人大监督制度及其创新

人大监督制度及其创新（共6篇）

篇1：人大监督制度及其创新

人大监督制度及其创新

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人大及其常委会的监督权，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。人大及其常委会依法行使监督权是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家，健全人民代表大会制度，建设社会主义民主政治的重要内容。监督表现为按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度，要使监督制度发挥更大的作用，关键在于不

断改进和创新。

宪法监督制度

宪法规定，全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规定全国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”。

从实施情况看，全国人大常委会开始对备案的地方性法规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法监督的机构，宪法监督实际上没有很好开展起来。（1）宪法监督是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁的强制行为。违宪是一种国家行为，特指国家机关制定的规范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行为违反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关的规范性文件的合宪性，纠正国家机关及其组成人员违反宪法的职务行为。（2）建立专司宪法监督的专门机构。许多同志建议建立宪法监督委员会，在全国人大及其常委会领导下开展违宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议案的形式报全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机构既符合我国国家体制，又保证了违宪审查工作的经常性。（3）建立和完善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主要有两种：一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规定。二是受理违宪控告。在这方面还没有法律规定，需要对谁可以提出违宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作出具体规定。

执法检查制度

多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。这一监督制度，还可以从以下几方面进一步完善和改进：

（1）执法检查的主体是人大常委会，专门委员会也可以单独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。有的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查，混淆了监督的主体和对象，是不妥当的。人大执法检查的对象是执法机关，主要检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。

（2）检查要有重点，如可围绕党和政府的中心工作，某些法律执行中存在比较多的问题，人民群众关注的“热点”问题来确定检查重点。

（3）力避形式主义，深入基层，深入群众，力求掌握第一手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程。

（4）要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会议议程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出有关决议。

（5）完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议意见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。

（6）对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深入调查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结果作出严肃处理。

（7）同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法责任制、开展执法评议三者结合起来，把执法检查同舆论监督结合起来。

听取和审议工作报告的制度听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国家权力机关开展工作监督的基本形式。这一制度，还可以从以下两方面进一步完善和改进：

（1）常委会听取工作报告，要从程序上作一些具体规定。如规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；规定有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面听取意见，回答询问；规定工作报告未被批准要作出适当处置等。

（2）建立工作报告审议反馈制度，切实改变“会上议一议，会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审议专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值得总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题，需要进一步总结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式走向规范化、法律化。

审查和批准计划、预算制度

审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家权力机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实施中的问题仍然比较突出，可考虑从以下几个方面进行改进：

（1）提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督。

（2）在人代会上，变笼统的全面审查为切实的重点审查，并可考虑建立计划、预算修正案制度。

（3）加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经常性经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算

部分调整和变更的审查和批准；重视和加强审计监督；建立健全各项经常性监督制度。

受理申诉、控告、检举制度

法律规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。

受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、控告、检举，通常叫作个案监督。

一是要坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任会议负责处理常委会的重要日常工作，专门委员会可以协助人大及其常委会进行监督工作。它们可以承办人大及其常委会交付的个案监督的具体事宜，但不能代替人大及其常委会行使监督处置权和决定权。

第二，要坚持事后监督的原则。但如果程序严重违法，如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。

第三，要对个案监督的范围作出规定和界定。

询问和质询制度

“询问”是人大及其常委会行使“知情权”，对被询问者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是行使知情权，实践中多是对不适当行为（包括违法失职行为）提出质询案，对被质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。法律对这两种监督手段都作了程序规定。还可以考虑，对任何启动质询程序，哪些问题可以质询，质询答复不满意如何处置等，再进一步作出具体规定。

特定问题调查制度

全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的规定。但是，全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序在宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则中都没有具体规定，在现实中不便操作。

因此，参照全国人大议事规则关于全国人大组织特定问题调查委员会的程序，建议规定全国人大常委会会议期间，委员长会议或者1/5以上的常委会组成人员联名，可以提议组织关于特定问题调查委员会，由委员长会议提请全体会议决定。

罢免和撤职制度

“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使处置权的主要方式，是人大监督手段中最严厉的一种。

1982年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大议事规则就对提出罢免案的主体、罢免的对象和提出罢免案的程序都作了具体规定。

按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。但对撤职的程序未作出规定，实践中不便操作。为了加强地方人大常委会的监督，建议参照人大代表提出罢免案的程序和人大常委会组成人员提出议案的程序，对地方人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。

近年来，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一些行之有效的形式。

工作评议组织代表评议“一府两院”的工作，简称工作评议或者代表评议。

述职评议从20世纪80年代末，一些地方人大常委会根据宪法、地方组织法的有关规定在工作评议的基础上逐步发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。

部门执法责任制由人大常委会组织和推动行政执法部门和司法部门明确自己主要执行的法律、法规，并通过一系列制度保证执法责任到位。

发出法律监督书这是一些地方人大常委会从实践中创造的一种较为严厉的监督形式。所谓法律监督书，是指人大常委会依照一定程序向同级“一府两院”及其工作人员发出的限期纠正违法行为的一种法律性文书。

上述监督形式，还有待进一步完善，在制定人大监督法时还应把地方人大的监督经验吸收进来。

篇2：人大监督制度及其创新

一、地方人大监督不力的主要根源

（一）监督方向不定位

权力法治要求，法律赋予的权力必须得到认真的执行，新创设的权力必须纳入法治的轨道。人大监督权力在法治方向上的游离表现为两个方面。

一是法律赋予的监督权力没有得到很好的运用。在现有监督方式中，地方人大运用频率较高的是听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议或述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举等，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用，甚至搁置不用。

二是大量运用的探索性监督方式缺乏具体的法律依据。近十多年来，地方人大常委会在行使监督职权过程中，探索和尝试了多种新的监督方式，如代表评议、述职评议、执法责任制、错案追究制、个案监督、任职演说、法律监督书或审议意见书等。但是，这些新的监督方式不是法律设定的，在现行的宪法和法律中找不到任何具体的规定，而且带有行政工作方式的痕迹和随意性。有人把这种运用宪法和法律以外的监督方式戏称为“大路”不走走“小路”。其中有的监督方式，部分专家学者和司法工作者存有质疑。

（二）监督程序不完善

宪法和地方组织法对地方人大监督程序的规定过于原则，缺乏明确的、可操作性的规定，主要表现在四个方面：

一是对监督对象的了解缺乏有力的组织支持。如县级人大监督预算执行情况、对预算进行初审的工作主要由财经工作委员会承担，而财经工作委员会一般只有1人，工作人员大多不具备足够的财政、审计、税收专业知识；况且审计机构又设在政府，人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去充分了解预算执行的合法性、真实性，结果是政府怎么报，人大就怎么批，预算监督在很大程度上流于形式。

二是监督程序难于启动。按照立法法和地方组织法的规定，地方人大常委会对越权、违反上位法或规定不适当的规章应予以改变或撤销；县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。但法律没有具体规定审查程序由谁来启动，通过什么方式来启动。最有积极性启动程序的是利益受到或可能受到相关政府规章、决定、命令损害的公民、企事业组织和社会团体，但法律还没有明确规定这类行政相对人有向地方人大提出审查建议的权利。因此，越权、违反上位法或规定不适当的规章和违法的“红头文件”，就罕有被地方人大撤销的。

三是时间要素没有保证。我国宪法和法律规定的监督方式都是在会议上行使的。但地方人大及其常委会会议会期往往比较短，议程多，代表或者常委会组成人员即使提出监督方面的议案，一般也很难进入法律程序。有些地方人大常委会规定，“一府两院”的有关工作报告必须于常委会会议召开半个月或七天前报送人大常委会，以便于常委会组成人员熟悉情况或开展调研，但由于这一规定缺乏法律权威性，实践中大多没有得到严格执行，常委会组成人员有时甚至是到了会场才看到报告，审议质量和效果可想而知。

四是处置、惩戒程序缺位。法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任，如审查、审议“一府两院”工作报告未通过怎么办？对受质询机关的答复不满意，又怎么办？法律都没有规定，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。

（三）监督体制不协调

体制问题是导致人大监督不力的深层次原因，其中影响最深刻的是领导体制的问题。领导体制主要表现为党和国家机关在决策、执行、监督中的关系上。党政关系表现在我国政治制度的方方面面，从国家政策的决策、执行、监督过程的角度看，体现为“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层制，而且具有从决策、执行到监督的系统功能，“党组织在进行政策制定以后，继而控制和参与这些政策的实施……与政府部门一起履行执行功能。”①实际工作中突出表现为：党政领导“一肩挑”，党政联合决策、行文，党政合署办公等。人大监督对象是“一府两院”不包括党委。由于党委和政府联合发文作出决策、决定的现象仍大量存在，对这种党委行为和政府行政共为一体的做法，人大难以监督。

二、创新地方人大监督制度的建议

人大监督工作创新要以制度创新为归宿。十七大报告指出，要着重加强社会主义民主政治的制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。同样，创新地方人大监督就是要把我们的一些成功的做法形成制度，制定成法律法规，使其具有权威性、稳定性和统一性。从权力、程序、体制方面进行积极探索、勇于创新，使其更符合依法治国的基本要求，始终保持人民代表大会制度正确的发展方向。

（一）权力法治化。权力法治意味着必须执行法定职权，必须将一切可行的监督方式纳入法制轨道。首先是宪法和法律已经规定的监督方式，如询问、质询、特定问题调查、撤销规范性文件、撤职、罢免等，要消除顾虑，敢

于运用。广东等地尝试运用质询、询问权，不仅没有造成负面影响，而且很好地促进了政府工作，赢得了广大人民群众的拥护和支持。其次，正在探索的监督方式合适与否，应有明确态度。一项新的监督方式尽管在实践中有些效果，但如果长期没有纳入法律的范畴，不仅影响其实施的权威性，而且会影响人们对法治的信心、对法律的信仰，也对人大加强监督工作不利。因此，国家立法机关对代表评议、述职评议、个案监督、审议意见书、法律监督文书等一些行之有效的做法要进行甄别和总结，尽快修改完善相关法律或制定统一的监督法，将其规范起来，确立其法律地位。

监督权力能不能得到有效行使并达到目的，还有赖于程序的科学、合理和完善，地方人大之所以在宪法和法律之外探索监督工作的新方式，原因之一就是宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔，但程序不完善，运作起来极不方便。相对而言于实体权力来说，程序问题是个更重要的问题，要把程序建设从司法领域扩大到国家权力机关和行政机关的运行中。

（二）程序规范化。人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映人民意志，实现人民当家作主上。但是，无论实体的设计是如何美妙，如果在程序的设计及其运作不符合实体的目的时，再美妙的人民代表大会制度实体也会变成虚幻。程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性，“人大监督一旦依照程序进行，无论程序参加者还是外界的什么力量，都难以左右程序的运行……随着程序过程向前推进，人大监督则一步一步地得到实现”。②针对人大对监督对象的了解缺乏组织支持和有效方式的问题，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，把审计部门划归人大常委会领导。建议将立法听证扩展到监督领域，在监督工作中引入听证制度，由监督对象、专家学者和利害相关人进行质证和辩论，以公开、直接的方式听取各方面的意见，保证监督的民主性和公正性。

针对监督程序难以启动的问题，要明确赋予人大常委会组成人员提出有关监督议案、质询案的权力。当然，完整意义的监督权不能由个人行使，只能由常委会行使。而常委会组成人员的提监督议案权只是部分地行使监督权，还不能说他具有监督权，具体运作方式可借鉴美国参议院的做法，“一个议员与若干名议员联名，只要按议案固定格式填上一段表达自己愿望的文字，并将其投入议案箱或交给在场主管议案的职员即算正式提出。”③议案提出后由主任会议决定是否列入会议议程。这样，即能保证监督议案提得出、监督程序便于启动，又能防止监督议案过多过滥、影响监督的严肃性。对地方政府规章及规范性文件的审查程序，可立法赋予利害相关人有向地方人大提出审查建议的权利。

（三）体制科学化。“党政双轨行政体制”与合理的人大监督是不完全相容的。当前，加强和改善党的领导，就是要在党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的格局下，充分发挥人大的职能作用，特别是发挥人大监督的作用。人大监督有利于更好地实现党的领导。因为，其一，人大作为国家权力机关的功能不仅是立法而为社会分配价值，重要的是它具有开展最高权威性的国家监督的功能和优势。其二，人大监督与加强党的领导的目标是一致的，宪法和法律是党领导人民通过立法机关制定的，是党的路线、方针、政策的法制化、定型化，是党的主张和人民意志的统一。人大保证宪法、法律法规的有效实施，就是遵从人民的意志，实现党的领导。人大监督政府工作，既是制约，防止其滥用权力，又是促进政府决策的科学化、民主化，提高行政效能，加快推进经济社会发展，更好地实现人民的根本利益。

篇3：人大监督制度及其创新

一、备案审查制度的必要性及其局限性

在立法监督制度中, 备案审查制度作为一项重要的监督方式, 在我国的《立法法》中得到了充分体现。其中在《立法法》第5章中规定了完善的监督制度, 也体现了作为国家在制度上对于备案审查制度的重视。备案一词, 在司法实践中使用频率很高, 可以分为两种。一是在立法活动程序中作为一项法律法规要通过和生效所必须经过的程序。换言之, 即经过备案, 法律才能生效, 才能发挥作用。这是间接的立法监督, 是直接的立法活动, 也可称为事前的审查。二是作为立法监督体系中的一个重要方式, 备案不影响法律的生效, 只是作为事后的一个监督形式, 包括报送、登记、统计、存档等环节。对于备案的两种情形, 是择一而行, 还是二者兼顾, 《立法法》中回避了这个问题。因此, 现实中存在很大争议。

我国地方性法规与国家法律相悖的现象不少, 相关机关给出的解释竟然是备案工作机构力量薄弱, 仅能从事存档, 没有能力开展更进一步的工作。尽管备案制度在《立法法》中有了详尽和具体的规定, 但在现实的操作中, 这些程序并没有真正落到实处。

二、备案审查制度存在的不足

基于上述的不协调现状, 结合《立法法》第89-92条之规定, 其具体原因主要表现在以下几个方面:一是, 备案机关, 就审查的主体而言, 其实也是立法的主体, 不过是上下级机关之间的领导关系。内部的自我监督, 丧失一定的约束力和正当性。我国的备案机关很多都是兼职的, 这些机构的主要任务很多在于立法, 而不是立法监督。在2004年5月成立的“法规审查备案室”是目前为止唯一的专门备案机构, 而且《法规规章备案审查条例》目前仍发挥着很大的作用和效力, 并没有因为《立法法》的施行而被废除。同时, 备案机关缺乏专门的工作人员, 难以发现法规规章与上位法及同位法之间的冲突, 无法按要求实施备案。此外, 一个自上而下的单一监督体制, 形成一个单向性的自我监督模式, 很难在实践中发挥作用。二是, 备案程序。相关制度的可操作性不强, 规定得比较原则和笼统, 也没有具体的实施细则可依。三是, 备案保障制度。相应的程序性保障机制, 相关的责任追究制度并没有在制度上确立下来。

因此, 正是这些制度上原因和传统上的因素, 才造成了我国备案审查的立法监督制度与现实立法状况及其现实实体操作不相切合的后果。

三、备案审查制度的完善

针对上述分析的原因, 完善的备案制度期望能够达到理想的效果, 在如下方面需要进一步完善:

1. 引入司法审查机制, 强化外部监督的作用。

例如其他组织或一般民众对于立法监督的启动权, 新闻媒体对立法监督的宣传等等。特别是借鉴外国的经验, 引入司法审查的机制。同时, 基于备案产生的微弱效果, 需要采取其他监督方式进行补充, 发挥民众参与立法、立法监督的积极性, 真正落实全民参与和全民收益的效果。

2. 设置专门的立法监督机构, 设置专门的备案审查部门, 细化备案审查的工作, 使其独立于立法机关。

注重对相关工作人员职业化和专门化的培训, 进行定期的职业教育和思想教育, 让立法监督跟得上立法的步伐, 跟得上社会的发展。

3. 完善备案审查制度的具体程序, 专门制定具体的实施细则来规定这些问题, 排除行政等其他机构超越权限争夺权力。

特别是对于各种规范性文件的效力位阶做定期的清理和整合, 减少各种规范性文件之间的冲突。严格把握和控制备案监督制度的底线, 坚守一定的原则和程序, 让其符合实质上和程序上的正义与合法。

4. 设置相关的保障性机制和明确的责任追究制度。

使得怠于行使职责的相关机构受到一定的处罚, 并承担相关的责任, 给由此受到伤害的民众一个稳妥的保障。由此层层的监督和保障, 以实现在立法层面上的法治目标。

总之, 我国在立法监督层面上的努力将是一个长期的过程, 也是在继中国特色社会主义法律体系的任务完成之后, 我国的立法机关需要重视和进行的工作。

参考文献

[1]中华人民共和国立法法[M].北京:法律出版社, 2000.

[2]周新楣.法规规章备案制度的价值及局限[J].北京:社会科学研究, 2002.2.

篇4：创新人大监督新方式

8月27日下午，一场别开生面的“答辩”在江西省上饶市龙潭湖宾馆进行：32名市人大常委会委员、60余名市人大代表与“一府两院”及其相关部门主要负责人“面对面”，通过一问一答或一问多答的询问方式，了解“一府两院”2012年上半年各项工作的进展情况。市人大常委会对“一府两院”工作实行“一年三问”，年初问安排、年中问进度、年末问结果，作为一种全新的工作方式，在上饶市尚属首次，是上饶市人大监督工作的一次探索。

今年以来，受宏观形势影响，上饶市经济发展面临严峻挑战，主要经济指标增幅同比出现回落。上饶能否继续保持全省第一方阵地位，全市上下甚为关切。

市人大财经委副主任委员黄润民率先发问。他提的问题是：上半年我市主要经济指标在全省的排位如何？与其他市比较优势和差距在哪里？

市统计局局长胡建中接过话筒，详细汇报了上半年上饶市主要经济指标在全省的排位情况。从主要经济指标看，上半年上饶市生产总值、社会消费品零售总额、固定资产投资、一般预算收入等四项指标排在全省前列；受世界经济萎靡不振影响，外贸进出口总值等几项指标不太理想，排位在全省相对靠后。与其他市比较，上饶市的发展优势主要体现在经济总量较大、经济发展速度较快、工业经济拉动力强和农产品供给充足。差距主要是经济增长的速度放缓、产业结构不优、经济增长动力不足等。

工业是上饶市经济发展的主动力，而重大项目则是工业经济发展的主抓手。市人大代表曹靖寰提问：政府工作报告提出要突出抓好一批投资5亿元以上工业项目的开工建设，并列举了20个重大项目。目前，有多少5亿元以上项目开工建设？

市工信委主任杨沙鸥回答说：上半年，全市完成工业投资275.2亿元，总量位居全省第三位；同比增长54.5%，增速在全省名列第一；工业投资占固定资产投资比重58.4%，首次超过全省平均占比。政府工作报告中列举的20个重大项目，目前16个项目已经开工建设，另有4个项目正在抓紧做前期工作，不久将全面开工建设。

上半年，上饶市财政总收入完成106.7亿元，首次半年超百亿元，增长31.9%；而生产总值完成537亿元，同比增长10.9%。市人大常委会委员刘梅英提问：财政总收入的增幅远高于经济发展增幅，主要因素是什么？

市财政局局长管群良直说这是一个好问题。他说，财政总收入增幅远高于GDP增幅，主要因素是：财政总收入主要来源于第二、第三产业，而GDP则涵盖了三个产业；财政总收入是现价指标，而GDP是可比价格；上半年再生资源增值税政策有调整；社会抚养费提高标准。还有财政部门加大清理旧欠力度和国有资产有偿使用收入增收等。

几轮问答中，委员、代表将群众关切的经济发展等方面的问题，一一向政府主管部门询问，寻求问题的答案。通过询问，大家对保持上饶市经济平稳较快发展增强了共识、传递了信心。

随着新型工业化和新型城镇化的快速推进，城市人口快速集聚。城市就业、民生保障及交通出行等方面的问题，成为市民的共同关注。

上饶市中心城区交通拥堵、停车难一直是亟待解决的问题。市人大内司委副主任委员付晓飞问：目前，有关部门对缓解中心城区交通拥堵、停车难问题采取了哪些应对之策？

市公安局党委副书记余宏德回应：中心城区交通拥堵是城市发展中的一个老大难问题。当前，为缓解城区拥堵主要抓了三个方面的工作：一是狠抓道路交通秩序管控；二是积极寻求治堵良策，已邀请上海同济大学专家团队来饶，为缓解城区拥堵支招；三是不断完善交通管理设施，提升交通管理科技水平。余宏德表示，缓解城区交通拥堵是一项系统工程，涉及城建、交通、城管、交警等多个执法和管理部门，也需要市民朋友积极配合，自觉遵守交通规则。

市交通局、市规划局和市城管局主要负责人，结合各自的职责范围，作了补充发言。大家表示，有效缓解中心城区交通拥堵、停车难问题，需要进一步加快路网改造，改善路网“微循环”，优先发展公共交通，逐步搬迁老城区商贸点，清理非法占道，拓展停车资源，强化管理和保障。

就业是民生之本。市人大常委会委员罗玮红提问：我市是如何做好大学生、农民工和就业困难人员的就业、创业工作？

市人力资源和社会保障局局长程观焰回答：今年以来，全市共组织了178场次招聘会，参加招聘企业752家，提供就业岗位29万个；强化了高校毕业生就业服务工作，鼓励和引导大学生到基层、非公有制企业、中小企业就业；加大了对就业困难群体就业援助力度，零就业家庭的就业安置率为100%。同时，加强了就业创业培训，提升劳动者的就业能力和创业意识。

住房是安居之本、民生之要。保障性住房，是一项重大的民生民心工程。市人大常委会城建环资工委主任程建华提问：我市“三房合一、租售并举”试点工作进展情况如何？4万套保障房建设的土地、资金怎么解决？

市房管局局长邱鹏回答：今年3月份，上饶市在全省率先举行了市、县保障性住房集中开工仪式。同时，落实了中心城市“十二五”期间将建的3万套公共租赁住房的建设用地。对于今年我市4万套保障性住房建设的土地、资金的解决，市里已经作了统筹安排，正稳步有序地推进。邱鹏表示，房管部门将进一步抓紧各项工作的落实，力争保障性安居工程建设管理工作在年终交出更出色的答卷。

用询问的方式监督“一府两院”工作，既让人耳目一新，也令人为之一振。这种监督方式的新探索，是民主政治亦是时代发展的使然。这场备受瞩目的“答辩”，原计划询问两个小时，但委员、代表的热情硬是让主持人把会议时间往后顺延了半个小时，与会人员仍感觉时间过得太快，意犹未尽。许多部门负责人都希望尽可能多地为委员、代表解答群众关心关切的各类问题，进一步阐述上饶经济社会发展的安排部署，为上饶实现绿色崛起、跨越发展凝聚人心、鼓足干劲。询问会上，共有16名委员、代表就上饶市经济社会发展、保障和改善民生、反渎职侵权、民商事调解、旅游发展等21个问题开展询问。询问中，委员、代表开门见山，所提问题都是关系国计民生，都是百姓关注关心的热点问题；“一府两院”及其相关部门答得真诚，实事求是，既全面展示了上半年“一府两院”工作取得的进展，又客观分析了当前面临的形势，明确了下一步工作努力方向。

全程参加询问会的市人大代表、广丰县城管局局长周亚鹰表示：这是一种工作创新，既是人大工作方式的创新，也是询问政府工作绩效的创新，更是人大代表参政议政方式的创新。这是一种有效的驱动，采取这种方式，代表们可以对政府及其部门的工作进展进行过问与了解，等于一个小型人代会，对政府及部门工作的推动无疑是十分有效的。

篇5：地方人大监督职能与监督机制创新

傅晓华 钟荣丙

[摘 要] 监督是人大及其常委会运用频率最高和最基本的职权,但监督不力仍是地方人大工作的薄弱环节。要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督机制的创新。地方人大监督作用的发挥,需要创新人大代表制度、党的领导体制、人大监督体制以及加强地方人大的组织建设。

[关键词] 地方人大；人大监督；人大监督机制创新；监督职能 [中图分类号] D623 [文献标识码] A

监督制度是现代民主政治的重要支柱，我国正处在体制转型期，权力腐败现象还比较严重，地方人大监督缺乏实质性的权力和手段，监督虚置和乏力，其主要原因就是我国的监督机制不健全。地方人大监督不力主要根源探析

我国人大监督不力，受制于权力机关和党政机关存在职能错位,缺乏合理的制约机制。

1．1 地方人大监督制度在内部运作中的障碍

人大代表价值观错位，是地方人大监督制度运作主体思想障碍的根源。人大代表这个称谓的政治意义总是掩盖其本体的法律意义，甚至成为一种荣誉称号和政治资本，对代表本身应具备的条件和应承担的职责缺乏正确认识，多数代表只是当成一种光荣的政治任务来完成，而忘记他们的职责。从法理意义上，公民行使选举权争取使自己信任的代表进入国家权力机关，他们的政治意愿、经济要求或困难应该去找他们所选举的代表表达。而实际上，选民并不认为代表就是其表达政治意愿、经济要求的代言人，对代表的代表能力、个人素质并未设定任何价值目标，谁当代表也就持无所谓的态度。同时，部分代表认为他们参加人大会议也是一种民主形式，且大多数代表是兼职，只看中本职工作，这就造成人大代表观的错位。人大代表被当成政治荣誉“授予”作出较大贡献的人，当选代表也认为是组织和人民群众对自己工作的肯定而自豪地加以接受，荣誉感高于责任感，这就难形成合理的代表观。

人大权力运作中的体制障碍，是地方人大难以发挥作用的“紧箍咒”。一是领导体制问题，党政关系是我国社会最基本最重要的政治关系，人大监督对象是“一府两院”,实际工作中地方党政联合决策、行文,党政合署办公等行政行为,人大难以监督。二是地方人大监督机制孤立，缺乏科学的配合与协调,整个体系难以形成完整的闭合系统。在监督机构重叠和成本昂贵的同时,人大监督体系处于相对孤立地位,缺乏相关监督机构的配合,难以发挥作用。三是地方人大缺乏法定的知情手段和处置权，地方人大对监督对象的抵制行为缺乏处置手段和制裁权，加上地方人大监督机制中还存在很多空档和盲区，对诸如司法、条条管理的部门难以监督。

选民对代表的监督机制没有形成，是地方人大监督不力的“助长剂”。每次人代会总是“胜利召开，圆满完成各项议程”，无论是政府工作报告还是各类法律、提案都以绝对高比率通过，这在其他任何一个民主国家中是不多见的。这种“高度一致”实际上是一种“虚幻一致”，是人大代表议政水平和能力不高的“随大流”，是人大表决机制的缺陷。从具体情况分析,人大代表是否履行职责,是否认真行使了监督权,这本身又存在着一个选民对代表监督的问题,不解决选民对代表的监督问题,也就不可能解决好代表履行监督职责的问题。人大代表这一政治职务具有主体性、民意性(政治性)和责任性相统一的特点,这三性构成了完整的人大代表这一政治职务的内涵[1]。显然,选民和选举单位忽视对代表职责情况的监督和沟通等情况是造成对代表监督乏力的重要原因。

同时，绝大部分地方人大不愿运用刚性监督手段，导致监督手段不强硬、没有威慑力,对个案监督中往往只纠错案,忽视有关人员责任,导致监督力度减弱。

1．2 地方人大监督制度在外部设计上的缺陷 首先，监督程序不完善。人大监督程序是人大及其常委会行使监督权对监督对象的法定顺序、过程和方式。我国宪法和地方组织法对地方人大监督程序的规定过于原则，缺乏可操作性的规定,对监督对象的了解缺乏有力的组织支持,监督程序难于启动,时间要素没有保证,处置、惩戒程序缺位等。

其次，人事分离的监督机制。要使人大监督具有权威,必须把对具体案件的监督延伸到对人的监督。目前，国家权力机关难以运用科学的人事监督和考核制度,更不能将其作为考评任职情况的依据。应该从规范执法行为入手,以实行执法责任制和错案责任追究制为核心,切实加强人大的监督。

再次，监督权力法治方向游离不定。法律赋予的监督权力没有得到很好的运用，地方人大监督一般运用柔性手段（听取、执法检查等）,而法律规定的如质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用甚至搁置不用。同时，大量运用的探索性监督方式缺乏具体的法律依据,如代表评议、推行执法责任制、错案追究制等探索性监督方式，不是国家法律设定的。

另外，缺乏宪法监督制度，没有明确国家权力机关的处置权等，都是地方人大监督外部设计的固有缺陷。因此,仅从局部、从个别制度上对地方人大监督进行改进和加强,监督不力不能“治本”，必须依赖于监督制度创新。人大监督机制创新的制度条件

监督制度的创新必须有正确的方向和原则,必须符合依法治国的基本要求,适应中国国情和政治文化传统,坚持人民代表大会制度的发展方向。从我国人大监督的内部障碍和外部缺陷来看，人大监督机制创新必须具备三个基本要素,即权力法治、程序正当、体制协调[2]。

2．1 监督权力行使必须纳入法治轨道

人大制度创新必须有法律的支持，一项新的监督方式尽管在实践中有些效果,但如果长期没有纳入法律的范畴,显然会影响其实施的权威性和人们对法治的信心和信仰,这对加强地方人大监督是不利的。国家立法机关应对代表评议、个案监督等一些行之有效的方法要进行甄别和总结,尽快修改完善相关法律或制定统一的监督法,应确立其法律地位。

地方人大常委会成员应该拥有提出相关监督议案、质询案的法定权力。当然,完整意义的监督权不能由个人行使,但可以法定常委会成员部分地行使监督权。具体运作方式可以是一个或若干成员联名提出议案,投入议案箱，然后由主任会议决定是否列入会议议程。这样,既能保证监督议案提出、便于监督程序启动,又能防止监督议案过多过滥、影响监督的严肃性。关于对地方政府规章及规范性文件的审查程序,可立法赋予利害相关人有向人大提出审查建议的权利。

2．2 人大监督程序法制必须逐步完善

地方人大监督权力能否得到有效行使并达到目的,还有赖于程序的科学和合理。宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔,但程序不完善,运作起来极不方便。对于实体权力来说,程序问题是个更重要的问题，如果说改革开放20年来有关国家机关运作的法制建设是以应急性的实体法为主,那么,今后法制建设的一个重要任务就是要把程序建设从司法领域扩大到国家权力机关和行政机关的运行中。[3]

程序正当性(正义)理论对于地方人大监督机制创新具有重大理论和实践价值。程序是实现和保证实体正义的手段，缺乏程序要件的人大监督是难以协调运作的,如果硬要推行之,则极易与古代法家的严刑峻法同构化,其结果是‘治法’存、法治亡。人大制度的实体正义主要体现在反映人民意志,实现人民当家作主上。然而,无论实体的设计是如何完善,如果在监督程序的设计及其运作不合理,再美妙的人大制度实体也会变成虚幻。对此,监督程序应当成为人大监督制度建设乃至社会制度建设的一个真正的焦点。人大监督一旦依照程序进行,无论程序参加者还是外界的什么力量,都难以左右程序的运行„„随着程序过程向前推进,人大监督则一步一步地得到实现。[4]人大监督程序最基本最重要的问题也是如何提供充分的信息以资判断，及时、准确了解行政违法违纪、滥用职权和产生腐败的情况。从更深层次上看,监督程序设计在很大程度上受制于监督体制本身,人们不可能超越体制本身的局限,而设计出一套完善的程序并有效地发挥作用，这就涉及到完善监督体制的问题。

2．3 国家机关职能必须基本理顺

“党政双轨行政体制”与合理的人大监督体制在法理上是不完全相容的，但这种体制在我国有一定的现实合理性。我国处于全面转型和经济发展时期,效率必须优先的考虑，“党政双轨行政体制”有其合理性就在于它能够比较及时地适应形势的变化,强有力的执行。但该体制的弊端也是明显的,不利于党委集中精力管党,有降低政府行政能力和政府威信的风险。因此,领导体制必须有步骤地、稳妥地进行变革，基本理顺国家机关职能。

人大作为国家权力机关的功能不仅是立法而且为社会分配价值,具有开展最高权威性的国家监督功能和优势。立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评，即使它们不创制任何法律,立法机关也可以通过监督政府,审查其是否保护国家利益,是否廉洁,是否有效率等,对政府的工作产生强有力的影响„„使政府保持一种紧张状态是地方人大能做的最好的事情之一。人大监督政府工作,既是制约和防止其权力滥用或腐败,又是促进政府决策的科学化、民主化,提高行政效能,加快推进经济社会发展,更好地实现人民的根本利益。地方人大监督机制创新的有效途径

为完善人大监督体制,使其能够协调有效运行。必须提升人大代表的参政议政能力，建立公开公正的科学的监督机制。而且必须实现党领导法治化,加强地方人大组织自身建设。

3．1 改革地方人大代表产生办法

任何制度的运行状况都与其运作主体有不可分割的联系，人大代表的主观意识直接决定着该项制度的实施效果。人大代表的参政议政能力以及他们议政的方式等都是人大制度运作状况良莠之主要变量，而代表产生的科学性与这些变量之间存在着密切的联系。

建立人大代表竞选制度，是提高代表素质的基础。我国现行选举制度中最大的不足在于候选人的产生绝大多数是通过推选、提名方式，几乎没有自我报名和推荐，使许多没有代表能力或没有参政议政意愿的人被动当选。选举是民主的运作方式，应当鼓励一批具有职业政治家素质的公民竞选人大代表,不搞“圈定”。人大代表竞选方式有利于政治人才资源的配置，可以使对参政、议政有浓厚兴趣和能力且个人品质得到公众认可的社会精英脱颖而出。专业技术人才或各行业的杰出人士，如果他们没有代表能力和兴趣，完全可以通过行使选举权的方式，选举出他们信任的代表去参政议政，不必像现在这样，被动当选，消极议政，造成人才资源浪费，而且使民主政治水平难以提高。竞选出来的人大代表，“只要在主要政治方向和政治原则上忠实于选民，在具体的政治事务方面则有权自由决断”[5]，也就是应实行所谓的独立的代表制。

公平分配地方代表名额，是代表公平正义的主要标志。全国人大代表名额分配上严重歧视农村人口，每96万农村人口选举1名代表，每26万城镇人口选举1名代表，前者是后者的近4倍[6]，这直接违反了《宪法》有关规定。同时，各地区代表比例也有明显的差异，如天津、北京和上海，人口中的人大代表比例就高，而河南、河北等12省，人大代表比例就低[7]。全国如此，地方更是如此，在地方政府驻地和地方政府重要的经济政治区，是地方人大代表的主要来源地。更为严重的问题是，人民代表越来越非大众化、非工农化。须知，如果代表来源不合理，再科学的人民代表大会也不可能有正确的民意。地方代表应当具有广泛的人民代表性，适当增加各界人民代表比例，充分反应民意。

优化地方人大常委会成员结构，是代表“名实相符”的保证。人大及其常委会成员应该是社会各界的代表，代表人民利益，是人民精英。而现在的人大常委大部分是前政府官员，是政治精英。人大常委不得由曾任和现任国家行政机关、审查机关和检察机关职务的人员担任，必须做到年轻化、任期制、专业化与职业化、适当的地方化、信息的公开化。

只有尽快改革人大代表的产生办法，提高代表的素质，才能真正取信于人民。改革人大代表产生办法将对中国政治改革产生重大而深远的影响。

2．2 建立专项监督委员会以加强地方人大监督专业化和公开化

建立地方人大监督专员制度，成立专项监督委员会。监督专员制度是由监督专员对行政机关（包括其他国家机关）及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。按照社会主义市场经济和民主法治的要求推动我国监督制度创新,建立人大监督专员制度,是拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上,地方人大常委会有选择地向若干区域和特殊地区派出监督专员进行监督制约。该专员拥有关于调查事实、情况通报、人事处分建议、特殊权益救济和临时处置等多种职权。设立人大监督专员有助于避免部门保护主义,能较好地满足某些特殊条件下加强监督法制的客观需要。

设立地方人大专项监督委员会。在地方人大监督专员制度的基础上的设立专项监督委员会，是地方人大监督工作的新发展。监督机构、人员、职能的专职化和专门化,是监督工作的性质决定的,早已成为现代法治的一项基本要求。正如邓小平同志所指出，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。[8]对于地方人大监督而言,应做到监督职能机构的专职化,采取设立专项监督委员会,专司监督之职并牵头协调本行政区域内或本行业的执法与司法监督工作和监督法制建设。建立专项监督机构，是国家权力机关最重要的监督。

人大监督职责的公开化，是加强地方人大监督机制的保障。监督职责公开化,就是按照“当着群众的面办理一切事情”的原则，切实保障人民群众对国家事务的了解权，使之有更多的机会获取代表活动的信息。充分发挥新闻机构的媒介作用，地方人大及其常委会的专业性刊物要向社会公开发行，建立会议旁听制度，只要不是事关国家机密,都应允许和保障公民旁听。

3．3 从外部制度上处理好职能机关的关系

理顺各级党政机关的关系，要突破传统的党政不分的工作习惯。基于历史与现实原因，人民误认为党对国家的领导理解为党直接掌握国家和政府的权力，造成“以党代政”，将真正的权力机关抛在了一边。理论上的混乱造成在实践上制约着党委和人大职能的发挥，影响着社会主义现代化建设事业的健康发展。我们必须澄清认识，党委和同级人大不是不是隶属关系，但党委领导同级人大工作，人大是保证党的路线方针政策的贯彻执行[9]。在政党领导国家的社会里，无可争辩地存在着执政党的领导权力（执政权力）和人民当家作主的统治权力（国家权力）。在我国掌握执政权力的是中国共产党，掌握国家权力的是工农联盟为基础的人民统治阶级。执政党通过组织政府（在我国是领导国家权力机关）来实现自己的政纲，人民通过自己的权力组织（各级人民代表大会）来执行人民的意志和体现统治阶级的地位。这是两种职能不同的互相不能替代的权力系统，党就只能通过国家权力机关（人民代表大会）实现自己政纲的权力运转过程。因此，党委与人大的工作关系有两点是必须明确的，一是党通过思想领导、政治领导和组织领导以确保本党纲领、政策和既定目标的实现；二是必须真正解决人民如何当家作主的问题，必须坚持和完善人民代表大会制度，切实保证人民真正实现人民管理国家和社会事务。

从法理意义上，人大对党也可以监督。中国共产党作为执政党，体现于其执政的官员是由人民（人大）选举产生的，当然对人民和人大负责，受人大监督。邓小平同志说过，“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督，就一定要脱离群众，犯大错误。”[10]文化大革命的惨痛历史已证明了这一点。现今要克服党内严重的腐败现象，单靠党内监督和社会监督，缺乏国家权力的支持，也难有成效。因此有必要运用人大监督的机制遏制权力腐败，改善党的领导。

人大监督的同级地方政府,不仅接受同级党委的领导,还要接受上级人民政府的领导,执行上级人民政府的决定。如农民减负工作,许多负担是上级政府政策而来的,下级政府无能为力,人大监督也就不了了之。工商税务、技术监督部门实行了垂直领导,从行政关系上脱离了地方政府的领导,但其工作仍是当地政府的工作中心、重要内容，这种现存的领导体制给人大监督带来了不少难题。同时，人民法院、检察院也同样存在着对上级机关的行政服从,这种领导和监督体制,给人大监督带来一定难题。

4．4 加强地方各级人大组织建设

加强地方人大及其常委会自身建设,增强依法监督的意识和能力，是地方人大监督功能发挥的组织保障。

地方人大代表专职化,是健全人大代表工作制度和监督机制的基础。兼职代表制不利于树立和强化代表意识，代表角色特征不明显，代表与选民的联系难以制度化[11]，相当数量代表由于没有足够精力调查研究，在尚不“知政”的情况下参与“议政”，也就难以提出建设性和富于创造性的意见，于是就成了“举手代表”，这实质上是稀里糊涂的民主。实行人大代表专职化，代表们调查研究，了解民情、表达民意，才能真正成为人民代表，作出正确客观的评价，思维富于活力也更富于创造性，使我国政治制度从形式民主走向实质民主。

改变现行的人员配备模式是健全人大代表工作制度和监督机制的保证。地方人大的领导同志大都是从党政部门转到人大工作的,年龄偏大,思想上难免有“船到码头,车到站”等消极思想和明哲保身的畏难情绪,这也势必影响人大的监督工作。地方各级人大及其常委会要按照国家权力机关所负担的职责要求来配备组成人员，吸纳政治素质高并且法律素养好的人作为人大代表，带动全社会崇尚法律,树立法律的权威。人大代表要正规的就职是健全人大代表工作制度和监督机制的重要手段。人大代表是代表人民管理国家的一种专门的政治职务,被当选为代表者,应当像当选为政府领导者一样就职，应当领取与其工作职责相一致的工资，享受相应的政治经济待遇，同时保留其当选代表前的工作岗位,打掉“兼职”代表的念头,消除其后顾之忧。要树立人大代表职业政治家的理念，目前企业家、艺术家、教授等各类专业人才以及工人农民等劳动模范充任人大兼职代表的状况应当改变。

[注释与参考文献]

[1]石柏林.对完善人大监督机制的思考[J].湖南社会科学.2002(5):31.[2]张卫红.权力法治·程序正当·体制协调——论地方人大监督制度创新的三要素[J].人大研究.2002(11):20.[3]王力群,席飞跃,刘来宁.国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨[J].人大研究.2000(12):8.[4]转引自张卫红.权力法治·程序正当·体制协调——论地方人大监督制度创新的三要素[J].人大研究.2002(11):22.[5]胡位钧.两种代表制理论的再评价[J].法商研究——中南政法学院学报.1998(2):42,41.[6][7]胡鞍钢.人大应淡化政府色彩[N].21世纪环球报道.2003-2-8

篇6：人大监督制度及其创新

发言人苗生明：北京市石景山区人民检察院检察长

2009年石景山区检察院率先提出了建立诉讼监督事项向同级人大报告制度（以下简称“报告制度”），即检察机关在向公安机关、人民法院发出诉讼监督类文书的同时，将相关文书材料向同级人大报告，并定期向人大汇报被监督对象的整改和反馈情况，以进一步加强人大对于检察机关诉讼监督工作的信息联络，弥补人大个案监督的不足，提高检察机关诉讼监督的效果，推动人大对检察机关诉讼监督工作的领导和监督的一项创新性制度。我们希望通过建立并不断完善此项制度，以期有效破解制约检察机关诉讼监督发展中的瓶颈问题。本文针对此项制度的主要内容、实施情况，以及此项制度建立的理论根据、现实基础、工作机制所要达到的预期效果等方面进行探讨，以不断推进检察机关的诉讼监督工作。

一、石景山区检察院报告制度实施状况

石景山区检察院以北京市人大常委会2008年9月出台的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》为契机，积极探索诉讼监督机制，结合本院出台了《关于对诉讼活动的法律监督工作向区委和区人大常委会报告的实施办法》（以下简称“实施办法”），并以该实施办法为蓝本在实践方面进行了积极探索。

（一）报告制度的主要内容

1．向同级人大报告的主要事项。根据实施办法的要求，检察机关向同级人大报告的事项范围主要有五个方面：一是发出的诉讼监督类检察建议书；二是发出的纠正违法通知书；三是提起的刑事抗诉案件；四是以民事行政案件再审检察建议，建议法院再审的民事行政案件；五是提请上级院对已生效民事行政判决、裁定提起抗诉的案件。

2．向同级人大报告时所提交的材料。检察机关在向同级党委和人大报告诉讼监督事项时，要将以下材料同时报区委和区人大常委会备案，主要包括：诉讼监督类检察建议书；纠正违法通知书；刑事抗诉书；民事行政再审检察建议书和民事行政提请抗诉报告书及相关证明材料；上述文书送达后，被监督对象的反馈材料；被送达人对纠正违法通知书和检察建议书所提出的复议、复核后形成的证明材料等。

3．检察院各部门的职责划分。在实施办法中明确规定了报告制度中人民检察院各部门的职责划分，其中各业务部门为具体责任部门，院办为组织协调部门。院办除完成一些事务性工作以外，还要负责对业务部门提交的诉讼监督报告材料进行形式审查，对不按照实施意见开展报告工作的处室要查清原因进行督办，对于区委和区人大常委会提出的指导性意见要及时向院党组和有关处室传达，并实时进行督办。

4．报告工作的流程和时间要求。实施办法中明确规定了报告工作的具体时间要求，即各业务处室在作出诉讼监督决定后，应在2个工作日内将材料按要求送至院办，由院办制作报告公文装订成卷后，每周一报送区委政法委和区人大内司委。此外，实施意见中还规定了季度汇报工作制度，就每季度报告工作开展情况和遇到的问题向区委和区人大常委会汇报，听取指示，寻求支持。

（二）报告制度的实施情况

报告制度的实施得到了石景山区人大的高度评价和支持，并取得了初步成效。2009年2月以来，我院共有7项诉讼监督事项向同级人大进行报告并备案，其中纠正违法1项、检察建议3项、民事抗诉2项、民事再审建议1项，均收到了被监督机关的回复，提高了诉讼监督的实效。此外，我院针对某某派出所进行的一起诉讼监督，要求该派出所改善执法硬件设施和条件，以避免执法中可能存在的违法情形，该检察建议受到同级人大和党委的高度重视，最终使该派出所的基础设施问题得到及时有效的解决。向同级人大报告并备案的制度，明显提高了公安机关和人民法院对诉讼监督事项的重视程度，因而提高了诉讼监督的效率和效果。

二、报告制度的理论基础

任何制度的创建、实施难免受到合法性、合理性的追问，诉讼监督事项向同级人大报告制度亦不能外。当然，对于何为合法性？何为合理性？理论界都各执一词。在此，笔者采用的立场是，合法性指的是该制度建立的法理依据，而合理性则指的则是该制度建立的现实基础。

（一）报告制度的合法性

1.向同级人大报告制度具有法律依据

监督事项向同级人大报告制度具有宪法和法律上的依据。在谈到中国检察机关的宪法地位时，必须注意到我国的国体和政体与西方资本主义国家三权分立政体之间的本质区别。我们是社会主义国家，实行的是人民民主专政。在我国人民代表大会是国家权力机关。人民代表大会作为国家的权力机关，具有法律监督的权力，该项权力既是宪法和法律的统一、正确实施的可靠保证，又是立法的延伸和法律本身的内在要求。人民代表大会的法律监督机制，包括国家权力机关直接实施的法律监督和国家设置的专门法律监督机关——人民检察院的法律监督。但二者的法律监督决不是平行部门之间的横向分工关系，而是纵向的隶属关系，是领导与被领导、监督与被监督的关系。

检察院对人大负责并报告工作；人大监督检察院的各项工作。这就意味着检察机关的法律监督职权是由权力机关赋予并要受其领导和监督的。由此，从权力的层级上看，检察机关的法律监督权由于其不完整性和从属性只能够居于第二层级，而只有人大监督权才是第一层级的权力。所以，我们说检察机关就具体诉讼监督事项向人大报告是由其宪法地位所决定的，是人大对检察机关进行有效监督的应有之意。

2006年8月27日通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第八条明确规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

2.报告制度不违背检察权独立行使的原则

根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，是我国国家机构的重要组成部分。

人民检察院独立行使检察权，但不意味着检察机关可以脱离国家权力机关的领导和监督，相反，根据《人民检察院组织法》的规定，各级人民检察院它应对本级人民代表大会和它的常务委员会负责，并报告工作，接受监督。在检察实践中，我们已经进行了很多接受人大监督的事项，除定期向人大报告工作，认真接受执法检查等工作外，还主动征求人大代表对检察工作的意见，认真答复人大代表的质询，邀请人大代表视察检察工作，听取人大代表对检察工作的评议。所以，向人大报告诉讼监督事项和检察权的独立行使并不相悖。

（二）报告制度的合理性

就实践层面而言，早在1995年最高人民检察院就先后做出了《关于抗诉案件向同级人大常委会报告的通知》和《最高人民检察院办公厅关于执行高检院〈关于抗诉案件向同级人大常委会报告的通知〉中若干问题的通知》，根据该通知的规定，抗诉作为诉讼监督工作的重要组成部分向人大常委会进行报告具有一定的实践基础。监督事项向同级人大报告并备案的制度，不仅具有法律根据，而且具有实践上的合理性，具体表现为以下三个方面：

1.报告制度能够使人大更全面、深入把握诉讼监督的状况

检察机关的法律监督权从其产生之日起，就体现了以检察权制约侦查权和审判权的宗旨。不断完善检察机关的诉讼法律监督的机制，是贯彻以权力制约权力的原则的需要。

近年来，执法不严、司法不公成了人民群众反映最强烈的热点问题之一，百姓往往“信访不信法”、“信官不信法”，使得涉法涉诉信访案件日益增多，并且这些案件往往会涌向人大。然而，人大作为权力机关对诉讼监督尤其是个人监督的情形知之较少，不能满足公民对人大机关的心理期待，通过审议专项报告途径了解检察机关诉讼监督的作用十分有限。向同级人大报告制度的设立和不断完善，恰恰能够填补二者之间的鸿沟，有利于人大及其代表更深入了解诉讼监督的实际状况。

2.报告制度能够使诉讼监督的实效得到加强

检察机关的诉讼监督权具有一定的局限性，其效果有待进一步加强。“检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权”，“对诉讼活动中的违法情况提出监督意见，不具有终局或实体处理的效力。诉讼活动中的违法情况是否得以纠正，最终还是要由其他有关机关决定。”监督不仅在于监视、察看，更着重于发现存在违法现象时的纠正，否则，监督就失去意义。检察机关的诉讼监督，主要是通过通知立案、抗诉、提出检察建议以及纠正违法等手段对诉讼活动进行监督。但是，这些监督手段由于立法上缺乏相应的程序规定、法律责任以及相应的保障机制，导致诉讼监督的效果不尽如人意。

实践中，最突出的表现就是被监督机关对检察建议和纠正违法通知要么置之不理，要么不予有效地执行。但是，刑事诉讼法没有就纠正违法的程序、法律后果及实施保障进行规定，只能依赖于被监督对象的自觉行动。对于被监督机关不接受纠正违法意见的，检察机关往往束手无策。实践中，一份检察建议在发出后两次被公安机关拒收、退回，这不仅严重损害了检察机关监督工作的权威性，同时也挫伤了检察干警开展监督工作的积极性。立法缺失和保障机制匮乏严重弱化了检察机关法律监督的效力，也是检察机关诉讼监督工作进一步发展的瓶颈。

另一方面，检察机关监督地位有待加强。依照我国“一府两院”的格局，检察机关地位应高于公安机关，但在刑事诉讼中，公安机关处于与检察机关、审判机关并列的诉讼地位。由于公安机关处在与违法犯罪作斗争的第一线，负有维护社会治安秩序的重大职责，各级政府都较为重视，因而，检察机关对公安机关的监督显得乏力。出于多种因素的考虑，进行诉讼监督选择较为缓和的方式提出监督纠正意见，避免被监督机关的抵触，显得配合有余，监督不足，监督手段的变通执行倾向可能致使法定手段异化，牺牲了诉讼监督活动的法定规则，降低了检察机关开展工作的权威性。总之，诉讼监督事项向同级人大报告，直面涉法涉诉上诉等人民群众对司法公正的强烈需求，直面检察机关诉讼监督效果不佳的现实，检察机关通过向人大报告制度增强了诉讼监督的力度和效果，也避免了诉讼监督案件由检察机关——人大——检察机关的转换中的资源浪费。诉讼监督事项向人大报告制度，既有效解决了诉讼监督的制裁性不足的难题，又使人大更为全面、深入、及时了解诉讼监督工作的实际状况，唯如此，人大才能更好的领导、监督和支持检察机关的诉讼监督工作。

3．报告制度能够弥补人大对个案监督的不足

在我国，人大对个案是否具有监督权存在争议。但多数学者认为，人大对个案监督具有监督权。根据我国《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（1992年）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1995年）、《人民法院组织法》（1983年）和《人民检察院组织法》（1983年）以及2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，人大监督司法的权力及其实现途径主要有如下七个方面：对司法机关工作一般监督权（审议司法机关的工作报告并表决）；对司法机关领导的人事任免权；宪法实施的监督权；质询权；特定问题的调查及决定权；特赦权；逮捕代表的许可权。其中，涉及个案监督权的仅为后四项权力。需要指出的是，个案监督固然是一种便利、直接而有力的监督方式，但是，长此以往，难免形成人大包办代替司法机关的局面。人大在立法时不应有本位主义的心态，必须充分注意作为民意代表机关的人大与作为审判和法律监督的司法机关之间的分工关系和不同职责。

不管从实然的层面，还是从应然的角度，人大的个案监督都不能是一种常规的监督。由于人大对个案监督的不足，因此，需要通过加强检察机关的诉讼监督并及时向人大报告的制度，将人大的个案监督和检察机关的专门的诉讼监督权有机地糅合在一起，既能有效地发挥诉讼监督的功效，又能弥补人大个案监督的不足，保证了法律监督的合法性、合理性和有效性的统一。

三、报告制度的价值基础

解决报告制度的合法性和合理性的问题，随之而来的是制度的价值基础问题。我们认为，报告制度对诉讼监督工作具有如下功能和作用：有利于强化人大对诉讼监督工作的领导；有利于提升检察机关诉讼监督的水平；有利于改善司法机关的执法水平；有利于化解诉讼监督效力不足的难题。

四、报告制度的不足与完善

目前，对诉讼监督工作的认识存在两个误区：一是少数司法机关片面认为诉讼监督只是检察机关的一项职能，开展的好与坏只是检察机关自己的事情；二是有些群众不了解诉讼监督是一项严肃的诉讼活动，必须在法律规定的具体框架下才能开展，有操之过急的想法。这些对诉讼监督工作的推进和发展具有一定的影响。