浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策（精选7篇）

篇1：浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

【内容提要】乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。近年来乡镇财政赤字逐年增长与债务不断增加使得乡镇财政困难的现象成为社会关注的问题之一。本文结合当地实际通过对东源县普遍存在的乡镇财政困难的问题与原因分析，探讨解决财政困难的对策。

【关键词】财政原因分析乡镇财政困难

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。乡镇负债已经严重影响农村经济发展，政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

一、镇财政困难的主要表现

（一）、收入征管异常艰难

一方面是收入计划增长过快，脱离税源实际。2000年东源县乡镇国、地税税收收入为2334万元，2005年为6349万元，年增长率22%。但总体来看除邻近县城的仙塘镇及其他少数经济基础较好乡镇外，多数乡镇缺乏较大的经济增长点。特别是由于农村流通资金越来越困难，农产品价格低，农民收入少，消费市场疲软，以至国税、地税收入增长缓慢。另一方面，税收征管手段比较原始、落后，面对点多面广的税费征管，难度可想而知。特别是有农民减负利剑高举在上，有些征管管政策配套不到位，财税部门遇到抗缴、拖欠税费的“硬钉子”时，只能放弃。三是债务负担和收入泡沫影响征管。由于前几年借贷垫税较多，造成财政收入因债务抵扣大幅“缩水”。

（二）、收支矛盾异常突出

一方面，当前乡镇财政收入增长潜力小，指望多收多超不现实。另一方面，由上而出台政策，乡镇配套增支多，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。收入的增幅远远赶不上支出的增幅。但值得注意的是，在各乡镇年年“收支平衡”的假象后，隐藏了较大的收支缺口，隐性赤字是普遍现象。

（三）、债务负担异常沉重

据统计，东源县乡镇政府负债总额较多。有的乡镇因为政府运转困难而被迫借债。问题

还远不止如此，不仅乡镇财政负债余额大，村组负债同样严重。镇村两级债务沉重，严重影响了财政收入的稳定增长。

（四）、发展功能异常脆弱

要吃饭就没有钱搞建设，要建设就只能让工资福利欠账。由于保工资金、保运转困难，乡镇财政无力安排基础设施建设和企业挖潜改造及扩大发展生产投入，无力支持生产、经营和流通方面的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。近几年部分乡镇虽然搞了一些交通、镇建等基础建设项目，也搞了一些多种经营基地和农业综合开发项目，但主要靠集资、靠借债、靠向上争取专款。绝大多数乡镇在年初预算支出中，在基础设施、企业挖潜改造、支援农业生产，农业综合开发等科目计划都是空白。

二、乡镇财政困难的成因分析

（一）、经济发展步伐趋缓

财政收入增长慢。一是乡镇企业发展陷入困境。由于资金、设备、技术、信息、管理和市场等方面的因素，一些企业昙花一现，在激烈的市场竞争中倒下；一些企业进入“二次创业”，但尘埃未定，生机不旺；一些企业未能适应形势发展进行必要的改制改组，经济效益较差，财税贡献率较低。如蓝口镇的乡镇企业，在上世纪七十年代后期及九十年代后，由于不能适应市场经济的游戏规则，纷纷倒闭破产。二是农业经济结构调整进展缓慢。由于土地流转困难，农民科技素质仍然较低，市场观念尚未完全树立，因此资本营运较少进入农业领域。像柑桔、荔枝、桃、李等生产尽管形成了一定规模，但产业化链条延伸不够，产品深加工增较困难，税收增长速度较慢。二是由于税费环境仍不宽松，农民消费能力有限，需求不足，个体私营经济和第三产业虽有发展，但与沿海发达地区相比，其发展规模和速度都有很大的差距。经济欠发达，影响了税收增长。

（二）、财政体制名不符实

现行乡镇财政体制过于僵化，没有从实际出发顾及乡镇政权运转、社会稳定的最低保障水平。尤其是财权与事权不相对应的矛盾，体制上划不断增加和转移支付严重不足的矛盾，进一步加大了乡镇财政平衡的难度。

（三）、机构建制变动频繁

首先，乡镇党委、政府一把手变动频繁，有的乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，造成乡镇领导到任刚刚熟悉情况不久，又可能到其他地方任职，以至于乡镇党政一把手对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。有的乡镇领导在思维方式和理财方法上既不能适应市场经济的要求，又不能发扬勤俭理财、艰苦奋斗的光荣

传统，盲目冒进，什么样的钱都敢挪、敢借、敢欠，特别是借贷较多而还贷责任不落实，投入大而产出少，造成乡镇债务像滚雪球一样越滚越大。其次，新一轮机构改革开始后，乡镇撤并的力度加大。如东源县在2002—2004年就撤并三个乡镇，今后还可能对部分乡镇继续撤并。但由于闲置资产变现难，办公住宿用房紧张，有的乡镇遭遇到比撤并前更多、更具体的困难。

（四）、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制

不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小桥车，招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资福利、保运转经费却被排在最后，而将那些招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资福利上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买轿车却是自己吃亏。

三、实现乡镇财政解困与振兴的对策措施

乡镇财政困难问题，从表面上看属于经济的范畴，但因其引发基层政权不稳定和其他许多社会矛盾，实际上已上升为政治问题。要解决乡镇财政困难问题，必须结合巩固农村税费改革成果和县镇机构改革的进行，大力推进乡镇财政体制和财政监督管理创新。

（一）、科学设计乡镇财政体制的模式，合理界定乡镇财权与事权

乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以充分保障，对乡镇应承担的事权予以明确划分，彻底解决乡镇责权利相背离的问题，将面向乡镇基层和适合乡镇管理的人、财、物权下放。在管理模式上，应根据因地制宜、灵活机动的原则，在划分税种、核定收支的基础上，对不同经济基础、不同发展水平的乡镇，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴、递减补贴的政策；在人事管理上，要打破部门利益至上、条块分割管理的格局，对那些本该由乡镇政府管理的部门，要全方位下放机构、人事管理权，使乡镇真正成为一级实体政府，对基础教育和一些跨乡镇的基础建设项目，则应作为乡镇财政和县以上各乡财政共同负担的范围。

（二）、加大招商引资力度，在有条件的乡镇发展工业创造良好的投资环境，引进外资企业，大力发展民营企业和个体私营企业

建造一批造血型项目，增加当地的财政收入。应根据当地实际、发展各乡镇县有特色品位的产品，如上莞“仙湖茶”、船塘板栗、蓝口鲶鱼养殖、库区乡镇竹笋、五指毛桃种植用

淡水养殖等，通过加快经济发展从而促进税收的增长。

（三）、严格支出管理，确保重点支出

乡镇财政支出首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。其次是保证国家机关运转的最低需要。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出（如招待费等等），优化支出结构。采取财政供养人员和可用财务挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制。要转换乡镇目前的“以支定收”观念，实行“以收定支”。基层政府拥有的资源有限，故更应该遵循谨慎财政原则。

（四）、着力转换理财观念，逐步建立乡镇公共财政框架

一是要按照一级财政、一级预算的要求，统筹政府财力，建立独立完整的乡镇财政预算体系，把国土、镇建、治安、计划生育等各个部门取得的罚没收入和行政性收费全额纳入财政管理。二是要树立集中理财的观念，全面推行部门预算、政府采购制度和国库集中收付制度改期。通过规范部门预算、政府采购预算和社会保障预算的编制程序，细化编制内容，接受人大监督，实行财会集中核算，使财政预算分配趋于透明，政府消费行为趋于规范，资金运行限定在财政单一帐户这个唯一渠道。三是要按照“小政府、大社会和队伍精干、服务优质”的要求，结合机构改革，大力压缩财政供给编制，保持在相当长时期内乡镇党政机关及下属部门人员编制总数的稳定，从而节减人头经费和行政管理经费。

（五）、按照精兵简政、减负增效的原则，推进农村各项改革，为乡镇财政体制的健康运行创造条件

二是要巩固乡镇机构改革的成果，大力裁减财政供给人员，推进人事管理体制改革。重点是通过撤并乡镇党委、政府的内设机构，下放“七站八所”以及垂直部门的管理权限，归并相近相关职能，实现机构总数和财政供给人数的同步减少。二是要大力推进社会保障制度改革，逐步把乡镇干部、企业职工和广大农民纳入社会保障的范畴，妥善解决好乡镇干部、企业职工的医疗保险、失业救济、退休工资发放和最低生活水平保障的问题。

（六）、按照区分来源，分别负担的要求，合理化解镇村两级债务，规避乡镇财政风险 镇村两级债务是目前困扰乡镇财政运行的一个核心问题。如果化债消肿工作没有做好，就会进一步扩大债务规模，引发财政危机，造成恶性循环。化解债务应从四个方面着手：一是要依据有关法律法规，全面核查清理债务，区分情况，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还债还贷的计划性和主动性。二是乡镇党政主要领导政绩考核要把任期内化解债务情况作为一项重要内容，并进行严格的离任审计，严防乡镇政府或财政部门盲目举债和为企业、个人民担保。三是要加强新借债务的管理，切实增强新建项目和受益单位的偿债意识，建立还贷准备金，完善“责权利和借用还相统一”的债务管理机制，确保不给乡镇财政增加新的债务负担。对政府举债建设的公益性项目，也要落实项目资金和工程质量终身追究责任制，实行跟踪审计，发现违法违规违纪问题，要及时、坚决地追究责任。

（七）、建立规范的转移支付制度，倾斜贫困乡镇

根据乡镇基础设施建设落后、扶贫攻坚任务较重、历年积存债务较多的实际，省级财政应考虑加大对乡镇（尤其是贫困乡镇）转移支付的力度。同时，各级财政对乡镇的转移支付可引入奖惩机制和有偿使用机制，避免出现“会哭的孩子有奶吃”的不正常现象，以充分调动乡镇政府开源节流的积极性，消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。

（八）、进一步推进财政法制建设，强化预算约束和依法征管

一是要大力化解乡镇财政预算计划与征管部门收入任务之间的矛盾，强化依法征管，避免收入空转。通过建立财税联系会制度，合理测算和分解收入征管任务，落实收入目标责任制，确保收入目标与预算计划的一致性，避免年终因国税、地税部门短收而使财政决算虚列收支；通过建立增值税、营业税、车船税、等主体税源的分类台帐，全面掌握税源情况，增强征管工作的主动性；通过建立乡村两级税收征管网络和协税护税组织，加大稽查力度，有效遏制偷税、漏税、抗税、欠税和借税、垫税、挖税、转税等违法违规行为，防止收入流失的收入虚假。二是要处理九乡镇财力有限与党政领导投资决策行为随意的矛盾，加强预算约束和人大监督。在收支包干基数下达以后，财政部门要根据乡镇大大通过的年度预算严格管理收支，并将预算执行结果定时公开，接受社会监督。三是要加强对行政事业单位的财务监控，进一步理顺财经秩序。在对各行政事业单位实行零户统管或财会集中核算之后，仍要防止单位设置小金库，隐匿收入，自收自支，逃避财政监管和审计监督。

参考文献

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[3] 何成军，《县、乡财政困难:现状、成因、出路》、《中国农村经济》，2003（2）．

[4] 蒋斌等，县乡财政困境的制度原因分析．财政研究，2005，（1）．

篇2：浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。随着农村税费改革的深化，乡镇征收税费及组织地方财政收入的职能逐步萎缩，乡镇开支主要依赖于县级补助，加上巨额的债务，乡镇财政运行难度越来越大，问题和矛盾日趋突出，严重影响了基层政权和社会稳定。

一、乡镇财政现状

2004年，陕西省商南县乡镇地方财政收入795万元，占全县地方财政收入的34.5%。乡镇累计债务1 742万元，人均负债86元，财政自给率39.7%。农村税费改革以后，乡镇人员工资上划，统一实行银行代发，乡镇财政支出主要表现在公用经费支出上。2004年乡镇财政支出2 003万元，其中公用经费支出464万元。当年县财政对乡镇公用经费补助416万元，剔除专项支出，乡镇在职干部人均公用经费4 500元，最高人均7 500元，最低的人均3 200元。年底仍有部分乡镇经费困难，政权运行难以保障，个别乡镇还形成了新的债务。

据调查，各乡镇2003、2004年公用经费实际支出水平在15-42万元之间，实际支出远远超出县财政对其经费补助数。县财政对乡镇补助的公用经费，80%用于乡镇维持政权运转，20%用于乡镇中心站（所）经常性开支。2004年超支部分多数乡镇主要依靠罚没收入予以弥补。以前主要靠向省、市及县级有关部门争取专款，将专项资金的部分或全部挪作公用经费开支。同时采取挪用干部职工工资补助、三费和清欠农业税收尾欠的办法解决。所属中心站（所）主要通过向县上对口部门争取部分资金和依靠职能收取部分行政事业收费弥补本单位经费开支。

二、乡镇财政困难的主要原因

（一）预算管理弱化，财经制度松弛，造成了资金的损失和浪费。一些乡镇预算观念不强，在财政支出上不坚持量力而行、量财办事、量入为出、收支平衡、节俭办事的原则，资金的调度与使用缺乏预算约束，随意性大，很难做到统筹兼顾，“寅吃卯粮”现象时有发生。

（二）县上财政困难，年初预算标准低，预算难以执行。由于财力增长远远低于财政支出的刚性增长需求，中、省、市都不断出台政策性增支因素，教育、科技、农业、水利、政法、综治、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大，很难聚集财力向乡镇倾斜。

（三）乡镇债务沉重，还债挤占当年经费。据统计，商南县16个乡镇外欠显性债务高达647万元，其中因基础设施建设形成的债务为465万元，因调整产业结构，推广袋料香菇等形成的债务为23万元，因经费不足维持政府运转而形成的债务为157万元。之所以债务如此繁多沉重，主要是乡镇在维持“吃饭”的基础上，运转难以保证，更谈不上发展。对农业、水利、教育、卫生、交通等基础设施建设的投入除上级下达项目专项资金来保障外，基本上都是靠向农民集资和负债来支撑。甚至为了保运转、填缺口等，靠借新债来维持，财政窟窿越来越大，陷入旧债未还又借新债的恶性循环之中。

（四）农村税费改革后，基本上从制度上堵死了面向农村收费的渠道。“税不够，费来凑”是前几年乡镇解决经费不足的主要办法。税费改革后国家从政策上、体制上杜绝了向农民收取的各种费用，乡镇陷入了“无米之炊”的困境。而作为一级政府的事权并未减少，乡镇承担的财权与事权的不对称，缺乏与责任相对应的财力支持，自身调控能力差，一些没有预算而必须开展的工作就无财力保障。

（五）制度建设滞后。现行管理体制上人、财、物的使用与管理不尽合理，大搞“政绩工程”和“形象工程”，加剧了乡镇财政困难。而一些干部不顾实际，财务管理制度滞后，支出审批权缺乏监督，相互攀比，助长了“领导消费型”财政现象的蔓延。加上没有建立有效的举债责任追究制度，缺乏严格的监督处罚办法，致使乡镇债台高筑，使经费本不宽裕的乡镇政府雪上加霜。

（六）缺乏稳定财源，收入增长乏力。1994年财政体制改革后，中、省、市不断把财力向上集中，将收入多、潜力大的税种上收，收入的大头上划，严重制约了基层财力的增长。零散税源征收难度大，增长弹性小，征收成本高，难以成为地方财政收入的主要来源，加上收入结构不合理，非税收入所占比重大，财政收入中收入的增长对投资的依赖性大，缺乏高附加值、高税率产业，收入渠道窄，收入极不稳定。

三、解决乡镇财政困难的对策

（一）加强预算编制改革，合理制定分类定额标准，增强预算执行的可行性。按照“财力下移，缺口上移”的办法，向乡镇“输血”，增加乡镇预算经费。预算安排上，综合考虑乡镇政权在运转过程中所需的电费、电话费、打印费、宣传费、招待费、会议费、车辆费、差旅费、报刊费等费用，来确定乡镇人均公用经费定额，最大限度地做到公开、公平、公正、透明，并接近乡镇年正常经费实际支出水平，以增强预算执行的可行性，保证乡镇政权正常运转。同时，加快乡镇支出改革步伐，提高资金使用效益，对乡镇财政资金建设的信息网络、大型仪器设备、打印设备、办公用品及车辆等固定资产，实行“一家购置，数家共享，市场运转”的方式，实现乡镇区域内公共设施资源共享，打破部门界线，实现优势互补。

（二）建立严格的公用经费内控制度和完善的管理办法，增强节支意识。制定和完善车辆费、会议费、招待费、电话费、办公费用管理办法，明确财务人员岗位目标责任制。公用经费开支实行政务公开，每月或季度在党委会或职工会上予以通报，一次性公用经费支出金额超过1 000元的支出单据一律实行书记、乡（镇）长双签制；支出金额超过3 000元的必须通过党委会议研究，报乡镇纪委备案。推行招待费支出实名制和“廉政灶”；推行车辆租用制；办公费、电话费、电费按预算实行定额个人使用包干制。乡镇年初应根据本乡镇的收入来源和批复预算情况，向县政府上报本的详细财务支出计划，并严格按审批的支出计划执行。每季度县上组织监察、财政、审计等部门对乡镇的财务收支情况进行检查通报。

（三）推行“乡财县管乡用”财政管理体制改革，增强乡镇预算的约束力。遵循预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权“三权不变”原则，以乡镇为独立的核算主体，实行“预算共编，账户分设，集中支付，采购统办，票据统管”的财政管理方式，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。“乡财县管乡用”可进一步提高县对乡镇转移支付的透明度，有效防止乡镇截留、挪用、坐收坐支应上解的各项收入，从根本上规范乡镇财务支出行为，防止转型项资金的截流和挪用，增强非正常开支的约束力，扎住乡镇举债口子，防止乡镇新的债务发生。

（四）采取综合措施，控制和化解债务。积极开展对乡镇债务的摸底工作，全面掌握债务规模、结构、范围，准确界定债务性质、分清责任，加强对债务风险的监测、分析和预警，并据此建立化解债务的工作方案。建立债务报告制度，定期向人大报告减债工作，并作为政务公开的重要内容；建立基础设施建设和固定资产购置预算上报一级审批制度，根据资金来源情况控制规模，防止产生新债务；建立举债责任追究制度，对盲目举债营造政绩工程的视为违纪，并追究相关人员责任；实行减债行政首长负责制，树立正确的政绩观，强化“还债也是政绩”的观念，将减债纳入政绩考核范围，鼓励积极化解债务。当前，一是由监察、财政、审计部门按债权债务发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况进行一次全面准确的审计，建立债务台账，界定债务范畴。二是按照债权的性质分类，制定详细的偿债计划，积极收欠还债，并建立偿债资金。三是实行“两奖两补一罚”制度，鼓励督促乡镇偿还债务。对当年实现收支平衡、完成化解债务计划的乡镇实行奖励和补助，对形成新债务的，按债务责任追究制予以处罚。

（五）建立激励机制，促进财政收入的稳定增长。理顺税收征管体制，鼓励乡镇对车辆使用税、非税收入的协查、征管和促收，并在政策允许范围内，对以前税费尾欠进行清收。建议车辆使用税按乡镇完成征收数的8%补助征收经费；乡镇组织的非税收入实施部门预算改革后，暂不执行收支脱钩，仍按入库数的60%返还乡镇，用于偿还债务和发展经济；清收以前尾欠按一定比例上解，补充偿债资金，用于化解垫交税费形成的政府债务；对乡镇围绕“茶、药、畜、果、矿产、旅游”六大主导产业，发展非公有制经济实现的地方税收每年比上年增加部分，以财政转移支付补助的形式全额返还乡镇，以增强乡镇财政收入体制调整后发展非公有制经济的积极性。

（六）加强基层组织建设，推进干部管理体制改革。从根本上解决乡镇财政困难，单靠财政部门无法完成，必须采取综合措施。比如控制财政供养人口增长，解决行政“链条”延长问题；制止“高消费”，解决资金浪费和紧缺并存的问题；整合财政专项资金，解决财政资金使用散、乱、差的问题等，都需要党委、政府下决心综合治理、各职能部门密切配合才能解决。一是建议组织部门改革干部考核、任用机制；二是严格审计制度。认真执行领导干部离职审计制度，推行任内经济责任审计制度和审计结果公示制，建立审计、纪检、监察信息交流制度，把审计结果作为干部调整的依据，保证乡镇财政收支、平衡的真实性和合法性。三是抓好干部监督，促使广大干部自觉执行群众纪律、财经纪律、自觉勤俭节约，自觉为农民增收、财政征收、经济发展做贡献。

（七）加快经济发展，打牢基层财政的基础。要使乡镇从根本上走出困境，就要完善乡镇政府职能，使乡镇成为一级财权与事权相对称的政府。最根本的一点是要支持和鼓励发展县域经济，培植税源，做大财政蛋糕，壮大财政实力。在支持经济发展方式上，从一般竞争性领域中退出，转到为企业提供公平、优良的财税环境上来。优化支持手段，注重发挥财政资金的导向作用，通过贴息、担保、参股等形式引导社会资金向企业投入，促进县域经济发展。乡镇要按照“工业强县”和发展非公有制经济的具体要求，抢抓机遇，解放思想，优化环境，吸引外资，大力发展非公有制经济，形成各具特色的产业格局，增强自身“造血”功能，从根本上摆脱困境，步入良性循环。

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篇3：乡镇财政困难的成因和对策

但是, 随着社会的不断发展, 直接面向老百姓的各项公共服务职能日益增加, 乡镇的职责越来越繁多, 越来越细化, 作为为乡镇一级政府职责提供财力保障的乡镇财政就需要有足够的财力支撑, 它不仅要保障乡级政府自身的正常运转, 更要直面千家万户。但是, 由于受多方面因素的影响, 我国部分乡镇出现财政困难, 尤其是农村取消农业税以来的这几年, 乡级财政面临着前所未有的困境与问题, 对于那些经济基础薄弱、原本将农村税费收入作为主要收入来源的乡村两级来说这个问题尤为突出。因此, 对我国乡镇财政困难现状及原因进行理性科学的分析, 并积极探求摆脱乡镇财政困境, 使其走上良性发展的可行性措施, 具有十分重要的现实意义。

1 乡镇财政收入的现状

乡镇财政收入主要来自辖区工商税收和上级转移支付。在现行分税制财政体制下, 税款根据税种按照不同比例在中央级、省级、市级、区县级国库间进行分配和共享。目前为止, 县以上各级政府基本都建立了财权与事权基本相适应的分税制财政体制, 但在确定县、乡两级财政体制时, “保县紧乡”的思想一直占据主导地位。

在具体操作中, 不少县市在制定乡镇财政体制时, 把一些来源比较固定、数额大且易于征收的税种, 如营业税、耕地占用税、城市维护建设税、土地出让金等税种作为共享收入, 县乡共同“瓜分”, 而把一些税源分散、征管难度大、稳定性差、增收潜力小的税种划归乡镇。而在实际征税过程中也会由于“税源零散、征收难度大, 收入不稳定”而实际征收不到位, 或在税收返还时因“县级统筹安排”等原因出现返还不到位的情况。对于那些乡镇经济欠发达地区来说, 缺乏稳定税源, 收入增长乏力, 税收更是寥寥无几。因此, 在现实中, 乡镇税收往往“有名无实”, 或者收入归县级财政, 乡级财政没有实际支配权, 所以乡镇财政收入中一般对其“忽略不计”。

目前, 大部分经济薄弱乡镇基本财力靠市县转移支付, 而事实上, 乡镇财政实际支出数已远远超出县财政对其转移支付数, 且这些资金, 大部分用于维持乡镇政权运转, 小部分用于乡镇中心站 (所) 经常性开支, 即使这样, 还往往入不敷出, 乡镇经济建设费用来源乏力, 长此以往, 老百姓生活如何改善?谁来为农村公共服务和经济建设发展买单?

2 乡镇财政收入困难的原因

2.1 农业税取消, 减少了乡镇财政收入

农村税费改革之前, 当时乡镇财政收入除了农业税等税收收入外, 还有“三提五统”, “三提”是指提取公益金、公积金及行管费, “五统”是指教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚, “三提五统”收费标准以乡镇为单位, 这在一定程度上增加了财政收入。在当时的乡镇财政收入中, 农业税费占了相当的比重。但是, 2000年我国开始税费改革, 并于2006年正式取消农业税等税费, 这一举措虽然大大减轻了农民负担, 促进了农业的发展, 但另一方面又造成了乡镇财政的大幅度减少, 取消农业税, 将使乡镇财政收入的主要税种缺失, 造成部分乡镇财政运行状况不佳, 有的甚至陷入困境。

2.2 乡镇财权与事权不匹配

农村税费改革后, 基本上从制度上堵死了面向农村收费的渠道。而乡级政府作为直接面对老百姓的一级政府, 其事权并未减少, 且随着社会的发展和观念的更新反而有增多的趋势, 包括“三农”补贴、计划生育、新型医疗、农村低保、政府救济、乡村公路建设、农田水利建设等等。此外, 还要支持地方经济发展和大型基础设施的改善等专项大额支出。其履行的事权刚性强、支出基数大。乡镇承担的财权与事权的不对称, 缺乏与责任相对应的财力支持, 再加上自身经济发展滞后, 一些没有预算而必须开展的工作就没有财力保障, 从而造成收支矛盾。因此, “以事权定财权”, 这样才能弥补乡镇财权与事权的不一致, 确保收支平衡。

2.3 转移支付金额不足, 乡级政府运转难以为继

农业税的取消减轻了农民负担, 乡镇财政支出呈刚性增长而收入却在减少, 这就使一些经济落后的乡镇甚至陷入“无米之炊”的困境, 形成了“要多少钱吃多少饭”的“传统习惯”。甚至在一些“收支平衡”的假象后, 隐藏了较大的收支缺口, 一些乡镇为保障自身的正常运转而挪用专款, 严重违反了财经纪律, 如此往复, 恶性循环。因此, 减少的税收收入就要通过转移支付和税收返还等方式来弥补, 在一些经济基层薄弱的乡镇, 乡镇政府对转移支付的依赖性更高。只有增加转移支付, 乡镇政府才能正常运转。

2.4 乡级财政税源不足, 财政收入难以保证

分税制改革推行后, 地方保留的一些税种, 如营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、印花税、房产税等, 税源分散, 征管成本较高, 对于一些经济比较落后的乡镇来说, 这些税种数额比较小, 财政收入少, 财政支出难以保证。

3 乡级财政应采取的对策

3.1 增加乡镇财政预算, 由县级财政承担乡镇支出

县级政府要建立乡级财政保障机制, 逐步提高乡镇尤其是边远山区乡级财力保障水平, 增加转移支付, 适当均衡贫富乡级政府财力差距。在预算安排上, 综合考虑乡镇政权在运转过程中所需的各项费用, 并接近乡镇年正常经费实际支出水平, 以增强预算执行的可行性, 保证乡镇财政正常运转。凡是有利于乡级政府职能完善、基层政权建设和工作开展的事权, 都要下放到乡镇政府;凡是属于县级政府承担的支出责任, 不得以任何形式转嫁乡级财政。以事权确定财权, 确保收支平衡。

要坚持分类指导的原则, 在合理划分县乡事权和财权的基础上, 完善县乡财政体制。综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素, 对不同类型乡镇实行不同的财政管理体制。对于经济实力较强, 具有稳定财力来源的乡镇, 建立规范的县乡分税制财政管理体制, 赋予乡镇较大的经济社会发展自主权;对于经济实力较弱, 财政经济发展能力较弱的乡镇, 统一纳入县级财政预算管理。这样既可以调动实力较强乡镇发展经济、增收节支的积极性, 又可以保障实力较弱的乡级政府的正常运转。这不仅巩固基层政权, 也调动乡镇政府当家理财的积极性, 从而促进了乡镇经济和社会事业的发展。

3.2 控制经费支出, 增强节支意识

要从考核干部的角度出发, 严禁搞“形象工程”、“政绩工程”。严禁乡级政府举债搞建设, 确需融资建设的项目, 必须经县级政府批准。要有过紧日子的思想, 遵循“一要吃饭, 二要建设”的原则安排支出。严守财经纪律, 严格控制经费支出。

3.3 加快经济发展, 鼓励税源建设

要使乡镇从根本上走出困境, 最根本的一点是要支持和鼓励发展辖区经济建设, 培植税源, 做大财政蛋糕, 壮大财政实力。大力发展乡镇企业, 支持发展龙头企业, 努力培植支柱财源。也可立足当地实际, 因地制宜, 适当建设本地特色税源。增强自身“造血”功能, 从根本上摆脱困境, 步入良性循环。

4 结论

乡级财政是乡镇综合实力的集中体现, 乡级财政工作, 事关农村改革、发展和稳定的大局。笔者认为, 不论乡镇财政困难的原因及治理的对策如何, “开源节流”是亘古不变的道理。所谓“开源”, 只有作为中国社会最小行政单位的乡镇努力发展自身经济, 创造更多经济价值和社会财富, 乡级财政才能“源源不断”, 乡镇经济的繁荣不仅能促进本辖区的经济和社会发展, 更为上级的税收来源提供保障。这样乡镇税收既能增加, 转移支付也能保证。所谓“节流”, 就是节省支出, 减少不必要开支, 避免财政浪费。总之, 只有作为社会“细胞”的每一个乡镇正常运转, 整个中国政府和社会才能实现良性循环。

摘要：社会的不断发展导致了乡镇的职责越来越繁多, 越来越细化, 作为为乡镇一级政府职责提供财力保障的乡镇财政, 怎样才能有足够的财力支撑乡镇一级政府的发展?本文从乡镇财政收入的现状入手, 分析了乡镇财政收入困难的原因, 并提出一些应对措施。

关键词：乡镇财政,困难,成因,对策

参考文献

[1]王慧, 常玲.我国乡镇政府改革的方向、困难及对策[J].法制与社会, 2011 (1) .

[2]徐正华, 何建华.后农业税时代乡镇财政面临的主要问题及对策[J].集体经济研究, 2006 (36) .

篇4：浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

关键词：初中生；体质下降；原因；对策

近年来，学生身体素质全面下降已成了不争的事实，体育学习困难学生越来越多。所谓体育学习困难学生，指那些不能完成体育教学任务，体育成绩不合格的学生，即体育差生。其中，耐力项目体育困难学生的人数最多。学生的体质健康水平直接影响到青少年一代的健康成长，影响到我国人才培养的质量。党中央国务院和各级政府已经关注到这个严重的情况，多次发文要求进一步加强学校体育工作，切实提高学生的健康素质，促进青少年学生全面发展。中学体育教师更有责任和义务去了解体育困难生，分析研究困难生，找出解决问题的方法，为转化体育困难生、提高学生身体素质提供第一手材料。

自从施行国家体质健康标准以来，我校体育组十分重视这项工作，我们本着实事求是、认真测试的原则，真实上报测试数据，决不弄虚作假。然而，测试的结果让人心寒，全校大半学生不及格，七年级、八年级体育差生率达到百分之七十几，九年级好一点，但也有百分之五六十。在各个项目的数据中，耐力不及格的人数最多，其次是柔韧、力量项目。数据显示：耐力项目不及格人数从七年级到九年级显示下降的趋势，而其他项目的分布没有明显的规律。

一、学生体质下降的原因分析

1.学生自身原因

（1）态度决定一切。升学是学生学习的唯一目标，为了升入好学校，学生只得重文轻体，体育学习积极性自然不高。有相当一部分学生怕苦怕累，不愿参加体育锻炼。耐力是中考体育项目，以10分记入中考总分，这是学生的动力来源，是中考体育测试成绩好的根本原因，这关系到了学生的升学目标。“世上无难事，只怕有心人。”只要认真去做了，花几个月时间从不及格到优秀也就不奇怪了。“态度决定一切”这句话讲得一点也没错。

（2）原有身体条件的制约。中考体育测试中，有10.7%的学生不及格，这部分学生中，除不想升学主观放弃或这几分对他来说无所谓的以外，有的学生是由于原有身体条件较差，对自己信心不足，不能完成体育任务，进而对体育产生厌烦心理；有的学生是智力原因，他们接受能力差，造成学习动作技术障碍，从而影响完成体育任务；还有的学生是性格原因，他们性格内向，不合群，进而导致不喜欢体育活动。

2.教师的原因

教师的素质、工作态度、言行及对教材的选择也是产生体育困难学生的一个重要原因。有的教师素质不高，又不去钻研业务，上课也不认真，敷衍了事，体育课不能吸引学生，学生不喜欢体育课也不喜欢体育教师，体育成绩自然就差了。

有的教师由于言行不当，伤害了学生的自尊心，打击了学生的积极性。也有的教师教材内容选择不当，教法陈旧，导致学生不喜欢体育课。

3.家庭原因

有的家长怕孩子体育锻炼受伤而不愿其参加体育活动。多数家长重文轻体，不支持孩子搞体育，担心孩子参加体育锻炼影响文化课学习成绩。

4.学校原因

学校只重升学率，把体育课堂当作副科看待，没能充分调动体育教师的积极性。体育活动场地器材不足，体育投入少，没有开齐开足体育课，其他课占用体育课的现象也比较普遍。

5.社会原因

学生还受社会制度、社会风气的影响。“搞体育的人四肢发达，头脑简单”，“读书有饭吃，体育没出路”等言论或多或少地影响着学生。

二、增强学生体质的建议

1.发掘自身潜力，调动学生积极性

调动学生积极性最有效的办法就是提高中考体育分值，应把体育分提高到60分或更高一些。如果体育成为升学的一个重要部分，体育课也是主科了，那么学生就会自觉地加入到锻炼的行列中。几年的体育课，真的不如学生课余自主锻炼几个月。

2.加强体育教师的队伍建设，尊重体育教师的劳动

虽然体育学习困难生主要是由学生自己造成的，但是体育教师也有左右学生体育成绩的可能。体育教师工作态度积极，学生的成绩就好，反之成绩则差。要加强体育教师的队伍建设，配齐、配足体育教师，重视体育教师的进修、培训。尊重体育教师的劳动，在评先、评优、评职称等把体育教师与其他教师同等相待，充分调动体育教师的工作积极性。

3.加大经费投入，加强体育基础设施建设

学校每年体育经费的投入都比较少，而体育场地与器材的缺口比较大，特别是学生喜爱的项目如乒乓球、篮球、羽毛球等场地、器材严重不足，影响了学生平常的体育锻炼。其实大部分学生都喜欢体育活动，只要有他们喜欢的场地与器材。光靠几节体育课是改变不了学生身体素质下降这个局面的，只有学生课余投入了，真正做到了每天锻炼1小时，体育困难学生才会减少。

4.社会的力量

利用各种宣传工具，动员一切可以动员的力量，让大家都来关心学生身体健康，在全社会营造一个良好的体育氛围。

篇5：浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

[论文摘要]农业税费改革后，乡镇财政却变得越来越困难，全国很多乡镇出现财政危机，已经危及农村社会的稳定。文章通过对当前我国乡镇财政危机形成的原因进行分析，提出化解当前我国乡镇财政危机的一些措施：简化行政体制；加快财政体制改革；完善乡镇政府的民主决策机制和管理监督机制；化解乡镇的历史遗留债务并增加税源。

[论文关键词]乡镇财政危机 成因 对策

我国于1979年施行改革开放政策后，经济连年高速增长，30多年以来，我国各级财政收入相应地有了较大程度的提高，但乡镇所承担的义务却在大大增加，许多过去由中央财政负担的经济社会义务，如社会保障、基础教育、基础设施建设等支出，现在很多已经转由乡镇承担。在事权越来越多地下放到地方的同时，我国乡镇财政收入却没有相应增加。1994年，我国开始实行中央和地方的分税制改革，将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，这一改革在某种程度上减少了地方政府特别是市级政府的税收收入来源。然而，这一改革进行之后，地方上的事权与财权出现严重的不对称，导致地方政府债务的恶性膨胀，其中，我国乡镇财政危机受到众多国内学者的关注。据调查，目前在我国416万个乡镇中，约65%存在负债，总额在3 000亿元左右，乡镇平均负债规模已经达到650万元，中西部地区有的乡镇负债竟上千万元。

一、当前我国乡镇财政危机的成因

在我国现行财政体系中，乡镇财政是最基层的一级财政，是保持农村社会稳定乃至全国稳定的关键。但我国乡镇财政一直都难保收支平衡，其收支缺口主要依赖制度外收入弥补。农村税费改革之后，乡镇财政制度外收入被切断、国家转移支付不足，乡镇财政变得越来越困难、财政危机越来越严重。笔者认为，当前我国乡镇财政危机的成因主要有：

（一）税费改革

“所谓公共财政收入，是指政府为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入总和，包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收入、捐赠收入和其他收入。” 税费改革的实行（主要是指取消农业税和对农民进行直补政策）进一步加重了乡镇财政危机。税费改革之前，乡镇财政收入的来源主要有乡镇财政的常规收入，一般是由3部分组成：“一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的四分之一。”

税费改革之后，中央财政对各地因减免农业税而减少的财政收入给予补助，但这些安排的补助偏小，难以抵消因为税费改革引起的乡镇财政收入减少的部分。据有关学者统计，税费改革之前，乡镇政府每年实际上能够从农民那里获取1500亿元～1600亿元的财政收入，税费改革之后，中央财政2003年对乡镇的补助为305亿元，2004年为510亿元，可见，税费改革导致乡镇财政严重萎缩。

中央虽然在对乡镇进行财政补助，但补助额度太小，难以解决因为税费改革加剧的乡镇财政危机。

取消农业税导致乡镇财政的主要来源被切断，但乡镇却未进行有效的职能转换合机构精简，乡镇政府依然是全能政府，加剧了乡镇政府财权与事权之间的矛盾，同时，乡镇财政与供养乡镇公务以及安置精简的乡镇公务员之间的矛盾更加凸显：支付乡镇公务员工资和安置精简的乡镇公务员会引起大量债务。

（二）经济方面

当前，经济基础薄弱、经济结构单一是引起我国的乡镇财政危机的原因之一。我国大部分乡镇以农业经济为主，改革开放之后，乡镇企业异军突起，但上世纪末以来，乡镇企业风光不再，乡镇开始逐渐失去一项稳定的税源。农业税费长期以来都是乡镇财政的主要收入来源，税费改革之后，农业税减免，但乡镇的其它税费没有马上增长起来，某些地方的其它税费甚至同时在减少，在财政支出减少很小（甚至不减反增）的情况下，乡镇财政危机必然进一步加剧。

（三）历史遗留债务

税费改革之前，我国大部分乡镇已经存在严重的负债现象。据国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行的调查发现，截至2004年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字共10.6亿元；49个县（市）累计债务达163亿元。2004年，据农业部统计，中国乡级债务已达1776亿元，平均每个乡镇负债约400万元。可见，乡镇的历史遗留债务当前一些乡镇财政危机的原因之一。

有人认为，乡镇历史遗留债务形成的原因，主要有五个方面： 第一，国家政策形成的债务。第二，缺乏有效的管理监督机制和民主决策机制。第三，“政绩工程”、“形象工程”带来的债务。第四，税收制度。第五，现行的转移支付制度。

（四）公务员的举措

这主要是指乡镇公务员的用人不当、盲目决策和吃喝风等等。用人不当会导致一系列负面效应的出现，如：腐败的滋生和决策失误等等，而这些负面效应会导致乡镇债务增加以及乡镇税源受损，这些都会使乡镇财政危机加剧。一些乡镇官员为了增加税源或建立自己的政绩而进行盲目决策，如：不结合当地实际，盲目进行投资，投资失败会导致政府债务增加。近年中央严令制止吃喝风，但部分地方的官员依然通过变相手段进行吃喝，给本不宽裕的乡镇财政带来更大困难。

二、化解当前我国乡镇财政危机的措施

乡镇财政危机会危及农村社会的稳定乃至全国的稳定，因此，应该对其加以高度重视，采取多种措施，积极化解乡镇财政危机。

（一）简化行政体制

世界上绝大多数地域较大的国家都采用三级财政体制，我国目前复杂的五级财政体制十分罕见，这一体制在国家财政、管理效率、纵向和横向财政平衡的公平性等等方面带来很多负面效应。因此，精简行政机构、减少政府行政层次是我国建设社会主义市场经济的必然选择。

精简行政机构应该以“小政府、大服务”为基本理念，以精简效能为基本原则，大力精简财政供养人口。同时要转变政府职能，乡镇政府不应该是全能政府，要

对政府面临的事项进行划分，做好政府应该做的事，把那些不应由政府管的、也管不好的事让给社会和其他经济组织去做，让政府从过去“无所不管、政企不分、政社不分、政资不分”的职能中转变出来。减少政府行政层次主要是指在税费改革之后撤消乡镇一级政府，设立乡公所、镇公所，成为县级政府的派出机构。

（二）加快财政体制改革

化解乡镇财政危机应该收缩原有财政支出覆盖的范围，使财政支出的安排以支农服务为重点，保证农业发展、扶贫计划等公共事业的需要。这样才能够为其后税源的增加奠定基础。上级财政在与乡镇财政分割财力时要给乡镇留有余地，本着公平和财权与事权相对应的原则以事权划分财权，以财权决定事权，增加乡镇政府的财权，按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇收支范围，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展，同时要对现行的转移支付制度和分税制加以完善。在现行的分税制体制下，应该以保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层均等地享受基本公共服务作为财政转移支付的首要目的。基础教育、卫生防疫、区域水土治理和环境保护等等应该成为财政转移支付的主要对象。

（三）完善乡镇政府的民主决策机制和管理监督机制

要建立以公民民主权利为基础的财政体制，给予农民充分的政治民主权利，提高农民参政议政的热情以及他们的觉悟，使农民正成为市场经济主体，切实加强基层政权的民主化进程，以此来优化行政决策机制。“政策评估就是根据某些公认的标准去判断一项公共政策是否有价值或有什么价值。”任何未经政策评估的项目都是具有极高风险的，解决乡镇财政危机要建立科学的评估体系对乡镇资金的投资项目进行评估，同时把投资项目的成败与直接管理者相联系，如果投资失败，对主要过失者不仅要实行行政处罚，还要追究一定的经济责任；投资成功则对直接管理者进行嘉奖。完善乡镇政府的民主决策机制和管理监督机制还要求加强村民自治，建立代表不同阶层公民权益的非政府组织对政府工作进行评议监督。

（四）化解乡镇的历史遗留债务并增加税源

应该对乡镇的历史遗留债务进行全面核查清理，并建立完善高效的对财政风险进行确认、评估和量化制度。引入“地方财政破产”管理方法，加快乡镇企业的转制和破产清算工作：一方面严格防止新增债务，另一方面以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源；通过债权债务置换以及乡镇企业的改组转制、破产、资产重组等等方式来消化部分历史遗留债务。上级政府应该出台处理乡镇财政债务的相关政策并加以具体执行，在一些条件允许的乡镇可以建立乡镇偿债基金，适当给予各地债务化解的创新空间，提高乡镇化解债务的积极性，让各地乡镇结合当地实际情况寻求化解历史遗留债务的有效途径，需要注意的是：这一过程需要有效的监管，严防各地乡镇采取步伐措施化解历史遗留债务。

增加税源方面，国家的各项政策，应当更加考虑乡村经济发展的实际需要，积极推进农业产业化、农村工业化和城镇化。具体措施有：1.突出特色和优势。各地乡镇可以依据自身的条件，谋划财源建设的重点，把当地优势产品和优势区域做大做强，形成特色，充分利用本地特色招商引资；2.加快农业产业化步伐。这要求上级部门加大对农业生产的投入，并通过政策引导，鼓励各地乡镇根据市场需要合理调整农业生产结构；各级部门应该更加重视科技在农业中的应用，鼓励农民在农业生产中积极采用新技术，政府出力出资引进优质品种并加以推广，切实促进当地农业发展；政府要对农村经济合作组织的发展加以引导，改变

单个农户在市场中的弱势地位；3.以二三产业带动乡镇经济发展。这一方面要求各地乡镇政府关注劳务输出，鼓励并协助当地富余劳动力外出打工经商，减少农村的剩余劳动力，提高劳动力的利用率；在已有乡镇企业的地方，政府应该组建能够推进农业产业化的龙头企业和服务组织，推进农业产业化经营；同时要加强对工商企业的监管，建立生产经营和纳税情况档案，防止税源流失。在增加税源方面需要注意的是：各地乡镇不能为了增加税源而盲目引进投资或批准企业在当地设厂。

篇6：乡镇财政负债成因分析及对策探讨

关键词：财政职能负债民主监督

一、引言

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到亿元，平均每个乡镇负债近万元。好范文，全国公务员公同的天地乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治

稳定，成为“三农”问题的重要诱因。乡镇财政负债使乡镇财政成了“吃饭财政”。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负耽禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

二、乡镇财政负债的成因分析

（一）收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。年以来，中央的资金集中度实际在下降（从年的下降到年的），而省级政府的集中程度却不断加大，年均提高（从年的提高到年的）；市一级政府同样在想方设法增强集中程度。年地方财政净结余亿元，而县、乡财政赤字增加。

在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向乡镇转嫁。在乡镇一级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府在与上级政府的博弈中一直处于谈判的不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。并且，县（市）每年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码。乡镇领导往往是有苦难言，在包干指标无法完成时，也只能拆东墙补西墙，因此形成大量财政负债。年湖南涟源市给白马镇下达税费包干基数中，除各主体税收以外，还有罚没收入万元，契税万元，特产税万元。而据该镇税源根本就难以完成主体税收任务，契税没有税源，就特产税来说，根据中央的据实征收原则，很难完成。该镇是财政补贴乡镇，没能完成的税收任务就在财政拨款予以扣除，该镇只好加大对农民收费力度，以弥补没能完成的税收任务和财政赤字，结果造成紧张干群关系，在年⒎两个月里接连发生两起涉农恶性事件。

与此同时，乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。乡镇政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。乡镇财政负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。据有关资料统计，目前我国义务教育投入中，由乡镇负担，左右由县财政负担，左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。年，涟源市白马镇为满足全镇教师工资和日常开支，需资金万元，涟源市财政负担万元，镇财政按元人标准向农户收取教育附加费，实际可收取万元，结果还有万元只能依靠财政负债来筹集。从××年开始教育经费改由市财政负担但是，市（县级市）财政的负债规模也很大，结果还是将财政压力转嫁给乡镇财政，乡镇财政压力并未因此得到缓解。因此，要改变这种现状，必须加大中央、省和地市财政对义务教育等公共产品的经费投入。

（二）国家财政转移支付制度的不完善、不明确，国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降。

财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。

篇7：浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

一、江苏省贫困地区乡镇财政困难发展现状

(一) 贫困地区乡镇农村公益事业资金短缺

在取消“三提五统”和各种集资摊派后, 又取消农业特产税和农业税, 乡村兴办公益事业, 如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限, 不可能对所有乡村的所有项目都照顾到, 而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题, 由于标准低、数额小, 与实际需要相差甚远, 就必然导致一些乡村, 特别是江苏兴化这样农业县乡村和江苏姜堰这样贫困地区乡村难以兴办公益事业, 农民生产、生活条件的改善难以实现。对于大部分乡村来说, 挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。税费改革后, 江苏省贫困地区乡镇财政同样是捉襟见肘, 虽然自1998年起, 中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入, 但这块转移支付大都是有条件的, 即需要乡镇财政按一定比例配套。贫困地区乡镇大部分都无力解决配套资金。由于基本运转无法保障, 根本没有多余资金用于文化、卫生等公益事业。税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限, 进入“无农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。

(二) 贫困地区乡镇收支不平衡, 运转难保证

农业税取消, 进一步扩大了贫困地区乡镇财政的不平衡, 使乡镇 (村) 政权的正常运转难以维系。一方面, 乡镇财政收入增加难。一是乡镇的经济基础薄弱, 农村产业结构单一, 商品化农业规模小, 应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主, 缺乏支柱税源, 工商税收占乡镇财政收入比重很小, 财政收入增长潜力有限。二是农业税取消, 乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后, 留给地方的是一些小税种, 税源零散, 结构复杂, 征管成本高、难度大、数额小, 增长潜力有限。四是农村基础建设滞后, 支农投入有限, 制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中, 各自的职能及事权划分不清, 财权与事权不统一的问题十分突出。另一方面, 乡镇支出经费口径依旧。农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱, 而上级核定的税改转补资金有限, 乡镇财力的有限性与事权的无限性矛盾越来越突出, 保工资、保运转面临着很大的困难。在目前政府职能还没转变、乡镇机构改革没有到位之前, 农村税费改革的实施无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”, 日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。

(三) 贫困地区乡村债务负担难以消化, 且有增大趋势

据有关部门统计, 2008年江苏省贫困地区乡镇债务高达14亿元, 平均每个乡镇近450万元, 如果再考虑村级债务, 数字恐怕还要翻1番。与此同时, 乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久, 只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。江苏省贫困地区乡镇债务资金的来源一般有向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款;其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出, 包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”;二是补充乡镇政府的日常开支, 包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等;三是补充乡镇各部门经费的不足。农村税费改革后, 一方面, 包括乡镇财政收入减少, 乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口, 有可能导致新的债务;另一方面, 取消向农民收费, 切断了乡镇预期的还款途径, 且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加, 乡镇财政面临的归还债务本金和利息的压力和风险陡然加大。

二、江苏省贫困地区乡镇财政困难的原因分析

造成贫困地区乡镇财政困难的原因是综合的, 涉及体制、经济、管理等方面, 既有历史因素也有现实原因。归纳起来, 主要有以下几个方面:

(一) 贫困地区乡镇经济基础薄弱, 财源枯竭, 经济增长乏力

乡镇财政收入的主要来源是农业生产。从江苏省历史看, 乡镇财政曾因农业丰收增加较快, 家庭联产承包责任制调动了农民发展农业的积极性, 农产品产量大幅提高;再者, 国家实施了有利于农业发展的财税政策, 如提高农副产品的收购价格等, 对提高农民的收入起了决定性作用。但是, 这种情况并没有持续很长时间, 1986年, 农业生产发展趋缓, 农民收入只有微弱增长;1989年出现了负增长, 之后微弱返升;1997年以后, 农民收入又开始逐年递减, 农产品价格下滑, 以农业生产为支撑的乡镇财政收入随之减少。江苏省贫困地区乡镇财政收入的另一个支柱———乡镇企业, 由于产品档次低, 管理不善, 相当一部分乡镇企业濒临破产, 制约了贫困地区乡镇财政收入进一步增长。二、三产业发展缓慢, 个体私营经济虽有所发展, 但从业人员少, 且以传统农业和传统加工业为主, 传统加工业中大都以粮食加工、种养业为主, 科技含量低、附加值低、利润低。工业基础薄弱, 地方企业基本上是小打小闹的私营个体企业, 没有支柱行业和拳头产品, 农业商品转化率低, 直接影响财政收入的增长。

(二) 贫困地区乡镇财政职能不够健全

一是现行财政体制和税制改革兼顾县乡利益不够。分税制和所得税收入分享改革, 增值税和所得税大部分上划中央, 使江苏省县乡的收入增量大幅度减少, 留归县乡的固定收入大多是税源分散、额度零星、稳定性差的地方小税种, 征管难度大, 征收成本高, 加之税收政策性减收因素增多, 如增值税、营业税和个人所得税起征点调高, 出口退税新政策等, 江苏省贫困地区财政收入来源不稳定, 增收潜力小。二是财税管理的权、责、利没有统一于乡镇, 导致乡镇政府财政职能不健全。乡镇政府承担组织财政收入任务, 国税、地税均条条统管, 而且一个税务所负责多个乡镇的税收征收, 征管秩序混乱, 甚至产生腐败。三是缺乏激励机制。由于乡镇财政体制由上级财政部门三年一定, 固定不变, 并过多地考虑乡镇间的平衡, 使乡镇财政相对狭窄, 导致缺乏积极性, “好乡镇缺动力, 差乡镇没压力”。

(三) 贫困地区乡镇债务包袱沉重, 财政运行困难

一是财政收支缺口形成的硬性债务。不断出台的增人增资项目造成财政收支缺口, 一些贫困地区乡镇财力不济, 造成欠发工资或依靠向单位、银行、个人借款而形成的政府支出硬性负债。二是乡镇财政管理性负债。上世纪90年代初兴起的集体融资企业农村合作基金会, 其投放的资金不良贷款数额大、呆账多、偿还难。在国家清理整顿政策的要求和股民要钱的双重压力下, 县乡财政只能“趴下身”来挑起这付担子。偿还的压力逐年加大, 江苏省姜堰大泗镇每年还合作基金会专项贷款70万元, 而每年预算内财力只有300多万元。三是兴办乡镇企业欠债转化为财政负债。在计划经济向市场经济转变过程中, 政府仍然充当资源配置的主体。乡镇政府直接兴办企业或为企业借款提供担保情况较为普遍。截至2009年底, 该镇乡村两级债务账面金额1500万元左右。而这只是账面上反映出来的“显性”部分, 尚有大量的名义上虽不直接属乡镇财政负担, 但最终仍将由乡镇政府或乡镇财政负担的“隐性”债务存在。目前, 乡镇债务还有继续蔓延、扩大的趋势。

(四) 贫困地区乡镇财政供养人员控制难, 硬性支出不断增大

目前的行政管理体制条块分割, 有很大弊端。“麻雀虽小, 五脏俱全”, 江苏省乡镇职能机构一应俱全, 财政供养人员仍然很多, 财政负担沉重。究其原因:一方面政策性人员安置。如分配的大中专毕业生、转业复员军人等, 虽然教师工资上划, 但镇还需负担相当一部分资金, 象江苏姜堰大泗镇每年上划近300万元用于教师工资统筹, 相当于全年的一般预算收入。另一方面, 由于乡镇入口把关不严, 通过其它渠道安置了人员。

三、化解江苏省贫困地区乡镇财政困难的对策思考

江苏省贫困地区乡镇财政困难的形成并非一朝一夕。解决乡镇财政困难, 加强乡镇财政建设是一项长期而艰苦的工作, 一定要做好打“持久战”的思想准备, 既要“治标”, 更要“治本”。要紧密结合实际, 从促进乡镇经济发展、培植乡镇财源这一根本出发, 通过理顺体制, 健全制度, 完善机构, 加强乡镇财政干部队伍建设, 规范职能等多方面入手, 建立起功能比较齐全、管理科学的新型乡镇财政。

(一) 培植财源, 增强贫困地区乡镇自身造血功能

解决贫困地区乡镇财政困难的根本途径在于发展乡镇经济, 加强财源建设。现阶段乡镇财政建设的基本思想是:牢固树立和落实科学发展观, 以市场需求为导向, 以经济效益为核心, 依托本地资源, 立足财源现状, 切实巩固基础财源、速效财源与长效财源并重的多元化、有后劲的财源体系, 促进乡镇财政收入上台阶。由于贫困地区各乡镇自然资源和客观条件千差万别, 乡镇财源建设必须本着“实事求是、因地制宜”的原则, 从认真分析研究经济结构和财源结构入手, 围绕财源抓发展, 宜工则工, 宜农则农, 第三产业有优势就发展第三产业, 把经济工作的重点切实转移到能够迅速增加贫困地区财政收入和乡镇可用财力的财源建设项目上。

(二) 因地制宜, 优化贫困地区乡镇财政管理体制

科学合理的乡镇财政体制, 是建立和完善乡镇财政的核心, 是巩固乡镇财政的基础。江苏省乡镇财政建立20多年来, 管理体制不断得到调整和完善, 但从近几年执行的情况来看, 尚有不少问题需要进一步改革和完善。根据农村税费改革后的实际情况, 在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上, 建立科学合理的乡镇财政管理体制, 结合省里的乡镇财政改革契机全面推行“乡财乡用县管”模式, 即县和乡镇财政的预算管理权限不变, 资金的所有权和使用权不变, 财务审批权不变。

(三) 强化征管, 促进贫困地区财政收入稳定增长

贫困地区乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况, 将税源的阶段普查与阶段性调查形成制度, 增强工作主动性, 降低税收成本;建立财税部门联席会议制度, 落实组织收入目标责任制, 定期进行财税分析, 及时研究解决问题, 确保财政收入全面完成并实现均衡入库;加强税法宣传力度, 提高公民纳税意识, 依法诚信纳税;财税部门要建立工商税、资源税等税源分类台账, 实行户籍化的动态管理;坚持依法治税, 加大稽查力度, 坚决打击“偷、漏、逃、抗、欠”等行为, 坚决禁止转税、挖税、借贷入税等不正当行为;建立乡村两级税收征管网络和协税、护税组织, 防止收入流失。

(四) 压缩贫困地区乡镇机构和人员, 减轻财政负担

大力压缩贫困地区乡镇机构和财政供养人员, 减少经费支出, 缓解财政困难。一是要对事业单位进行彻底改革, 具有服务性质, 并能从服务中获取收益的事业机构都要逐步推向市场, 财政资金使用要从“养人”变为“养事”。二是调整完善省对下财政体制, 建立“增人不增补助, 减人不少补助”的激励约束机制, 鼓励江苏省贫困地区县市控制财政供养人口, 节余资金可用于人员的其他支出。三是对编制、进人权限实行“双控”上移的办法, 实现中央提出的5年内财政供养人口“零增长”。

(五) 防范和化解贫困地区乡镇债务, 降低财政风险

江苏省贫困地区乡镇政府性债务是长期积累下来的, 是当前农村经济工作中的一个难点问题, 也是影响农村社会稳定的一大隐患。要积极推行“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的具体要求, 全面清查贫困地区乡镇的政府性债务, 摸清家底, 分析查找债务形成的原因、规模和结构。制定分阶段化解的目标和步骤, 并结合当地实际, 对各类债务“区别对待, 分类化解”。探索研究债权债务抵冲、清理呆帐和虚假债务、增收节支等切实有效的措施, 积极稳妥地开展债务化解工作。同时, 积极采取严控新债的管理办法, 加大乡镇领导干部的工作责任心, 切实把乡镇的财政赤字和负债压缩下来, 严控新债发生。

综上所述, 贫困地区乡镇财政困难关系到乡镇政府的正常运行, 关系到党和政府在广大老百姓心目中的形象, 关系到经济发展的大局和政治稳定。而目前贫困地区乡镇财政出现的一些问题是十分严峻的, 必须引起上级政府和决策部门的足够重视, 客观认识乡镇财政的现状和存在的危机, 仔细分析出现乡镇财政困难的原因, 并根据各乡镇的具体情况, 找到一条适合的, 解决贫困地区乡镇财政困难的途径, 稳妥地推进本省乃至全国财政体制改革的进行。

参考文献

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