《赣州市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施细则》全文

《赣州市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施细则》全文（共5篇）

篇1：《赣州市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施细则》全文

第一章 总则

第一条 为加快推进农民住房财产权抵押贷款试点工作，根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔〕45号)和中国人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住房城乡建设部等六部门联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(银发〔〕78号)相关要求，结合本市实际，制定本细则。

第二条 本细则所称农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构(贷款人)向符合条件的农民住房所有人(借款人)发放的、在约定期限内还本付息的贷款。

本细则所称抵押人是指农民住房所有权人。本细则所称抵押权人是指提供农民住房财产权抵押贷款的金融机构。

第三条 本细则遵循“依法合规、自主自愿、风险可控”的原则，稳步推进农民住房财产权抵押贷款试点工作。

第二章 转让交易

第四条 农民住房财产权转让交易要在保证农户基本住房权利前提下进行。

第五条 按照国家宅基地制度改革试点工作部署，积极探索建立宅基地使用权有偿转让机制。

第六条 县、乡两级农村产权交易中心，为农民住房转让交易提供法律咨询、信息发布、融资担保、交易公证等服务平台。

第七条 由农村产权交易中心对转让交易取得的农民住房财产权进行权属确认。

第三章 评估与抵押

第八条 抵押评估。各县(市、区)应建立专业的评估服务机构，评估方式可采取专业评估机构评估、贷款人自评估或者双方协商等方式，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。

第九条 抵押登记。农民住房财产权的抵押登记，由抵押双方当事人按规定向不动产登记机构申请办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记手续，经不动产登记机构核发《不动产登记证明》，《不动产登记证明》由抵押权人领取保管。

第十条 农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。各试点县(市、区)政府组织做好集体建设用地基准价制定、价值评估等工作。

第四章 贷款要素

第十一条 贷款对象。农民住房产权抵押贷款对象应当是具有完全民事行为能力的农民。借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，贷款条件应符合中国人民银行等六部门联合印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(银发〔2016〕78号)规定。

第十二条 贷款用途。应当优先用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途。

第十三条 贷款额度。贷款额度按借款人农业生产经营所需资金合理确定，最高不超过农民住房财产权评估价值。

第十四条 贷款期限。应根据借款人的生产经营活动周期、信用状况和贷款用途等因素合理确定。

第十五条 贷款利率。参考人民银行公布的同期同档次基准利率，结合借款人的实际情况合理自主确定农民住房财产权抵押贷款的利率。

第十六条 对符合农民住房财产权抵押贷款条件的，各试点银行要按相关规定的条件和时限，完成受理申请、抵押评估和调查上报工作，贷款审批后，做好合同签订和贷款发放工作。

第五章 风险缓释

第十七条 各试点县(市、区)政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金。风险补偿基金按照贷款本金损失比例对金融机构进行风险补偿。各县(市、区)政府出台风险补偿资金使用管理办法，规范风险补偿专项资金的使用和管理。

第十八条 鼓励保险公司创新农民住房保险产品，支持保险公司扩大农房保险覆盖面，实施保费优惠机制。加强涉农信贷与保险合作，鼓励借款人投保人身意外伤害保险，引导农民住房财产权抵押贷款借款人积极参加保险。

第十九条 金融机构可探索推行直接办理农民住房财产权抵押贷款，对额度较大的贷款，可以探索“农民住房财产权抵押+政策性担保公司担保”模式。

第二十条 建立专项奖励机制，每年由试点县(市、区)财政按照金融机构发放农民住房财产权抵押贷款净新增额进行考核并实施奖励。

第六章 抵押物处置

第二十一条 各试点县(市、区)建立农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款的`抵押物处置机制，农民住房抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。

第二十二条 因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，抵押权人在保障农民基本居住权的前提下，按照合同约定与抵押人协商以抵押房屋的使用权归抵押权人所有，鼓励通过贷款重组、租赁等方式取得的收入逐步偿还贷款本息，直至偿还贷款本息为止。也可由农村房屋所在集体经济组织收购或由房屋所在经济组织成员购置等多种方式处置抵押物;协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

第二十三条 处置抵押物时，抵押人所在本集体经济组织及其成员在同等条件下有优先购买权。

第二十四条 处置抵押物所得价款，抵押权人可优先受偿，其价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。

第二十五条 对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

第二十六条 对于以农民住房财产权为他人贷款提供担保的，参照本细则执行。

第七章 附则

第二十七条 本细则由市农村“两权”抵押贷款试点工作指导小组负责解释。

第二十八条 本细则自印发之日起实施。

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国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权

抵押贷款试点的指导意见 国发〔2015〕45号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点工作，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入落实党中央、国务院决策部署，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

（二）基本原则。

一是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权

在试点地区暂停执行。

二是自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。

三是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。

四是风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

二、试点任务

（一）赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，引导和督促金融机构始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。

（二）推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。

（三）建立抵押物处置机制，做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

（四）完善配套措施，提供基础支撑。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。依托相关主管部门建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。建立健全农村信用体系，有效调动和增强金融机构支农的积极性。

（五）加大扶持和协调配合力度，增强试点效果。人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险和农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围，充分发挥保险的风险保障作用。

三、组织实施

（一）加强组织领导。人民银行会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、银监会、保监会等单位，按职责分工成立农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组（以下统称指导小组），切实落实党中央、国务院对“两权”抵押贷款试点工作的各项要求，按照本意见指导地方人民政府开展试点，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作。指导小组办公室设在人民银行。

（二）选择试点地区。“两权”抵押贷款试点以县（市、区）行政区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。省级人民政府按照封闭运行、风险可控原则向指导小组办公室推荐试点县（市、区），经指导小组审定后开展试点。各省（区、市）可根据当地实际，分别或同时申请开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押贷款试点。

（三）严格试点条件。“两权”抵押贷款试点地区应满足以下条件：一是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；二是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；三是农村信用环境较好，配套政策较为健全。

（四）规范试点运行。人民银行、银监会会同相关单位，根据本意见出台农村承包土地的经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据本意见和金融管理部门制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度并制定实施细则。试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见、支持政策，经省级人民政府审核后，送指导小组备案。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参

照本意见执行。

（五）做好评估总结。认真总结试点经验，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议，加快推动修改完善相关法律法规。人民银行牵头负责对试点工作进行跟踪、监督和指导，开展评估。试点县（市、区）应提交总结报告和政策建议，由省级人民政府送指导小组。指导小组形成全国试点工作报告，提出相关政策建议。全部试点工作于2017年底前完成。

（六）取得法律授权。试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。

国务院

篇3：《赣州市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施细则》全文

一、关于抵押权人的范围

《暂行办法》第2 条规定:“本办法所称农民住房财产权抵押贷款,是指在不改变宅基地所有权性质的前提下,以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构(以下称贷款人)向符合条件的农民住房所有人(以下称借款人)发放的、在约定期限内还本付息的贷款。”

根据该条的规定,农民住房财产权抵押权人范围限定在银行业金融机构,有其合理性,金融机构无意取得农村房屋的所有权,它关心的是农民如约偿还借款。这里需要探讨的是,对于其他民事主体作为抵押权人可否呢?比如,农民向城镇居民借钱用其住房作为抵押担保,可否办理抵押登记呢?对于此种情形,我们认为应当暂缓办理。现行国家政策是禁止城镇居民在农村购买农村住房的,一旦放开农民向城镇居民借款的抵押登记,有可能导致名抵押、实买卖的效果,直接与现行国家大政方针相冲突。而对于本集体经济组织内部农民与农民间发生的借贷抵押登记业务,我们认为是可以办理的。

二、关于申请贷款的条件

《暂行办法》第4 条规定:“借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的,应同时符合以下条件:(一)具有完全民事行为能力,无不良信用记录;(二)用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议,依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明,未列入征地拆迁范围;(三)除用于抵押的农民住房外,借款人应有其他长期稳定居住场所,并能够提供相关证明材料;(四)所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。”

根据该条规定,要求抵押物农房未列入征地拆迁范围,此条主要参考了《城市房地产抵押管理办法》第8条的规定,被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产不得设定抵押。实际上《担保法》及《物权法》对此都未作规定。《城市房地产抵押管理办法》作为一个部门规章,效力较低,不得与上位法相冲突。在法理上,列入征地折迁范围并没有消灭房屋的物上权利,房屋所有权人仍可以处置,抵押权人在房屋征收拆迁后可以就补偿款优先受偿。

要求借款人应有其他长期稳定居住场所,并能够提供相关证明材料,这主要是考虑在现阶段,农村住房保障制度还不健全,一旦农房抵押失败,农民的居住将成问题。但是在操作层面,此规定不易把握,其他稳定居所如何证明?我国农村实行的是一户一宅,农民除了自身住房外,一般没有其他稳定居所。目前,大部分农民都在外地打工租房居住,农村房屋大都处于闲置状态,外出打工的农民一般在春节才回家,由于有谋生打工收入,一般不会将农村闲置房屋再行抵押贷款。而真正在农村居住从事农务的农民才会有抵押贷款融资需求,但受一户一宅政策限制,在一些偏远的纯农业地区,农民要提供其他稳定居所的证明较为困难。

农房抵押是否需要集体经济组织同意也值得探讨,文件的制定者可能考虑的是,农房抵押一旦失败,可能导致房屋所有权的转移,而按建设部《房屋登记办法》第86条的规定,农村房屋所有权转移,需提交集体经济组织同意转让证明,但是《房屋登记办法》作为部门规章,效力较低,国务院出台的《不动产登记暂行条例》及国土部出台《不动产登记暂行条例实施细则》都未作此要求,而且在不动产统一登记之后,《房屋登记办法》应不再适用。宅基地属于集体经济组织所有,但宅基地使用权属于农民,虽然宅基地具有无偿福利性,但农房所有权属于农民所有,而抵押是农民行使所有权的权能表现。在法律层面,集体经济组织既非自然人,也非法人,也很难融入其他组织概念,存在主体虚位问题,在现实中,集体经济组织同意有可能演变成村组干部同意,成为这些人的生财之道。成都在农房抵押操作实践中,未作此要求。另外,成都在农房抵押制度设计时,考虑到宅基地与集体建设用地的差异性,为绕开宅基地使用权不得抵押的限制性规定,曾采取将该房屋所占用范围内的宅基地使用权先行申请退回集体经济组织变更为集体建设用地使用权的方式进行,但此种方式,农民须向集体经济组织补交一定费用,在操作上并未执行。不过,中央的一系列文件鼓励农房抵押,而且全国人大也授权在试点区域,有关宅基地使用权不得抵押的限制性法律条款不再适用,因此,至少在国家确定的试点区域,不必采取此种曲线救国方式,直接抵押即可。

三、关于抵押物的评估

《暂行办法》第9 条规定:“借贷双方可采取委托第三方房地产评估机构评估、贷款人自评估或者双方协商等方式,公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。”

按照《物权法》第13条的规定,登记机构不得要求对不动产进行评估,因此,房屋抵押登记,评估报告不是必收要件,只要有双方认可的价值确认书即可。但在操作实践中,为了公正确定抵押物的价值,银行等金融机构一般会要求出具抵押物的评估报告。农房抵押同样如此,通过评估机构的评估,能为当事人提供重要的参考依据。农房评估时,仅需评估房屋的价值即可,无须再对宅基地使用权价值进行单独评估,因为房地一体,农房的价值当然即包含了宅基地使用权的价值。但是,一直以来,农村房屋流通受限,不存在成熟的交易市场,包括农村房屋在内的很多农村资产不易评估。2009年,成都市房产管理局发布了《成都市农村房地产估价规范》(试行),为确定农村房地产抵押贷款额度提供参考依据,但在操作层面,该规范并未实施。

四、关于抵押物的登记

《暂行办法》第11条规定:“借贷双方要按试点地区规定,在试点地区政府确定的不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。”

我国实行的不动产物权变动登记要件主义,《物权法》第6条规定,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。农房抵押权的产生当然需要登记。但是该条规定,需要同时办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记,我们认为,仅需办理房屋所有权抵押登记即可,按照我国房地一体交易、一体抵押的规定,《物权法》第182 条的规定,建筑物及其所占范围的土地使用权需一并抵押。房屋抵押,房屋下面的土地使用权随之抵押,因此,仅需办理农房抵押登记即可,农房下面的宅基地使用权随之抵押,无须还要办理一次宅基地使用权抵押登记。

五、关于变卖或拍卖抵押物时的受让人范围

《暂行办法》第12条规定:“因借款人不履行到期债务,或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的,贷款人应当结合试点地区实际情况,配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下,通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物,抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房,受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”

为什么商业银行不愿意接受农房抵押此种产品,其根本原因就是农房抵押失败后变现很难,按照该条的规定,农房抵押失败后,变卖或拍卖抵押的农民住房,受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内,对农房的受让人进行了严格限制。相关法律法规和国务院的规定是哪些呢?比如,2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定,“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》重申,“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定,“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定,对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的,不予受理”……如果严格执行上述规定,变卖或拍卖抵押的农民住房,受让人范围原则上应限定在本集体经济组织内,但是按照《土地管理法》一户一宅的要求,本集体经济组织内的成员本就免费分配有宅基地,如果再取得变卖或拍卖的农房,有可能出现一户多宅现象,违背了一户一宅的法律规定。当然,集体经济组织有乡、村、组三级形式,范围最小为“组”,即便扩大至最大范围“乡”,受让人的范围仍在较小的区域内,而且还要受一户一宅限制,因此,农房抵押失败后变现仍将成问题,银行等金融机构仍会不愿意接受此种产品,文件的执行将大打折扣。不过,该条表述加了“原则”二字,在解释上为扩大受让人范围留下空间,比如,成都下面的一些区县在操作实践中,将集体经济组织突破乡村组范畴,扩大至全县县域范围内的农民,农房的流通性变得更强。

六、关于抵押贷款风险补偿基金

《暂行办法》第14条规定:“鼓励试点地区政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金,用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益,或根据地方财力对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息,增强贷款人放贷激励。”

为防范银行等金融机构的抵押风险,建立抵押贷款风险补偿基金很有必要,不过《暂行办法》针对抵押贷款风险补偿基金的适用的情形限定在自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益两种情形。我们认为抵押贷款风险补偿基金的适用范围应该更宽泛一些,在当前农村住房保障制度不健全的情形下,即便在办理抵押登记时,农民已承诺设定抵押的房屋在依法清偿后有适当的居住场所,在农民无其他住房保障情形下,即便有法院的生效判决,金融机构也不可能执行抵押农房,这样,银行等金融机构形成坏账的机率大大增加,这也是银行等金融机构不愿接受农房抵押的重要原因之一。成都在实践中,曾出台《关于成都市农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理暂行办法的通知》,该通知规定,政府应当建立风险基金,用于收购到期不能偿还债务的抵押农村房屋,降低了银行等金融机构的风险,可资借鉴。

总的来说,《暂行办法》的出台对于盘活农村资产,解决当前农民贷款难有一定的积极作用,但作为一个政策文件,而非法律法规,随时面临各种政策调整而夭折。同时,该办法对于农房抵押贷款设定了诸多限制性条件,对于其实施效果,还有待进一步观察。

参考文献

[1].华旭日.农房抵押融资案例及风险分析.中国农村金融.2014.10

[2] .余红永.应警惕农房抵押贷款业务的法律风险.中国城乡金融报.2014.7

[3] .刁其怀.城乡统筹背景下的农房抵押——以四川省成都市为例.农村经济.2010.12

篇4：《赣州市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施细则》全文

一、关于抵押权人的范围

《暂行办法》第2条规定：“本办法所称农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的农民住房所有人（以下称借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款。”

根据该条的规定，农民住房财产权抵押权人范围限定在银行业金融机构，有其合理性，金融机构无意取得农村房屋的所有权，它关心的是农民如约偿还借款。这里需要探讨的是，对于其他民事主体作为抵押权人可否呢？比如，农民向城镇居民借钱用其住房作为抵押担保，可否办理抵押登记呢？对于此种情形，我们认为应当暂缓办理。现行国家政策是禁止城镇居民在农村购买农村住房的，一旦放开农民向城镇居民借款的抵押登记，有可能导致名抵押、实买卖的效果，直接与现行国家大政方针相冲突。而对于本集体经济组织内部农民与农民间发生的借贷抵押登记业务，我们认为是可以办理的。

二、关于申请贷款的条件

《暂行办法》第4条规定：“借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：（一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录；（二）用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围；（三）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；（四）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。”

根据该条规定，要求抵押物农房未列入征地拆迁范围，此条主要参考了《城市房地产抵押管理办法》第8条的规定，被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产不得设定抵押。实际上《担保法》及《物权法》对此都未作规定。《城市房地产抵押管理办法》作为一个部门规章，效力较低，不得与上位法相冲突。在法理上，列入征地折迁范围并没有消灭房屋的物上权利，房屋所有权人仍可以处置，抵押权人在房屋征收拆迁后可以就补偿款优先受偿。

要求借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料，这主要是考虑在现阶段，农村住房保障制度还不健全，一旦农房抵押失败，农民的居住将成问题。但是在操作层面，此规定不易把握，其他稳定居所如何证明？我国农村实行的是一户一宅，农民除了自身住房外，一般没有其他稳定居所。目前，大部分农民都在外地打工租房居住，农村房屋大都处于闲置状态，外出打工的农民一般在春节才回家，由于有谋生打工收入，一般不会将农村闲置房屋再行抵押贷款。而真正在农村居住从事农务的农民才会有抵押贷款融资需求，但受一户一宅政策限制，在一些偏远的纯农业地区，农民要提供其他稳定居所的证明较为困难。

农房抵押是否需要集体经济组织同意也值得探讨，文件的制定者可能考虑的是，农房抵押一旦失败，可能导致房屋所有权的转移，而按建设部《房屋登记办法》第86条的规定，农村房屋所有权转移，需提交集体经济组织同意转让证明，但是《房屋登记办法》作为部门规章，效力较低，国务院出台的《不动产登记暂行条例》及国土部出台《不动产登记暂行条例实施细则》都未作此要求，而且在不动产统一登记之后，《房屋登记办法》应不再适用。宅基地属于集体经济组织所有，但宅基地使用权属于农民，虽然宅基地具有无偿福利性，但农房所有权属于农民所有，而抵押是农民行使所有权的权能表现。在法律层面，集体经济组织既非自然人，也非法人，也很难融入其他组织概念，存在主体虚位问题，在现实中，集体经济组织同意有可能演变成村组干部同意，成为这些人的生财之道。成都在农房抵押操作实践中，未作此要求。另外，成都在农房抵押制度设计时，考虑到宅基地与集体建设用地的差异性，为绕开宅基地使用权不得抵押的限制性规定，曾采取将该房屋所占用范围内的宅基地使用权先行申请退回集体经济组织变更为集体建设用地使用权的方式进行，但此种方式，农民须向集体经济组织补交一定费用，在操作上并未执行。不过，中央的一系列文件鼓励农房抵押，而且全国人大也授权在试点区域，有关宅基地使用权不得抵押的限制性法律条款不再适用，因此，至少在国家确定的试点区域，不必采取此种曲线救国方式，直接抵押即可。

三、关于抵押物的评估

《暂行办法》第9条规定：“借贷双方可采取委托第三方房地产评估机构评估、贷款人自评估或者双方协商等方式，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。”

按照《物权法》第13条的规定，登记机构不得要求对不动产进行评估，因此，房屋抵押登记，评估报告不是必收要件，只要有双方认可的价值确认书即可。但在操作实践中，为了公正确定抵押物的价值，银行等金融机构一般会要求出具抵押物的评估报告。农房抵押同样如此，通过评估机构的评估，能为当事人提供重要的参考依据。农房评估时，仅需评估房屋的价值即可，无须再对宅基地使用权价值进行单独评估，因为房地一体，农房的价值当然即包含了宅基地使用权的价值。但是，一直以来，农村房屋流通受限，不存在成熟的交易市场，包括农村房屋在内的很多农村资产不易评估。2009年，成都市房产管理局发布了《成都市农村房地产估价规范》（试行），为确定农村房地产抵押贷款额度提供参考依据，但在操作层面，该规范并未实施。

四、关于抵押物的登记

《暂行办法》第11条规定：“借贷双方要按试点地区规定，在试点地区政府确定的不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。”

我国实行的不动产物权变动登记要件主义，《物权法》第6条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。农房抵押权的产生当然需要登记。但是该条规定，需要同时办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记，我们认为，仅需办理房屋所有权抵押登记即可，按照我国房地一体交易、一体抵押的规定，《物权法》第182条的规定，建筑物及其所占范围的土地使用权需一并抵押。房屋抵押，房屋下面的土地使用权随之抵押，因此，仅需办理农房抵押登记即可，农房下面的宅基地使用权随之抵押，无须还要办理一次宅基地使用权抵押登记。

五、关于变卖或拍卖抵押物时的受让人范围

《暂行办法》第12条规定：“因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”

为什么商业银行不愿意接受农房抵押此种产品，其根本原因就是农房抵押失败后变现很难，按照该条的规定，农房抵押失败后，变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内，对农房的受让人进行了严格限制。相关法律法规和国务院的规定是哪些呢？比如，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》重申，“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房”。2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定，对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理”……如果严格执行上述规定，变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限定在本集体经济组织内，但是按照《土地管理法》一户一宅的要求，本集体经济组织内的成员本就免费分配有宅基地，如果再取得变卖或拍卖的农房，有可能出现一户多宅现象，违背了一户一宅的法律规定。当然，集体经济组织有乡、村、组三级形式，范围最小为“组”，即便扩大至最大范围“乡”，受让人的范围仍在较小的区域内，而且还要受一户一宅限制，因此，农房抵押失败后变现仍将成问题，银行等金融机构仍会不愿意接受此种产品，文件的执行将大打折扣。不过，该条表述加了“原则”二字，在解释上为扩大受让人范围留下空间，比如，成都下面的一些区县在操作实践中，将集体经济组织突破乡村组范畴，扩大至全县县域范围内的农民，农房的流通性变得更强。

六、关于抵押贷款风险补偿基金

《暂行办法》第14条规定：“鼓励试点地区政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益，或根据地方财力对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。”

为防范银行等金融机构的抵押风险，建立抵押贷款风险补偿基金很有必要，不过《暂行办法》针对抵押贷款风险补偿基金的适用的情形限定在自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益两种情形。我们认为抵押贷款风险补偿基金的适用范围应该更宽泛一些，在当前农村住房保障制度不健全的情形下，即便在办理抵押登记时，农民已承诺设定抵押的房屋在依法清偿后有适当的居住场所，在农民无其他住房保障情形下，即便有法院的生效判决，金融机构也不可能执行抵押农房，这样，银行等金融机构形成坏账的机率大大增加，这也是银行等金融机构不愿接受农房抵押的重要原因之一。成都在实践中，曾出台《关于成都市农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理暂行办法的通知》，该通知规定，政府应当建立风险基金，用于收购到期不能偿还债务的抵押农村房屋，降低了银行等金融机构的风险，可资借鉴。

总的来说，《暂行办法》的出台对于盘活农村资产，解决当前农民贷款难有一定的积极作用，但作为一个政策文件，而非法律法规，随时面临各种政策调整而夭折。同时，该办法对于农房抵押贷款设定了诸多限制性条件，对于其实施效果，还有待进一步观察。

参考文献：

1.华旭日.农房抵押融资案例及风险分析.中国农村金融.2014.10

2.余红永.应警惕农房抵押贷款业务的法律风险.中国城乡金融报.2014.7

3.刁其怀.城乡统筹背景下的农房抵押——以四川省成都市为例.农村经济.2010.12

4.刁其怀.新中国成立后农村房屋与宅基地制度的历史变迁.中国房地产.2012.3

篇5：《赣州市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施细则》全文

对此重大消息笔者保持审慎乐观态度，因为虽然具体办法出台了，但是其必须经过具体实践才能发现其效果如何，且笔者对《办法》研读后，发现其有两大核心问题亟需进一步明确和落实，否则《办法》有可能达不到预期的效果。

一、《办法》对贷款条件限制过严

《办法》第四条是对农民住房贷款条件的规定，笔者认为，该规定至少有两方面的问题：

其一，第三款要求对于征收范围的住房不能抵押；该限制实质上并没有理解抵押法律意义和抵押对征收的影响，从实质上来说，房屋抵押并不影响征收，也不会增加征收的财政负担和难度，这也是《国有土地上房屋征收补偿条例》第十六条没有将抵押列入其禁止范围的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；该条款又包含两个具体问题，一是什么才是其他长期稳定居住场所？二是谁来提供这个证明材料？

二、《办法》对抵押房屋处置的突破不如预期

《办法》第十二条因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

该规定实质上没有达到和符合《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》）的精神，该《意见》明确规定：因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

而目前对于受让人的规定按照《土地管理法》第六十二条、第六十三条的规定，只能限制于本集体成员、且需符合一户一宅的原则。因此，如果严格按照目前的法律规定操作，则抵押物的处置可能只能是一纸空文，不能达到试点的目的，也会严重影响到金融机构放贷的积极性。

三、应对措施

其一，应该删除仅仅列入征收范围对住房抵押的限制，因集体土地的征收目前还适用《土地管理法》和国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，且列入范围到征收生效的期限是不明确的，不能因为列入范围就限制抵押。

其二，应该尽快明确长期稳定居住场所的定义和证明单位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系亲属提供证明愿意提供居住场所，还是进城务工以后租赁房屋证明；或者直接取消该要求。就笔者看来，政府对于公民有提供最低生活保障的义务，其包含保障房，但没有宅基地或者集体土地上的房屋并不代表农民就会流浪街头，不能通过限制抵押或者转让的形式来妨碍集体土地及其房屋所有权财产属性的利用。

其三，农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。笔者认为，虽然其原则上应以目前的法律规定为准，那是否也可以参照集体土地企业厂房的处理模式，在集体组织同意的情况下，在需要对宅基地进行处置的时候，通过政府征收后招拍挂的模式来进行处置；或者将集体范围扩大，比如扩大到本乡镇所有经济组织或者本县级政府范围内的集体经济组织甚至本县范围内的所有人均可参与竞买。

其四，应该扩大暂停执行的法律规定，国务院《意见》仅明确暂停了《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条对于禁止宅基地抵押的条款是远远不够的，还应当尝试突破《土地管理法》第六十二条、第六十三条之规定，才能走出一条真正有益于今后农村土地制度改革的新路。

综上所述，试点的目的就是突破目前的法律限制，找到一条农村土地制度改革的新路，笔者期待相关部门在今后的试点工作中能够进一步切合实际，在依法依规的情况下，能够开拓创新，走出一条改革新路。