社区卫生计生基本公共服务均等化调查与思考——以郑州市为例

2023-01-17

全球范围内的“数量革命”“迁移革命”和“心态革命”, 在逐渐分散和消解公共权力在微观领域的渗透, 管理模式也随之发生变化。国家基本公共服务体系“十二五”规划提出了未来我国公共服务体系建设和改革的方向和挑战。在卫生计生领域进入深度融合阶段, 管理体系和机制改革应瞄准三个靶点:以服务供给侧改革为先导, 保证服务主体的规范和参与, 加强政社合作, 政府将社会服务的微观管理权切实移交给各类社会力量;以基础设施、服务质量和标准为关键, 利用信息化和监督为保障, 推进卫生计生公共服务公开、公平、均等化;以公共服务对象的自由选择、自主利用为宗旨, 公办机构做好托底, 民办和自组织机构满足多样化需求, 实现卫生计生领域工作模式的融合和互助, 使服务对象更加满意。

国家发改委《促进中部地区崛起“十三五”规划》将“支持郑州建设国家中心城市”写入规划, 郑州市将全面崛起, 把优越的地势变成领先的经济和社会发展的历史机遇。截至2017年末, 郑州市常住人口988.07万人, 占全省比例为10.34%, 作为全国唯一一座拥有米字型铁路枢纽系统的城市, 郑州市覆盖了半径500公里内四亿人, 未来人口聚集的势能将极大释放, 将对汇聚人力资本和推进城镇化发挥举足轻重的作用。2013年以来依次被国家卫生计生委、国家五部委确定为流动人口卫生计生基本公共服务试点城市。在“十三五”期间, 卫生计生公共服务环境持续改观, 城市卫生计生基本公共服务均等化的整体设计和改革应随着政策的落实不断优化整合, 将成为增强未来竞争力和吸引力的社会动力。

一、优势和亮点

(1) 财政投入按常住人口制定财政预算, 保障服务承载力。财政转移支付的衔接, 流入地和流出地的信息互通与服务费用结算, 是公共服务均等化推进的关键因素。郑州市建立完善了流动人口基本公共卫生计生服务均等化的公共财政制度。公共服务经费参照户籍人口人均同等投入, 使流动人口基本公共计生服务经费与需求相适应。服务项目经费按照市、区两级财政补给, 建立年度公共服务财政经费递增机制, 2016年度人均卫生项目经费达55元, 高于国家标准10元。均等化工作在国家统一要求基础上, 拓宽内容、创新方法。除了落实国家规定的卫生计生十二类公共服务基础上, 还单独列支经费增加一项基本公共服务, 在全省全面开展免费的婚前检查服务, 受群众好评。

(2) 服务管理机制将督查考核与激励协调相结合。一是通过将基本公共服务项目全都纳入绩效考核强化激励, 奖优罚劣。省市区三级都把均等化工作纳入了目标责任制考核, 实现了均等化工作的高层统筹。郑州市还将履行流动人口公共服务管理职责纳入市委、市政府重要督查事项和“三到位”考核内容。二是建立省、市、区三级联动协调机制, 与外省创造全面大协作局面, 全国48个地市建立双向协作, 河南省内18个地市, 还有分布在北上广等沿海地区的30个大中城市。三是着力发挥示范引领典型带动机制, 打造服务品牌。自2013年起依托郑州市政府《培育十类典型促进流动人口社会融合实施方案》开展流动人口卫生计生均等化服务示范化创建活动, 成为推广均等化服务试点的成功模式与最佳实践。例如, 二七区将计生家庭列入流动人口意外伤害保险参保对象。金水区打造了郑州首个社区计划生育服务中心与卫生健康服务中心结合为一体的一站式服务。管城区开辟“医育结合”、“片医计生负责制”管理服务模式, 整合辖区医疗资源。

(3) 服务方式主动、高效和便捷, 鼓励开拓创新。一是落实服务项目, 创新服务模式。郑州市2008年在全国率先实行“片医负责制”社区卫生服务模式, 流动人口聚居区域按照每组片医 (护) 负责1000-1500户居民, 开通“片医网”、绘制楼宇图, 积极开展片医服务“进社区、进学校、进门店、进工地”活动, 居民获取服务更加便利。以网格化管理为载体, “全天候巡查、全覆盖服务、无缝隙对接”, 实施“地图式网格化定位责任管理”, 如陈砦市场社区服务中心从电子显示屏上就可全览每个商户的人员流动和服务情况等。二是基础设施共享上精益探索。管城区不断完善“医育结合”、“片医计生负责制”管理服务模式, 整合辖区医疗资源, 建立起以公办医院为主体、以社区医疗卫生服务站为补充的流动人口技术服务网络。金水区因地制宜建立试点, 在升龙社区打造了郑州首个社区计划生育服务中心与卫生健康服务中心结合为一体的服务站, 实现为9类人群提供一站式服务。

(4) 丰富服务参与主体, 引入社会力量, 共同开展研究和实践。一是扩大政府购买服务。二七区政府在落实奖励优待服务中为计划生育特殊困难家庭买单购买意外伤害保险。针对不同人群的需求, 整合人才交流中心、早教中心、养老集团等社会组织等各类资源, 与民营医院合作, 多渠道为流动人口提供各类健康服务和免费救助活动等等。二是围绕流动人口健康问题开展调研。围绕流动人口生存、就医、生育、健康等生活现状展开问卷调查和现场服务活动, 为掌握现状改善公共服务提供了依据。此外, 还提倡各预防接种门诊开展三月一次流动儿童聚居地摸底调查、登记与查漏补种, 实现精准服务。三是计生协协同服务开展得有声有色。高效利用流动人口集中的社区、企业和集贸市场等的基层计划生育协会组织, 每年春节期间开展卫生计生关怀关爱集中服务, 在5.29和7.11活动周, 开展困难流动人口慰问活动。如金水区陈砦花卉市场依托市场管理部门建立了流动人口计生协会, 利用商会、老乡会、行业协会的凝聚力优势, 形成了“计生协会+商会”、“计生协会+老乡会”、“计生协会+行业协会”等多种服务模式, 实现互帮互助, 便民服务, 群众积极参与, 满意度高。

二、问题与对策

在推动基本公共卫生计生均等化过程中还有些问题尚待解决。一是社区在工作融合上的适应和协调还不够成熟。郑州市区县机构改革相对较晚, 多部门重视并紧密协作的综合服务格局还未完全形成。

二是社区财政经费投入、分配和使用仍不够合理。由于服务对象流动性强, 服务机构虽按辖区内常住人口作为服务对象, 但实际并不能保证辖区内所有被纳入对象均享受到服务, 该问题各地基层普遍存在。

三是服务规范性上, 对基本公共服务的界定宣传理解还有一定偏差, 民众对公共服务均等化的内容、项目及自身权益不明确, 服务整体素质和技术有待提高。

四是服务人群难追踪定位。城镇化迎来流动人口短期“流动潮”, 尤其是6个月以下非常住频繁流动人口, 信息和配套服务无法随动, 从而接续不足。为此提出以下思考和建议。

(一) 服务主体促融合、多元化

基层部门作为基本公共服务直接供给方, 要想实现托底职能, 须“自身硬”。一是在内部组织上力求思路并轨, 机构合并, 内部整合, 系统互联, 干部兼容。在“为全民健康服务”的共同的工作目标的基础上有效分工, 在工作内容和性质上互补匹配, 既要发挥各自优势, 又需要各自“放手”, 努力提升合力。将服务理念和流程融入管理方式, 将服务素质、水平和技术贯穿到需求管理之中, 但同时卫生和计生部门在人员、工作部署和技术服务管理方法上还需客观“存异”。二是鼓励和规范民办机构进入公共服务事业领域的行为, 对于有意愿和动力的民营机构、社会组织, 甚至自组织, 根据需求和空间创造条件, 制定保障有力的法律法规和切实可行的政策措施, 保障社会参与主体提供公共服务的规范、公开、透明。实施绩效评价, 在实现社会效益的基础上提高经济效益。

(二) 服务对象全覆盖、有侧重

努力实现公共服务均等化全覆盖的目标, 要尽职尽责维护服务宗旨。

一是统一服务对象和目标。卫生和计生的服务人群和政策实现方式有差异, 基本卫生公共服务对象是病患, 与是否流动人口无关。计生部门服务对象由于政策要求的特殊性, 经历了一个对流动人口的监测、查找和主动服务的工作阶段, 在当前新政策要求下, 计生工作转型发展, 无论流动人口与否, 只要是有生殖健康方面需求的人群都是服务对象。服务目标统一为服务“健康”的概念之下, 回归了服务的本质和宗旨。

二是求同存异有侧重。不同服务项目利用水平存在差异, 应重点关注各种人群适用项目。尽管基本公共服务目标是常住人口全覆盖, 但要根据实际需求, 侧重那些流动性强获取服务较难的个体身上, 尤其是6个月以下年轻的非常住、频繁流动人口及对生育旺盛期健康需求不明确的人群, 逐步探索保障该群体服务的方法和实现方式。

(三) 服务内容拓领域、标准化

拓展服务领域, 特别强调根据群众有效需求优化服务管理的供给要素。一是通过调查研究, 试点实践, 以多种形式、多主体参与, 多方监督, 提高服务管理的配置效率。进一步放开和鼓励政府购买公共服务项目, 以满足居民日益多样化的需求。如太仓市政府为流动人口计生服务购买了宣传类、信息类、组织动员类、随访类以及管理协助类五类服务, 有效地解决了公共服务的便捷性和可及性问题, 获得了良好的社会效益。二是完善丰富公共服务的标准和内容, 严格遵照服务要求和标准, 规范地完成“规定动作”, 在此基础上探索扩展群众所需要的公共服务项目, 但不能与国家标准和内容相冲突、矛盾, 或者与基本公共服务的宗旨、理念、思路相违背。

(四) 服务方式精细化、定制化

公共服务社区优化是真正实现分级诊疗的落脚点。落实卫生计生基本公共服务并不能简单地停留在按照标准和规范实施, 要根据社区内人口构成和需求, 采取“同城同待遇、但是同城不同群、同城不同策、同策不同法、同法不同效”。

随着城镇化建设, 流动人口数量将越来越多, 与配偶、子女、老人一同流动的流动人口家庭数量将会增加, 流动人口的利益诉求也将发生变化, 注重探索家庭为单位的服务。要充分尊重服务对象的意愿和选择, 不强求服务对象在社区接受免费服务, 使其知晓公共服务的内容规范, 使其足以信赖社区卫生站提供的公共卫生计生服务。

(五) 服务机制多创新、求双赢

基层部门要从自我“解剖麻雀”开始, 改革创新流动人口服务管理模式和机制, 探索形成政府主导、社会协同、社区维护、家庭参与的流动人口公共服务均等化运行模式。服务管理方式上, 探索形成“互联网+”流动人口服务管理体系, 利用好微信平台资源, 鼓励社区建立服务机构, 形成服务融合的氛围;严格规范和制定服务管理标准, 探索形成标准化的公共服务管理规章制度和流程;更新服务提供方式, 提升服务质量, 鼓励服务在制度保障下自我管理、自我运营, 使服务供需方达到管理方和受益方的双赢结果。

摘要：在卫生计生公共服务进入深度融合阶段, 管理体系和机制改革应随着政策的落实不断优化整合, 将成为增强未来竞争力和吸引力的社会动力。文章以郑州市为例, 探讨当前社区卫生计生基本公共服务均等化的现状和问题, 并提出相关思考与建议。

关键词：基本公共服务,卫生计生,均等化