地方人大监督分析

地方人大监督分析（精选六篇）

地方人大监督分析 篇1

在英国, 行政立法的法律效力由议会立法授权, 地方政府享有部分的委任立法权, 而英国只有在极少数情况下才享有原有的特权。因此本文所讨论的英国地方行政立法主要是指地方政府所享有的那部分委任立法权。通过整理和分析相关的文献资料, 英国的地方行政立法的监督模式主要有以下三种:

(一) 机关立法程序方面的监督

此种监督模式主要是通过公众参与的形式对委任立法的程序进行监督, 即调查程序的方式。调查程序可以分为两种, 即公众调查和听证会, 它们之间唯一不同的是公众参与立法的范围。因为公众调查的方式在协调各方利益冲突时更容易, 因此被较多的适用。其调查程序大致如下:首先行政机关在报纸上进行公告, 使公众能通过查询对其进行了解, 其次行政机关再行政法规的草案呈报议会或者有关部门进行批准, 接着将草案的相关内容及时通知利害关系人, 并且告知其具有提出异议的机会。当收到较多的反对意见时, 这时行政机关就应启动相应的公开调查程序或者听证程序。最后当调查程序终结以后, 进行调查的巡视员应制作调查报告并提交给部长。

(二) 议会方面的监督

事后监督是议会主要采用的监督模式, 它包括备案制度和专门委员会制度两种形式。 (1) 备案制度。备案制度主要包括以下三种形式:一是单纯的备案, 即立法生效的条件只需议会对相关的法规进行了备案。二是即期废除备案, 即规定一段期限, 在该期限内, 若国会对议案未提出异议, 则立法生效, 通常该期限为提交备案后的40天。三是若所提交的行政法规在议会中被否决, 则立法无效。 (2) 法定条规联合委员会的审查, 该委员会成立于1973年, 只具有有限的监督作用, 也没有任何的决定权, 即它只能对行政法规及其相关草案进行审查, 但没有任何决定权, 比如, 它在审查的过程中发现存在立法技术上的问题, 也只能向两院进行报告, 由两院做出决定。

(三) 法院方面的监督

法院的监督采取的是越权无效原则。越权包括了实质性的越权和形式上的越权两种形式, 具体说, 实质上的越权指行政机关在制定行政法规时超越了授权法规定的内容, 形式上的越权指行政机关在进行立法时未遵循必要的法律程序。对于行政机关的这两种越权形式, 法院都可根据越权无效的原则做出无效的判决。

二、英国地方行政立法监督对我国的启示

(一) 加强行政机关的自我监督

在行政机关内部, 因为他们拥有共同利益, 虽然立法监督的效果一直都不被重视, 但它仍然起着重要的作用。行政机关的自我监督方式主要包括: (1) 国务院的监督, 如《立法权》在相关条文中规定, 国务院可以通过改变或者撤销不适当的地方政府规章, 也可通过备案审查的途径对地方政府规章进行监督。 (2) 上级监督, 如对于下一级人民政府不适当的规章, 省级政府有权利对其进行改变或撤销。 (3) 自我监督。如行政机关可以通过权力清单的形式进行清理, 并通过清理, 检查对同一个问题的规定是否出现前后不一致以及新旧法律是否有适用冲突的问题。

行政机关内部实行自我监督法律文本中是找得到法律依据的, 但在实践操作中, 由于各种原因基本没有出现规章被改变或撤销的情形, 同时备案审批也仅仅只是走过场, 规章也没有得到及时的清理。因此, 应加强行政机关的自我监督, 努力激发行政主体内部的自组织能力, 改变行政机关内部存在的如重实体轻程序等问题, 促进行政机关的自我更新、自我革命;同时也应扩大公开的范围, 让程序在阳光下进行。从而真正意义上的达到对行政立法监督的理想化结果, 实现法治的现代化。

(二) 扩大司法机关的监督权范围

无论是老的还是新的《行政诉讼法》规定的都是法院对行政机关的具体行政行为具有审查权, 对规章以下的抽象行政行为才有审查权。根据《立法法》的相关规定, 同一主体制定的新的一般规定与旧的一般规定不一致时, 即使无法根据“新法优于旧法, 特别法优于普通法”的规则来选择适用, 法院也无权直接选择或拒绝某一规定, 应由其他制定机关作出裁决。而法院审理案件需要依照法律法规, 参照规章, 对于其他规范性文件只是参考。这就使得法院在具体审理案件的过程中遇到许多困难, 如适用错误的法律, 造成冤假错案;等待其他机关对需适用的法律进行评价, 错过了案件的最佳审判时期, 从而出现不公正的现象等。

因此, 本人认为适当扩大司法机关对地方行政立法的监督审查权还是很有必要的。虽然各级人大常委会和行政机关虽然具有立法监督权, 但是其在对行政立法进行监督时, 往往由于各种原因, 如监督手段不强硬或者监督主体与被监督主体间具有相同的利益等, 使监督没有落到实处, 其监督的作用也没被真正的体现出来。司法机关与行政机关之间的地位是平等的, 两者之间不具有隶属关系, 同时司法机关由于审理案件的原因, 需要随时适用法律, 所以扩大法院在这方面的司法审查权, 可以在很大程度上弥补这些缺点, 也更有利于法院合法合理的、高效率的审理案件, 促进社会公平正义的实现。

参考文献

人民监督人大的制度分析 篇2

主要内容：社会主义民主的本质是人民当家作主。在我国，人民主要通过人民代表大会参与管理国家事务。为了让人大能够更好地代表人民意志，有必要对人大的决策和运作进行监督。本文阐述了监督人大的必要性，介绍了当前监督人大制度缺失的现状，并提出有关监督人大制度建设的若干建议。

关键词： 监督人大制度缺失制度建设

随着中国政治民主化水平的不断提高，人大作为人民的代议机构其地位日益凸显，参政议政能力逐渐增强，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。为了维护人大的政治权威，让人大当好人民的代言人，监督人大应该提上议事日程。

一、人民监督人大：天经地义

代议制即人大代表人民参与管理国家社会事务，所以人民对自己的代表是否称职进行监督，应是题中应有之义。人民监督人大既契合宪法的人民主权精神，又防范了人大权力失衡的风险，遵循了监督理论和委托代理理论的基本规则，符合社会发展要求。

1.从宪法的角度看人民监督人大。宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。------任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1宪法是国家的根本大法，规定了社会生活的基本框架。社会主义民主的本质是人民当家作主，宪法赋予人民监督人大的权利是对人民当家作主的有力保证，是人民主权的根本体现。正如恩格斯所说：“无产阶级的真正民主不但要注意选举，而且要关注选举之后对被选举者的监督”。2人大不等同于人民，所以不能因为人大是人民的代议机构就享有免于监督的特权。

2．从权力制衡的角度看人民监督人大。人大在法律上地位至高无上，宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”但宪法却没有规定哪个组织实体对人大进行监督。于是，一方面人大位高权重，另一方面它却又享有不受监督的超然地位，这种不受制衡的状况潜伏着人大兑变的危险，所以人民作为向人大让渡权力的主体应切实承担起监督人大的责任。

3．从监督理论看人民监督人大。监督理论认为，一种能充分发挥效能的监督体制应该保证监督主体的外在性，只有当监督者和被监督者分属两个不同的主体时才能保证监督目标的实现3。在中国，国家行政机关、审判机关、检察机关皆由人大产生，不可能独立于人大，且在权力位列中处于人大的下级，无权监督人大。人民作为独立于人大之外的监督主体，对人大进行监督符合监督理论的要求，切实可行。

4．从委托代理理论看人民监督人大。中国的人民代表大会属于代议民主制，人民与人大之间的关系是典型的委托代理关系，即人民是权力的所有者，委托人大代为管理国家社会事务，人大是人民的代理人。为了防止人大这个代理机构利用信息优势追逐自身利益，与人民利益背道而驰，甚至损害人民利益。人民对人大的履职情况进行监督是必不可少的。否则人民主权很可能变为有名无实的空话，代议制民主也很可能退化为专制政治。

5．从社会发展的角度看人民监督人大。在计划经济条件下，政府事无巨细地包办社会一切事务，人们对政府有强烈的依赖感，加之表达民意的渠道有限，人民的政治参与度不高，1《中华人民共和国宪法》（２００４年３月１４日修正案）第三条和第五条。转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。转引自付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》２００２年第９期。

政治热情低落。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府渐渐向“小政府，大社会”的方向转变，政府退出的社会事务领域必须由人民发挥积极性，介入管理。人民通过人大参与国家社会事务管理的行为日益增多，“强政府，弱人大”的局面渐渐被打破，人大发出的声音不断受到重视。于是随着人民民主的发展，监督人大也逐渐进入人们关注的视野。

二、制度缺失：监督无从着力

制度规定了监督运行的方向和边界，监督必须在即定的制度下进行才有现实意义。而当前中国法律中还没有对人民监督人大做出具体化的规定，人民享有的监督权利无法依据法律转化为切实的监督权力，从而无法对人大组织及人大代表形成有效制约。

1．在现行法律中缺少监督人大的具体条文。

在现行的法律中，宪法对监督人大只做了原则性的规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。” “全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。” “地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。” 1纵观中国的法律体系，监督人大这一问题缺乏更详细的可操作性规定，更遑论成体系的专门法。

2．人民享有的监督人大的权利不能对人大拥有的实质权力形成有效的制约。

虽然宪法规定人民监督人大，但人民是一个抽象的概念，是一个利益分散的群体，根本不可能进行有效的社会整合，切实履行监督人大的职责。所以应该将人民的概念具体化为选民。按一定标准对选民进行划分，由选民切实履行监督人大的责任。

但在现行政治体制下，选民固然享有宪法赋予的监督人大的权利，却苦于没有相应的政治渠道将它付诸实践：首先，人民对人大选举没有切实可行的监督程序。据报道，株洲县淦田镇2002年底选举县人大代表，该镇的粟塘村多达470多张选票被代投。在这起违法选举事件的调查中，广大选民无法监督人大，选择了向 “纪委”求助，由纪委出面监督选举2。其次，各级人大会议及其常委会会议缺少透明度，选民无法对其进行监督。再次，人大代表兼职制度使代表与选民接触时间少，选民对代表履行职责的情况知之甚少，更谈不上监督。最后，选民虽有权罢免人大代表，但这一权力被虚置，很少被实际运用过。

乔万尼·萨托利在《民主新论》中说：“我们说人民必须享受主权，但没有内容、没有自己看法的空洞主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权3。

3．法律上只规定了对人大代表的监督，却忽略了对人大这一权力机构的监督。

监督人大应该既监督人大代表又监督人大组织。目前人民对人大的监督仅限于对人大代表的监督，而人民对人大的监督应该全方位的，不仅应该包含对人大代表的监督，还应该包括对人大这一权力机关的运作的整体监督。因为在人大的实际运作过程中，人大绝大多数是以组织的而非个人的名义行使权力。加强对人大的整体监督是为了让人大对其所做出的决策负责，不能以集体决策为借口逃避责任，而让国家和人民蒙受损失。三门峡事件中的人大决策失误值得世人警醒。当然人大的责任更多的是一种政治责任，而非法律责任。

三、制度建设：有效监督的保证

制度建设是依法监督的必要前提，是监督切实有效的保证。良好的沟通机制有助于人民和人大之间信息交流的顺畅，并为其它机制的建立奠定基础。适当的激励机制可以鼓励人大更好地为人民服务，必要的监控机制有利于规范人大的运作。

1．建立沟通机制，让双向交流定期化。

人民代表大会从本质上说是代议民主制，属于间接民主。良好的双向沟通是发扬民主必1《中华人民共和国宪法》（２００４年３月１４日修正案）第三条、第七十七条和第一百零二条。白邺：《纪监“监督”人大说明啥》，2003年7月28日红网转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。

不可少的条件。唯有建立常规的沟通机制，人民才能将当前有关国计民生的重大情况传达给人大，人大也才能及时准确地反映人民的心声，解决人民关心的问题。有效的沟通还可以降低人大作为代理人利用信息谋取私利的风险。因为人民可以更充分地享有信息，从而更全面地监督人大的行为。

2．建立激励机制，调动人大的积极性。

在传统上，人们往往把人大代表作为一种荣誉授予在各行各业的杰出人士，激励杰出人士履行人大代表职责的主要是荣誉感和使命感。在现代的政治民主化进程中，立法变得更加专门化，需要人大代表法律化专职化，因此激励手法也要做相应地调整，从单纯地为荣誉而工作转变到建立激励机制，开发人大代表的人力资源，调动人大代表的积极性，让人大代表更好地为人民服务。

3．建立监控机制，防范人大不良运作。

建立人民对人大的监控机制，如公示制、人大代表述职制、听证制和旁听制等，让选民可以近距离接触人大活动，监督人大履职情况。一旦发现人大的不良运作和决策，人民可以通过沟通渠道提醒人大，要求人大做出改正措施，避免造成社会恶果，并要求人大对所犯的错误负责，不得以集体决策为借口逃避惩罚。

参考文献

1．《中华人民共和国宪法》（２００４年３月１４日修正案）

2．蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版。

3．付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》２００２年第９期。

4．人言：《杭州人大》，2003年第6期。

完善地方人大财政审查监督制度 篇3

地方政府财政预算与人大审查监督制度概述

（一）政府预算的含义

政府预算是政府按照一定的法律程序编制的年度财政收支计划，它是政府组织和规范财政收支活动的重要工具，在当代社会，它还是政府对经济进行调节的重要杠杆。

政府预算首先在形式上表现为年度财政收支计划，它反应了政府财政收入和支出的规模和结构。其具体形式是按照一定的标准将财政预算年度内的各项收入与支出进行分类，并列入各种表格中，通过这种方式可以反映具体时间内政府财政的来源和支出的明细。

（二）人大审查监督制度

政府财政花的是纳税人的钱。因此，政府作为经济活动的主体，其预算支出必须服务于整个社会的需求，以满足公众的需要为目的，这是预算最基本的要求与原则。为了使国家财政取之于民用之于民，尽可能地减轻人民的负担，使政府财政征收的各种税收皆基于人民的意志，并且得到合理有效的使用，保证其只能用于公共需要，就必然要对政府的分配和使用财政资金进行监督与制约，通过政治、法律程序以确保政府收入和支出不偏离纳税人的利益，防范由于政府权力的扩张而侵犯公民的个人财产权利。

然而，在现实生活中，控制权由全体公民一同行使是无法实现的。为了对政府行为进行有效的监督，必须通过合法的政治过程决定一个控制系统，并且通过人民的授权，委托此控制系统对政府的行政权力进行监督与制约。通过民主集中制的原则，可以有效发挥集体的智慧，减少决策失误，并使国家决策最大限度地体现人民的意志。

地方人大预算审查监督制度存在的主要问题

（一）预算审查走形式

1.审查环节上的滞后性

在实际监督中，审查和批准财政预算的几个时间节点，存在着法律规定原则与实际操作脱节的现象。由于预算收入水平对下一年的预算安排具有决定意义，而预算收入要到12月31日才能出最后的结论，故完成编制预算的最后环节肯定要在1月1日以后了。我国法律对地方人代会的召开并没有固定的时间安排，各级、各地人代会召开时间先后不一，这从客观上限制了预算的法律约束力。

2.审查过程的游离性

在预算编制中，地方人大常委会的下属工作机构——财经工委相关工作人员与政府财政局加强沟通联系，了解情况，但从实践来看，这些情况以总盘子为主，以分析执行中的成绩和困难为主，原则性很强，较为粗放，对初审预算的指导意义不是很强。

3.审查项目的模糊性

对预算的审议，重点和主体应该是预算草案的具体安排，预算报告只是对预算草案的进一步说明。但在实际审议中，人大代表都着重看预算报告的审议，对草案表审查不到位。主要原因是草案表编制过于笼统，大多数代表看不明白。

（二）决算报告审议走过场

1.审查主体的局限性

对预算执行全过程监督，这是法律要求，但是日常监督的主体来看，主要是人大常委会下设的财经工委，但一般下设的财经工委人员过少，他们除了承担财政预算监督任务之外，还有发展改革、农业、服务业等经济条线工作需要履行人大常委会的职责，工作任务相当重，很多东西无法顾及。所以，财政监督工作只能作为阶段性重点，集中在年尾预算编制、年度决算、预算调整时，真正的日常监督只能通过文来文往的形式来实施。

按照现行的干部管理体制，组织部门在选配人大财经工委负责人时，为了增强财经工委的吸引力，将行政关系留在原单位作为优惠条件。

2.业务能力与财政监督要求有距离

现在地方人大财经工委工作人员大多是非财政部门转岗而来，缺乏必要的专业知识，无法对财政预算的执行进行权威解读与分析，并提出合理化的建议。

完善地方人大预算审查监督的对策

（一）财政管理权与使用权分离

人大代表人民行使对财政资金的公开透明的管理权，也是人民主权的一个体现。政府单纯行使财政使用权，使财政资金的使用方向、过程和效果更易得到有效的监督和控制，既可以减少政府开支的随意性，又可以提高财政资金使用效益。

（二）审计部门纳入人大体系

在公共财政监督体制的改革方面，应考虑使审计部门对人大负责，从而将其纳入人大的体系之内。理论界早已有了这个强有力的声音，它不但弥补了人大财政监督缺乏专家与技术人员的困境，还使审计部门从政府的摆布和干扰中解放出来，从而实现其独立性和客观性。

（三）加速人大电子化建设

目前，电子政务已经成为世界发展的趋势，加强电子政务的建设正是顺应这一发展趋势。作为中国电子政务的一个重要组成部分——电子人大，应在立法、监督以及重大问题的决策方面起到积极作用，并在新一轮政治体制改革中促进人大制度改革，提升人大权威，更好地发挥人大作用。

（作者单位：西南财经大学公共管理学院）

人大：加强地方人大监督能力建设 篇4

一、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的必要性

监督。“监督”一词，《辞海》解释为“监察、督促”，也就是查看、督责、催促的意思。政治学意义上的监督，是指权力主体对权力承担者的必要制约，是一种规范政治权力运行方向的行为方式，具有更深层次的意义。人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。

人大的监督。本文所指的人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。人大实施监督的主要依据是宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、代表法、立法法等，它们从各个角度、各个方面设定了人大的监督职权。人大监督的作用对象是很广泛的，既要对政府进行监督，又负有监督法院、检察院的责任，同时还有自身内部的监督问题。由于受分析视野的局限，本文仅仅讨论人大对政府行为的监督。

人大监督工作制度化、规范化和程序化。人大的监督工作，是整个人大工作的重要组成部分，实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，乃是积极行使人大的法定职权、提高人大权威性的重要举措。人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的了解，监督行为的启动，对监督对象的处置、惩戒等各层次、各阶位的规则和前后相续的法定过程、方式及其相互关系。就是说制度里要规定实现本制度要按什么程序来进行，如果程序不具体或者不具可操作性的话，就可能成为一纸空文，所以在有制度的情况下，必须按制度去规范行为，而且在规范行为当中必须讲究程序。简言之，实现人大监督工作制度化、规范化和程序化，就是要通过制度的设计、法律的机制，把人大监督的方式、程序、模式建构等形成规范、固定下来，保证人大充分行使监督权，在具体运作中，注重程序和规范，促进科学执政、民主执政、依法执政，从而实现监督工作的权威性、科学性和程序性。

加强地方人大监督能力建设，以制度建设为核心，以规范运作为基础，以健全程序为抓手，推进人大监督工作的制度化、规范化和程序化，在不断提高党发展社会主义民主政治的能力的新形势下，显得尤为必要，可从以下几方面来分析：

（一）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是人大的性质、地位决定的。宪法规定了各级人民代表大会是国家权力机关。人大及其常委会在同级国家机构体系中属于首要地位，其他任何国家机关都不能超乎其上，也不能与之并列。正是由于这种地位，人大及其常委会才具有对政府行为的监督权及其他权力。人大行使的监督权，就其性质而言，是人民权力的体现，是人民意志和利益的体现，能全面、直接反映国家的本质，决定国家的其他制度和政治生活各方面，使国家机关得以组织、运转，国家权力得以正确有效行使。宪法、法律规定政府对人大负责，受人大监督。负什么责？正是由于政府是通过行使行政权力将与国家和人民利益直接相关的宪法、法律付诸实施的，因而主要是负法律之责，负政治之责。即政府行为及其后果，要与国家的宪法、法律，与人大及其常委会的决议、决定保持一致，与人民的利益、意志保持一致。实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，其目的就是为了从制度上、程序上实现和保持这种一致性。这既是强化人大监督工作的重要途径，也是体现人大地位、性质的根本要求。

（二）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是发展社会主义民主政治的内在要求。在新的历史时期，不断提高党发展社会主义民主政治的能力，是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党的十六届四中全会指出：“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。”

邓小平同志曾经指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”地方人大的监督，既体现人民民主，又保障人民民主。各级人大围绕推进民主政治的中心点，通过推进监督这一法定手段的制度化、规范化和程序化，坚持民主法制原则，纠正违宪违法行为，防止

滥用行政权力，增强国家机关活力，克服官僚主义作风，进而保障人民政权的性质和社会主义的民主政治。从这个意义上说，实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是我国社会主义政治制度在改革中不断自我完善的要求，是我国社会主义国家的政权向着高度民主的方向发展的要求。

（三）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是社会主义法治建设的重要内容。从依靠政策过渡到既要依靠政策又要依靠法治，实行依法治国，这是一个长期的历史过程。“依法治国、建设社会主义法治国家”是我们党领导人民治理国家的基本方略，其实质“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”依法治国方略的确立，标志着我国治国方式的重大转变。在实现依法治国的过程中，人大作为权力机关，在推进督政工作制度化、规范化和程序化方面，负有重要责任。依法治国的基本目标，是要使法律具有极大的权威，并保证贯彻执行，要达到这一目标，仅靠执法主体的自觉性是远远不够的，惟有加强人大的监督，才能切实保证实现依法行政。随着改革的深入和市场经济的发展，一些深层次的矛盾就会逐渐暴露出来，解决这些问题和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的还是要靠法治。党的十六届四中全会明确指出，要“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”这就迫切要求我们按照宪法法律赋予的职权，从实施依法治国的高度，充分认识实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的重要性，进一步深化改革，完善监督法治，建立健全依法行使权力的制约机制，保障权力正确有效地行使，也只有这样，才能更加充分有效地发挥人大在依法治国、建设社会主义法治国家中的作用，也才能更加有力地保障依法治国方略的顺利实施。

（四）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是加强人大监督能力建设的有力保证。对政府行为等进行监督,是宪法和法律赋予人大的重要职权。人大的监督工作也要遵循与时俱进的时代要求，在实践中不断地完善和发展。在多年的探索实践中，人大的监督力度逐步加强，方式方法不断创新，取得了明显成效。但是，应当说人大的监督能力亟待加强，监督职能的行使在很多方面还不到位，特别是在监督权威、监督职能、监督程序、监督机制和监督机能等方面还未达到宪法和法律规定的高度。因此，通过制度化、规范化和程序化来提高地方人大的监督能力，确保地方人大监督职权的落实，进而从制度上、程序上保证人民群众能实现监督的权力，这是民主政治的基本要求，也是民主政治的实现。正如党的十六届四中全会所指出的：“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。”民主监督就是人民当家作主的一种方式，需要人大监督工作的制度化、规范化和程序化。以使我们认真总结经验，加强探索实践，积极完善人大的一系列具体监督工作制度和运作程序，使监督工作有法可依、有章可循，发挥实际的效能。

二、对地方人大监督工作现状的解析

透过制度化、规范化和程序化的要求，对现实中人大监督工作的认识，这是我们解决实际问题的基本前提。

党的十一届三中全会以来，特别是进入九十年代以后，各级人大监督工作都有很大进展。回顾所走过的历程，我们可以看到，对监督问题有个逐步认识的过程。地方人大刚刚建立时，很少提监督，甚至在人大报告中不敢写“监督”二字。后来讲“监督就是支持”，“寓监督与支持之中”，仍然是畏畏缩缩搞监督。二十几年后的今天，我们不仅可以理直气壮地讲人大的监督，而且各地都创造了不少好的做法和经验。人大监督工作已经从一般性的程序性监督发展为实体性的比较深一步的监督，力度不断加大，形式不断拓展，为推进人大监督工作制度化、规范化和程序化打下了较好的基础。

（一）存在的问题及原因分析

但必须清醒地看到，时至今日，人大的监督工作与党的十六届四中全会提出的发展社会主义民主政治的要求还有很大的距离，人大探索监督工作制度化、规范化和程序化方面，仍然是一个薄弱环节，还存在着对监督意识不强、监督力度不足、监督手段单

一、监督难以到位、监督实效不大等问题。它促使我们极有必要站在理性的角度，对人大监督问题作深入的思考、探索。透析产生上述问题的多方面原因，是推进人大监督工作制度化、规范化和程序化进程的基本前提。

1、监督制度不完善。随着我国人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大监督制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。如宪法第六十七条第一款规定，全国人大常委会监督宪法的实施。第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作，……。从上述法律条文看，我国各级人大都有监督权，都可以并且应当监督本级人民政府的工作。但是，这些法律规定是非常原则的，既没有规定监督的实质内容，也没有规定监督的操作程序，更没有规定监督的权限及其承担的法律后果。这就使得人大在实际工作中很难对政府行为进行强有力的监督。给人的感觉是人大的监督缺乏必要的法律保障体系，有监督的责任缺乏监督的手段。加上我国宪法和法律规定的人大的监督方式大都是在会议上行使的。而我国的各级人大的会议次数有限，会期也往往比较短。以至代表或者常委会组成人员提出的监督方面的议案，很难进入法律程序，达到监督的结果。

制度设计问题出在什么地方呢？出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为人大的审议、表决或选举都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。而且，很多制度设计上并没有考虑否决了或通不过怎么办。因此，改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果，是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的必经之路。

2、监督体制不协调。我国正处于各项改革向纵深发展的时期，社会主义民主政治建设也正在逐步推进，部分体制还没有完全理顺，致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调，这种不协调，在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。一是现实中由于党政职能尚未分开，实行的是“党委决策、政府执行”的模式，有的地方，对重大事项往往是党委决定，政府去办；或是党委、政府共同决定，人大一监督就监督到党委头上了。再从政府行为看，由于政府直接领导经济、文化、教育和社会管理等工作，它实际上“可以”对公民大量单项设定义务而为自己创制权力，构成了公共权力的扩张随意性，这给人大监督带来不小的障碍。二是省以下人大常委会的主要负责人绝大多数不在同级党委内担任职务，不参与党委的决策，而各级政府的主要负责人则是名副其实的党委决策核心人物之一。这种权力机关与执行机关的领导在党内职务上的差别，显然加大了人大监督的难度。三是人大监督权某种程度上直接或间接地依附于行政权。除在财政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，条块关系也不够顺。政府系统实际上更注重其上下级之间的义务和责任，对产生自己的人大的义务和责任则常被淡忘。

3、监督程序不规范。一是监督工作行政化。由于人大常委会组成人员大多是从党委和政府转过来的，习惯于执行党的方针、政策和上级文件，熟悉人大工作需要一个过程。尽管各地做法不同，但共同特点是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思维模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序处理人大的督政工作。在地方立法实践中，从程序上看，许多法规交由政府主管部门起草。有的部门起草法规不能正确处理全局利益和局部利益的关系，往往热衷于规定收费、发证、审批、罚款等有关条款，通过立法来扩权争利，使一些法规带有部门色彩和行业痕迹。二是操作缺乏规范，督政底气不足。如对重大违法案件应采取什么样的监督程序和方式，对其调查核实后应如何处置，缺少明确规定。目前法律法规虽然规定了人大的有关监督权力，但对监督对象应服从监督、配合工作的义务等有关运作程序没有明确规定，因而使人大监督的活动难以有效地作用于客体，从而影响了督政效力。同时，监督职权界定不清。宪法和法律赋予人大的某些职权，其内涵在法律上界定不够清楚，如对重大事项决定后如何监督，宪法第一百零四条只规定了县级以上人大有决定本行政区域重大事项的职权，地方组织法第四十四条第四款也没有清楚回答如何确定重大事项的标准和程序问题。三是对主客体缺乏应有的约束。法律对人大职权行使不到位、政府不执行人大的决议、决定，不接受人大提出来的监督意见怎么处理等，程序上无章可循，难以保证和体现人大监督的最高层次性和最高权威性。

4、监督队伍不适应。一是人大的组成不科学。人大常委会干部老中青的比例不协调，文化、专业结构不尽合理，领导年龄普遍偏大。二是机构不健全。人大常委会兼职委员占组成人员总数比例大、本职工作牵制多，其他代表很少参与到常委会会议议题的调研中来。三是人大常委会组成人员整体素质不高，懂法律、懂经济的专业人员、学者少；四是人大工作经费难保障。人大用钱要向政府打报告，代表活动经费不足，有些经费得不到保障，办公设施相对落后于党政机关，福利待遇低，难以吸引人才，留住人才。眼下有一种比较流行的说法：党委用钱一句话，政府花钱自己划，人大用钱靠谈话，政协要钱看人大。这种说法尽管不一定贴切，但也确实是比较形象地反映了现实生活中的现象。

三、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的思考与构建

在对此问题分析之前，必须确定三个前提条件：第一，要处理好坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的关系。做到三者的有机统一，不仅是民主政治建设的根本途径，也是实现监督工作制度化、规范化和程序化的根本途径、根本方法。第二，要处理好敢于监督和善于监督的关系。人大既要敢于监督，又要善于监督；不敢于监督容易失职，不善于监督容易造成越权。敢于监督是善于监督的前提；不敢于监督，哪里谈得上监督得好不好？特别是在监督工作制度化、规范化和程序化过程中，不能不涉及许多具体问题，更有必要强调这一点。第三，要处理好程序性监督与实质性监督的关系。程序性监督较多、实质性监督较少，是过去相当长一段时间里监督实践中存在的突出问题。提高人大的监督实效，应该在程序性监督和实质性监督并重上来真的、见实的。这些都对人大监督工作的制度化、规范化和程序化具有至关重要的作用。

（一）树立人大监督权威的“三化”设计

人大监督需要“权威”的支撑。人大的监督是国家监督中最有权威的监督。法学界认为，权威是由三个层次构成的整体，第一层次是其在法律上的权威，它是权威的表层；第二层次是其在政治上的权威，它是中间层次；第三是其在现实中的权威。那么，如何将人大在法律上的地位与现实中的地位一致起来，法律上的权威与现实中的权威合为一体，逐步实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化呢？加深对国家根本政治制度的理解，增强对人大监督工作重要性的认识，是当前的一大要务。首先，应从我国的国体与政体关系，认识人大监督是人民当家作主的政治权力，“它是一种国家体制，不是个人行为。”动摇了人大的监督，就是动摇了人民当家作主的地位。第二，应从人大监督的实质，认识它对保障国家机器正常运转的重要作用，这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。第三，应从人大监督在国家监督体制中的地位，认识人大监督权的法律效力。人大监督是以人民意志为后盾、有国家强制力作保证、以宪法和法律等的执行为主要监督内容的最具民主性和广泛性的依法监督。只有全社会真正形成人大的监督是最高层次、最有权威的监督的意识，摆正了人大监督的位置，其职能才能充分行使。为此，要运用各种形式和舆论阵地、各级各类党校干校，进一步加强对人大监督等方面内容的宣传教育，不断提高整个社会对人大监督性质、地位和作用的认识，不断提高党委领导干部党也要在宪法和法律规定的范围内活动的意识，不断提高包括政府在内的国家机关领导干部依法行政的意识，这是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的先决条件。

（二）规范人大监督职能的“三化”设计

党的十六届四中全会指出：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”我国宪法和法律设定了人大监督的多项职能和方式，进一步规范这些职能方式，有利于更好地保证人大及时了解政府等监督对象的行为，及时发现监督对象在工作中存在的问题，以及时采取相应的措施加以纠正解决。

为了规范人大的监督职能，必须在充分运用宪法和法律法规已经明确的人大监督职能的同时，积极探索实践，认真总结经验，并适时地把成熟的监督方式、方法逐步形成规范，上升为法律法规，从而为人大监督提供法律支撑。如前所述，人大对政府行为的监督权宪法和法律规定得比较原则，监督缺乏具体的操作程序和方式，以及监督的法律效力不明确。因此，对相关的法律作必要的修改十分重要，如对地方组织法中有关各级人大行使监督权问题要予以细化，要规定人大对政府行为监督可以采取的法律措施，明确人大开展对政府行为监督的内容、形式和程序。总之，人大对政府行为实施监督，提高监督实效，就必须设置好各类监督形式，而且必须从监督的提起、监督行为的实施到监督终结的评价和制裁，都必须明确、具体、完整地规定。全国人大常委会拟订的初步性的《监督法》已经过一次审议，但离出台还有一定时间，而一些地方人大在已制定的监督政府行为的法规中，存在着监督内容不尽一致，监督程序、方式和制约措施不尽科学、系统的情况。为此，制定一部全国性的、比较系统完备的监督法律，对人大监督政府行为的内容、组织结构、权限措施程序等加以明确规定，是非常必要和迫切的。同时，要认真研究、大胆借鉴西方议会制度中的有益做法，健全和完善代表大会、常委会会议上的提案、调查与听证、辩论、表决、公开转播等项制度，广泛吸收专家学者和公众，充分参与人大的民主决策和法治监控过程，使人大在监督工作中能更有效地发挥作用。需要强调的是，这方面，不但要重视制度的构建，更要重视制度权威的确立，防止制度虚设、规范扭曲和程序走样，使制定的制度、规范、程序在具体工作中真正落到实处。

有立法权的地方各级人大可依照宪法和法律的有关规定，先行制定一些单项或综合性的监督政府行为的工作法规，尽量明确各类监督工作的实质内容、操作程序、保证督政职权实现的具体措施等问题。

没有立法权的地方人大也可根据工作实践，制定一些切实可行的监督工作有关规定、决议，确保监督职权落到实处。在具体工作中，要注意选择适当的监督方式，并综合运用各种软硬措施，力求达到监督的最佳效果。如对政府行为中的一段时间内的政府工作的监督，福州市人大常委会从前年开始作了较大改革——对政府工作报告实行“二审制”，常委会会议审议政府工作报告和常委会组织的视察、检查报告，作出审议意见后，提交政府整改，后者在下一次人大常委会会议上报告整改情况。从而改变了“会议审议，说说议议，不说白不说，说了也白说”的状况，保证了人大常委会会议的高效进行。

（三）完善人大监督程序的“三化”设计

健全违宪审查程序。党的十六届四中全会指出：“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”总书记在首都各界纪念宪法颁布实施20周年大会上所作的重要讲话中，明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都及时得到纠正。”根据我国的体制，违宪审查程序主要是审查规范性文件，纠正违宪违法的职务行为。在审查规范性文件方面，需要限定规范性文件的范围，完善规范性文件的备案审查程序。在法律监督实施方面，近年来各级人大普遍开展了执法检查工作，还就错案责任追究制、执法过错责任追究制进行了许多探索。应当将这些做法在程序上进行规范。

改进预算监督程序。经过300多年发展，当今许多国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。我国宪法和法律对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。加强人大财政监督，当务之急是改进财政预算监督程序。还要研究怎样发挥审计机关的作用，加强对财政决算的监督。深圳市人大推出“绩效审计”，不仅管住了政府怎么分切财政蛋糕，还管住了政府花钱的效益。

完善特定问题调查程序。人大就国家的重大事项等特定问题的调查，西方称之为国政调查。它起源于17世纪的英国。值得一提的是，国外在调查听证中，听证会得到了广泛地应用。我国宪法虽然规定了特定问题调查制度，但没有规定调查听证制度，这在一定程度上影响了特定问题调查的可操作性。这就需要进一步完善有关特定问题调查提出、组织和工作的程序，建立监督听证会制度，发挥国政调查的作用。

完善询问和质询程序。质询程序发端于1721年的英国议会，成文规定于1789年的法国宪法，现已被大多数西方国家所采用。仅撒切尔夫人任期内就接受过数百次质询，首相与内阁成员正襟危坐，听候与答复议员连珠炮似不饶人的质询。我国宪法和法律虽对询问和质询进行了规定。但现在法律仅允许提出书面质询，对质询案设置的限制过多。应当允许代表或者常委会组成人员即时提出口头质询。还可以考虑把回答质询的场合从代表团会议、常委会小组会议逐步扩大到全体会议。由于人大的会期较短，需要研究闭会期间质询案的提出和处理程序。在质询问题基本清楚之后，人大应当进行讨论和表决，对有明显过失行为的当事人进行处理。

健全撤职和罢免程序。弹劾程序起源于14世纪的英国。弹劾程序的规定较为复杂。我国法律没有关于弹劾的规定。近年来，一些地方人大普遍开展了述职评议工作，为建立弹劾制度积累了一些经验。地方组织法对撤职权进行了规定，但宪法和法律对人大的撤职权却没有规定，罢免、任免程序的界限也不够清楚。这就需要总结经验，进一步完善撤职、罢免程序，增强其可操作性和权威性。

（四）健全地方人大监督机制的“三化”设计

从体制上加以理顺。要分清党政职责。人大要依法开展对政府行为的监督。要积极争取和依靠党委对其监督工作的支持，经常向党委汇报人大监督中的困难和问题，请示党委帮助解决；要解决人大常委会主任由党委书记兼职的问题。建议设立专职人大常委会主任，人大常委会主任兼同级党委副书记或常委；审计、监察部门是政府的组成部门，监督政府工作从理论上说不合理，从工作体制上说不顺，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，将审计、监察部门划归人大常委会领导，或者在权力机关的常委会内部，增设审计工作委员会和监察工作委员会，并在法律上明确其应有的地位和相应的权力。这样做能够解决监督主体多而散又弱的问题。要将一些人民生活关系密切的垂直管理部门，如金融、电力、电信、工商、技监等真正纳入人大监督范围，从体制上解决人大监督的盲区。

建立健全约束和激励机制。由于法律对审议批准政府工作报告等的程序缺乏规定，对报告是否认可也没有一个明确的标准和处置措施，人大审议政府工作常常流于形式，政府对人大的审议意见，符合其意图的就采纳，不符合其意图的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大负责的约束和激励机制，对听取和审议政府工作报告、组织人大代表开展民主评议的程序作出具体规定。人大听取和审议政府的工作报告或对某项工作评议后，应当对其报告或某项工作进行投票测评。如果投票测评不合格，报告单位及主要负责人应当承担法定的责任。这方面，以议会为重点的英国模式值得借鉴，在这些国家，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，议会对政府有相当大的支配权。至于各地人大监督工作开展的情况，则可以落实一些硬指标进行考核检查，如规定每年或每届必须开展执法检查、评议、质询、特定问题调查的次数和要求，改变人大监督工作好坏一个样的现状。

实现监督机制系统化。要把人大监督与社会各方面监督紧密结合起来，使人大监督与党内监督、行政监督、司法监督、社会监督、群众监督、审计监督和舆论监督等多种监督形式有机结合成一个强大的监督网络，使监督机制趋于系统化。尤其是具有专业性的定性量化监督的审计监督和开放性、参与性、时效性较强的新闻舆论监督，要相互融合，发挥实际功效。人大及其常委会要主动争取同级党委的支持，会同有关部门正确把握、协调和理顺各种监督机制之间的关系，使它们相互影响、相互促进、相互补充，从而极大地发挥监督的系统功能。

（五）增强地方人大监督机能的“三化”设计

从推进社会主义民主政治建设的高度，研究并完善人大选举制度。引进竞选机制，切实落实人民的选举权和被选举权，选出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委会委员，这是从根本上改进人大监督工作的治本之策。全国人大常委会办公厅研究室一位官员指出，让人大硬起来是有条件的，这个条件就包括给那些有政治热情并乐于维护公众利益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的体制条件。与此相配套，代表述职、选民评议、代表公示等，也是代表接受选民监督的一种新方法。要在现有法律框架内，改进候选人协商确定过程的透明、公正化，为候选人介绍提供平台和途径，落实代表在间接选举中提名权等方面的权利。

配备好常委会组成人员，更好地发挥常委会集体领导作用和它的整体功能。常委会是国家权力机关的常设机构，大量的日常性监督工作都由它来承担。因此，要改变常委会领导班子“一线工作，二线安排”的状态，逐步实现老中青结合的梯次年龄结构。要优化专业知识结构，增加委员专职化比例，同时借鉴美国议会的做法，聘请社会上的一些知名的专家学者，作人大常委会委员的专职助理，协助开展专业性较强的监督工作，其所需经费列入地方财政预算。

加强各级人大之间的联系和指导，加强人大队伍和机构建设。各级人大之间不是领导与被领导的关系，这就更加需要加强联系和指导。现有体制和条件下，上级人大要充分发挥自身的影响和作用，加强对下级人大工作的指导，进一步拓展工作领域的空间，切实帮助下级人大解决在开展监督工作过程中遇到的各种困难和问题，形成合力，发挥“人大系统”的整体效应。

人大工作者要勇于承担宪法赋予的职责，为人民掌好权、用好权。当人民把权力托付给你的时候，同时也托付给你一个机关——你去帮我监督。一是监督权，二是监督钱，三是监督行为。西方把议会的监督叫做“看家狗”（watchdog），为什么要这个“看家狗”，因为公共权力在行使过程中，必然会有人谋取私利，所以必须要有强有力的监督。人大与政府这种监督和被监督的关系，是我们国家的性质所决定、所要求的。另一方面人大在实施监督职权时，要注意严格依法办事。人大工作者不能以为人大的权力很大就不注意法律的依据和程序。因此，要彻底改变人大工作中的行政观念和作风，养成依法定职权和程序行使监督权的习惯。

进一步加强思想、组织建设，不断提高人大工作者的理论水平和业务素质。完善并大力推行干部教育、培养、管理和成长进步的激励机制及“双向交流”制度，使人大干部进得来、出得去。健全机构，落实经费等办公条件，逐步实现人大机构、人员、经费使用从政府中脱离出来，改变受制于政的局面，从制度上保障人大行使监督职权所必需的人员编制和工作条件，为人大监督工作提供可靠保障。

党的十六届四中全会把党的执政能力建设作为中心议题。地方人大常委会也要从主要侧重于思想、组织、作风等建设，到以推进监督工作制度化、规范化和程序化，提高自身监督能力为重点。这是时代的要求，人民的要求。

人大司法监督的“艺术” 篇5

那么是否因为监督法没有明确规定个案监督这种监督形式，人大司法监督便无从搞起呢？笔者通过近几年的实践，认为以上错误认识是对监督法立法本意的“误读”。准确运用监督法开展人大司法监督工作，对于从事人大司法监督工作的同志来说，是一门新学问，是一门“艺术”，需要不断地学习，实践，再学习，再实践。我们认为，虽然监督法对个案监督没有从立法层面明确提出来，但人大常委会对个案监督在坚持依法监督、事后监督，不代行检察权、审判权的原则下，综合运用监督法确立的专项工作审议、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议与决定等形式和途径，同样也可以监督纠正个案。具体地说，就是如果人大常委会在组织开展的执法检查、调研视察等活动中，发现司法机关及其工作人员办理的错案和严重违法行为，先可以督促司法机关启动内部监督程序或督促检察机关启动法律监督程序依法纠正错案、追究违法责任。如果被监督的司法机关拒不执行人大常委会提出的内部或法律监督的意见，并且拒不向人大常委会报告纠正落实情况，则可运用特定问题调查形式，依法调查并作出决定。如果被监督的司法机关工作人员严重违法且司法机关拒不追究违法责任，属于人大常委会任命的干部，则可以依法进行询问、质询、直至撤销职务。如果发现司法机关在工作中违反程序规定，如刑讯逼供、非法拘禁、超期羁押、该立案不立案、违法采取诉讼保全措施或强制执行措施、超期限办案等，人大常委会也可以依法适时监督。由此可见，不是人大不能监督个案，只要我们把握在监督正错案中主要通过督促司法机关启动内部监督机制或督促检察机关启动法律监督机制，按法定程序处理，不要越俎代庖，直接给案件定性，人大监督纠正错案的途径和权威显然是于法有据和毋庸置疑的。把握住了这一点就把握住了监督法精髓，把握住了司法监督的灵魂，司法监督则不会偏离正确的方向，既防止了宪法赋予人大司法监督权由于监督法没有明确个案监督这种形式陷入理解和运用上的抽象与空泛，又能够在监督法框架内通过综合运用各种监督形式以达到和弥补司法监督刚性不足的问题。

司法监督采取什么方法，达到怎样的效果也有一个“艺术”问题。我们在执法检查、专项工作审议前的调查活动中，采取抽查司法机关案卷、评查案件等方法，发现的错案也要采取相应措施。笔者以为这也只是一个方式方法问题，与监督法并无冲突。只要我们在监督纠正错案中对案件不直接定性，不代行检察权、审判权，我们的监督则属监督法规定和人大常委会监督范围的事情。还如，可以把宏观监督与微观监督相结合，把刚性监督与柔性决议相结合，把跟踪监督与决定监督相结合等等，使监督工作更加科学，更具实效，都是需要我们在实践中大胆探讨研究的问题。按照 “促进公正司法”行使监督权，善于综合运用监督法赋予的监督形式，创新监督机制，拓展监督领域，丰富监督内涵，提升监督实效，促进公正司法，维护公平正义，应是我们做好人大司法监督工作的执著追求，也应是从事人大司法监督工作者着力培育的品质。

（作者单位：甘肃省庆阳市人大常委会法工委）

人大司法监督理论创新探析 篇6

关键词：人大司法监督；类案监督；“两官”绩效考核

2014年3月召开的十二届人大二次会议提出，今后一年全国人大常委会的主要任务之一，就是加强对“一府两院”的监督，维护宪法和法律权威，促进社会公平正义。公平正义是社会主义法治的灵魂，而司法则是保护公民权利，实现社会公平正义的最后屏障。人民法院和人民检察院执掌着决定社会公平正义的司法权，“权力失去监督必将滋生腐败，监督失去权威必将流于形式”，故而要实现司法公正，杜绝司法腐败，就必须加强对“两院”司法权的监督，提升监督力度，保证监督实效。笔者写作本文就是试图通过厘清人大监督司法的理论基础，总结人大司法监督实践中存在的问题，探求切实可行的对策，祈盼对人大监督工作的进一步展开，加强人大建设有所裨益。

一、人大司法监督的理论基础

1.人大司法监督概念界定

何谓人大司法监督，国内的学者也是见仁见智，比较有代表性的有如下几种观点：有学者认为人大司法监督是指各级人民代表大会及其常务委员会对各级司法机关，包括对各级人民法院和各级人民检察院，行使审判权和检察权所实行的法律监督。[1]这种观点强调了人大及其常设机关对两院行使司法权的监督。也有观点认为人大监督司法，是指人大依照宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性所进行的监督。[2]此种观点强调了人大不但要监督司法权，还要监督司法权的行使主体司法机关工作人员的行为。还有观点认为，人大司法监督就是我国各级人民代表大会及其常务委员会依照法定职权对国家各级检察机关、审判机关是否依法行使司法权力而进行的监察、督促活动。[3]

笔者比较赞同第二种观点，同时认为以上几种观点，虽各有侧重，但总体上还是反映出了人大司法监督的基本特征：司法监督权的主体是各级人民代表大会，人大闭会期间就由各级人大常委会行使。人大及其常委会的监督不是随意的，要依据相关的法律规定遵循相应的程序。各级人大每年只开一次会议，不可能对两院工作进行经常性的监督，事实上，最能体现出人大司法监督实效的还是各级人大的常设机关—各级人大常委会的司法监督。监督的对象，是法院和检察院的司法活动是否合法。笔者认为除此之前，还应包含对行使审判权和检察权的司法机关工作人员的监督，因为仅依靠《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》这些内部规定对其行为进行规范是远远不够的。监督的内容。因此，笔者认为人大实施司法监督，本质上是对法院和检察院行使的司法权进行监督，内容就是监督两院及其工作人员是否依法定职权、法定程序，正确适用法律处理案件，实现司法公正。至于具体监督的方式后文会详述。

2.人大司法监督的法理基础

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会及地方各级人民代表大会是我国的权力机关。人大作为我国的权力机关，为什么能够进行司法监督，答案在我国处于最高位阶的法律中可以找到。我国《宪法》第三条第三款做出了明确规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”所以，人大监督司法，有其深厚的法理基础。除此之外，2007年1月1日实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）第五条明确了“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”由此可见，促进公正司法是人大监督司法的基本价值追求。

司法系统内，《人民检察院组织法》第十条第一款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”；《人民法院组织法》第十六条第一款规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”上述法律规定说明，人大监督司法既是人大及其常委会履行职能的要求，也是司法机关自身的职能要求。从某种程度上讲，人大监督司法与司法追求的价值是一致的，既是对司法的监督也是保障司法公正、树立司法权威的要求。

3.人大司法监督的现实需要

（1）我国法治发展进入新阶段的需要。新中国成立后我国的法治建设经历了创建和动荡、恢复和重建、探索和发展的阶段[4]。人大作为国家权力机关，其权力格局在我国社会发展的不同阶段也有不同的表现，作为权力组成中最重要的两个方面--立法权与监督权，也处于消长变化状态。在法治发展的初级阶段，百废待兴，无法可依，人大的立法权就处于主导地位。现阶段，2011年3月召开的全国“两会”上，全国人大宣告了“中国特色社会主义法律体系已经形成”，这标志着我国已基本实现有法可依，法治建设的主要任务应该转移，“即转移到‘有法必依’或者说法律实施上”[5]。目前法治建设更多应考虑怎样实现“有法必依、执法必严、违法必究”，与此相适应，人大的工作重心也发生了变化，立法职能不断弱化，监督职能不断强化。

（2）寻求司法公正，树立法律权威的需要。司法公正是法治的灵魂，司法权掌握在“两院”手中，“权力失去监督必将滋生腐败”，为确保司法公正、惩治司法腐败，人大必须强化对司法权的监督。人大监督司法，从某种程度上讲就是支持司法，树立司法机关的权威，同时也能树立法律的权威。现实社会处在和平年代却并不安宁，2013年“两院”工作报告的数据即是明证；社会贪腐现象还严重存在，新闻不时爆出高官落马，2013年检察系统查处的行政执法人员犯罪人数达11948人，其中司法人员2279人，占到19.07%。司法人员知法犯法，且所占比例之高惊人，司法腐败案件极大地损害了司法公信力，破坏了司法机关的形象。英国哲学家培根在《论司法》中说过“一次不公正的审判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过是弄脏了水流，而一次不公正的审判则是把水源破坏了”。司法公正才能彰显法律权威，司法腐败则会侵蚀人民群众对司法公正的信心，破坏法律权威。故而要想实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[6]的目标，必须加强权力机关即各级人大及其常委会对司法机关的监督，这既是现实社会发展需要，也是确保司法公正、树立法律权威的需要。

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二、人大司法监督实践的现状

《监督法》全面总结了人大常委会对“两院”的监督实践，对人大司法监督的原则、主体、范围和内容等，规定更加明确，增强了人大及其常委会进行司法监督的针对性，提升了监督的实效性。日前召开的十二届人大二次会议，人大常委会总结过去一年的工作，指出加大了对人民法院和人民检察院的监督力度，“一年来，共听取审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院15个工作报告，检查4部法律实施情况，组织开展3次专题询问和5次专题调研”。综观全局，近年来人大及其常委会对“两院”的监督工作向纵深发展，取得了显著成绩的同时，我们不得不承认人大司法监督工作要想增强实效，前路并非坦途。

1.观念上对人大司法监督的质疑

近年来，人大在国家机关中的作用不断增强，对司法监督的力度也在加强，人大监督司法实践中涌现出诸多监督方式，有代表提出建议、批评和意见以及个案监督等，这些监督方式发挥积极作用也受到质疑：前者被指有悖于监督法第四条集体行使监督职权的规定，造成人大代表滥用监督权干预司法的风险，后者则可能违反司法机关依法独立行使职权的宪法规定，存在损害司法独立性的嫌疑。人大究竟应否监督司法，一直备受争议；即使是在《监督法》实施后，质疑之声仍不绝于耳。质疑的声音主要有两种：一是认为人大司法监督侵犯司法独立。一方面人大若超越立法的基本职能，轻易涉足司法部门职能范围，会制约司法从而产生负面影响。另一方面“议行合一”试图将民主的原则、民主的程序套用到司法上来，存在着理论上的缺陷，也与司法权的本质相背离。民主是一种利益决策机制，一般应当遵循多数人利益至上原则，司法权本质上是一种解决社会纠纷的裁决机制，中立是对法官的基本要求，对多数人和少数人的利益，法官必须一视同仁，法官只能对法律负责，不能随波动化的民意进退。[7]二是人大司法监督的宪法依据并不充分，《宪法》并没有直接规定法院、检察院应当向人大报告工作，此并非宪法规定的疏漏，恰恰反映了宪法规定的审慎与严密。

2.人大司法监督受制于“两院”工作的专业性

两院作为国家专门的审判机关、法律监督机关，其工作的开展与法律的适用、执行息息相关，专业性非常强。对其工作进行监督，自然要求监督者自身综合素质较高，除了具备良好的政治素质、思想素质，还要懂政策、谙习法律及司法解释，业务素质过硬。而我国人大的现状是一年召开一次代表大会，参会的人大代表来自社会各界，主体范围广泛，但基本上都是兼职的，不是专职的代表；作为人大常设机关的人大常委会，组成人员比较固定，是专职代表，但人数相对比较少，不可能承担起过多的监督工作。

“两院”工作的专业性强，势必会造成人大司法监督过程中信息的不对称，也会制约人大监督作用的发挥。进行执法检查和听取审议专项工作报告，是人大司法监督的重要途径，有助于人大及其常委会全面了解司法机关的执法工作，实践中，人大主要是通过听取司法机关的报告开展这些工作，而司法机关提供给人大的报告、相关信息的真实性难以得到保障，司法机关完全可以按照其自身需求对相关信息取舍之后进行提供，人大自身也缺乏必要的信息获取渠道，如此人大对司法工作的评价就可能比较笼统、流于表面，严重影响司法监督的实效。

3.人大对两院司法人员的监督乏力

一切司法活动归根结底都是由人来实施的，法官、检察官才是司法活动的主体。人大对两院的司法监督最后也必然落实到对法官、检察官的监督中。然而目前人大及其常委会对法官、检察官的监督缺乏制度化的制约机制，尚未形成常态化经常性的监督。人大代表与法官和检察官实践中很少有过交流，对其并不了解，对其业务素质和职业道德等素质方面的情况不能及时、全面的掌握，因此并不能发挥真正的监督作用。虽然人大对法官、检察官拥有任免权，但事实上法官、检察官只要达到任命的资格与条件，就直接任命了，而罢免的情况则很少见。

三、人大司法监督的理论创新探讨

1.积极转变监督观念

人大监督司法，不能为监督而监督，必须根据司法实践中法院审判和检察院检察工作中出现的问题，有针对性的进行监督；根据问题对两院工作提出司法建议，进行质询，或者针对特定问题进行调查；同时要把泛化的监督，转变为有重点的监督。监督司法而非干预司法。宪法明确规定，人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉，但是不受干涉不代表不接受监督。两院要接受人大及其常委会的监督，如何监督，要求监督主体遵守司法规律。人大代表在参与司法监督工作中，要确保司法者能够独立行使司法权，唯有如此，才能在具体案件办理过程中坚持以事实为依据、以法律为准绳，保持中立不偏不倚地公正司法。由此，人大代表行使监督权时要始终坚持不干预具体司法案件的原则，对司法机关工作中存在的问题，可以进行提醒、批评甚至提出建议，但是不能越俎代庖代替司法主体裁判具体案件，不能由外行代替内行。

人大代表参与司法监督，要以提高监督质量和提升监督实效为目的，重点关注司法实践中群众反响强烈的、社会影响面比较广影响力较大的问题和案件，理性行使法律赋予的法律权力。对案件办理活动，重点监督司法主体有无独立行使司法权，有效抵制各种干预、公正司法；监督司法机关是否做到“不仅要实现公正，而且必须以看得见的方式实现公正”。

2.加强人大司法监督与检察监督的衔接

司法实践中，各种监督方式往往各行其是，相互之间并没有很好的衔接，人大监督作为最具权威的权力监督，要与司法机关内部监督、社会舆论监督等其他监督方式有效对接，尤其是能与检察机关的法律监督有效结合，才能形成监督合力，更好地发挥监督作用。

人大是国家的权力机关，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，人大监督司法包含对检察机关的监督和审判机关的监督，检察机关同样负有对审判机关是否依照法定程序、法定职权行使权力，是否公正司法进行监督的责任。从某种程度上说，二者的监督职能有重合的地方，监督的对象有一部分是重叠的；但二者的区别也很明显，人大由于是国家权力机关，监督层次较高、范围较广，监督的属性、监督对象、监督效力、监督手段也有不同，而检察监督是法律监督，范围相对较小，监督方式限于立案监督、撤案监督，发检察建议和纠正违法通知书，由于缺乏不执行的惩罚措施，被监督机关很容易将之束之高阁，难以发挥实效，起到应有的效果。虽然有区分，但更重要的是我们要看到二者的互动关系，二者通常交错运行，由此产生出监督的合力，同时也可以避免监督越权现象的发生。检察机关对个案实施法律监督，为人大司法监督提供素材，并为人大实施权力监督提供前提；检察监督囿于其监督的效力，被监督机关如果不回应、不改正，检察机关也难以对其进行惩罚，追究相应的法律责任。如果遇到这种情况，检察机关将这种情况报告给人大及其常委会，由其施以援手，及时进行相应的权力监督，例如启动询问、质询，成立专门问题调查委员会，乃至对相关人员进行撤职，那么此后类似问题的示范效应将会慢慢扩大，从而取得更好的监督实效。

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3.加强对“两院”司法人员的监督

目前，司法监督工作中，呈现出偏重对事监督而轻视对人监督、偏重错案纠正而轻视追究责任的问题，在进行个案监督时，往往只是纠正司法实践中的错误做法，消除负面社会影响，并未真正追究相关办案人员的责任。但是，司法界所有的案件都是司法人员办理的，缺乏对司法人员的监督，司法监督的效力将大打折扣。唯有把对事监督和对人监督相结合，才能真正达到预期的效果。

当前司法人员的任用，都要经过专门的人员招录考试，对拟任用人员的法律知识进行考试，这方面已经做得很好。但是任后如何进行有效的考核监督，各地都在进行积极的探索。浙江温岭市人大及其常委会，积极探索对审判机关和检察机关司法人员进行绩效评估，这一做法值得借鉴和推广。所谓对“两官”绩效考核是指地方人大及其常委会为规范司法行为，促进司法公正，通过规定的程序和方式，对由其考察任命的法官和检察官实施检查、督促、调查和处理，并对其工作业绩和效果作出综合评判的总称。[8]该市人大及其常委会于2008年和2009年，用了两年的时间进行了积极探索，（具体做法参见引注12中样本分析一文）实施的成效体现在创新了人大监督方式、提高了两官队伍素质、提升了两院司法公信力；突破了以往实践中对“两院”的监督侧重于工作监督，而忽视了对个人的监督，在国内第一次开始地方人大对“两官”绩效评估的实践探索，监督水流更注重监督水源，真正起到正本清源的作用。温岭市对两官绩效考核的首试成功也引来了省内台州以及省外如安徽省蚌埠市固镇县、河北省宜城市人大的争相效仿。同时这一做法也遭到了外界的质疑，例如认为会影响司法机关独立行使司法权、违反了党管干部的原则等，笔者以为作为一种新事物、一种探索，在成长的过程中总会存在不少的问题，受到很多因素的制约，但作为司法监督方式的一种创新，我们要勇于支持新事物，我们有理由相信在随着实践中各种做法不断得到修正、各种程序各种规定不断规范中逐渐完善。最后，人大还可以通过对任免权的行使，加强对“两院”法官和检察官的监督。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了人大对由其选举任命的司法人员可以罢免和撤职，《监督法》第八章也对这种撤职权做了具体的规定，从责任追究的层面实现对司法人员的监督。例如对司法实践中常见的涉法涉检上访的案件，针对出现频率较高的某一类案件，调查清楚若是存在枉法裁判的情况，提出司法建议启动审判监督程序，若是办案人员涉嫌违纪违法，交由纪检部门或检察机关依法处理，人大再启动相应的撤职、罢免程序。

4.切实提高人大代表的监督能力

现阶段，人大及其常委会要加强和改进司法监督工作，不但要有敢于监督的勇气和责任意识，还要善于监督，有能力监督。人大工作者要在实际工作中逐步强化这方面的能力，不断探索和完善监督工作的方式。针对目前人大及其常委会组成人员的现状，笔者认为要从以下三方面加强人大自身建设：首先是要提高人大代表的法律专业素质。司法工作具有很强的专业性，司法监督的对象是专门从事司法工作的部门及其工作人员，他们大多具有较高的法律专业水平，身为监督者如果没有法律专业知识很难对其进行有效监督，也不能使监督对象心服口服。故而要通过多种方式对人大工作者进行法律知识培训，可以开展法制讲座、举办培训班或进行跨界知识培训。其次是代表人员固定，探索人大代表任职的专职化。人大代表组成人员广泛，但除了人大常委会的组成人员是专职的，人大代表多是兼职的，本身都有自己的工作，没有足够的时间和精力投入到人大工作中，而且人大工作也不只是司法监督工作，兼职的人大代表进行司法监督效果有限，而如果能够实现人大代表的专职化，这个问题也许能够得到缓解。最后，还要扩充人员，壮大监督队伍。目前人大机关人员相对较少，而人大机关的人员结构又是领导多，工作人员少，法律专业人才更少。人大开展监督工作，具体工作都是由工作人员承担的，工作量大，人员又少的矛盾突出，客观上要求逐步从政法部门、法律院校中吸纳法律专业人才充实到人大工作队伍中来，充实人大的人员配备，为更好履行监督职责提供人员保障。

参考文献：

[1]汤维建.《论人大监督司法的价值及其重点转向》.《政治与法律》，2013年第5期

[2]涂龙科，姚魏，刘晶.《人大监督司法的重点和突破口》.《政治与法律》，2013年第5期

[3]柯葛壮，张震.《<监督法>实施与人大司法监督的改进》.《法治论丛》，2007年9月，第22卷第5期

[4]肖金明.《中国法治的曲折进程与完整内涵》.《当代法学》，2008年11月

[5]徐显明.《“有法可依”后须重点解决“有法不依”》.《潇湘晨报》，2011年3月11日

[6]习近平总书记于2014年2月23日下午在中共中央政治局全面推进依法治国第四次集体学习中，在主持学习时发表讲话中指出

[7]张泽涛.“议行合一”对司法权的负面影响.《法学》，2003（10）

[8]林晨，朱威杨，林恩伟.《地方人大司法监督工作创新的实践和思考--基于浙江温岭“两官”绩效评估的样本分析》.《法治论坛》2013年，第32期，第106页

作者简介：

饶元玲（1982.6～）女，河南，硕士研究生，研究方向：法学理论。