锡林郭勒盟草原权属争议行政裁决程序研究

2022-09-11

一、锡林郭勒盟草原管理概述

(一) 锡林郭勒盟草原权属划分概况

锡林郭勒盟草原是牧民取得生产资料的主要场所, 草场的分配关系到牧民的切身利益。然而界限不明导致牧民的积极性不高, 造成草场资源的浪费。改革开放以后, 内蒙古充分借鉴了农耕区成功实施的“家庭联产承包责任制”, 在草原地区实施“双权一制”制度。“双权”是指所有权、使用权, “一制”是指承包经营责任制, 具体来说, 就是在所有权与使用权相分离的情况下, 将草场承包给牧民, 由牧民进行生产经营, 自负盈亏, 最大限度的利用草原资源, 保护生态环境。锡林郭勒盟草原行政管理部门的工作主要是对草原权属在嘎查之间进行划分, 并且登记造册, 绘制草场地图。同时根据《内蒙古自治区人民政府关于进一步落实完善草原“双轨一制”有关事宜的通知》的规定:针对农区、半农半牧区草原面积小、不集中、划分难度大等实际情况, 可通过嘎查村民大会研究决定, 划分承包到联户, 但亩数、户数、每户数量必须清晰, 核发《草原承包经营权证》, 统一管护, 实行保护性利用、实际收益到户。城镇郊区的小片草原也可借鉴上述做法, 作好承包到户工作。可以看出, 具体的草原承包主要是在嘎查内部通过村民大会进行的。因此, 锡林郭勒盟的草原权属划分主要是由县级以上人民政府 (组成基本草场划定工作小组) 根据草原使用的历史情况以及具体的人口、草场分布、牧业分布、水源分布等先对嘎查之间的草原权属进行划分, 然后由嘎查召集村集体成员对整个所属草原进行具体的分包到户。

(二) 草原权属争议产生的主要原因

在锡林郭勒盟地区, 草原权属争议主要是以家庭为单位的承包户之间的草原使用权之间的争议, 且争议产生的原因十分多元化化。总的概括来说多是边界位置产生的争议:1、地图上标明的权属与实际使用的情况不一致。2、有些地方地貌发生变化, 与划分地图时情况不相同, 导致原先的权属划分不适应当今的实际情况, 从而于产生争议。3、有些地区由于行政区划改变, 原先的草场划分即无法继续适用, 进而产生争议。

二、解决草原权属争议的行政裁决程序及其存在的问题

(一) 解决草原权属争议的行政裁决程序

草原权属争议的行政解决程序主要依据是《草原法》第16条的规定, 即草原所有权、使用权的争议。由当事人协商解决;协商不成的, 由有关人民政府处理。单位之间的争议, 由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议, 由乡 (镇) 人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的, 可以依法向人民法院起诉。行政裁决程序作为一种准司法程序, 是为了适应现代化社会纷繁复杂的情况和行政管理的专业性要求, 而衍生出来的兼具司法职能和行政职能的制度。

我们所研究的行政裁决程序即是指因自然资源的所有权使用权而引起的民事纠纷。跟据当地草原行政部门工作人员所讲, 在实际操作中, 处理权属争议的具体工作由草原管理局承办, 但做出处理决定须以锡林郭勒盟人民政府的名义并出具处理意见决定书。规范比较强的主要是处理意见决定书。由于没有专门的草原地区行政裁决程序, 草原监管局在行政裁决的过程中, 主要比照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》相关的土地权属争议的行政裁决所遵守的相应程序。土地权属争议所规定的行政裁决程序具体包括了受案范围、地域管辖、级别管辖、当事人的范围、申请书的格式、诉讼代理人的相关规定、行政机关决定受理案件的期限、回避、举证责任、证明标准、调解的程序、对裁决结果不服的处理办法等相关规定。但是, 草原权属争议情况毕竟与土地不同, 锡盟的草原监管局在参照《土地权属争议调查处理办法》对草原权属争议进行行政裁决的过程中, 出现了一系列问题。

(二) 目前草原权属争议行政裁决的处理程序所存在的问题

我们在实地调研中发现, 政府以行政裁决的方式解决草原权属争议的过程中出现了一系列不适应当地实际情况的步骤和程序。在经过我们随机发放的调查问卷中可以看出主要的问题集中在以下三个方面:

1. 行政裁决受理与否标准模糊

由于我国目前没有详尽的有关草原权属争议行政裁决程序相关法律、法规, 立法的空白导致执行不力。具体体现在行政人员对于行政裁决的受理, 因为没有相关法律制约, 受理与否基本完全取决于相关部门人员对于法律的认识, 法律素养以及对于工作的负责程度, 这就使得当地牧民产生即使申请也无法保证可以解决问题的心理, 而我组通过去锡林郭勒盟地区实际调研, 向当地政府部门问询以及在牧民聚集区所做的问卷调查得出结论, 当地牧民对于出现的草原权属问题, 有意识积极寻求政府行政裁决的解决方法的人数不到百分之十, 问其原因有百分之五十左右的牧民不知道有这种救济途径, 有百分之二十牧民不知道应以何种程序向何机关申请, 另外有百分之三十左右的牧民是因为有些争议申请后就受理了, 有些争议申请后无理由不被受理, 根本解决不了问题。

2. 听证程序形同虚设

经过实际调研, 经行政裁决处理的草原权属争议中, 几乎没有启用过听证程序, 可以说听证程序在行政裁决程序中形同虚设, 被束之高阁。在行政裁决程序中, 政府工作人员过于注重对于书面证据的审查, 而忽略了事实审查, 这就导致在行政裁决中有所偏颇, 并不能真正地公平公正做出裁决。

3. 裁决不规范执行不力

在调研期间我组咨询了锡林郭勒盟当地政府及工作部门草原监督管局, 在政府做出的的有限草原权属纠纷行政裁决中, 发现如下问题: (1) 做出行政裁决期限不明。在实践中, 政府做出裁决时间在10-15天不等, 对此法律并未明确规定, 这就导致工作效率下降, 互相推诿扯皮, 从而严重损害当事人利益, (2) 做出行政裁决依据不明。由于听证程序的缺失, 在行政裁决书的理由陈述中, 没有确切的事实依据, 这就导致政府无法做到透明裁决, 损害牧民的知情权。 (3) 行政裁决执行未结合实际情况。本文前已论述锡林郭勒草原的地域特殊性, 即当地牧民人口较多, 蒙语属于通用语言, 而且部分牧民长期居住在牧区并不会说汉语, 所以在执行中应当充分考虑其特殊性。

三、锡林郭勒盟草原权属争议行政裁决的完善建议

针对上面我组提出的三种主要问题并结合锡林郭勒盟地区的实际情况, 提出以下完善建议。

(一) 申请与立案

根据受理边界标准不明的问题, 我们提出以下意见: (1) 申请行政裁决的主体为公民、法人或其他组织。出于行政裁决的特殊性, 要求申请行政裁决的主体为以上三类行政管理相对人。 (2) 明确的争议双方。申请的请求中必须包含明确的草原权属争议双方主体。 (3) 要求有具体的裁决请求和事实根据。根据锡林郭勒草原地区的特殊性, 在事实根据方面, 应提供如下证据:第一, 草原权属划分时的相关划分文件, 即《草原使用管理执照》;第二, 草原权属划分时的地形分布图;第三, 至少一名无利害关系人对于双方当事人长期使用该片草原的证言证词。借鉴新修订的《行政诉讼法》的立案登记制度, 降低受理门槛可以鼓励当事人积极寻求政府帮助。

(二) 审查中的听证程序

由于在草原权属纠纷的实际解决中, 听证程序基本被忽略, 造成事实审查不清, 因此我们建议完善听证程序, 具体方案如下。

1. 听证主持人, 听证程序应由行政机关中具有相对独立地位的专门人员或者部门来主持, 由于草原权属纠纷的特殊性, 主持人应为当地草原监督管理局中对当地草原情况较为了解的行政人员。此外, 基于行政裁决程序中的职能分离制度, 裁决的调查取证人员等不得被任命为听证主持人。

2. 听证程序的行政相对人和参加人, 申请人和被申请人都有权委托听证代理人, 该听证代理人应精通蒙汉双语, 熟悉相关法律法规, 可以详尽细致地表达清楚当事人诉求。应配备相关蒙汉双语翻译人员。

3. 听取当事人意见, 在听证过程中申请人和被申请人应就本案有关事实和法律问题进行充分答辩, 并且对双方提供证据以及证人证言进行申辩和质证, 保证所采用证据的合法性, 关联性和真实性。

4. 专家证人的意见, 根据习惯法, 专家证人应为草原分配经验丰富, 长期生活在当地, 德高望重者担任, 具体可为当地嘎查长以及嘎查中的老人, 听证程序中应充分考虑专家证人的意见。

(三) 裁决

鉴于政府在做出行政裁决时缺乏法律约束, 执行不力, 因此我们提出以下完善建议:第一, 在行政裁决的做出方面应明确期限, 在15天内做出, 做出的裁决书应充分考虑听证结果, 并说明理由;第二, 在执行方面, 政府应配备蒙汉双语人才保障实施, 具体过程中应尊重当地习惯, 如有必要可寻求当地嘎查长帮助做牧民工作。

四、结语

行政裁决本身具有的自由裁量性, 使行政裁决存在着判断与选择的可能, 因而在行政裁决之诉中, 组织双方当事人进行协调更加符合法律的实质要求。而且这种做法并不必然导致公权力减让、公共利益受损, 甚至来说, 在法院主持下的协调是双方当事人之间通过诉讼过程的博弈达成的和解与谦忍, 又增加了解决纠纷的有效途径, 更有利解决纠纷和利于执行, 使行政主体与相对人之间存在协调与合作的空间, 从而达到公权与私权的双赢, 既节约了诉讼成本, 又提高了诉讼效益。因此, 法院在行政裁决案件的审理过程中必须引入协调机制, 对双方协调后达成的协议进行认可, 赋予其法律上的效力。可见行政裁决适合草原权属纠纷的解决, 但也存在问题, 因此在草原权属纠纷的行政裁决程序的改善中, 案件的受理、代理人制度、回避制度、听证制度、救济制度等方面都有待改善。

摘要：锡林郭勒盟的草场资源是牧民最为重要的生产资料之一, 而近年来, 随着市场经济的发展, 草原权属争议的问题越来越突出。为了适应效率和公平的需要, 行政裁决被引入草原权属争议的处理中。由于行政裁决程序没有统一的一套规定, 在实践的过程中主要靠各机关自行取舍, 再来每个地区的经济水平, 民族文化都不相同, 所以在适用行政裁决中会出现该地区独有的问题。本文试图以调研得到的资料为主, 分析行政裁决程序在锡林郭勒盟地区中的适用问题, 并提出合理化建议, 以求达到对行政裁决程序最大程度解决争端, 保护牧民的权益。

关键词：锡林郭勒盟,草原权属争议,行政裁决