后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出路（通用6篇）

篇1：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

关键词：乡镇；财政；农业税；改革

××年月日至日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。好范文，全国公务员公同的天地中央在年以来农村税费改革试点的基础上，决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全

面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困境。

（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现

农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：

一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺

在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。

第一，农村义务教育经费严重不足。

农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。

第二，农村基础设施建设支出缺口较大。

农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。

第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。

目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。

税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。

二、收支不平衡，运转难保证

农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。

一方面，乡镇财政收入增加难。

一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入

增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运

转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。

另一方面，乡镇支出经费口径依旧

农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。

三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势

据有关部门统计，在××年全国乡镇债务高达亿元，平均每个乡镇近万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。

（二）“后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路

进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。

一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担

据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的％左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的人员约．万人，平均每个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的％左右。

全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。

目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在××年月日向全国人大常委会做报告时指出，到××年底，我国已经有个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的个减少到个。也就是说从年开始，中国五年间撤并了多个乡镇，平均每天撤并个乡镇。当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。

二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制

进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，××年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

三、调整教育资源配置，推进农村教育改革

“后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。

四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。

五、进一步完善转移支付制度

“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。

现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。

转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付如专项拨款的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。

六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。

篇2：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

写毕业论文主要目的是培养学生综合运用所学知识和技能，理论联系实际，独立分析，解决实际问题的能力，使学生得到从事本专业工作和进行相关的基本训练。

摘要：全国人民代表大会常务委员会1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》规定，农业税征收范围包括粮食作物收入和薯类作物收入，棉花、麻类、烟叶、油料、糖料和其他经济作物收入，园艺作物收入，经国务院规定或者批准征收农业税的其他收入。农业税是国家有计划集中广大农民为社会创造一部分纯收入的必要形式。通过征收农业税，可以调节农民内部的分配关系，掌握必要的粮食、棉花等重要战略物资，增加国家财政收入，为经济建设和改革积累资金。1月1日废止《农业税条例》，取消农业税之后，在一定程度上减轻了农民负担，但是对于那些主导产业为农业的乡镇来说，取消农业税后导致乡镇财政拮据、债务沉重、供给公共产品的能力减弱。文章结合实际，对取消农业税后乡镇财政出现的困境进行分析，并提出相关对策。

关键词：乡镇财政;农业税;问题与对策

201月1日，我国废止了《农业税条例》，这意味着，在我国沿袭两千年之久的这项传统税收的终结。作为政府解决“三农”问题的重要举措，停止征收农业税不仅减少了农民的负担，增加了农民的公民权利，体现了现代税收中的“公平”原则，同时还符合“工业反哺农业”的趋势。这是中国农业发展与世界惯例接轨的标志性事件。从国际上看，当一个国家经济发展到一定程度，无一例外地要对农业实行零税制，并给予相当的财政补贴。在经济全球化的宏观背景下，中国取消农业税，采取“少取、多予、放活”的政策，无疑顺应了时代的要求，适应了世界经济一体化的发展形势。但是取消农业税在减轻农民负担的情况下在一定程度上增加了部分以农业作为主导产业的乡镇的财政负担，本文主要对取消农业税后乡镇财政的困境以及出路进行了总结和探索。

一、取消农业税后乡镇财政的困境

(一)历史遗留问题

纵观乡镇的财政，财政支出的增长速度要快于收入的增长速度，收支矛盾严峻。随着近些年来各项改革的不断深入，财政供给的范围逐渐扩大，财政需求逐渐增加。除了国家指定的各项增资政策之外，还有各项社会保障均需要财政支出，除此之外，在农业、教育等行业均要按法定实现增长，再加上乡镇的基础设施的投入也逐年增大，这些都给乡镇财政提出老更高的要求。除了少数的富裕地区之外，我国的大部分乡镇经济基础薄弱，商品化农业的规模较小，收入主要靠农业税，在取消农业税后，财政收入的增长潜力极为有限，最终导致收支矛盾突出。

(二)财政供养人员数量过多

出了历史遗留问题之外，财政供养的人员过多，也导致乡镇财政的负担日益加重，我国乡镇普遍存在“小政府、大机构”的现象，尤其是一些不发达的乡镇，甚至通过将政策性安置作为解决就业的渠道，这些大量的财政供养人员吞噬了相当一部分财政收入，所以导致了乡镇的财政的矛盾更加突出。

(三)农村公共物品供给困难

纵观我国中西部的乡镇的财政状况，几乎都有负债，而且还有欠债逾期不能偿还的现象。乡级政府的.当务之急往往是保工资、保运转，所以在农村公共物品的供给上，已无力进行投入。乡级政府债台高筑导致无法对农业基础设施进行投入，这在很大程度上影响了农村农业的发展。

(四)取消农业税后的困境

自从取消农业税后，乡镇的财政收入更少，主要收入来源失去，只能靠一些小税种取得一些微薄的财政收入。而且这些税种的结构较为复杂，征管成本较高，增长潜力极为有限，这使得乡镇财政的运行更加困难，那些以农业为主导产业的乡镇，更是举步维艰，在取消农业税后，乡镇政府的支付能力远远不够。

二、农业税取消后乡镇财政的出路

(一)发展县域经济，壮大地方财力

在农业税取消后，乡镇应该发展县域经济，逐渐壮大地方财力，将各种不同的财政资源整合起来，合理配置，统筹使用，集中进行高新技术产业和支柱产业的项目的建设，这样就能促进地方工业的发展，能增加地方财政的收入。乡镇政府还应该充分利用当地的资源优势，积极调整农业产业结构，加大科技农业的建设，向农业发展中投入更多资金，促进农民增收，鼓励农民发展高科技的农业，重视新产品新技术的使用，另外还应该发扬本地特色农业，吸引投资，通过制定一系列的优惠政策，发展优势项目。另外，政府还应该鼓励剩余劳动力外出经商打工，促进非农经济的发展。除此之外，针对农村资金供求矛盾尖锐的问题，应该加大金融对县域经济的支持，在这个方面，国家应该深化农村金融体制的改革，建立全新的金融体系，发展政策性金融、商业金融以及合作金融等特点，各级政府应该通过向乡镇提供必要的财政支持，令贫困的乡镇走出困境，得到更好的发展。除此之外，乡镇政府还应该完善转移支付制度，充分考虑实际负债情况，完善支付制度，根据相关规定明确支出范围，确保农业税取消后基层政权的稳定，通过改善支付制度，缓解乡镇资源配置不均的问题，其次还要根据实际情况预测财政支出能力和收入能力，计算转移支付的数量。

(二)精简财政供养人员

乡镇政府普遍存在机构臃肿的现象，因此，为了减少财政压力，应对乡镇财政供养人员进行精简。精简了财政供养人员才能减少财政支出，缓解财政压力，减轻农民负担，能有助于当地政府走出财政困境，还能在一定程度上促进当地经济发展，更是有利于当地社会的稳定。乡镇政府应该合并职能相近的部门，整合乡镇事业站所，进行财政供养人员的精简工作，切实减轻乡镇财政压力。

(三)加强债务管理

基于我国乡镇普遍存在的债务问题，应该加强债务管理。乡镇形成债务的原因复杂，因此化解债务并不是一锤定音的，是一个长期的工作。因此，为了缓解乡镇的债务问题，应该将债务管理工作作为重点工作来抓。首先，应该积极防范和化解财政风险，努力避免新的债务的形成，严格控制超出财政支付范围的支出和没有必要的支出，制定一系列的措施，对违规债务和不良债务进行打击和制止，坚决防止新的债务的产生。除了防止新的债务出现之外，还应该采用多种手段化解债务，通过对债务的心智的分析，采用适当的对策，政府应该制定合理的债务偿还计划，一方面发展经济，另一方面偿还债务。最后还应该核实债务，查明债务人和责任人，对长期占用集体资金谋取私利的行为坚决打击。

(四)推进农村公共产品的供给

乡镇政府应该在财政有限的情况下，通过动员社会资源进行农村公共产品的供给，这样就能减少乡镇财政的压力，同时也能为农村提供公共产品。政府可以将一些收费的农村公共产品委托给私人提供，通过承包、租赁等方式在政府和企业或者私人之间签订合同，企业或者私人按照政府的要求提供产品，明晰产权的前提下，动员社会资源向农村提供公共产品，同时政府还可以补贴、让利等方式鼓励企业或者私人进行农村公共产品的提供。

三、结语

综上所述，年1月1日取消农业税后，在一定程度上减轻了农民的负担，但是取消农业税后令乡镇财政的收入大幅减少，增加了乡镇财政的压力，尤其是一些以农业作为主导产业的乡镇，更是问题突出。基于此，本文对取消农业税后乡镇财政的困境进行了分析，并且针对困境，提出了相应的对策，旨在使取消农业税后的乡镇财政走出困境，得到更好的发展。

参考文献：

[1]石龙.取消农业税对乡镇财政的影响及应对措施[J].当代经济，(22).

[2]杨静，张芳.浅议农业税取消后所引发的问题及对策[J].商品与质量，(S3).

[3]田孟.农民组织起来的目标是维持农村的基本秩序――评《组织起来：取消农业税后农村基层组织建设研究》[J].中共宁波市委党校学报，(02).

篇3：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

一、后金融危机时代中小企业融资困境

1. 内源融资不足

内源融资是企业经营活动结果产生的资金, 即企业内部融通的资金, 是企业长期融资的一个重要来源。我国中小企业是从20世纪80年代初才刚刚起步的, 中小企业自身的资本积累尚不足以支持企业的发展。同时, 由于长期以来传统人文因素的作用, 在企业的合作方面也因缺乏相互信任和完善的制度安排而难以协调多个出资人的利益关系, 从而主要所有者的投入仍然相当有限。

2. 直接融资门槛高

中小企业的直接融资渠道主要是通过股权融资、债权融资、风险投资与资产证券化。我国资本市场虽已初具规模, 但发展还不成熟, 资本市场进入壁垒较高。大部分中小企业的经营规模和管理能力不能达到上市的要求;中小企业所能得到信贷资金品种也比较单一;我国的风险投资业处于探索阶段, 存在着种种问题;资产证券化存在着投资主体单一、银行实行证券化意愿不强烈, 以及相关法律金融制度不完善等问题。

3. 间接融资渠道狭窄

企业间接融资一般主要包括银行贷款、其他金融机构贷款等。其中, 银行贷款是世界各国间接融资的最主要渠道。然而, 按我们国家现在的基本情况, 商业银行的大部分贷款都流入了一些大企业, 中小企业要想从银行取得贷款那简直是一件“不可能的事”。

二、后金融危机时代中小企业融资面临的机会

1. 宽松的财政金融政策所提供的机会

2008年8月以来, 一系列旨在支持中小企业健康发展的金融利好政策和措施密集出台:8月, 中国人民银行将劳动密集型中小企业小额贷款的最高额度从100万元提高到200万元;9月初, 明确各银行业机构信贷规模在年初基础上增加10%, 新增贷款主要用于中小企业等领域;9月中旬下调中小金融机构人民币存款准备金率1个百分点;11月, 实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 在10项进一步扩大内需、促进经济增长的措施中, 明确提出加大对中小企业的信贷支持。全面放开贷款规划限制, 支持银行业金融机构加大对中小企业的信贷支持, 央行再次下调中小金融机构存款准备金率2个百分点, 比大型金融机构多下调1个百分点。从2008年12月23日起, 下调一年期人民币存贷款基准利率各0.27个百分点, 其他期限档次存贷款基准利率作相应调整。同时, 下调中央银行再贷款、再贴现利率。此外, 从2008年12月25日起, 下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。财政对中小企业的支持力度之大更是罕见。

2. 税收改革所提供的机会

为应对全球金融危机对经济发展产生的不良影响, 2008年11月, 国家适时推出了增值税转型改革, 增值税将由生产型转向消费型。自2009年1月1日起, 在维持现行增值税税率不变的前提下, 允许全国范围内的所有增值税一般纳税人抵扣其新购进设备所含的进项税额, 未抵扣完的进项税额结转下期继续抵扣。同时, 作为转型改革的配套措施, 将小规模纳税人征收率统一调低至3%。此外, 2008年8月1日起将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%, 自12月1日起, 国家进一步提高部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品的出口退税率, 财政部和国家税务总局还将通过调高增值税、营业税起征点等政策在税收上进一步鼓励中小企业的发展。

三、后金融危机时代解决中小企业融资问题的对策

1. 中小企业自身方面

后金融危机时代, 中小企业在激烈的竞争中应从根本上提高内源融资能力。具体措施例如:规范财务成本管理制度, 硬化企业财务约束, 严格执行折旧提成制度, 建立以留存盈利增补企业资本金的制度等。此外, 在后金融危机时代, 中小企业应该抓住金融危机给其带来的诸多机会, 提高企业的核心竞争能力, 尽可能使企业价值最大化, 并在此基础上提高企业的内源融资能力。

企业的不同发展阶段所需要的资金支持应是不一样的, 企业应根据所处的时期 (如创业期、成长期、成熟期、衰退期) 选择适合企业的融资方式及风险规避方式。

2. 银行方面

商业银行要根据中小企业的特点和需求, 开发适合中小企业的信贷产品, 构建各具特色的创新金融服务产品。针对中小企业不动产少的情况, 积极扩大贷款担保抵押物权的范围, 同时对有良好信用的中小企业, 应适度发放信用贷款。要积极探索建立符合中小企业特点的信用征集、评级和发布制度及奖惩机制, 发展完善中小企业客户的风险控制机制, 提高对中小企业的金融服务水平, 根据中小企业的特点, 不断改进信贷授信审批机制, 完善信用评估机制。

3. 政府方面

首先, 政府要切实转变职能, 优化行政服务环境, 加强政府为中小企业的服务职能, 从税收、财政支出、贷款援助等各方面建立和完善我国中小企业资金扶持政策体系, 解决中小企业的共性问题和个性问题。其次, 政府应努力减轻企业负担、清理各种形式繁杂的收费项目, 把收费项目限定在合理的范围内。最后, 政府应根据《中小企业促进法》, 抓紧制定《中小企业发展基金管理办法》和《中小企业信用担保管理办法》等法律、法规;尽快出台中小企业信用担保、基金管理等方面的暂行办法, 依法推进融资环境的改善。

参考文献

[1]宋小萍:对中小企业融资难的探究.财会研究, 2010, (3)

[2]方长丰:中小企业融资渠道研究.会计师, 2010, (1)

篇4：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

笔者由乡镇财政面临的困境展开论述，并借鉴了前人的研究成果和现今期刊实例，从“开源”和“节流”两个方面阐述如何解决乡镇财政困境：一方面可以通过稳定和扩大税源，保证乡镇资金来源；另一方面可以通过加强监督管理，提高资金的利用效率。对于如何摆脱现今乡镇财政普遍存在的财政困境，具有借鉴和指导意义。

一、取消农业税对乡镇财政的影响

农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税，俗称“公粮”。全国的平均税率规定为单位土地面积常年产量的15.5%；各省、自治区、直辖市的平均税率，由国务院根据全国平均税率，结合各地区的不同经济情况，分别加以规定。取消农业税对乡镇财政影响的主要表现：

一是取消农业税后，乡镇财政的支出远远大于原以农业税为主的财政收入；二是从乡镇财政支出方面来说，取消农业税后乡镇财政支出的压力进一步增加，不仅影响了政府工作的主动性和积极性，还影响了政府职能的发挥，使得乡村债务负担更加沉重；三是取消农业说会使乡镇财政收入从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。

二、乡镇财政运行困境的现状

1.收支矛盾突出、缺口扩大

乡镇债务包袱沉重由于历史的原因和长期官本位思想的作祟，乡镇的负债现状主要是以前多年积累以及偿债能力降低造成的。尽管许多债务是在农业税废除之前就已发生，但是由于农业税废除后乡镇收入降低、财政支出政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化尚处于初期，所以在一定程度上增加了这些乡镇解决债务问题的难度。除东南沿海等较发达省份的乡镇企业较成规模并有较多的资金来源外，目前，绝大多数乡镇的企业税收都无法满足偿债需求，并且随着债务规模的膨胀，债务风险也在不断增加。

2.农村公共品的供给不足，资金严重短缺

取消农业税后，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供财政支农应提供的公用设施建设来满足新农村基础设施建设的需要。以农村义务教育为例，农村税费改革后，取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方向的收费项目，使教育投资资金经费缺口明显扩大，在新的资金来源渠道尚未形成之前，教育投入势必会陷入巧妇难为无米之炊的尴尬状况。最后，从农村社会保障体系的建立进程来看，取消农业税后财政支付能力较弱的部分乡镇，可能面临着上级政府转移支出不到位的困难。在社会保障体系方面，公共财政在对三农帮扶方面也势必面临较大资金缺口。

3.乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高

现行乡镇政府不同程度的存在机构臃肿、财政供养人口庞大的现状并严重影响行政机构有效运行和职能的发挥。如果主动压缩支出的意识不强，公用支出经费势必会持续增长，导致行政成本过高，财政资金不能得到高效的利用，进而使乡镇财政陷入负债的恶性循环。

三、解决乡镇财政困境的思路与方法

1.从“开源”角度解决乡镇财政困境

首先，规范县乡财政体制，建立稳定财力来源。要深入推进省以下财政体制的改革，并在此基础上合理确定市县对乡镇的财政体制，赋予乡镇较大的经济社会发展自主权。乡镇财政要从本地实际出发，实事求是、把握重点，建立稳定的财力来源。乡镇政府还应转变财政收入观念，以市场为经济的发展导向，合理的利用经济政策，建立符合该乡镇财政收入的稳定增长机制。

其次，促进农村经济发展，加力培植乡镇税源。要按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。

再者，完善分税制和转移支付制度，增加乡镇财政固定收入。从完善分税制方面来说，要在明确各级政府事权的基础上给予乡镇政府与事权相当的财力，包括乡镇政府取得收入的权利和与之配套的上级和平级政府间的转移支付制度。

最后，要完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险。包括对乡镇现有的债务进行全方位的的登记调查；分清楚债务的责任和轻重缓急，以不同的方法化解债务危机；健全财政监督审批制度，编制“乡镇债务预算”。

2.从“节流”角度解决乡镇财政困境

首先，精简乡镇机构，转变政府职能。臃肿的行政机构不仅增加财政支出负担，更影响了政府管理机构的有效运行，甚至会影响到政府财政支出的合理性。应加强政府管理机构改革，规范乡镇的机构和岗位设置，减少冗余机构和财政供养人员，节省行政费用开支，降低行政成本，使更多的财政支农资金用到农村建设中去，从而优化财政支出结构。

其次，加强乡镇财政的财务管理。规范乡镇财务的核算职能，严格落实“收支两条线”规定；建立健全乡镇财务资产管理制度，逐步实现制度化规范化，对国有资产实施严格的监管；加强涉农补贴对象的资格审核和涉农专项资金的监管机制；定期检查资金使用情况，引入乡镇财政使用的预算和决算机制，扎实乡镇收入基础，细化、量化支出结构，科学合理编制乡镇预算及时发现并纠正存在的问题。

3.优化乡镇财政的支出结构根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，公共财政活动在财政支农方面应立足于实际。在支出领域，应立足于非市场竞争领域，加强农村基础设施建设，不应“与民争利”。只有不断优化支出结构，才能加强财政支农的力度，推进新农村建设。

一是在教育方面，要强化中央和省级政府的责任，减轻乡镇财政对农村义务教育的负担；在基础设施投资领域要有所取舍。二是在新农村建设过程中，对于农村人民生活紧密相关的水利设施、文教卫生等基础设施应在财政上大力支持，以推动农村经济、农民生活健康和文化的可持续发展。三是杜绝“形象工程”“政绩工程”，树立全局观念，财政支出要紧密贴近人民群众的实际需要。四是社会保障方面，乡镇政府要努力扩大农村社会保障的范围，从财政、个人、社会资金等多个渠道筹资，利用社会保障机构、金融保险等对农村社会保障的倾斜政策，积极筹措资金支持生态农业、环境治理、农村医疗保障改革等，要把乡镇财政支农，变为新农村建设的重要力量。

4.强化乡镇财政监督

首先，要加强乡镇税收监管。要加大税源监管的力度，坚决杜绝以费挤税、乱支滥发、设置账外账以及买税、引税、垫税等违法违纪行为，防止乡镇税收流失和虚增乡镇财政收入；同时，应当加强乡镇政府非税收入的监督检查，贯彻执行“收支两条线”管理制度。其次，要加大乡镇预决算编制执行检查力度，严格执行追加、调整预算要真正履行审批程序，把财政预算执行和绩效状况作为评价乡镇领导干部政绩的重要依据。最后，建立健全乡镇财政监督机构，配备专门人员负责联络税务部门或者实行划片专人管理，提升监督检查人员的综合素质和业务水平。

四、结束语

总之，我国乡镇财政面临的困难，不仅使乡镇政府的职能不能得到有效地发挥，还使得农村公共品的供给短缺，加重了农村债务危机，但是这并不能成为乡镇政府以财政为基础的服务职能弱化的原因。笔者针对乡镇政府存在的财政困境给出了解决策略，即可以通过规范县乡财政体制和促进农村经济发展，稳定和扩大税源，进而稳定财政税收收入；同时，还要加强对乡镇财政资金的监察力度，确保乡镇的财政真正为农民谋利益，切实提高农村财政资金的使用效率。

（作者单位：山东旅游职业学院）

篇5：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

摘要：中央取消农业税后，乡镇财政，特别是以农业为的主地区的乡镇财政将更加困难，这严重影响了乡镇的公共服务水平和政府的有效运转，所以乡镇财政困境急需解决。本文从“开源”和“节流”两个方面针对造成现行县乡财政危机的原因进行了分析，并提出了相应的解决对策。

关键词：县乡财政；困境；农业税

一、问题背景

国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”这项政策充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决“三农”问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统，从根本上破解了“黄宗羲定律”，对此，社会各界都曾予以高度评价。然而东边日出西边雨，取消农业税后却使本已处在窘境的广大乡镇财政更加捉襟见肘。如何解决乡镇政府财政困难，已经成为一个热点问题。

1999年，农村税费改革从安徽省开始试点。自那时起，乡镇财政的常规收入一般是由3部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的1/4。在一些以农业为主的区县，税费改革后的农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%。据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。根据当时的调查资料显示，2001年皖北濉溪县祁集镇农业税收入343万元，地税和国税收入只20万元，合计财政收入363万元1。同样的例子在全国许多地方都存在。应该说，减免农业税对乡镇财政，特别是对中西部地区那些主要以农业为主的乡镇，具有决定性的影响。由于这种乡镇财政收入过分依赖农业税，导致了取消农业税后，许多乡镇出现的农村社区内的道路修建、河沟整治、水利建设、五保供养等公共产品的供给问题突出，甚至有的乡镇还出现了“断炊”的现象。2所以说取消农业税后的乡镇财政危机已经到了异常严重的地步，应该引起我们足够的重视，下面作者将从几点分析造成乡镇财政危机的原因，以为我们更好的认识问题、解决问题。

二、问题原因

1、乡镇财政危机发生的的根本原因在于乡镇公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡 才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对乡镇财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着乡镇的不合理的公共管理体制。这种公共管理体制使得由于农业剩余和农民收入低下，“农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求”，即农民“买”不起现代意义上的公共产品，同时，政府又超量“生产”公共产品，并强“卖”给农民；结果一方面使得农民不堪重负，另一方面又使得县乡政府在和农民进行公共产品的交易过程中处于“亏损”状态；这就是国家取消农业税后乡村治理和乡镇财政危机问题的根本原因所在。

2、当前的乡镇财政体制和政府运作机制是导致乡镇财政危机的主要原因。据统计，全国县乡两级财政供养人员总数的70％，但是县乡财力却仅占全国地方财力的40％。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。这说明省级财政集中的收入速度过快，但是省级财政、地市级财政对县乡财政转移支付的力度明显不足。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样，在以工商业为主的经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。5经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”？

3、农村经济发展不景气，乡镇经济基础较差是导致当下乡镇财政危机的又一基本原因。由于没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。没有形成规模化、产业化、专业化，以家庭联产承包责任制以及农业发展规划问题制约着农村经济的发展。同时近年来乡镇企业的发展又进入了一个低潮期，农村的金融体制缺陷导致的农村资金供需矛盾突出，农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，农民土地制度不完善影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使得农民陷入了增收缓慢、收入水平增幅不大的困境。严重影响了农村经济的长期稳定快速发展，这是乡镇财政危机的又一重要原因。

三、解决办法和对策

针对以上问题分析，笔者将在下文有针对性从“开源”和“节流”两个方面来提出相应对策：

1、改变乡村治理模式，增加监督力度、缩小政府规模、完善乡镇公共管理体制和政府运作机制，提高政府运营效率，走好“节流”第一步。传统的乡村公共管理体制不仅使得农民负担过重，更重要的是直接导致了政府在和农民进行公共产品的交易过程中的“亏损”状态；这是国家取消农业税后乡村治理和县乡财政危机问题的根本原因。所以改变现行的公共管理体制势在必行。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在政府提供的各类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有“俱乐部”性质的公共品(例如教育、医疗)，找到经济的付费方式支付货币。6在这个基本思路下，我们要改变一味地希冀政府的财政支持这种不现实的做法，对政府财政的“等、靠、要”必将延缓农村公共产品的供给步伐。我们吸引农民和其它社会成员参与到某些农村公共产品供给中来，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，形成乡村公共产品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给多元供给格局，将有助于解决农村公共产品供给机制失衡问题。作者以为，“后农业税”的农村公共产品供给，最关键的问题是“明晰公共设施的产权”，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的基础上，乡村治理主体才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权，也才能真正“财为民所用”。具体来说我们要把实行村民自治制度和推动乡村民间组织的发展这两项工作结合起来。努力打造一种货币化的公共品交易的社区合作机制，使得乡镇一级社区将成为农民进行公共品交易的基本平台。当然，在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。在这个基础上大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越少。

与此同时我们还要致力于政府运作机制的改革和完善，提高政府工作效率、缩小政府规模、具体来说我们可以尝试实行委托服务制，减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理同时将经费划拨给承办机构。现在 “七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。将那些不承担公共服务职能乡镇机构推向市场，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。

2、建立乡村公共财政体制，规范地方财力分配关系，走好“节流”第二步，同时开始“开源”的第一步工作。现行的中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差部分，中央财政转移支付没有也不可能完全覆盖到。而且据了解，目前国务院并未对因免征农业税和取消农业特产税后的具体转移支付比例作出具体规定，因此一些省份转移支付的金额要视中央转移支付的比例来定。总的来说，现行转移支付对于缓解乡村两级的财政困难是杯水车薪。所以我们应该在分税制的整体框架下，进一步改进现行的税收返还、定额补助、专项补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度，以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配基础，严格按编制和费用定额来确定个人经费，安事业发展任务和标准确定公用费用，按项目和目标确定事业发展专项经费，提高预算的透明度和公正性。把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来，做到预算内外收入一个径口，管理一个渠道，支出一个漏斗。将原来的全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一预算，统一编制，统一管理。同时中央应该尽快审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险，这就要从政策和制度层面上来加以解决：这主要应该包括对于财政周转金的死账，呆账的核销处理政策、粮食政策性亏损县级财政无力弥补部分的核销处理政策、农村不良化债务化解政策，以保持农村经济的发展和社会的稳定。按照财权事权相统一的原则，合理的界定地方各级的收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展，按照谁出政策谁拿钱的原则，避免“上级出政策，下级拿票子”。调整中央和地方的利益分配关系，把财力多留给基层，特别是针对我国的基本国情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，应该根据不同地区的经济发展情况，区别对待。对于中西部的农村，中央应该提高税收返还比例，调整增值税共享比例。在新旧体制交替运行的过程中，中央应该重新核定基数，取消税收指令性计划，从考虑地方教育、科技、文化、基础设施等社会公益性事业建设着眼，给予地方更多的财力支持，加大地方对这方面的投入。从而建立起现代的县乡公共财政体制，不但有利于提高公共财政资金的利用效率，而且对于扩大乡镇的公共财政的来源大有益处，既是“节流”的基础，又是“开源”的保障。

3、发展农村经济，从而大力扩大税源，做好“开源”的基础工作。20世纪90年代中期以后，我国实施的经济结构战略性调整，虽然宏观意义和长远意义重大，但给县、乡经济特别是中西部地区的县、乡经济发展带来了不少影响。关闭“五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林（草），使原来作为中西部大部分县、乡经济发展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地区的财源增长出现了“断档”，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。8所以说发展农村经济是县乡财政走出困境的根本出路。当前的县乡财政大多是“吃饭”财政，没有多少动机投入经济建设，现在的农村的资金供求矛盾非常突出，行对县以下的贷款逐渐萎缩，因此要发展农村经济，一定要加大金融对县域经济发展的支持力度，国家的金融政策应该考虑到县乡经济发展的需要，同时采取综合措施，多方面筹集支持农业、直接向农户贷款资金；探讨建立农民贷款担保体系，分散农民贷款风险。国家要进一步深化农村金融体制改革，建立一个由商业金融、政策性金融和合作金融等多样化的金融机构组成的、相互竞争又各有特色的、具有内在互补功能的农村金融体系，以满足农民不同的金融需求，同时要确保县级以上的各级政府要通过必要的财政支持（如增加农业基础设施投入）等来帮助贫困县乡走出困境。我们政府要进一步深化农产品流通体制改革，加快市场化步伐，具体来说要努力打破以往的国家在进出口的贸易体制上的一家垄断的局面，制定市场准入政策，开展市场竞争，促进农场品市场的繁荣。积极发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度：农民一家一户的小规模分散经营，势单力薄面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题，所以政府确定一个明确的政策导向来发展农村专业合作经济组织势在必行，当然在发展合作化经济组织时，必须遵循以下基本原则：维护农户经营主体和财产主体的利益，不搞土地和财产“归大堆”；尊重农民的意愿和选择，坚持进入和推出自由不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预。9进一步完善农村土地制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确界定土地承包权的性质，推动农村土地使用权的市场化流转。通过以上分析我们部难看出现行的农村经济发展存在着许多障碍，农村经济要想改变这种局面，就必须在上述的几个方面认真落实，才能真正为农村经济的发展繁荣和乡镇财政困境的根本解决提供物质基础和保证。

四、结论

现行的乡村治理，由于财政严重不足，已经出现了不容忽视的问题，所以这个问题应该引起各方面的足够重视，我们政府部门更应该从“开源”和“节流”两个方面来寻找问题解决的途径和方法，从而为我们农村的繁荣和稳定以及国家稳定提供保障。

参考文献：

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2彭兴庭.农业税取消后农村公共产品如何供给[N],大众日报.2005年12月30日,第三版

3党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第6期

4韩俊.县乡财政危机的影响与治理[J],中国发展研究.2004年1月

5程晖.快有快的难处[N],中国经济导报.2004年12月17日,第四版.6党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第

7付光明等.解剖“七所八站”资金流向[J],县市领导内参.2004年

8刘乐山 何炼成.取消农业税后的县乡财政困难问题研究[J],经济体制改革.2005年3月

9韩俊.农业、农村经济新发展阶段的体制创新[M],载《中国发展2003》.2004年1月

篇6：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

高 刚

贵州省农业产业化发展的困境分析

一直以来，贵州各级政府都十分重视推动农业产业化的发展，传统优势产业发展规模快速扩大，新兴产业不断涌现；农民专业合作社的覆盖面不断扩大，农业经营方式呈现出多元化态势；农业产业化经营成效明显，已培育了一批有较高知名度及市场占有率的农产品品牌，为贵州农业产业化的深入发展奠定了坚实的基础。尽管如此，由于受基础设施、土地条件等诸多因素的影响，贵州农业产业化的发展仍然困难重重，主要体现在如下8个方面。

1．农业产业分工“粗放雷同”导致产业化发展难以形成聚集区

从我省农业发展的实际看，9个地州市的农业产业分工基本重复，缺乏细的专业分工，什么都搞最终什么都没能形成大产业。正是由于每个产业的规模都“不大”，导致不少龙头企业面临着原料供应不足的难题。同时也因为什么都搞，导致每个产业都“不小”，但是由于没有现代化企业及时消化，以初级农产品的形式投入市场又显得“过多”，容易对市场造成冲击而降价。这种因产业建设“多而不强”而使农业产业化发展徘徊不前的情况，在贵州各地极为普遍。2．农业生产过程“独立分散”导致产业化发展基础不牢

尽管在纵向比较上我省农民专业合作社有了快速发展，但其覆盖面仍然很有限，贵州省工商局发布的2009全省市场主体发展分析报告显示，全省农民专业合作社涉及的成员总数为53968人，从人数规模看，全省农民专业合作社户均成员人数约为16人。成员在50人以上的仅有164户，占总数的4.88%。我们在调查中发现，在部分有农民合作社的地方，组织的带动作用也不是很明显，农业生产依然主要是独立分散的小农经营。而从土地流转集中经营的情况看，其效率也不是很高。以印江自治县2009年土地流转的情况为例，该县农村土地流转面积仅占承包面积的15%，并且大规模成片流转的比例较少。3．支农资金使用“效益低下”导致产业化发展资金缺乏

支农资金的使用对贵州农业产业化的发展起到了重要的推动作用。但在科学管理使用支农资金、大力支持农业产业建设方面还存在不少问题，突出地表现在如下几个方面。?一是资金使用缺乏整体规划，部门各自为政。目前，贵州省参与支农资金和农业产业项目管理的单位多达10余家，对于支农资金安排及项目实施缺乏协调和整合机制。二是资金投入分散，使用效益不高。三是政府引导不力，资金浪费严重。四是信贷支持僵化，产业发展艰难。一直以来，信贷资金是农业产业建设资金的重要来源。但由于承借对象为广大农民，贷款范围广，数额小，风险大，收益低，目前部分商业银行已经不再提供这种小额贷款，转向支持单个项目投资成百上千万元的大项目，由此导致绝大部分农民难以获得有效的信贷支持，从客观上制约了农民发展农业产业的能力。4．农产品深加工“量少质低”导致产业化发展徘徊不前

贵州农产品深加工产业的特点主要体现为粗加工多，精深加工少，农产品科技含量低，产业链条短，抵御市场风险的能力较弱、效益差，不能适应当今消费提出的多样化、高品位、高营养、无污染等要求。

5．农产品品牌“不强不弱”导致产业化发展缺乏核心竞争力

由于各地都认识到农业品牌的重要性，几乎每个地方都有自己的农业品牌，而且都有一定范围内的知名度，但是具有较高知名度的农产品品牌却很少。也就是说，各地的品牌都有一定的知名度，都“不弱”，因此，各地都不想放弃自己的品牌。但是，因为都“不强”，各种品牌也就缺乏与全国甚至世界竞争的能力，只能相互间在省内市场里竞争。导致我省诸多农产品品牌陷入“内部混乱竞争，外部鸦雀无声”的尴尬境地，这是贵州农业产业化发展缺乏核心竞争力而不能取得更大发展的关键原因。

6．农业经营管理“人才匮乏”导致产业化发展处于低级粗放状态 贵州省的农业经营管理人才队伍建设具体存在以下问题：农业领域的技术人才总体不足，尤其是基层专业队伍极为缺乏，专业结构不合理，农业专业人才更是不适应现代农业的发展需求；从农业的经营管理人才来看，高素质的、职业化的企业家和经营管理人才、懂经济和法律的复合型管理人才短缺。由于人才的短缺，使农业新技术难以推广，农业的流通、加工等缺乏经营管理人才，也就使农业产业化发展仍处于低级粗放的状态。

7．农业生产成本“高位运行”导致产业化比较收益低下

首先，贵州典型的喀斯特地貌使农业规模化、产业化的立体条件先天不足，山地农业的比重十分大，导致农业生产投资的非生产性成本过高。其次，受农资价格上涨等因素的影响，农业的生产性成本也在不断增加。生产性成本和非生产性成本的提高，严重挫伤了各投资主体农业产业化投资的积极性。8．农产品流通“渠道不畅”导致产业化的困难增加

在贵州，农产品的流通很不顺畅。主要体现为如下几点：一是受交通条件的制约使储藏运输设施不足，手段落后，加大了农产品物流环节的经营风险。二是市场建设滞后，有“市”无场和有“场”无市现象突出。三是农户生产分散，流通中介组织偏少，流通的组织化程度不高。四是外贸出口的依存度较低，销售渠道较窄，经营主体普遍缺乏国际竞争力。五是信息和科技服务不到位，农产品流通引导不力。

推进贵州农业产业化发展的对策建议

结合贵州实际及省委相关发展思路，针对贵州农业产业化发展存在的困境，提出8方面的对策建议。

1．优化农产品区域布局，解决产业分工不明确的问题

在贵州今后的农业产业化发展进程中，绝不能把发展农业产业化的目光仅仅放在扶持龙头企业上，而应把工作重心前移，注重对农业特色产业区域的规划与培育，在此基础上实现农业工业化、标准化与品牌化经营。

要在全省形成各种专业化、标准化、优质化的大型农产品产业带，尽量避免各地产业建设重复雷同、缺乏特色的局面。在优化农产品区域布局的过程中，要注意发展规划，结合各地自然地理条件，产业基础，劳动力资源情况等规划出贵州的几大产业带，产业带的建设一定要在“大、专、特”上作文章。2．推动土地流转、发展农民合作社，实现农业生产的集约化、规模化

一要在稳定承包责任制，分离所有权、承包权、使用权，放活经营权，按照依法、自愿、有偿、集中、规模、增效、管理、规范、有序的原则进行土地流转，形成政府、农民、产业化经营者三方共赢的局面。二要规范土地流转行为，妥善处理撂荒土地。农村土地流转涉及农民的切身利益，流转必须规范有序地进行。具体要规范土地流转原则、形式、审批程序、土地用途，流转期限及土地级差等，以使土地流转有法可依，有章可循。建立土地撂荒处罚、流转补偿机制，提高土地资源使用效率。三要建立健全政策激励机制，充分调动土地流转中各方面的积极性。四要建立和完善有利于土地流转的法律法规及配套政策体系。

在扶持农民合作社发展方面。一是在扶持重点农民合作社发展的同时，注意扶持有发展潜力的中小农民合作社。二要尽快出台扶持农民合作社发展的税费优惠政策及相关的配套政策。三要鼓励支持农民合作社拓宽服务增收渠道，延伸农业产业链条，在农民专业合作社内部实现农产品的增值，使合作经济组织和会员获得更多的利润空间。

3．提高支农资金使用效率，改善农业融资环境，解决农业产业化发展资金不足的问题

在解决农业产业化发展的融资难题方面。一要切实重视解决农村金融“空洞化”的问题。开放农村金融市场，健全和完善农村合作金融、政策性银行、商业银行、小额贷款公司、借贷组织等多种形式并存、功能互补、协调运转的机制，打破和消除垄断格局，真正形成基于竞争效率的多元化农村金融组织体系。二要创新农地担保制度，解决农业中小企业贷款抵押难问题，建立农地使用权登记管理制度，引入市场竞争机制，促进农地的流转，将农地使用权这种固定的财产价值变成流动性较高的价值，优化资源配置，扩充农地贷款资金来源。三要完善农村金融的配套服务体系，如健全金融中介服务机构，为农业中小企业融资提供担保服务；加快农村征信工作进程，为农业产业化的持续发展营造良好的信用环境；对农村金融机构实行差别监管?，提高农村金融服务机构的积极性，等等。4.多层面培育农产品深加工主体，实现农业工业化。

农产品深加工的主体主要有两类：一是龙头企业，二是农民合作社。因此，要实现农产品深加工，首先要培育和发展龙头企业，其次，鼓励支持农民合作社进行农产品深加工。

5.注重优势农产品品牌的打造，提升贵州农业产业化的核心竞争力。

一要整合资源，注重打造贵州有影响力的拳头产品品牌。二要实施原产地与地理标志保护农业品牌，着力挖掘传统的地方特色农产品资源，迅速培育和壮大地方优势农业主导产业与产品，真正实现农产品资源性知识产权的保护，全面提升我省农产品的市场知名度与市场竞争力。政府应当尽快将农产品的原产地或地理标志保护工作提到议事日程，尽快出台相应的保护办法和措施，明确主管部门和行为主体。

6．建设一支高素质的农业产业化经营管理人才队伍，完善产业化服务体系，解决农业产业化发展中技术服务与经营管理不足的问题

在健全农技推广服务网络，建设农技服务与推广的人才队伍方面。一要深化农技推广体制改革，加强县区和乡镇农技推广机构的建设和基础设施建设，健全村组技术服务网络。二要解决农技人才的后顾之忧，保证他们的辛勤付出能获得相应的绩效报酬，满足他们在服务农业产业过程中所需的基本物质需求、深造需求、交流需求、信息需求。三要充分发挥农技人员在农村涉农职业教育专项培训上的作用。四要为农业科技人员自主创办、领办农业企业，发展新的农业产业项目提供资金、土地等方面的帮助，最大限度地发挥他们的示范引导作用。五要在职称评定、职位升迁等方面对基层农技人员倾斜，以调动基层农技人员的积极性。

在农业产业化经营管理人才队伍建设方面。一要坚持招商与引才相结合，在招商引资中引进优秀经营管理人才。二要加强经营管理人才的培养。三要提高经营管理人才的积极性，加大对农业产业化经营作出突出贡献者的奖励力度。四要加紧对农业生产一线有发展潜力的人才进行培养和培训。五要挑选一批懂经营、善管理的优秀大学毕业生充实农业生产队伍。

7.着力降低农业生产成本并提高其抗风险能力，增加农业产业化经营的比较收益。

在降低非生产性成本方面，应优化政府财政投资结构，加大对农业生产基础设施的投入力度，把土地整治、良田改造、水利建设等作为政府公共服务的重要内容，尽量减少农业生产经营者对农业基础设施等非生产性成本的投入数量。在降低生产性生产成本方面，一要保障农资供给，出台一些优惠政策对农资生产、运输、经营等环节给予优惠和扶持，以缓解农资生产、经营成本上涨的压力。二要加大市场监管力度，规范市场秩序，特别要加强农业生产资料批零差价的管理，控制流通环节的加价行为，确保政府各项价格调控措施落实到位。三可建立农资风险调节基金。四要建立农资补贴机制，同时加强农资淡季储备力度，发挥农资储备企业的经营优势，平抑市场供应价格。

8.优化农产品流通条件，解决农业产业化发展中的流通不畅问题。

一要积极推进农产品批发市场建设，编制农产品批发市场建设标准、发展规划和整顿规范方案；加强对农产品批发市场的监管，加快推进农产品批发市场的现代企业制度建设。二要加强农产品流通网络体系建设。整合各地已有的农产品流通相关的信息网络资源，构建农产品流通网络平台，健全农产品流通信息服务体系。三要大力培育农产品流通龙头企业。按照农产品流通产业化的发展方向，推动商户企业化，并在税费、资金和经营上予以支持。五要鼓励扶持农村经纪人队伍建设，为推进农产品的有效流通提供人才保障。