政主要负责人，全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。从发达国家的经验看，当高校真正成为独立法人以后，校长作为法定代表人的责任会明显增加，校长需要心无旁骛地专注于自己的学校管理工作。《意见》推出的校长“负面清单”，一定会对各个高校《章程》的实施起到敦促的作用。

实施“负面清单”，可以推进高校内部行政权和学术权的分离。现代大学制度下的大学内部治理结构是，党委领导、校长负责、教授治学、民主监督，即高校应该实现行政权和学术权的分离。高校是学术机构，在内部管理上要遵循教育和学术规律，实行与行政科层制完全不同的专家治校、教授治学。“负面清单”的第一条，“校长不参加学校学术委员会”就是针对这个要求提出的。长期存在的教育行政化，使得学校内部行政权和学术权不分，校长兼校内各类学术组织领导的现象司空见惯，导致学术评价与行政评价混为一谈，学术自由、学术平等不能实现，甚至还会产生学术不公。比如在有数量或名额限制的各类申报、评选中，行政权取代学术权，就会让行政领导获得更多的机会，或者按行政领导的意图让特定的人获得机会。“负面清单”的实施，将为高校学术委员会保持学术独立提供条件，从而也将使高校能够真正实现现代大学制度要求的行政权和学术权两权分离。

篇8：负面清单管理制度意思

关键词：自贸区,负面清单,保税制度,地方申报

一、重庆将采“负面清单”管理模式建立自贸区

( 一) 重庆将建立自贸区

十八大以来, 党和国家依照国情对中国的经济发展作出了经济新常态的判断。建设自由贸易区, 是适应经济新常态的必然要求。目前, 我们已建立上海, 福建, 天津, 广东四大自由贸易区, 各贸易区从不同发展方向进行探索, 并陆续有重庆等不同批次的城市进行自贸区申报工作。重庆作为内陆城市, 得益于其地理优势和政策优势, 近几年经济增速位居中国城市前茅。重庆拥有1 个国际级新区两江新区, 两路寸滩保税港区、西永综保区2 个保税区, 以及4 个国家级开发区, 2014 年全市进出口总额687 亿美元 ( 两江305亿美元) , 位居中西部第一, 内陆开放高地已具雏形。重庆市市长在接受采访时表示, 要争取设立中国 ( 重庆) 自由贸易试验区, 一个保税区升级版的自贸区。

( 二) 重庆自贸区将适用负面清单制度

十八届三中全会决议指出, 实行统一的市场准入制度, 在制定负面清单基础上, 各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。负面清单一般是指一国以清单形式公开划定禁止或限制外资进入的领域范围。

2013 年9 月底, 上海自贸区出台我国第一张针对外商投资的负面清单。两年来, 这份清单从最初的190 条, 几经删减至122 条。2015 年, 广东、天津、福建三大自贸区成立后, 四个自贸区共用一张负面清单。最大限度减少市场准入限制, 选择负面清单制度, 是建设自贸区的必由之路。

重庆建设自贸区, 其依托点是两路寸滩保税区和西永综保区。目前, 全国四个自贸区共用一张负面清单, 并且负面清单的内容在逐步递减, 未来负面清单将呈现出专门化趋势, 内容束缚也会减少。重庆自贸区适用负面清单, 是顺应经济发展的选择, 也是其完善制度建设的重要内容。

二、重庆的外商投资法制环境现状

( 一) 重庆保税区的现有制度

国际标准上的保税区, 是指由一国海关建立、或者经当地海关批准建立的, 为长期储存货物为目的的特殊经济区域, 对进入该区域内的货物进行保税, 即对在该区域内储存的货物暂不征收关税。

重庆市设有西永综合保税区和两路寸滩保税港区, 西永综合保税区属于我国一般意义上的保税区, 两路寸滩保税港区和保税区在本质上是一致的, 是我国保税经济区域的高级形态, 功能上比保税区更加丰富, 叠加了保税区、保税物流园区和出口加工区的各项功能政策。

我国现行有效的用于监管保税区的规范性法律文件数量很多, 涉及重庆保税区的法律监管体系包括了法律、行政法规、部门规章和地方性法规四个层次。

( 二) 建设自贸区背景下保税制度的不足及不适

首先, 保税区法律定位不明确。保税区的设立没有实施先立法、再设区的模式, 而是在实践发展的过程中陆续颁布相关的法律文件, 使得我国缺乏针对保税区的统一立法, 导致了我国保税区的法律定位不明确。

其次, 法律监管体系不完善。保税区缺乏统一的立法, 众多的法律法规相互重叠、冲突。除此之外, 保税区管理委员会也会针对保税区的管理制定一些条例。众多的法律文件不能很好地相互衔接, 且互相矛盾, 导致适用上存在很大的问题。

最后, 管理体制不健全。由于缺乏统一立法, 各部门在对保税区管理的认识方面会存在很大差异, 导致各部门政策冲突, 职权分配关系不明确, 管理低效。

三、“负面清单”既有实践经验对重庆自贸区的价值检视

( 一) 上海自贸区的负面清单的制度和运行评析

作为负面清单管理模式的试点地区, 上海首先于2013年9 月30 日正式公布了中国 ( 上海) 自由贸易试验区负面清单。2013 负面清单依据《国民经济行业分类及代码》分类编排, 采用了“保留行业+ 特别管理措施”的结构, 总共制定了190 条管理措施, 38 条为禁止字样, 152 条为限制字样。作为中国的首次尝试, 该清单行路谨慎, 主要有以下几方面的不足:

第一, 负面清单和正面清单内容未厘清, 开放程度不够。通读清单, 我们发现, 此次负面清单几乎是2011 指导目录的翻版, 甚至有过之而不及。负面清单的繁杂和庞大使得本次负面清单的标志性意义大于其实践的实际意义。

第二, 负面清单法律地位不明确, 有法理上的矛盾。13负面清单是上海市政府制定的, 从颁布主体看, 属于地方政府规章。而起在自贸区内排除适用的是《外商投资产业指导目录》这一国家级政策文件, 这就产生了法理上的冲突。法理和政策上的困境, 将是负面清单管理模式的顺利推广不可回避的障碍。

第三, 负面清单的内容和操作性有待提高。2013 负面清单中的特别管理具体限制措施不明确, 总体比较笼统。而且, 从“正面清单”转为“负面清单”管理后, 我国面临的风险明显加大, 安全保障条款有待完善。除此之外, 还存在与国际接轨困难等技术性问题。

而上海自贸区2014 版负面清单在编排上采取了“特别管理措施+ 保留行业”的方式。瘦身后, 特别管理措施共139 条, 比2013 负面清单减少了51 条, 减量大约30% 。限制更放宽, 表述更清晰, 管理更透明。总体来说, 2014 版负面清单比2013 版负面清单在开放度和清晰化表达等多方面都有了很大的提高, 体现了一个良好的趋势, 但不可避免仍存在上面所陈述的不足。

( 二) 国务院印发适用四大自贸区的2015“负面清单”

在天津、福建、广东三大自贸区挂牌成立后, 国务院办公厅于2015 年4 月印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 ( 负面清单) 》, 统一适用于上海、广东、天津、福建4 个自贸试验区。

2015 新版清单包括15 个门类、50 个条目, 122 项特别管理措施, 其中限制性措施85 条, 禁止性措施37 条。同时, 国务院办公厅发布了《自贸区外商投资国家安全审查试行办法》, 进一步维护了国家产业安全, 有力协调了对外开放与风险防范的关系。2015 负面清单主要有以下几大特色:

第一, 条目瘦身, 开放程度更高。据统计, 2015 版新版清单比上海2014 年版减少17 条, 比上海2013 年版减少了68 条, 表明我国自贸区改革层次更深, 标准更高, 显示出中国外商投资负面清单管理模式在不断深化和完善。同时在清单的结构上, 2015 负面清单大幅减少了制造业在清单中的比例, 这种做法更符合国际惯例, 也标志着我国对于服务业的管理趋向成熟。

第二, 有增有减, 清单条目透明度提高。虽然总体上, 2015 新版负面清单是做了减法, 但并不是原有基础上的简单减少, 而是有增有减。增加的地方主要集中在金融领域和文化、体育和娱乐领域。这种做法实际上是将条目具体展开说明, 从而提升透明度、操作性。

第三, 新版清单更具完整性。2015 版负面清单扩展了一个新的分类, 即明确特别管理措施除了有针对具体行业的措施, 还有适用于所有行业的平行措施, 主要集中在股权投资、并购领域。这种做法将原先写在说明中的内容直接提上原文, 格式上更为明确。

总体而言, 2015 新版负面清单是对上海自贸区负面清单管理模式运行实践总结修订的成果, 重庆建立自贸区需要在总结上海自贸区既有经验的基础上承接2015 负面清单。对清单中有待地方具体规定的方面, 通过地方立法建设加以明确。

四、重庆承接适用“负面清单”的地方法制路径

( 一) 在地方法制方面提升负面清单的开放度和透明度

随着世界经济不断发展, 经济全球化是一项必然趋势, 各国之间的经贸往来日益频繁, 开放程度提升势在必行。一方面, 应对现有的清单范围进行评估, 借鉴外国的经验, 尽最大程度提升清单的开放度, 进一步扩大开放、与国际接轨。另一方面, 我们需要不断提高负面清单的透明度。2015 的负面清单照比13, 14 负面清单, 有了重大改变, 但仍存在着部分特别管理措施的模糊性。2015 负面清单是四大自贸区外商投资的重要参考依据, 只有足够明确清楚, 才能建立“公平、开放、透明”的市场环境, 实现投资方式的实质性意义的转变。

( 二) 完善负面清单地方法制保障

上文已阐明, 13、14 版负面清单制定的主要依据是指导目录, 其内容并没有和国内法律规范完全对接, 甚至会产生法理和实践上的冲突。2015 的负面清单作为行政法规同样存在这个问题。完善“负面清单”的地方法制保障工作, 不仅要对现行法律规范进行系统梳理, 还应当进一步制定相关的地方法律法规, 明确立法的主体和效力。例如, 可由全国人大赋予自贸区地方政府以特别立法权, 在自贸区范围内内开展立法创新, 制定适应自贸区发展和负面清单的法律制度。从而解决法律冲突, 完善运行保障。

( 三) 完善监管体制, 提高行政管理透明度

行政管理透明度是国民待遇重要指标, 也是负面清单制度执行层面上的重要要求。根据经济合作发展组织 ( OECD) 的投资文件, 透明度措施有中央政府和地方政府两个层面, 因此地方政府也应有清晰的权限和责任。重庆建立自贸区, 承接2015 负面清单, 最重要的就在本土营造一个良好的法制环境。与此同时还应当注意的是, 要处理好投资自由与加强监管的关系。负面清单管理模式下, 虽然政府在准入环节的投资干涉相对弱化, 但为保证安全, 政府在准入后的监管职责应当加强。负面清单模式下, 政府应强化对自贸区内外资企业的监管能力, 要树立“长臂管辖权”理念, 注意从“选好人”转向“抓坏人”。

五、结语

重庆设立自贸区是西部战略、联动一带一路的重要里程碑, 而推广负面清单, 也绝非一朝一夕之事。重庆自贸区采用负面清单是对外开放的要求, 也是提升其自身投资潜能的需要, 应注意协调“底线思维”和“法无禁止即可为”的法制观念, 扎实建设, 稳步前进。

参考文献

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[4]孙婵.负面清单制度的国际经验及其对上海自贸区的启示[J].重庆社会科学, 2014 (5) :33-43.

[5]成思危.从保税区到自由贸易区一中国保税区的改革与发展[M].北京:经济科学出版社, 2003.