管好人民的钱袋子 - 红河人大网

管好人民的钱袋子 - 红河人大网（共3篇）

篇1：管好人民的钱袋子 - 红河人大网

管好人民的钱袋子

——强化对县级财政预决算审查监督工作的思考

李约处

财政预算是管理和调节国民经济的重要手段。审查批准本级财政预算并监督其执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的基本职权。如何强化财政预算监督，人大为老百姓管好“钱袋子”，推进政府依法理财，把好政府用钱的“闸门”，成为县级人大监督工作的一个重要课题。

一、预算监督存在的问题

（一）预算编制指标过粗。从本质上讲，一方面一级政府的预算实际上就是这一级政府在内必须开展的社会、政治、经济活动的财力保障计划。而事实上，由于政府预算编制时间短促，缺乏科学的预测和精确的计划，预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手，领导批条，追加预算”等隐性分配或二次分配。另一方面政府提交人代会的预算草案中表格部分一般为收支总表，通常只是一个大数，最多列到“款”。由于收支科目粗糙，项目不细，透明度低，人大无法据此进行实质性审查。

（二）部门预算缺乏科学性、准确性。实行部门预算是近年预算制度改革最重要、最见成效的亮点，但县级而言，部门预算执行还不够科学和完善。财政部门对部门编制的预算建议数调查核实不够准确真实，不能正确反映各部门正常消耗的实际水平，无法形成科学合理的经常性支出的定额标准。对于财力困难县来说，即使各部门编制的预算经过调查、核实、评估是科学准确的，但因财力不足也无法实现。只能按照财政原先计划好的“盘子”最终确定部门预算。部门预算仍存在预算内外资金“两张皮”的现象，预算编制仍侧重于预算内资金，对预算外资金仍采用比较松散的核定办法，表面上引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排。

（三）人大常委会的机构设置不适应预算监督的实际需要。人大预算监督是一项专业性强、要求标准高、十分复杂的工作。目前，县级人大常委会基本上没有专门的预算工作机构，日常监督主要由财经工委承担，财经工委大多数为2人，甚至有的县是1人，且缺乏足够的专业人员和管理力量，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。

（四）人大知情权不能得到有效落实。由于没有相关的法律法规作保障，加上各种原因使人大尚不能过多地介入预算编制的前期工作。因此，人大常委会只能靠听介绍，靠粗浅的调查了解，对许多情况一时搞不清楚，无法掌握预算编制的相关过程及编制依据。情况不明，信息不灵，自然也就失去了监督的主动性，审议也就更缺乏针对性、有效性。

（五）人大预算监督缺乏有效的刚性手段。人大预算监督从本质上讲是体现人民意志，行使人民当家作主权力的行为。但在现实中人大审查预算、决算除了听取政府相关的报告外，只能依靠听取政府审计部门的审计报告，而政府审计部门对财政审计监督则属于一种政府内部的自我监督。在现行的体制下，县级人大内部没有类似于审计部门这种能够对财政收支情况进行直接审计的机构，只好依靠政府组成部门对政府实施监督。这是人大预算监督无法摆脱程序性监督的体制性原因之一。总体来看，目前基层人大常委会对财政预算监督力度不够，基本上处于走程序的状态。国家的钱是人民的，是老百姓的，怎么使用应体现人民群众的意志，不能由少数人说了算。所以，人大预算监督必须强化，程序性预算监督要转化为实质性的监督。

二、强化预算监督的几点思考

（一）改革预算编制，细化预算项目和深化部门预算。政府向人大提交的预算草案，应包括预算收支总表、收支明细表、收支分级表、各部门基本数字表和详细而通俗易懂的草案说明书。实行部门预算，解决分配层次多、预算不透明的问题。除预备费、专项资金预留外，所有资金年初一次性科学合理地安排到具体部门和项目，并实行财政预算内外资金统筹管理。预算确定批准后不允许随意追加和削减，如确需调整，必须报经人大常委会审查批准，加大预算监督的约束力。

（二）做好预算审查，注重实质性的监督。长期以来，财政预算稿编制较粗，常常是“外行看不懂，内行说不清”，预算的透明度不高。针对这一现状，人大财经工委要提前介入财政预算的编制，严把初审关。人大常委会财经工作委员会根据省州财政工作会议精神，掌握预算编制信息，了解编制预算的重点，并提出意见和建议。在全面审查的基础上，着重审查预算草案是否体现了量入为出，收支平衡，不列赤字的原则；财政收入有无可靠保证，增长是否与国内生产总值增长相适应；支出安排是否坚持统筹兼顾，确保重点的原则；完成预算任务的措施是否可行。人代会期间，反复听取和分析人大代表对预算草案的审议意见，写好预算审查报告。报告力求体现党的方针政策，符合县情实际，抓住代表关心的民生问题，提出切实可行的建议措施，使人代会能够顺利批准预算草案。

（三）加强财政预算执行监督。一是建立情况报告制度。人大常委会要求财政税务部门每月报送预算（税收计划）执行情况表，通过报送的材料及时掌握预算执行情况，有针对性地进行监督。二是加强半年和全年预算执行情况审查。每年安排两次听取政府财政预算执行情况报告，人大财经工委每季度到财税部门调研一至二次，参加财税联席会及半年预算执行情况分析会，全面了解和掌握财政收支运行情况，并针对存在问题提出意见和建议，加强财政部门预算执行的约束。三是对部分部门预算执行情况进行跟踪监督，对在监督过程中发现的问题及时向财政及有关部门提出改进建议，促进财政部门进一步加强预算管理，有关部门严格执行预算，提高资金的使用效益。四是人大财经工委要加强与政府对口单位的联系，参加政府的有关会议和重要活动，检查了解预算执行过程中存在的问题和不足，及时向政府及财政部门提出建议和意见。

（四）利用审计强化监督，提高监督质量。人大依法对“一府两院”的工作监督，主要是从各项法律、法规执行、客观管理、程序化方面实施监督，更深入的微观监督，则主要是依靠审计职能实施监督。一是实行预算执行的审计制度，大力支持审计部门开展预算执行审计工作。审计财政预算执行，是实现从程序性审查向实质性审查转变的重要环节。每年审计部门对预算执行情况进行审计后，及时将审计情况报告人大常委会，人大常委会在审议财政决算草案的同时，听取和审议政府提出的审计机关关于上一预算执行和其他财政收支的审计工作报告，并交办审议意见。二是督促违规问题的整改。人大常委会积极支持和监督审计部门依法查处违法违纪问题，对审计披露的财政违规问题整改情况进行跟踪监督，督促政府限期对审计中发现的问题进行认真整改，并将整改情况和审议意见办理情况向人大常委会报告，提高人大监督的实效。

（五）加强预算监督队伍的建设。一是人大常委会组成人员以及工作机构中，配备熟悉预算审查监督业务的人员，吸收一些从事财政、审计、统计分析工作的同志，专门从事人大预算审查监督工作。

（六）监督与支持相结合，寓支持于监督之中。人大对政府的监督体现在对政府理好财、用好财的监督，双方的目标是一致的，是一种良好的互动关系。人大常委会在工作中，不只是监督政府如何编制预算、如何花钱，更注重支持政府如何增加收入，寓支持于监督之中。首先支持政府抓好税收征管。其次支持政府狠抓非税收入，严格执行预算外资金“收支两条线”管理。第三支持政府加强财源建设。要按照红河州南部经济强县和财政收入亿元县的目标要求，支持政府聚财、富民、兴县。

（七）跟踪督办审议意见，确保监督取得实际效果。在审议的过程中提出的意见或建议，可交政府有关部门处理，并要求政府有关部门将处理情况限期反馈给人大。人大财经工委加强与办理机关的联系，审议意见的办理落实情况进行督促和检查，了解办理过程中遇到的问题，并将有关情况及时向主任会议报告，对办理措施不力，工作推诿，执行不到位的进行跟踪督办，真正使审议意见落在实处。

（作者单位：绿春县人大常委会）

（责任编辑 徐云红）

篇2：管好国家的钱袋子

随着国民经济的持续快速增长和税收征管的加强，我国的财政收入也日渐增长。2001年全国财政收入为16386亿元，2005年则已超过3万亿元；财政收入占GDP的比重由“九五”末的不到15%提高到2004年的19.3%。预计2006年财政收入将突破4万亿。

国家的钱袋子里装的都是纳税人的血汗钱，事关亿万人民的福祉。政府财政支出实际上是代替纳税人行使花钱的权利，因此钱花在哪儿、花多少、怎么花，应该体现民意、为民谋利，而且要遵循严格的规范，决不能随心所欲。根据1994年我国正式颁布的《预算法》，各级政府编制的本级预算必须经同级人民代表大会审查批准后方可执行，而经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。但是多年来各级各地政府的预算执行情况并不乐观，国家钱袋子已经是漏洞多多：

一是政府违法违纪使用财政资金。各级各地政府普遍存在财政支出违法和不规范的情况，据审计署《2004年度中央预算执行和其他财政收支审计报告》，38个部门违规问题金额达90.6亿元，其中12个部门存在预算编报不真实问题，26个部门违规转移挪用财政资金10.75亿元，31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，3个部门违反规定擅自建设办公楼和培训中心。各级地方政府财政支出中，此类现象更为普遍。

二是違法违纪使用财政资金的手段繁多，花样翻新。从近几年审计署审计报告看，违规转移、挪用和挤占财政资金，虚报多领预算资金，未细化预算编制和按规定及时批复预算资金，私设账外账、小金库以及部分资金使用效益不高等等，出现的频率不低，一些部门甚至“屡审屡犯”。各地报道的公款赌博、追星、炒股以及违规担保等也屡禁不止。

三是财政支出不透明，行政支出比重过高。经济合作与发展组织（OECD）的一份研究报告指出，财政支出不透明和行政支出比重过高是我国公共支出面临的两大挑战。一方面，我国的财政支出中不仅有预算内支出，还有为数不少的预算外支出，同时地方政府还存在大量没有被官方统计和认可的制度外支出，后两项支出的透明度很低，缺乏有效监管。另一方面，财政资金用于行政支出的比重过高，用于基本福利和发展需要的相对较低，如教育、医疗卫生、科学研究和社会保障等投入明显不足。在过去十几年间，我国公共支出总额中教育、医疗卫生和科学研究支出的比重不升反降。

上述问题的存在不仅影响了经济社会发展和人民的福利，同时也为社会蛀虫的滋生提供了温床，从而损害了党和政府的威信，容易引发社会不稳定。因此，管好国家的钱袋子，不仅事关民生，也直接关系到党的执政地位。

如何管好国家的钱袋子？有一种观点不妨称之为“技术主义”。持此观点的人承认，上述问题的存在表明我们的政府预算是“软预算”，没有法定的约束力， “软预算”的原因为技术性因素，比如人大没有专门的预算委员会，人大代表缺乏专业财会知识；预算编制过粗，缺乏细目；无论是财政部门还是其他核心部门，既无能力也无条件承担管理全部政府现金资源、审查各部门支出政策的职责；预算执行的监控机制脆弱，缺乏预算评估和分析等等。

基于以上认识，开出的“药方”往往脱离不了预算改革的窠臼，比如推进政府收支分类改革，完善定员定额管理体系，实施项目预算滚动管理；扩大向全国人大报送部门预算的范围；完善政府间财政转移支付制度，明晰政府间支出责任；建立预算绩效评价体系和财政支出的责任追究制度；将预算外政府收支纳入预算内管理；建立科学的地方政府债务管理机制，规范政府举债；加强人大、审计部门对预算和预算执行审查监督的力度等等。

表面看来，“技术主义”的改进措施都有道理，也都管用，但毕竟是枝节性的，治标不治本，多年来的实践已一再证明了这一点。事实上，继《预算法》之后，我国还出台了不少有关预算管理制度的改革举措，包括国库集中首付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度等等，但实际执行情况并不理想。

因此，有效的办法是秉持制度主义的改进路径，通过坚持和完善社会主义民主政治，强化对行政权的监督，从而使预算真正受到“硬约束”。财政不仅是经济范畴，也是政治范畴，财政制度不仅是经济制度，也是政治制度，因此财政体制中的问题还是要从政治体制中找原因。

财政支出中存在着上述种种问题，并且长期得不到解决，这彰显了民众以及各级人民代表大会在国家权力结构中的弱势地位。由于民众、人大代表和人大机关都不能对行政权力进行有效的约束，国家的钱很容易变为官员的钱，想怎么花就怎么花。

在这样的背景下，实施预算改革，无异于要政府及其官员“自己革自己的命”，那是很困难的。因此，要让预算改革等技术层面的改进真正“落地”，就需要通过民主政治建设来强化对政府及其行政权力的约束，使政府真正成为对民众负责、为民众谋利的政府，否则，预算改革设计再好，也终难摆脱“软豆腐”的宿命。

加强社会主义民主政治建设的关键是坚持和完善人民代表大会制度，使各级人民代表大会真正成为反映民意的代议机关，真正成为国家权力机关。人民代表大会制度的改革涉及面很广，是一个复杂的系统工程，当前较为迫切的任务是两个方面：一是改革人大代表选举制度，真正实现“人民代表人民选”。扩大直接选举的范围，同时实行公开、平等的竞争性选举，杜绝“指选”、“派选”。二是全国、省和有立法权的较大的市的人大代表专职化。该层级的人大代表一旦当选、履职，应暂停原来的职业，发放人大代表薪酬，实行专职化，保证人大代表有足够的时间和精力了解民情、传达民意，做好调研、监督等工作。

篇3：管好铁路征地拆迁的“钱袋子”

良好的铁路征地拆迁模式是资金规范管理的重要保证

湖南省近两年来，开工建设近十条铁路，到目前为止，没有发生一起大规模上访事件，也没有发生一例腐败案件。这与湖南省铁路征地拆迁资金的管理办法和措施有关。

由谁负责铁路征地拆迁资金的管理是我们首先面临的问题。从过去的工作经验中发现，征地拆迁工作可能短短半年或一年就结束了，但征地拆迁的遗留问题往往几年后还存在。如水系的破坏、生态环境的失衡等。而到要解决这些问题时却因征地拆迁工作早已完成而无人问津。

从1993年开始，湖南省铁路征地拆迁工作模式采取在省政府领导下，省国土资源厅总负责，沿线市、县政府领导下的同级国土资源部门分别负责的方式。相应地，铁路征地拆迁资金由负责征地拆迁工作的国土资源部门管理，避免因项目临时组建的协调部在项目完工后撤销，导致遗留的征地拆迁问题无人无资金负责的现象。由过去建设的京广、湘黔、枝柳铁路到洛湛铁路，已竣工的数十条铁路都采取这种征地拆迁工作模式。从我们掌握的情况，这些已竣工的铁路处理沿线遗留问题比较及时，没有出现线路工程常见的“后遗症”。

采用这种工作模式还有一个优点就是便于征地拆迁资金的管理和检查。在实施征地拆迁过程中，发生的各项支出按用途核算，对征地拆迁工作没有全面了解往往张冠李戴，造成资金核算混乱。随着审计、财政对专项资金的监管越来越严格，每条线路都要接受至少一次资金检查。大多数协调办在完成征地拆迁后就解散，抽调的财务人员各自回本单位，这对审计或财政的检查及征地拆迁财务档案的管理都不利。

科学地分类定价是保证征地拆迁资金足额到户的有效手段

湖南省铁路征地拆迁采取按征地拆迁项目分别定包干单价的方式，即征地拆迁由省政府出台文件，制定出农村集体土地征地、拆迁综合包干单价，国有土地房屋的价值依法依程序经市场评估确认，其他如附属设施、改路改沟改渠等按沿线市政府颁布的征地拆迁政策执行。沿线市、县工作经费另外核定，标准为征地拆迁包干总额的3%。在具体实施征地拆迁时，沿线市、县在省政府包干单价基础上，根据当地征地拆迁实施标准，按土地类别、房屋结构等制定具体的征地拆迁实施细则。

这种分类定价的方法不同于过去的大包干，至少有三方面好处：一是政府可以根据综合包干单价控制征地拆迁总投入；二是沿线市、县发生的工作经费另外核定，不占用征地拆迁资金，保证了征地拆迁资金足额到户；三是省政府定价，沿线市、县政府按包干单价制定细则，有效地控制征地、拆迁补偿实施价格，确保被征地拆迁群众的合法利益。

与时俱进是做好征地拆迁资金管理工作的不竭动力

用制度管人，用制度管钱。为了从根本上杜绝平调、挪用、贪污征地拆迁资金，湖南省财政厅、国土资源厅联合下发了《部省合资合建铁路征地拆迁资金管理办法》。自这个办法实施以来，两厅进一步加强了沿线市、县征地拆迁资金的监督检查，对有些市、县不规范的做法及时要求整改。

湖南省刚刚启动的长株潭城际铁路，在征地拆迁资金管理中就提出新办法：征地拆迁补偿款预存制度。什么是征地拆迁补偿款预存制度？即在用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。

城际铁路启动时，正值这个新政策下发。经与城际铁路公司商议后，把预存征地拆迁补偿款预存制度写进了协议书。当然，由于城际铁路投资巨大，不可能做到一次性预付完全部的征地拆迁补偿款。按照新政策，根据实际情况，双方商议城际铁路的预存实施细则，即按月支付预存征地拆迁资金。具体的做法是当月预付下个月的征地拆迁计划资金量，在月末进行核算，多退少补，防止出现因资金不到位而拖欠被征拆群众的补偿金的情况。