公共服务均等化背景下供用水合同的法律思考

2022-09-10

1 引言

水作为生活的必需品, 供水服务和人们的生产和生活密切相关。过去, 供水行业一直被认为是纯福利性事业, 在供水企业经营管理的过程中, 政企不分, 对于水量的分配、水价的制定、水费的收取以及供水设施的建设等基本问题只能依靠政府指令。随着经济的快速发展, 我国供水事业发展迅速。近年来, 民间资本大量涌入供水行业, 供水行业进行了管理体制的改革, 其经营活动逐渐推向市场, 再加上公共服务均等化这一目标的提出, 供水行业必须对供用水合同引起重视, 以避免各种纠纷的出现。

2 供水服务均等化政策的基本内涵

党的十八大报告提出, 到2020年总体实现基本公共服务均等化。基本公共服务可以分成基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务等种类。主要包括就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、生产安全、消费安全等具体服务。它是促进社会稳定、和谐与发展的重要条件, 基本公共服务均等化是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力, 是促进国民经济又好又快发展的重要途径。供水服务属于基本公共服务范畴, 应当积极探索并推行均等化, 而这也是政府的一项基本责任。

供水服务均等化是一个十分复杂的问题。首先, 不同区域水资源的丰裕程度不一样, 水资源环境质量不一样, 取水远近与供水的难易程度不一样, 供水成本差异较大, 居民承担供水成本的能力也不一样, 在全国范围内实现基本供水服务均等化比较困难。其次, 供水服务目前属于市政服务范畴, 其责任主体为地方政府。不同地方政府的财政能力和服务管理能力有很大差异, 沿海等经济发展水平较高地区的一些地方政府财力相对雄厚, 供水管网可覆盖到农村, 农村居民可以享受到与城市大体相当的供水服务, 但中西部地区的多数地方政府的财力相对较弱, 很难实现城乡供水服务的均等化。因此, 有必要将基本公共服务均等化政策要求与供水服务的特点相结合, 综合分析各种因素, 探索符合供水服务实际的均等化路径。

综上, 我国地域差异复杂、发展阶段不一、改革模式多样, 对于城镇供水行业来说, 实践摸索固然重要, 理论的研究和指导则更为关键, 因此有必要对供用水相关理论尤其是供用水合同基本理论进行进一步的探讨。

3 供用水合同的界定

供用电、供用水、供用气和供用热力合同在本质上具有相似性, 因此我国《合同法》将这四种合同作为一类有名合同统一进行规定。根据《合同法》第184条的规定, 供用水合同在法律适用中, 应当参照供用电合同的有关规定。另外, 《城市供水条例》第2条也对城市供水进行了界定, 即城市供水包括城市公共供水和自建设施供水。其中公共供水是城市自来水企业以其公共供水管道及附属设施向单位和居民的生活和生产等提供用水。而自建设施供水, 是城市的用水单位以其自行建设的供水管道及附属设施向本单位的生活和生产等提供用水。根据上述规定, 供用水合同是指供水人向用水人供水, 用水人支付水费的合同。我国城市供水主要包含城市公共供水和自建设施供水两个方面。

4 供用水合同的法律性质

4.1 供用水合同具有公用性和公益性

供水人提供的水的消费对象不是社会中的某些特殊阶层, 而是一般的社会公众。供水人对于提出供水要求的用水人, 负有强制缔约义务, 一般不得拒绝, 以使一切人都可以平等地与供水人订立合同, 这也是公共服务均等化的基本要求。供用水合同签订的目的主要是为了满足人们生活的需要, 而不是单纯为了让供水方从中得利。供水企业只有通过行政主管部门审批并获得相应资质才能从事供水服务。另外, 国家对供用水合同的收费标准有一定的限制, 供水人不得随意将收费标准提高。

4.2 供用水合同具有继续性

水的供应不是一次性的, 而是持续的。对供水人来说, 为按约定向用水人供水, 需要铺设管道, 这显然不能只是为了一时的利用。而对于用水人来说, 也是为了长期生活和生产的便利才利用这些供水管道所提供的水资源。作为继续性合同, 即使其供给或收费是分期的, 但这些给付并不能成为独立的合同, 而是一个合同。

另外, 供用水合同的标的物为可消耗物, 在一次利用之后, 即为返还不能, 不像其他买卖合同一样可以将标的物返还。因此, 在供用水合同因各种原因终止时, 其效力仅向将来发生, 而不能溯及过去。

4.3 供用水合同属于典型合同

典型合同, 就是在法律上已有规范规制并赋予了一个特定名称的合同。供用水合同是《合同法》中规定的典型合同。我国《合同法》对“供用电、水、气、热力合同”进行了规定, 其中, 供用电合同对供用水合同有参考适用作用。同样, 买卖合同的法律规则对供用水合同也有参考适用作用。

4.4 供用水合同是双务、有偿、诺成性合同

双务合同是双方当事人互负义务的合同。在供用水合同中, 供水人负有供水的义务, 享有收取水费的权利, 用水人负有支付水费的义务, 享有使用水的权利。供用水合同属于双务合同, 因此供用水合同适用先履行抗辩权和不安抗辩权规则。例如用户丧失了商业信誉, 供水人可以行使不安抗辩权, 暂时中止供水, 待对方为对待给付或提供相应担保后恢复供水。另外, 关于标的物的风险负担, 除供用水双方另有约定外, 在交付前, 水的损耗由供水企业承担, 在交付后水的损耗由用水人承担。

供用水合同的一方当事人取得权益的同时, 须向对方偿付相应的代价。供用水合同是双务合同, 也是有偿合同。界定供用水合同为有偿合同, 首先, 责任的轻重不同。在无偿合同中, 债务人所负的注意义务程度较低, 在有偿合同中则较高。正因如此, 供用水合同中供水人负有较高的注意义务, 须保证供水质量符合国家标准, 因供水质量给用水人造成损害的, 供水人负有相应的赔偿责任。其次, 主体要求不同。供用水合同对当事人的行为能力要求原则上应为完全民事行为能力人。

供用水合同为诺成合同, 只需供用水双方达成合意, 合同即可成立, 相对于实践合同较简单。实践中, 用水企业与用户签订供水合同时约定合同期限, 合同自约定之日起生效, 其性质为附期限的供用水合同, 并不因此影响供用水合同的成立。

5 供用水合同中预付水费条款的法律分析

近年来, 预付费水表已经广泛应用在生产和生活供水中。但是, 将传统的“先用水, 后付费”改变为“先付费, 后用水”, 这是一种交易习惯的改变。很多用水人对预付水费产生怀疑, 认为这是供水企业利用其垄断性强加给用水人的不合理要求。一是免除了供水企业“先用水, 后付费”的义务, 剥夺了用水人“先用水, 后付费”的权利;二是免除了供水人应承担的向用水人“不间断供水”的义务, 剥夺了用水人“连续用水”的权利;三是预付费水表费用较高, 且是用来制约用水人的, 因此大部分用水人不愿安装。

《城市供水条例》第24条规定:“用水单位和个人应当按照规定的计量标准和水价标准按时缴纳水费。”这一规定似乎告诉我们, 用水人“先用水, 后付费”是合法的。但是, 事实上“先付费, 后用水”也并非没有法律依据。首先, 这一规定并没有对水费的交付方式进行明确规定。也就是说, 只要双方是在协商一致的情形下, 在供用水合同中约定“先付费, 后用水”这种水费结算方式, 该约定就会受法律的保护。其次, 预收水费并不是一种最终的计费, 不是水费结算。水费是以用水人水表记录的数据为依据, 通过核算, 实行多退少补原则, 予以最终结算的。可见, 只要双方当事人在供用水合同中达成合意, 不违反法律的强制性规定, 就是合法有效的。

6 供用水合同的形式要求

合同当事人在合同订立过程中所达成的合意实质上是合同的内容, 而合同内容的合意表现的外在方法或手段, 就是合同的形式。根据我国《合同法》的规定, 合同的形式有书面形式、口头形式和其他形式。若法律、法规规定或当事人约定采用书面形式的, 应当采用书面形式。对于供水企业与用水户之间的供用水合同, 我国法律、法规并未明确规定必须采用书面形式, 因此供用水合同可以采用书面、口头或其他形式。

6.1 口头形式

供用水合同的口头形式是指供用水双方以直接对话的方式订立合同。这种“对话”包括面对面的谈判、协商, 也包括通过电话等方式的对话。也就是说供用水合同的一方当面口头或通过电话向另一方提出订立供用水合同的建议, 另一方当事人当面口头或通过电话做出给予接受的答复后, 该供用水合同即告成立。口头形式的供用水合同多适用于城乡一般生活用水户。其优点是简便易行, 而缺点是一旦发生争议, 供水人或用水人必须举证证明合同的存在及合同关系的内容, 从而出现“举证难”的问题。口头方式的供用水合同随着供水企业规范化管理程度的提高, 已经越来越少出现。

6.2 书面形式

供用水合同的书面形式, 最常见的是供水方单方拟定的供反复使用的合同文本。该类文本主要有几个部分构成, 一部分为格式条款, 用水人无法选择或更改, 另一部分为意定条款, 双方可以协商选择或协商填写。

由于供用水合同的内容比较复杂, 建议采用书面形式签订。书面供用水合同的优点包括:

(1) 供用水合同的履行时间较长, 具有长期性, 采用书面形式可以明确双方权利义务关系, 发生纠纷时举证方便, 有利于减少纠纷的发生。

(2) 供用水合同中, 用水方人数众多, 多数情形下难以即时清结水费且数额很大, 采用书面的形式, 有利于合同的履行和纠纷的解决。因此一些地方政府纷纷出台有关规定或政策, 要求单位用户与供水企业签订书面供用水合同, 原未签订的, 应当补签供用水合同。

7 结语

综上所述, 在供用水合同中, 其书面形式多采用格式合同的形式。值得注意的是, 虽然格式合同可能造成供水企业利用自身优势地位, 强加不公平条款的情形, 但在供用水合同的订立中, 采取格式合同形式具有节约签约时间, 提高供水效率等诸多优势。更何况, 供水企业也不可能和每个用水户一一协商, 采用格式合同为其必然, 因此应当引起供水企业的重视。

摘要：供水服务属于政府基本公共服务范畴, 其关系到国计民生, 因此应当推行均等化。随着我国供水事业的快速发展, 供水行业进行了管理体制的改革, 其经营活动逐渐推向市场, 供水行业必须对供用水合同引起重视。本文对供用水合同的主体、主要条款及合同形式进行了分析, 以帮助用水方在签订供用水合同的过程中最大限度地保护自己的合法权益, 而供水方也可以根据国家法律法规的有关规定, 更好地为用水方服务, 以减少不必要的供水纠纷。

关键词：公共服务均等化,供水服务均等化,供用水合同