农村宅基地土地（精选十篇）
农村宅基地土地 篇1
一、试点区概况
(一) 地理概况
试点镇位于黄河沿岸, 辖8个村民委员会, 28个村民小组, 2010年末人口为10674人。第二次全国土地调查数据, 该镇总土地面积为10299.37公顷, 其中村庄调查面积322.37公顷, 农民宅基地发证2216宗, 全乡总户数为3012户, 辖区有学校9所 (其中部分已发国有土地使用证) , 村卫生所8个, 乡镇企业30个, 另外还有农村信用社、水管所、卫生院等公共设施用地及疗养院用地。
(二) 资料情况
1) 全国第二次土地调查成果资料。2) 测区基础测绘1∶50000、1∶10000、1∶5000数字产品成果资料。3) 城镇地籍数据库及相关成果资料。4) 测区农村宅基地使用权、集体建设用地使用权已登记发证的成果资料。
二、技术流程
项目技术流程如图1, 主要是分析资料, 最大限度有效利用资料及实施外业地籍测量。
(一) 资料准备与分析
对资料进行分析、整理、归类。
1) 以二次调查成果为基础, 查找可作为确定宅基地、农村集体土地权利依据的文件资料, 主要包括:当事人之间依法达成的协议;县级以上人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定;县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书;人民法院生效的判决、裁定或者调解书;第二次土地调查形成的集体土地所有权权属材料等。行政区代码, 地籍调查的技术性规程、规范、细则和图式等;2) 已有的控制测量成果, 包括辖区内D、E级GPS点成果表、控制网图、点之记、技术总结等;3) 现势性较强的影像图件及大比例尺地形图;4) 已有的土地调查成果、土地权属来源材料、已登记发证的地籍档案资料;土地出让、划拨、处置等用地文件资料;5) 标准地名资料;6) 城建规划 (村庄规划) 资料、图件等。
对已有的测量控制点成果应分析其精度, 确定能否满足村庄地籍测量的需要。对原有的地形图成果资料应检查其精度及现势性。
(二) 技术培训
组织参加项目的工作人员进行培训, 使其熟悉有关地籍管理政策、法规和技术要求, 明确调查任务, 掌握调查方法和操作要领, 增强责任心, 以保证调查成果的质量。在培训的基础上, 选择了两个有具有代表性的行政村进行试点, 在试点的基础上总结经验后全面开展工作。
(三) 权属调查及界址调查
土地权属是指土地产权的归属, 是存在于土地之中的排他性完全权利。它包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权和他项权利。
权属调查是地籍测量的前期工作, 其为地籍测量提供测量依据。权属调查包括土地的权属调查和宗地看勘丈。界址调查是对相邻双方的界址状况进行实地调查, 经邻界双方认可和各有关部门审核后, 作为土地登记的依据。经过审核验收的地籍成果, 具有法律效力, 受法律保护。
这两项调查须在一定的工作底图上进行, 本项目工作底图的制作以全数字摄影测量系统为平台, 利用测区内现势性较好的高分辨率数字航摄影像, 经空三加密建立立体像对, 在立体环境下进行居民地、居民地附属设施、地类图斑等地物要素的矢量采集。通过数据编辑处理, 制作1∶2000地形图作为航测内业成果。
航测内业成图后, 外业进行实地调绘核实, 对立体环境中判读不清楚、不准确的地物进行核实定性, 特别对界线不明确、未闭合表示的居民区院落要进行调查补测, 对房屋的建筑材料、楼层数进行标注;此外要对因树木遮盖而未能采集的房屋、围墙等遗漏地物以及新增地物进行外业补测。
外业调绘成果通过数据编辑处理对航测内业成果加以完善, 并将成图以自然村为单位分幅输出, 作为地籍测量工作底图。
根据调查范围, 在调查底图上依行政界线或自然村划分调查区。地籍编号以乡级行政区为单位, 按乡、村、宗三级编号。从左到右、自上而下, 由“1”开始顺序编号。同一街道、街坊、宗地被两幅或以上基本地籍图分割时, 应注记同一地籍号。
在已开展或完成地籍调查的地区, 无论宗地分割或合并, 原宗地号不在使用。分割后的各宗地以原编号的支号顺序编列;数宗地合并后的宗地号以原宗地号中的最小号加支号表示。
按调查工作计划, 分区分片公告通知或邮送通知单, 通知土地使用者按时到场指界。
界址调查应遵循以下几点要求:
1) 实地调查时, 调查员应会同本宗地及相邻宗地使用者到现场共同指界。单位使用的土地, 应由法人代表出席指界, 并出具身份证明和法人代表身份证明书;个人使用的土地, 应由户主出席指界, 并出具身份证明和户口簿。法人代表或户主不能亲自出席指界的, 由委托代理人指界, 并出具身份证明及委托书。对于两个及以上土地使用者共同使用的宗地, 应共同委托代表指界, 并出具身份证明及委托书。2) 经双方认定的界址, 应由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。3) 有争议的界址, 调查现场不能处理时, 按《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理。4) 所有界址点要按照规定设置界标。5) 一宗地有两个以上土地使用者时, 要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。6) 违约缺席指界的, 根据不同情况按下述办法处理:a.如一方违约缺席, 其宗地界线以另一方所指界线确定。b.如双方违约缺席, 其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定。c.将确界结果以书面形式送达违约缺席者, 如有异议, 必须在15日内提出重新划界申请, 并负担重新划界的全部费用。逾期不申请, 视同对确定的界线无异议, a、b两条确界自动生效。7) 指界人在认界后, 无正当理由不在土地权属调查表上签字盖章的, 视同违约缺席指界。8) 调查结果应在现场记录于地籍调查表上。
(四) 控制测量与地籍测量
基本控制点测量采用静态与快速静态GPS联测方式进行, 包含以下步骤:
1) 图上设计:以测区1∶50000地形图、测区三角点成果为基础, 拟定出D、E级GPS点位置与网形结构。2) 实地踏勘点位四周无明显障碍物遮挡, 选点埋石。基本控制点标志需采用永久性固定标石, 依序编号并于点位附近醒目处表明。3) 采用GPS静态作业, 联测图根点与附近三角点, 同步观测时段长度要求超过45分钟。观测前、观测过程中以及观测结束后详细记录仪器高并填写测量手簿。4) 收集观测数据, 软件解算基础控制点坐标。控制成果检核点平面较差不得大于±3cm、高程较差不得大于±5cm。5) 基本控制点成果整理, 方便后续测量使用, 并作为阶段性工作成果保存归档。
1. 图根点测量
有条件区域可以利用连续运行参考站系统 (CORS站) , 在测区作业时采用GPS-RTK做加密图根控制测量。图根控制测量具体要求如下:
1) GPS-RTK图根点测量的选点、埋石、观测和计算等技术要求按照《全球定位系统实时动态测量 (RTK) 技术规范》 (CH/T2009-2010) 执行。2) 选点基本要求:应布设不少于3个或者不少于2对相互通视的点, 相邻两点之间的边长不小于100m。3) 图根点标志宜采用木桩、铁桩或其他临时标志, 必要时可埋设一定数量的标石。4) 点位选在视野开阔处, 视场内障碍物的高度角不宜超过15度。5) 点位应远离大功率无线电发射源, 高压输电线及大面积水域。6) RTK图根点流动测量站观测时应采用三角架方式架设天线进行作业, 测量过程中仪器圆气泡应严格稳定居中, 每次观测历元数应大于20个。7) 为保证GPS-RTK测量精度, 应进行复测与检核, 具体如下:A每个图根点均应有两次独立的观测结果, 两次测量结果的平面坐标较差不得大于±3cm、高程的较差不得大于±5cm, 在限差内取平均值作为图根点的平面坐标和高程。B在测量界址点和测绘地籍图时采用全站仪对相邻RTK图根点进行边长检查, 其检测边边长较差的相对误差不大于1/3000。
2. 成果的整理与录入
权属调查完成后, 必须对调查成果进行严格的质量审核和分项处理, 为地籍建库和今后的地籍管理打下良好的基础, 检查工作分自检、审核、实地检查三步, 最后整理分类, 按村为单位分宗装袋, 整理归档, 最后进行权属调查成果的录入和检核, 从而建立调查表数据库。
地籍测量是地籍调查不可分割的组成部分, 目的是测量每宗土地的权属界址点、线、位置、形状等基本情况。地籍测量应在地籍控制测量的基础上进行, 地籍测量成果经审核批准依法登记后, 具有法律效力。
3. 地籍测量由以下几个部分组成
1) 地籍要素测量。地籍要素测量采用解析法作业, 以全站仪、GPS-RTK作为主要的数据采集设备。具体施测要求如下:a.测碎布点应以控制点为基础, 作业过程中自始至终加强测量起算数据 (测站点坐标、定向点坐标、方位角等) 的检查。定向作业应满足检核点坐标平面较差小于5cm, 高程较差小于10cm时, 方可进行数据采集。b.界址点原则上按标志位置采集, 若无标志、标志不清或标志有误时, 应及时与权属调查者取得联系, 并重新确定其点位。c.在界址点测量过程中, 全站仪操作人员应与棱镜操作人员随时取得联系, 明确观测位置, 以保证观测精度。点位记录人员要经常与仪器操作人员进行测点点号的核对, 避免图面点号与仪器内点号不符。d.房屋测量以墙体角点为准。房屋、围墙等转角有突出墩 (柱) 的, 宽度大于0.5米的依实测绘, 小于0.5米的以柱外侧中点测定。e.临时性房屋、活动房屋可不表示。宗地范围以外的房屋附属设施 (篱笆、栏杆、牲口卷等) 可依整体范围概略表示。
2) 地籍图的编辑。a.地籍图使用南方CASS9.1数字测图软件进行编辑成图, 并参照《1∶500, 1∶1000, 1∶2000地形图图式》GB/T20257.1-2007编辑表示符号。b.地籍图的内容应包括各级行政界线、街道 (街坊) 界线、地籍编号、宗地界址点、界址线、宗地用途、土地使用者所有者、地类号和宗地面积等。c.地籍图采用1∶2000比例尺, 基本地籍图图幅规格为40cm×50cm的矩形图幅或50cm×50cm的正方形图幅。d.地籍图各要素的分层按国土资源部《城镇地籍数据库标准》要求执行, 面状地物必须形成闭合图斑, 并按建库的要求进行拓扑检查, 以满足图形入库的需要。e.图廓整饰及图内注记使用的各种字体的注记大小均按《标准》的要求执行。应做到清楚无误、干净整洁。f.权属界址线使用0.3mm红色线划绘制, 界址点用0.8mm的红色圆圈绘制, 水系用蓝色绘制, 其它线划及注记一律用黑色表示。g.对于界址边长小于0.5m的界址线两端的界址点符号可舍去一个, 但应正确表示界址线的准确位置。h.凡图上地物点与界址线矛盾处, 要查明原因, 并与权属调查者协商处理。i.街坊内的宗地编号应和“宗地接合图”上的严格一致, 并且不得重号。
3) 宗地图的编辑。地籍图编辑结束后, 系统内自动生成宗地图, 并按宗地图要求注记, 宗地图的比例尺可根据图纸的大小 (有A3、A4两种) 进行调整, 特别大的宗地另行编辑。做到点、线清晰, 各种注记清楚, 宗地相邻、四至关系正确, 权属标注明晰。
宗地图内容包括图幅号、地籍号;本宗地号、地类号、门牌号、面积及单位名称;本宗地界址点、界址点号 (含与邻宗地共用的界址点) 、界址线及界址边长;本宗地内建筑物、构筑物;邻宗地界址线 (示意) ;比例尺、指北方向、图廓线、制图单位、制图员、审核员及日期等。
4) 地籍图数据处理。a.用南方CASS9.1数字测图软件进行数据处理、编辑。b.外业采集地籍要素点坐标并转化为系统要求的数据格式 (*.dat) , 进行图形编辑形成街坊图, 接边拼接后形成地籍分幅图。c.汇总统计;按照规定数据格式输出城镇地籍调查工程全部计算、统计表格成果。d.地籍图编辑完成后, 对量算所涉及的各种数据和资料核查无误且符合精度要求后进行面积量算。面积量算方法采用系统软件自动计算方式, 以宗地为单位进行, 最后记录在调查表资料袋内和系统的调查表数据库里。
5) 面积计算。a.面积统计采用规定软件进行。b.构建虚设宗地, 街坊分界线选在道路、河流等带状物地物中心线。c.面积计算以宗为单位, 调查宗地内地类、土地利用强度等情况, 计算结果与图面注记取至0.1m2, 并按街坊打印所有宗地、虚设宗地面积计算表。d.街坊面积检核:街坊内各宗地和虚宗面积之和, 其限差应满足△≤0.06rm2, r为被控制面积个数。e.自下而上逐级汇总土地分类面积。
4. 统计主要项目
1) 以街坊为单位的宗地及虚设宗地面积汇总表。2) 以街坊为单位的城镇土地分类面积统计表。3) 街道面积分类统计表。4) 测区面积分类统计表。
5. 成果质量保证措施
本项目技术检查采用自查、互查和专查三级检查, 自查由作业组完成, 互查由作业组间完成, 专查检查由生产单位质检部门完成, 最后提交甲方检查验收。其中, 一级检查要求对资料、成果的检查量达到100%;二级检查要求在全部产品形成后内业100%检查, 外业50%检查。
技术检查应严格按《第二次全国土地调查成果检查验收办法》、《测绘产品质量评定标准》、《数字测绘产品检查验收规定和质量评定》和本设计书有关要求进行。各级检查要有详细的检查记录和修改情况记录, 并作为资料与调查、测量成果一并提交。
6. 外业调查
1) 原始调查宗地勘丈记录。2) 土地登记申请书、审批表、农村地籍调查表等成果材料。3) 调查收件材料数字采集成果和影印材料。4) 宗地、房屋数字化测绘成果图件资料。
7. 内业数据成果
1) 宗地、房屋数字化测绘所有成果数据。2) 农村宅基地及集体建设用地发证信息系统管理库。3) 发证档案资料扫描影像数据库。
8. 图件成果
农村宅基地及集体建设用地地籍图和宗地图。
9. 文字表格成果
1) 农村宅基地及集体建设用地确权登记发证技术设计书。2) 农村宅基地及集体建设用地登记发证工作报告。3) 农村宅基地及集体建设用地登记发证技术报告。4) 农村宅基地及集体建设用地确权登记发证成果分析报告。5) 农村宅基地及集体建设用地确权登记发证自检报告。6) 各类面积统计表和土地信息登记总花名册。7) 土地发证登记簿, 不发证宗地的基本信息调查情况登记簿。8) 土地争议统计表。
三、结语
通过这次试点工作完成, 有几点体会值得总结。1) 工作开展之前认真分析收集的资料, 使之发挥应有作用。2) 组织参加项目人员培训, 使大家掌握关键技术环节。3) 做好权属界址调查, 严格按事先制订的制度、办法行事, 先易后难, 循序渐进推进。4) 不断总结经验, 事半功倍地完成土地确权发证项目。
参考文献
[1]章书寿, 孙在宏著.地籍调查与地籍测量学.测绘出版社, 2008.
[2]许惠渊等编著.产权理论与农村集体产权制度改革.中国经济出版社.
[3]关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知 (国土资发[2011]60号) .
[4]甘肃省农村集体土地确权登记发证技术细则, 2012.
[5]全球定位系统实时动态测量 (RTK) 技术规范 (CH/T2009-2010) .
农村宅基地土地 篇2
案
最近发表了一篇名为《两会关于农村宅基地提案,2018年全国两会关于农村宅基地农村土地提案》的范文，感觉写的不错，希望对您有帮助，这里给大家转摘到。两会上，代表委员亦在热议城镇化将带来的土地新机遇，而在地方，相关的试点也早已在全国各个省份推广开来。在3月6日，政协“积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量”提案办理协商会上，国土部亦透露了新进展。
本报获得的当日会议材料显示，国土部副部长胡存智表示，目前，大概已经有
10个省已经出台，或者正在制定集体建设用地流转的规章制度。而国土部正在研究制订国家层面可以执行的政策，促进农村集体建设用地进入土地市场，公开出让，并希望尽快能出台。胡存智说，我国农村集体建设用地的总量是城市集体建设用地总量的一倍，布局比较散，效率低，因此推进土地集约节约大有可为。在现行的制度模式内，农村的集体建设用地最多只能在乡镇村集体范围内流转。突破政策的藩篱，成为多方利益主体共同的动力。
记者获得两会民革中央提案也显示，其希望以农村建设用地上市改革作为重点，在不违背土地规划的前提下，允许城市居民购买农村宅基地，提高土地的利用效率。记者获悉，此份提案正也成为国土部督办的重点提案。多方思路推进建设用地入市
上述的提案办理协商会，国家发改委、国土部、公安部、民政部等均有高层前来参加，与会的国家发改委副主任徐宪
平表示，国家发改委在调研的基础上正在抓紧编制《城镇化发展规划》和《促进城镇化健康发展的政策意见》。这些大政规划，正是框定了城镇化进程中呈现的新的土地发展格局。全国政协委员、宝龙集团董事局主席许健康提供本报其了解的数据显示，目前我国建制镇19683个，乡12395个，镇乡合计32078个。如果通过土地整理置换流转，心得体会集约土地，为农村发展二、三产业提供建设用地，能大大推动城镇化的建设。协商会上，国土部副部长胡存智也尤其提醒，在城镇化建设中必须节约集约用地，防止大拆大建。两会上，政协与人大诸多提案议案均围绕城镇化土地市场发展，许多已经分配到各个部委及相关部门推进协商。国土部副部长胡存智透露，民革中央在“两会”期间提出的编号为0301“深化土地制度改革，稳步推进城镇化”的提案，是今年两会国土资源部重点督办的两个提案
之一。
本报获得的民革中央在一份提案中了解，民革中央认为，农村闲置的住房和土地既是巨大的发展资源，也可提高土地利用效率、增加农民收入。所以要探索建立农村土地流转市场体系，为构建城乡统一的土地市场提供方法和途径。提案认为，要以推进农村建设用地上市改革作为重点，在不违背土地规划的前提下，允许城市居民购买农村宅基地，通过吸引社会各界广泛参与，既令农民获益，又能促进城市建设发展，提高土地的利用效率。对此，国土部副部长胡存智透露，事实上，国土部正研究制定的关于深入开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的指导意见，这个意见已经几易其稿，争取尽快出台，形成在国家层面可以操作的政策意见。地方多路探索
除广东省3月11日出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》之外，多地也
在规划政策上，对农村集体建设用地的入市作出了诸多探索。
就在1月底的北京市两会上，北京市长王安顺在报告中提出，2013年北京将推动集体土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来。因地制宜盘活农村集体建设用地，让农民共享城市化过程中的土地增值收益。
而就在1月18日，深圳宣布原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏表示，此举是国土资源部批准深圳实施土地管理制度改革试点的最新创新成果。
深圳市将原农村建设用地公开挂牌，是国内第一次让农民土地直面公开市场，这也意味着以政府作为一级土地单一出让主体的模式被打破。据本报了解，国土资源部政策法规司和其他相关部门，正在就地方试点形成的模式、经验进行总结。在此之前，经国务院、国土资源部批准，安徽芜湖，江
苏苏州、昆山，广东深圳等地相继开展了农村集体建设用地流转试点。上述提案协商会上，国土部副部长胡存智表示，从目前各地情况看，已有10个省份出台或正在制定相应的集体用地流转的规章制度。
胡存智说，我国农村土地产权制度改革，应该在坚持公有制的基础上，探索多种实现形式的捷径：一是要明确土地所有权的主体;二是逐步完善集体土地的产权权能;其他更重要是要推动实现以土地为基础的不动产统一登记，强化土地产权保护管理
农村宅基地土地 篇3
近年来，郴州市汝城县农村经济快速发展，农民生活水平大幅度提高，农民对居住环境特别是住房要求也不断提高，新建住房或翻修住房大规模增加。与住房建设大幅增加形成鲜明对比的是农村土地资源逐年降低，农村村民建房用地供需矛盾突出。
宅基地使用乱象丛生
目前，农村宅基地存在问题主要有以下三个方面：
农村建房布局散乱，土地浪费严重。由于大多数农村发展缺乏统一规划，规划意识薄弱，大多数农户建房在选址和建筑规模上存在很大随意性。
违法占地屡禁不止。一些村民在未取得任何审批手续的情况下擅自建房，破坏了耕地甚致基本农田。此外，一些村民没有按照实际批地面积建房，少批多占，甚至出现很多一户多宅的现象。
此外，对农村宅基地的监督管理也存在许多困难。农村宅基地管理面对广大农村，一般一个国土资源中心所只配备了3-4人，但要管理几个乡镇、2000-3000户的土地违法检查等工作，职能无法得到充分发挥，上级的各项政策也难以全面落实。
多项措施规范使用
针对农村存在的宅基地问题，汝城县国土资源局从多方面入手，对这些乱象进行有效规范。
该县根据村庄的不同情况，对每一个村庄的建设用地进行合理划定。此外，在村庄建设规划的编制过程中，充分听取了群众意见，在尊重当地农民的风俗人情、传统文化的基础上，尽可能考虑了当前农民建房实际需求。
针对废弃老宅、“一户多宅”的现象，该县采取了相应的扶持优惠政策，对利用老宅基地建房的给予奖励或补贴，提高农民拆旧建新积极性。同时要大力倡导“一户一宅”制度，对新建住宅且面积达到省政府规定标准的，要自行拆除老房子，退还老宅基地。或者连房带地无偿交由本集体经济组织进行统筹安排，在进行旧村改造过程中不再给予补偿，降低旧村改造成本。
全面加强土地管理法律法规宣传。如对农村个人建房审批程序，汝城县国土资源局加大宣传力度，使村民充分了解建房审批的一系列程序。另外，充分利用各乡镇每年2次集中执法查处土地违法典型案件的机会，使村民了解违法占地要承担法律责任。通过乡镇和村组干部向群众宣传和解释土地管理法律法规及政策，增强守土有责意识。
此外，汝城县加大了各类土地违法违规行为的打击力度。针对农村宅基地中出现的新情况、新问题，进一步完善动态巡查制，加大监管力度，充分发挥执法监察网络的作用，将违法行为遏制在萌芽状态。对乡镇、村、组非法批地或放手不管的违法行为，加大了责任追究力度。
农村宅基地土地 篇4
1 农村宅基地规划管理上存在的主要问题
通过对西李庄村的实地调查及相关资料收集，发现西李庄村在农村宅基地的规划管理方面存在很大的问题。归纳起来主要有以下几个方面：
1.1 农村宅基地未批先建，违法占地严重
农村宅基地违法占地主要有以下几种：未批先建;未经批准改建、扩建;宅基地虽经批准但在建设中超标准占地;以欺骗手段获取建房手续后，改变建房地点，占用条件较好的耕地甚至基本农田[2]。据调查得知，西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，使得在此之前建设的大量违法占地和超标准建设的宅基地“合法化”。而在此之后建设用的宅基地规定必须登记申请领取相应使用证明后使用，由于村民法律知识的缺缺及土地管理部门的监管力不够，该村普遍存在着占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，另据数据统计显示，西李庄村自1990年至今，宅基地占用村头或村内林荒地共12宗;自2000年至今，占用打谷场用地6宗;这两种占地类型占宅基地比重为15.39%。
1.2 宅基地闲置率高，“空心化”现象比较严重
由于农村宅基地规划管理的缺位以及城乡二元户籍制度下村民“离乡不放土”的迁移模式，导致目前我国大部分农村都存在着“空心村”的现象，不仅浪费了土地资源，而且严重影响了村容村貌。根据调查统计，西李庄村的废弃宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面积的31.61%。其中，因村民建新未拆旧、年久失修等造成的已无房屋或房屋损毁、失去居住功能的废弃宅基地14宗，废弃面积达4322.78m2;因长期不居住造成的闲置宅基地或是取得土地使用权但暂未在其上建房屋造成的空闲宅基地分别占到了5014.60m2和5312.80m2。
1.3“一户多宅”与宅基地面积超标
根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但据实地调查统计，在西李庄村的100户中，拥有大于一宅的户数为23户，占总户数的23%，最多的一户有5宗宅基地，“一户多宅”情况比较严重。另据统计，该村100户居民的单户宅基地面积均超过了200m2，其中89户大于264m2，超出《菏泽市农村宅基地管理办法》有关“平原地区的村庄，每户面积不得超过200m2。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过264m2”的宅基地占地标准，并且自2000年以来超标准占地现象呈现出愈演愈烈的趋势，新增宅基地单宗平均面积均超过400m2，超最高标准比率达50%以上。
2 农村宅基地规划管理问题的原因分析
如上述西李庄村存在的农村宅基地问题在我国大部分的农村地区都普遍存在，造成以上农村宅基地问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几个方面：
2.1 宅基地管理法律缺失，管理难度大
由于我国在农村宅基地管理方面的法律、法规严重缺失，且往往效力层次比较低，使得相关部门对农村宅基地的规划管理仅能依靠当地的规范性文件和地方性政策。如西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初才开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，这使得20世纪90年代以前的农村宅基地管理陷入一片混乱。虽然改革开放以来，农村宅基地法制建设取得了明显的绩效，初步建立了宅基地管理体制。但却仍然存在着立法内容粗糙滞后，可操作性差的弊端[3]。据调查，对于西李庄村村民占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，村委一直是持沉默态度，而上级土地主管部门也只是对其作出罚款处罚了事，并不对其违法侵占行为采取实质性的制止行动。
2.2 村庄规划不到位，村民规划意识不强
农村宅基地管理应该坚持规划先行的原则，农村的宅基地管理必须格按照镇、村土地利用总体规划和年度计划执行，在合理规划的前提下才能保障宅基地管理顺利的开展。由于农村村庄建设规划的滞后，过去在农村常常由村委会或村干部说了算，造成了宅基地管理的混乱。现在，虽然部分村搞了村庄建设规划，但是由于广大村民规划意识的淡薄以及规划本身缺乏，使得编制的规划成为一纸空文，无法在村庄内落实。正是由于农村土地利用规划和村庄建设规划的缺失导致了西李庄村农村居民点布局“散、乱、空”的局面。
2.3 城市化进程加快，人口流动频繁
随着城镇化和工业化的不断推进，农民的就业门路也变得更为广阔，进城务工和工作并落户的村民越来越多。但由于城乡二元户籍制度和社会保障制度等多种原因，往往会选择留下自己在农村的住房和宅基地，这种“双重占地”问题的存在也造成该村大量宅基地的闲置和废弃。另外，遗产继承及子女外迁也是造成目前很多农村“一户多宅”现象突出的主要原因。
3 解决农村宅基地规划管理问题的对策和建议
3.1 加快宅基地立法，使农村宅基地管理有法可依
虽然我国现行的《土地管理法》第六十二条对农村宅基地的数量、宅基地的面积、占用规则、批准权限等有相应的规定，但是都是大面上或宏观上的规定，不够具体明确，对以上存在的宅基地空置、宅基地超标占地、未批先建、批而不建等现象没有做出详细的处罚规定。造成在宅基地管理过程中，执行起来比较困难，操作性差。另外，在宅基地的划分标准、审批程序、费用收取、流转管理等方面的法律规范也需要进一步具体的规范。因此，国家要快农村宅基地立法工作，尽快出台农村宅基地管理相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
3.2 加强宅基地规划，使农村宅基地管理有规可依
规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的前提和保障。要保障我国农村宅基地管理工作的顺利开展，不仅要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡 (镇) 土地利用总体规划。同时，还要在秉承“控制增量、合理布局、集约用地保护耕地”的总原则下，严格按照统筹安排城乡建设用地的总要求，进一步制编制村级详细规划和村庄建设整体规划。在对农村居民点的数量、布局、范围和用地规模进行规定的基础上对农村住宅的房屋样式、建筑地点、占地面积等方面做出限定[4]。同时，为了确保规划能落实到实处，各级政府应按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划;要加强对村民的普法宣传力度，增强村民的规划意识，增加政策执行的推力。
3.3 立足内涵挖潜，积极推进宅基地整理
在社会主义新农村建设的政策大背景之下，各地要根据各级土地利用总体规划、年度详细规划和村庄整体规划等的基本要求，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，科学制定和实施村庄改造整治计划，积极稳妥地推进农村宅基地整理工作的开展。要因地制宜地开展废弃宅基地、空置宅基地、“一户多宅”的调查清理工作，制定相应的解决消化措施.加大盘活存量建设用地的力度。对于农村村民新建、改建、扩建住宅的，要先行安排利用村内空闲地、空置宅基地和废弃宅基地，严禁占有耕地再建住宅现象的发生。对于一户多宅的农户可以对其多余宅基地进行指标置换，仿照重庆市“地票”政策，实现农村宅基地在一定区域内的建设指标置换。
摘要：在城镇化进程中, 我国现行农村宅基地制度日益暴露出严重的弊端, 从对西李庄村的实地调查中发现, 该村“一户多宅”、“宅基地超标占用”、“空心化”、“违法占地, 未批先建”等现象大量存在。这些问题的存在不仅影响了村容村貌, 而且浪费了大量的耕地资源, 在一定程度上加剧了我国的人地矛盾, 严重影响了新农村建设的进程和村民的长远利益, 阻碍了农村经济的可持续发展。因此, 本文主要针对农村宅基地规划管理中存在的问题进行分析, 找到其中的原因所在, 并提出相应的对策。
关键词：农村宅基地,规划问题,对策
参考文献
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[3]金晓月.农村宅基地流转模式构建探析[J].农村经济, 2006, 7:32-34.
农村宅基地土地 篇5
土地整理
张俊德
2011.09
浅谈新农村建设中农村宅基地土地整理
摘 要:
新农村建设中农村宅基地整理事关我国农村农业现代化建设中农村土地的集约化程度和用地效率,是促进农村土地有序、合理与科学化利用的重要手段。农村宅基地用地整理对改善农村生态环境,提高农民生活质量,缓解用地矛盾,实现耕地占补平衡,发展农村经济,促进城镇化,缩小城乡差距,解决“三农”问题具有重大的现实意义。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求,又是当前和今后一个时期缓解建设用地矛盾的有效手段和途径,做好此项工作,既能有效地利用国土资源,又能促进和改善农村环境,同时还可以缓解用地矛盾。拟就农村宅基地整理含义、特点、问题、模式及主要措施进行探讨。关键词:
新农村建设;宅基地整理;问题;模式;措施农村宅基地用地的特点
1.1 用地分布具有明显的地域性
从地域分布来看,农村宅基地的分布与自然条件、社会经济发展状况密切相关。平川地区,由于地势平坦,自然条件较好,交通便利,经济发达,农村宅基地分布的密度高,单个村庄占地规模大;丘陵区和山区,一般地形起伏较大,地貌类型复杂,自然条件较差,交通不便,经济较为落后,农村宅基地分布的密度较低,单个村庄占地规模小。
1.2 人均用地规模普遍偏大
全国人均农村宅基地面积一般均超过国家规定的人均用地150平方米的高限标准,人均占地规模普遍相对偏大。
1.3 宅基地是农村居民点用地的主体
根据调查结果,宅基地是农村宅基地用地的主体,一般占农村宅基地用地的70%以上。宅基地的主导用地特征在村庄内部用地结构中极为明显,其次是道路、畜圈用地,工、商业用地面积极小。农村宅基地整理中所存在的问题
(1)缺少系统规划,土地利用结构不尽合理。
从总体土看,村庄整体布局较为分散,尤其是山区,道路不连网,房屋不成排,缺少系统的规划,没有基础设施,功能不完善。
(2)宅基地内部闲置土地比重高,村庄占地面积大。
据调查,现有农村宅基地内部一般约有10%的土地处于闲置状态,在村庄内部土地尚未得到充分利用的情况下,各地仍在农村宅基地外围划出一定数量的农田作为建设预留地,致使村庄不断蔓延,占用耕地,蚕食良田。
(3)土地的人口容积率和利用率较低。
全国人均农村宅基地用地一般均超过国家规定的人均用地150平方米的高限标准,尤其在农村宅基地内多是平房的“小而全”居住方式的区域,使得农村宅基地内土地的人口容积率比较低,从而使得其土地的利用率也比较低。
(4)村庄的复杂性。
很多农村民居以四合院为主,并且随着分家析产和自由买卖,产生了几家共院、楼上楼下非一家、共有山墙、共有院墙的复杂现象。此外,除了主房、院落以外,还有各种附属建筑物。因此,建筑的复杂性对于宅基地整理牵涉到复杂的权属关系、邻里关系,调解任务繁重,有时候根本办不成功。
(5)农民住房安置的问题。
在农村宅基地整理的过程中主要采取了两种住房安置措施。一是把农民统一安置到建好的居民区,根据城镇用地标准以及原先宅基地房屋情况,给予每户面积不等的住房一套。二是对原先农民宅基地房屋进行评估,发放补偿费用,由农民自己在政府划定的区域建房。给予农民补偿款的方法可能导致农民建不到房。原因有二,一是农民获得的补偿款不足以到市场上买房或者自己建房;二是由于农民储蓄较少,而用钱的地方较多,所以容易导致农民把补偿款挪做它用,最终则无钱建房。
(6)责任田再分配的问题。
农村宅基地整理后,农民迁移到中心村或城镇,这就涉及责任田的再分配的问题。对于居所到田地距离较远的农民则面临交通成本的问题,这些费用由谁承担则是问题之一。有些地方把整理出的田地由政府统一经营,成立农业生态园区。园区管委会每年向农民交纳租金或一次性付给农民集体补偿费用,在这种情况下,如何保证农民的利益则是问题之二。
(7)耕地复垦数量、质量的问题。
在农村建设用地整理的过程中,除了要注重整理的数量以外,还需特别注重整理为耕地后,耕地质量的高低。过去,在实施耕地总量动态平衡的过程中,就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量,而造成了“占好地、补劣地”现象时有发生,给我国耕地的总体质量带来了一些影响。所以,现阶段农村建设用地整理的过程中,应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价,做好与建设用地指标挂钩的工作。农村宅基地用地整理的模式
按照建设社会主义新农村的原则要求,以中心村、生态村整治为重点,以点带面,积极引导,稳步推进农村宅基地整治,从农村实际出发,采取以下模式和方法进行整理。
3.1 规划调整型
对于城镇建设发展或有关项目的建设以及城镇规划区范围所涉及的村庄,应与城镇的发展布局和建设项目的安排密切衔接,相互协调,结合规划布局的要求对村庄建设用地进行统筹规划、统一安置或改造。
3.2 集中合并型
对于具有一定规模、发展条件好、限制条件少的村庄,规划长期保留同时接纳其他搬迁村庄;或多个行政村已经自然地聚集成更大规模的聚落;或人口规模不大,但交通条件、自然条件、资源条件优越,具有一定的发展潜力的村庄,鼓励并引导其他村庄的迁入,增强人口在此类村庄的集聚。
3.3 保留改善型
对于村庄自身发展条件较好,但由于城市发展整体利益的需求对其发展进行限制的村庄;或村庄自身发展条件一般,但由于村庄人口较多或具有一定的文化、历史价值等其他社会文化因素的影响,不能迁入到其他村庄中去的村庄,进行改善居住环境,完善配套为主的整治工作。
3.4 搬迁撤并型
对于现状生产生活条件、发展条件较差,现有人口规模过小的村庄,原则上予以适当,逐步引导人口向其他人口规模较大、基础设施相对较齐全、发展条件较好的中心村或其他村庄转移;对位于矿产品储藏区或者踩空区等禁止建设区内的村庄,逐步进行搬迁撤并;对受水利工程、地质灾害或其他自然灾害影响严重,位于限制建设区内的村庄,逐步缩减用地规模,逐步进行搬迁撤并。通过合理布局新农村宅基地,进行村庄整治和退宅还耕,使农村宅基地的整治迁并与农业生产发展和农民生活水平提高相结合、与城市建设用地扩展和耕地保护相结合,使农村宅基地用地的减少与城市建设用地的增加紧密结合,农村宅基地的退宅还耕与农田的整理复垦紧密结合,高效集约利用土地资源。农村宅基地整理的主要措施
4.1 充分尊重集体土地产权,切实保障农民权益
首先,农村宅基地整理要充分尊重土地所有者的权益,不得侵犯农民的产权。其次,应该加强宣传力度,使广大农民认识到宅基地整理的重大意义,并保证整理项目的透明和公开,随时接受农民的监督。第三,在整理过程中,要给予农民实惠,注重改善居民生产、生活条件,并保证农民生活质量不降低,对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
政府在安置农民时应以统一安置到建造好的居民小区为主,这样大规模的安置,一方面能保证农民有房住;另一方面也有助于政府和农民节省房屋建造的开支。在具体实施过程中,首先应征求农民的意见,扩大宣传力度,争取大部分农民的认可,并保证农民住房条件不降低。对于确想自己建房的农户可以发放补偿款,让其自建房屋。同时,政府只发放房屋的内部必要的装潢费用以及在国家规定范围内住房面积减少所带来的补偿费用等。
对于责任田的再分配,地方应该考虑农民田地位置变化做带来的交通成本,并给以必要的补偿。对于由政府统一经营农业园区的,我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式,让农民获得稳定的补偿,这样既可以获得因农产品价格上涨给农民带来的收入,也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失,从而充分保障农民的权益,提高农民生活水平。
4.2 城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”城镇建设用地置换指标要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。应建立并完善耕地质量评价体系,完善耕地质量评价系统,合理运作、科学评价,做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。地方政府应该对复垦后的质量进行评估,对于高于平均水平或复垦耕地质量很高的,可以给予奖励或赋予“质量系数”,即置换比复垦面积更大的建设用地使用指标。
4.3 以科学发展观为指导,促进土地可持续利用
土地的可持续利用不仅仅是个经济问题,也是涉及生态、环境以及人文精神的问题。在农村宅基地整理的过程中,要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点: ①注重土壤的改良。土地作为自然的产物,其质量的提高必须遵循自然生态规律,必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点,考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系;②注重农村生态环境的改善,对于不适合作物耕种的土地,要做好退耕还林还湖工作,维护农村生态系统;③按照保护生态环境,提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。在农村宅基地整理的过程的同时要有人文精神,要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑,做到
土地整理与文化建设相统一。
农村宅基地整理是一个长期、动态的过程,一方面,我们要学习一些典型模式的经验;另一方面,也要因地制宜,适时创新和探索一些新的模式。农村宅基地用地整理工作的核心是土地的集约利用,土地集约利用应该要切实保障农民的权益,不能靠侵害农民的权益来发展经济,农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩以后,应充分抓住这个机会,把农民的权益和经济建设有效结合起来,以科学发展观为指导,走土地可持续利用之路。
参考文献：
论土地征收中宅基地使用权的补偿 篇6
关键词：土地征收；宅基地使用权；补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0008-06
资料显示，我国从1999年到2009年城市化率从30.9%增长到46.6%[1]，已进入了城市化的快速发展时期。与之相伴的是土地征收规模的逐年增大。国土资源部近几年的公报反映全国每年有近400万亩的土地被征收。有学者综合考虑了征地中的合法用地与违法用地因素，甚至指出：“2004年以来我国每年净减少耕地应当不少于1 000万亩[2]。”大量的征地使失地农民数量成为一个庞大的数字。失地农民权益的保护也成了一个关系到社会稳定的政治问题。宅基地使用权是农民在土地上享有的一个重要用益物权，但现行法律中对宅基地使用权的征收补偿没有规定。近年来国家有关部门出台了一系列相关政策保护失地农民利益，但有关宅基地使用权征收补偿鲜有涉及。由于法律与政策的缺失，宅基地征收中农民权益得不到有效保护，引起了被征收农户的不满，成为影响社会稳定的不良因素。
一、法律上的缺失与补偿的必要性
我国国家层面上立法对宅基地使用权征收补偿的规定基本上属于缺失状态。《物权法》第121条原则上规定了：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条的规定获得相应补偿。”但《物权法》第42条对征收个人住宅做了规定，没有涉及对宅基地使用权的征收补偿。《土地管理法》中并没有宅基地使用权征收补偿的相关规定，只是在第47条第3款原则上规定了宅基地所占用的集体土地所有权的征收补偿：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《土地管理法实施条例》同样没有规定宅基地使用权的征收补偿。
我国相关法律的缺失并不意味着不需要对宅基地使用权进行征收补偿。从法理上来说，宅基地使用权是是从集体所有的土地所有权上产生出来的独立用益物权，对集体土地所有权的征收只是土地所有权主体的改变，并不必然导致该用益物权的消灭。要消灭宅基地使用权必须对其进行单独的征收并进行补偿。梁慧星教授主持编写的《中国民法典草案建议稿》中将建设用地使用权与宅基地使用权统称为基地使用权，其436条第1款指出：“国家为了社会公共利益的需要，可以征收基地使用权，但应依法对基地使用权人给予补偿[3]。”公平正义是法律所追求的一个重要价值。从公平的角度来讲，农民拥有的宅基地使用权虽然受到转让、抵押等方面的限制，但它是农民无偿获得并且无期限限制的一个用益物权，为农民的生活甚至生产提供了基本的场所保障，土地征收消灭宅基地使用权而不予补偿明显违背公平正义。从另一角度来说，《国有土地上房屋征收补偿条例》中对征收房屋价值的补偿其实包括了房屋本身的价值与建设用地土地使用权的价值。《国有土地上房屋征收补偿条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”实践中，居民购买商品房并不会分别支付房屋价格与土地使用权价格，商品房的价格其实是包涵土地使用权的价格。2011年住房与城乡建设部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第14条规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”综上可知，国有土地上房屋征收补偿包括土地使用权的补偿，集体土地上房屋征收如果不对宅基地使用权进行补偿则有悖于公民财产权平等保护的原则，有歧视广大农民之嫌。
二、各地关于宅基地征收补偿的做法及存在的问题
由于国家层面上立法的缺失，各地通过制定地方性法规或者其他规范性文件规定宅基地及其上房屋征收补偿问题。各地对集体土地上房屋征收补偿的具体做法多种多样，主要有：货币补偿、房屋安置及农民自拆重建安置等几种方式。如《苏州市集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第17条第2款规定：“拆迁住宅房屋实行货币补偿、房屋安置、货币补偿与房屋安置相结合的方式，安置方式由被拆迁人自行选择。”《张家界市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第6条规定：“征地范围内涉及的集体土地上的房屋拆迁，采取自拆重建方式补偿安置。”
以上各地做法虽然不同，但在涉及宅基地使用权补偿方面都存在一些问题，主要表现在征收中对宅基地使用权不予补偿或者补偿时限制较多、标准较低等，侵害了农民的利益。具体表现在以下几个方面：
（一）对宅基地使用权基本不予补偿，严重侵害农民的利益
货币补偿是许多地方采用的房屋拆迁补偿方式。不少地方规定中没有明确货币补偿是否包括宅基地使用权的补偿，但不管从其规定还是实践做法来看，该货币补偿显然不包括宅基地使用权的补偿。如《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定（试行）》第2条规定：“住宅拆迁补偿安置的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋安置。货币补偿，将确认的被拆迁房屋合法面积按市场评估价折算成货币，由被拆迁人自行购房安置。市场评估价由房屋区位补偿单价和旧房补偿单价组成。”从该规定中看不出有对宅基地使用权的补偿。从实践中补偿给权利人的价格也难以认定有宅基地使用权的补偿。如福州市竹屿村的拆迁补偿：“一般住房按4 000元/平方米计算补偿，相同地段的商品房为15 000元左右1平方米，房屋面积的计算为屋内测量为准，天井、院落均为无偿征收[4]。”天井、院落作为宅基地的组成部分被无偿征收只能说明宅基地使用权没有补偿，如果认为房屋征收补偿中包括宅基地使用的损失，则难以解释该补偿价与相同地段的商品房之间的巨大差额。我们只能推定没有对宅基地使用权进行补偿。
（二）非货币补偿中宅基地使用权损失得不到体现
宅基地拆迁的非货币补偿主要是房屋安置与农民自拆重建安置。在这些非货币补偿中，由于被拆迁人获得了安置房屋或者重新获得一块宅基地，宅基地使用权有没有补偿往往更具有一定的迷惑性。有不少地方在采用非货币补偿时宅基地使用权损失并没有得到体现。
1.房屋安置时宅基地使用权往往没有补偿。有些地方在宅基地征收时采取了宅基地换取安置房的政策，在操作过程中宅基地使用权往往得不到补偿。如一些地方名为宅基地换房，其实是按照宅基地上合法建筑面积换取安置房，对宅基地实质没有补偿或者补偿较少。如浙江省绍兴市《关于推进农村宅基地置换鼓励农民进城镇居住的若干意见（试行）》中规定：“在本县域范围内农民集中居住区置换，已有宅基地（房屋）的，按照其合法建筑面积1∶1的比例以成本价进行置换”，显然不是宅基地换房，而是以房换房。还有对天津的宅基地换房调查显示：“现行规定的置换标准是，主房可以一比一对换，附房则是2平方米换1平方米，院落空地不算[5]。”宅基地使用权同样没有补偿。另外，农民换取的安置房产权受到限制，往往没有处分权，或者农民需要交纳一定费用后才能拥有处分权。同是绍兴市上述文件中规定：“农民集中居住区用地一般以国有划拨方式供地，办理国有土地使用证和房屋产权证，5年后在置换户补缴土地出让金及置换时相关优惠费用后可以上市交易。”据调研，采取类似规定的地区不在少数。该种做法可以说直接剥夺了农民的宅基地。农民原来是有房有院，虽说处分权受到一定的限制，但可以给农民带来居住的方便以及庭院经济的收入。宅基地换房所换取的一般仅仅是原合法建筑面积大小并且处分上受限的安置房，与置换前相比，农民显然失去了自己的庭院，失去了宅基地的使用权并且没有得到补偿。
2.农民自拆重建安置中宅基地使用权没有补偿或者仅对新宅基地面积少于原合法使用部分予以补偿。实践中一些土地资源较丰富的地区在宅基地征收中采取农民自拆重建的安置方式。在这种安置方式中，由于农民重新获得一块宅基地，以致有很多人忽略了宅基地使用权的补偿。细致研究一些地方的规定与实际做法，在农民自拆重建安置中对宅基地使用权损失并没有补偿。如张家界市《集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第11条规定：“实行自拆重建安置的，被拆迁房屋所占宅基地不再补偿。其面积和重建宅基地面积的差额，应当按征地补偿标准计算补偿费。”北京市《大兴区关于集体土地房屋拆迁补偿及补助费标准的有关规定》也规定：“对于有审批宅基地条件的地区，拆迁人除对被拆迁人的房屋给予重置成新价补偿外，还应对新批宅基地面积少于原合法使用部分，给予宅基地区位补偿价补偿。”言下之意即农民自拆重建中新宅基地面积范围内的宅基地使用权没有补偿。表面看来，农民宅基地被征收后给予一块新的宅基地，好像没有什么损失，故可以不予补偿。其实要明确国家征收与村集体重新安排宅基地是两种完全不同的关系。国家征收了农民的宅基地，剥夺了农民的宅基地使用权，根据有损害既要有补偿的原理，国家要对农民宅基地使用权损失进行补偿。至于村集体将一块集体土地安排给农民做宅基地使用，这是在集体土地所有权上设立用益物权，是村集体内部事务，它虽然要遵守国家的相关法律与政策，但和国家征收无关，不能将二者混为一谈，以村民已取得了新宅基地而不予补偿原宅基地使用权损失，无异于张三夺走了你的东西后，李四给了一个新的东西，所以张三不需要承担赔偿责任。该观点在理论上显然是站不住脚的。
（三）对宅基地使用权予以一定的补偿，但补偿不充分，限制较多
也有一些地区对宅基地给予一定的征收补偿。典型的地区如北京市与广州市。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第14条规定：“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。”广州市也有类似的规定。这些地区在征收时考虑了宅基地使用权的损失，对宅基地使用权予以一定的补偿，但也存在补偿不充分甚至不合理的地方。
1.宅基地区位补偿价较低。在已经实行宅基地使用权补偿的地区，宅基地使用权补偿往往较低。以北京市为例，宅基地区位补差价的计算公式是：宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价-房屋重置成新均价）×户均安置面积/户均宅基地面积。这些直接影响宅基地区位补偿价的当地普通住宅指导价、房屋重置成新均价、户均安置面积、户均宅基地面积均由区县人民政府来确定。其中，当地普通住宅指导价对宅基地区位补偿价影响尤其大。根据《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》规定：“当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定。”由于普通商品住宅均价是一个变量，当地普通住宅指导价应随之及时调整，特别是近几年商品房价格上涨较快，不及时调整普通住宅指导价显然对被征地拆迁的农民不公。实践中，由许多区县人民政府确定的普通住宅指导价往往不高，有时甚至达不到其官方公布的相应数字。如2004年北京市国土房管局发布的普通商品住宅成交均价中通州区为3 369元/平方米[6]，而《北京市通州区人民政府关于确定通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准、区位补偿价标准及有关补助费的通知》（通政发[2004]21号）中将当地普通住宅指导价分为四个档次，最低900～1 600元；最高1 720～3 220元。显然低于国土房管局发布的普通商品住宅成交均价。更有甚者，有不少区县在2004年或者2005年发布了当地普通住宅指导价与宅基地区位补偿价后一直按该标准执行，几年不进行调整，而2005年以后是我国商品房价格上涨最快的时期，按着老标准进行补偿造成补偿标准过低，严重侵害农民的利益。如北京海淀区八家村紧邻清华大学与中关村，2010年拆迁时宅基地区位补偿价为5 625/平方米，而同期该紧邻地段商品房均价已达35 000/平方米，难免会引起农民的强烈不满[7]。
2.严格限定补偿面积。即补偿时对控制面积范围内的宅基地予以补偿，超过控制面积的合法宅基地不予补偿。如上述通州区（通政发[2004]21号）文件中首先规定了每宗宅基地的控制面积在0.3或者0.4亩，同时规定：“经过合法批准的宅基地未超出面积控制标准的部分，按照宅基地区位补偿价计算，超出面积控制标准的部分，不予补偿；老宅基地未超出面积控制标准的部分，按照宅基地区位价计算，超出面积控制标准的部分，最高按照宅基地区位补偿价的30%补偿。”实践中《土地管理法》等法律法规出台前的宅基地往往是历史形成的，有可能超出滞后规定的面积控制标准，对超出所谓的控制面积的宅基地不予补偿显然是没有尊重事实并赋予征收政策以溯及力，不仅违背法理也有悖于社会公平正义。
三、宅基地使用权征收补偿的立法建议
（一）在立法上明确规定宅基地使用权的补偿
鉴于我国立法中尚没有明确宅基地使用权的征收补偿，为避免各地是否予以补偿做法不一致，引发事实上的不公平，建议在立法中明确对宅基地使用权的征收补偿。具体立法可以采用两步走的做法：
1.修改《物权法》、《土地管理法》等相关的法律规定，明确宅基地使用权的征收补偿。建议在《物权法》第十三章宅基地使用权中增加一条：“宅基地使用权因征收而消灭的，应当给予宅基地使用权人合理补偿。”在《物权法》修改的同时，《土地管理法》等相关法律也应做相应的修改。《土地管理法》第47条是对征收补偿的规定，建议在该条中增加一款：“被征收土地的宅基地使用权补偿，由国务院另行规定。”
2.在《物权法》、《土地管理法》等上位法做出原则性规定后，由国务院制定《集体土地上宅基地及房屋征收与补偿条例》，对征收条件、程序、补偿内容、补偿标准等做出详细规定。其中，征收宅基地补偿的内容应当包括：宅基地所有权补偿、宅基地使用权补偿、房屋补偿、搬迁费、营业损失等。由国务院制定《集体土地上宅基地及房屋征收与补偿条例》可以改变目前各地对宅基地使用权补偿规定不一的状态，有利于实现地区间的公平。有学者建议应当“制定统一的《征收征用法》”[8]，笔者非常赞同，但由于现行城市与农村征收规定差别较大，农村房屋与土地征收情况又较复杂，先由国务院制定相关行政法规，执行一段时间总结相关经验与教训再制定统一的法律为宜。国务院已颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，实现城市范围内房屋征收适用统一的规定，制定全国性的宅基地及其上房屋征收的法规已成为当前的迫切需求。
（二）在非货币补偿中要注意补偿宅基地使用权的损失
在明确了征收宅基地使用权要予以补偿后，不管是采用货币还是非货币方式补偿，都要体现宅基地使用权的补偿部分。具体说来，在房屋安置中，可以采用先计算宅基地及其上房屋等附属物的补偿总价，明确告知被拆迁人宅基地所有权、宅基地使用权与房屋等附属物补偿各是多少，其中宅基地所有权补偿中被拆迁人所得是多少，再将该被拆迁人所得补偿与安置房屋结算价差。该做法操作起来虽然较复杂，但双方所交换之物价值清楚明了，保证了被征收人的知情权，有利于减少征收过程中的矛盾与纠纷。在农民自拆重建安置中，同样要计算出上述各项补偿，按照其性质支付给不同的主体。房屋等附属物补偿应直接支付给被拆迁人，宅基地所有权补偿应支付给集体组织，再由集体组织按照规定分配给其成员。其中，宅基地使用权补偿相对较复杂，按照其性质，该补偿原则上应当支付给用益物权人——被拆迁人，但由于村集体又无偿给被拆迁人安排一块宅基地，该补偿如全部给被拆迁人则违背了《土地管理法》中规定的一户一宅原则，对其他村民也有失公平。建议在新旧宅基地面积相等的情况下，将补偿视为被拆迁人再次获得宅基地使用权的代价，由集体组织享有，集体组织按照本组织成员的意愿来安排该补偿，包括由全体成员分配该补偿。在原宅基地大于新宅基地的情况下，多出部分的补偿应当由被拆迁人享有。
（三）制定合理的宅基地使用权补偿标准，尊重事实进行补偿
相对于耕地，宅基地对农民具有更重要的意义。从情理上来说，宅基地与其上的房屋往往是祖传下来的家产，它不仅是农民生产生活的场所，也是其精神的家园。如有学者指出：“宅基地对于中国农民，意义非同寻常，应该说比耕地更具有文化、情感、心理认同、心灵归属方面的价值。”[9]正是因为如此，农民对宅基地的征收往往有一定的不配合甚至抵触。某地调查显示，“提到是否愿意到其他地方生活，表示不太愿意（55.4%）和很不愿意的（13.5%）的村民占到调查对象总数的68.9%。”究其原因，除了有担心物质补偿不足之外，还有对居住村庄的归属感及担心无法维系其原有村落共同体等因素[10]。正是因为宅基地较耕地的征收难度更大，制定合理的补偿标准可以在一定程度上缓解农民的抵触情绪，保证征收的顺利进行。
众所周知，房屋与宅基地不可分割，在补偿时究竟是采用房地一体补偿还是采用分别补偿呢？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”显然采用的是房地一体补偿主义。相对于城市房地产，农村宅基地面积远远大于宅基地上的建筑面积，以被征收房屋类似的房地产市场价格为参照难以充分考虑并补偿宅基地的价值。另外，农村房屋与宅基地的转让受到一定的限制，虽然有一定的隐性市场，但从总体上来说，农村房地产的市场价格缺乏合理的参考。如有学者指出“对农村房屋产权权能的限制必然会影响价格机制发挥正常作用，使得对农村房屋转让权的限制变成隐性和既定的对农村房屋价格的管制，造成农村房屋市场价值名存实亡，难以在经济上实现[11]。”因此建议宅基地及其上房屋征收补偿应采用房地分别补偿原则。在该模式下，房屋的补偿价格可以参照北京等地的做法，补偿房屋重置成新价格。宅基地的补偿相对比较复杂，既包括所有权的补偿也包括使用权的补偿。虽然有些地方按照普通住宅指导价，安置面积等因素来确定宅基地使用权的补偿，有一定的合理性，但还不能完全反映宅基地上权利损失。算一个简单的账目，国家通过征收消灭了集体土地所有权与宅基地使用权，而后建立了国有土地所有权与建设用地使用权。国家用较低的补偿消灭了集体土地上的两项权利，别人在其征收来的土地上建立用益物权则要花费巨大的代价——支付巨额的土地使用权出让金。征收应是行政非营利行为，国家消灭他人的用益物权建立自己的用益物权显然不应当营利，应当将其获利补偿失去用益物权的农民。即使这样，国家获得了永久的土地所有权，还应当对集体土地所有权的损失予以补偿。
就目前来讲，让国家承担上述巨额的所有权与使用权这两种损失补偿，国家可能无力承担或者说不太符合中国发展的大局。长期以来，中国特色的土地制度为中国经济的快速发展作出了巨大贡献。“正是因为中国特色的土地制度，使得中国可以以较低的成本扩展城市和建设基础设施，从而可以为中国经济发展提供基础条件[12]。”退一步讲，国家应当将土地出让金全部用来弥补宅基地上的集体土地所有权与宅基地使用权的损失。鉴于宅基地使用权是一种无期限的用益物权，建议该补偿的不低于80%的部分应当用来支付给农民作为宅基地使用权的损失。至于被征收的土地将来划拨给某单位使用，没有土地出让金的，由国家以相邻土地的出让金作为补偿的依据。为公共利益目的可以强制消灭农民的宅基地使用权，但不能由某些特定的个体承担公共利益的代价，正如学者指出：“公共利益是由社会全体成员受益的，为此支付的成本理应由社会全体成员来负担，而不能只由被征地农民来负担[13]。”因此，被征收土地无偿划拨给一些单位使用，仍然要对宅基地使用权损失予以合理的补偿。
在确定合理的补偿标准的同时，在征收过程中要本着尊重历史、尊重事实的态度，对新旧宅基地按照不同的面积标准进行补偿。对宅基地相关法律法规及政策颁布后经合法批准的宅基地按照批准的面积进行补偿。对相关法律法规颁布前历史形成的宅基地则应按照实有面积进行补偿。宅基地上土地权利的形成与发展在我国具有一定的特殊性，在建国以后的一段时间内宅基地尚属于农民的私产，到1962年《人民公社工作条例修正草案》的颁布才规定宅基地“归生产队所有”，直到今天，仍有不少农民认为宅基地属于私产范围。在宅基地的具体规定方面，可以说在1982年国务院《村镇建房用地管理条例》颁布以前一直是无法可依，各地出台的土地管理法实施办法更是在1986年《土地管理法》实施以后。征收时，对老宅基地要本着尊重历史、尊重事实的态度予以补偿。那种对所有宅基地一律按照控制面积进行补偿的做法显然有失妥当。从法理上来说，相关法律法规出台之前的权利必须予以尊重，即使把农民长期使用宅基地看成是一种占有，其占有权也应当受法律保护，“占有为一种既成事实，即使这种事实与其他当事人的权利相抵触，也不应再受到非法行为的侵害[14]。”征收终止了农民对宅基地的占有，显然应当给予补偿。从情理上来说，越是历史形成的宅基地，越承载了农民的精神寄托，农民越是故土难离，征收时给予合理的补偿可以弥补农民一定的心理创伤，从而减少征收中的纠纷，保证征收的顺利进行。
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农村宅基地土地 篇7
伴随着市场经济改革的深入、城市化进程的加快, 农村宅基地出现了部分闲置的情况, 对这部分闲置资源的再利用、如何发挥宅基地的最佳效率等问题是各界关注的焦点。部分文献基于实地考察调研的数据认为:应该让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易, 逐步与城镇房地产市场体制接轨;在宅基地使用权分配过程中行政力量的干预程度已经非常严重。有的文献就进一步提出了比较具体的制度设计建议, 比如, 在包括建立农村宅基地有偿使用机制、规范市场流转等等。该类文献在现实可操作性上迈进一大步。但未具体考虑与现行制度框架相容的问题, 更重要的是对利益补偿引起的改革阻滞问题的分析上几乎是空白。而有的文献开始专门聚焦于发达地区的农村宅基地利用效率问题, 初步分析了不同模式下补偿资金的来源问题, 并看到了利益补偿有关的利益相关者问题。但是对利益补偿背后隐藏的结构性因素的分析欠缺。
以上文献为我们理解中国整体经济转型背景下, 农村宅基地的经济效率问题提供了广泛的探讨空间。基于上述讨论, 本文基于利益补偿对土地效率实现问题的重要性, 拟以新制度经济学理论框架为参照运用制度变迁理论、集体行动理论和公共选择理论等理论分析工具构建一个更具普适性的解释模型, 以期对未来的宅基地制度改革提出有益的政策建议。
二、农村宅基地使用中的利益与公共选择结构:模型与分析
模型说明。对土地利用效率的追求是以土地置换等为内容的农村宅基地制度变迁的根本原因。围绕制度变迁的利益相关者的谈判地位并不均等, 这容易导致潜在收益的分配或对潜在损失的补偿方面出现“自利”倾向, 尤其是在政府主导的强制性制度变迁路径下更是如此。于是, 可能因为利益补偿问题使得制度变迁 (改革) 无法顺利实施, 无法摆脱集体行动的困境。因此, 区别各利益群体的谈判地位, 设计出合理的利益补偿机制是推动整体福利优化顺利实现的关键。我们试图说明各种因素对利益补偿施加干扰的机理, 进而说明如何从源头上排除或切断这种干扰, 从而有利于制度改革顺利实现。相关利益群体的划分。
首先, 农民在当前城市农村二元体制下, 由于户籍制度等原因, 还不能自由迁徙, 但由于考大学、参军提干或常年做生意而定居在城市的人口除外;另外, 还有一部分农民具有一技之长或自己经营有小企业或常年在外打工, 其收入中的大部分是靠土地之外的渠道获得的, 按照其收入的稳定性又可将之分为稳定型和非稳定型两类;还有一类就是农忙时回家, 平时在外务工, 穿梭于城市与农村之间, 他们的农业收入和非农收入大约各占一半。这样, 我们把农民分为几类:一是主要依赖于土地的农民, 从未离开过家乡或主要时间都居住在农村的农民, 其又可分为两小类, 一类是因为继承祖上的宅基地面积小致使当前宅基地十分狭小的农民, 记为P1;另一类是居住地相对宽敞的农民, 记为P2;具有相对稳定的土地之外的收入的农民记为P3;穿梭于城市与农村的农民P4;村干部, 如村长、村党支部书记、会计、队长或组长等记为P5;虽然定居于城市但父母兄弟等亲人大部分还在农村的城里人, 因为他们对农村事物有一定的影响力有时充当意见领袖或幕后支使者的角色, 所以也包含进来, (1) 记为P6。
其次, 政府 (党委) 。一项制度改革的启动和实施离不开政府的参与, 我们这里按照行政级别把政府分为几类 (其中包含具体的职能部门) , 即G1:基层的乡政府 (党委) ;G2:县政府 (党委) ;G3:地市政府 (党委) ;G4:省政府 (党委) ;G5:中央政府。其他的利益群体:如各类房地产开发商Hi, 一般公众M1, 潜在的利益攸关的公众如买房者M2。
以上利益相关方具体所在的场域亦存在不同种类, 即农村的分类问题。分类标准有很多, 我们这里以发展程度进行划分。一般情况下, 发展程度与距离中心城市的远近、本地的资源优势等因素密切相关, 从现代交通工具 (如摩托车、汽车的) 的户均拥有量、实际收入与非农收入的比重等指标上可以予以大致区分。即我们把农村划分为以下几类:V1:发达城市的郊区农村;V2:一般城市的郊区农村;V3:距离城市较远的一般性农村;V4:偏远农村。如果我们进一步考察农村的种类可以发现从V1到V4还有很多中间状态, 这里为了分析的简化, 略掉了其他中间类型。
前文提到的几类农民的比重依农村经济发展程度不同而有所不同, 正是这些不同的各种利益相关者及其比例决定了不同地区农村的公共选择结构, 由V1到V4诸种不同的农村类型决定了公共选择结构的不同;进一步导致了有益于集体福利实现或帕累托改进的利益补偿机制的差异。这样利益补偿机制与制度变迁模式问题就建立起了一种内在的联系。
我们以符号CM表示补偿机制;PS表示公共选择结构;IC表示由公共选择结构推动的潜在的制度变迁后的制度模式。它们之间的关系可以由以下函数关系式来表达:
因此, 我们可以从Pi、Gi、Hi和Mi组成上分析发现由他们构成的不同的公共选择结构, 这对涉及利益分配的补偿机制有着直接关联。县一级政府在这里扮演重要角色。但民间的各种利益群体的谈判力量又各不相同, 比如, 同样是农民身份的村级干部往往能在这个过程中获取更多的额外利益;开发商会更有技巧性地和政府官员勾结, 为自己谋取特殊利益。而占多数的普通村民无论是占有偏少宅基地的村民还是占有偏多宅基地的村民的利益则会因为集体行动的困境而受到忽视、损害。在政府主导的条件下, 开发商与政府的关系往往会更近一些, 他们与官员的商业伙伴关系以及个人关系等往往能享受到了官员的制度化支持。这样补偿机制下的利益再分配问题, 容易偏离最初各利益相关方对土地效率诉求的初衷, 使得制度改革失败或中途夭折。
如何避免这种情况, 需要从提高分散化的、为数众多的普通村民的集体行动能力入手, 使公共选择结构优化。按照奥尔森 (1965) 的观点, 集体行动在两种特定条件下比较容易产生, 一是集体成员之间存在的“不对称”;二是“选择性激励”的存在。“不对称”指的是集体成员收益的不对称, 个别成员从集体行动中得到的利益比其他成员获得的越大, 他为集体行动做贡献的积极性也就越大;“选择性激励”可以分为正向激励和反向激励。正向激励通过搭卖私人物品的方法刺激集体成员为负担集体行动的成本做贡献。反向激励是惩罚搭便车者的措施, 最常见的是禁止搭便车者享受集体行动的成果。就前一种条件而言, 在农村这种不对称还不能足以使普通农民中的极少数人比如说P1采取行动;对后者而言, 在人情化社会的中国农村很难实施。而属于非正式制度范畴的乡土规则下衍生出的中间性组织或许是一条达到彼岸的路径, (1) 在这里具体就是指以家族单位组成合议组织, 不妨称之为“农民维权协会”, 它们能够较为有效地组织起村民的意志, 代表村民同各种利益群体开展谈判。这样就可能斩断强势团体侵蚀农民利益的黑手, 从逻辑上论证了利益补偿问题可能存在最优解。
三、结束语
因为公共选择结构具有内生性, 所以不存在适合于所有农村的统一的宅基地置换、改革模式, 在不同的改革模式中利益补偿具有关键作用, 它直接关乎有利于总体福利水平提高的土地置换的实现和相关制度改革的实现。所以, 各地政策一定要有区分, 遗憾的是, 这在经济联邦主义、县域竞争激烈的中国很难做到, 因为, 政府始终存在着经济扩张的冲动。在这种冲动下, 县以下到村民一级的利益表达则往往是从上而下的, 村民的声音如何摆脱集体行动的困境得以顺畅表达则是关键所在。
这里的政策启示在于, 在以宅基地土地效率提高为代表的三农问题上应该充分保障农民的利益, 这需要制度设计上的创新, 而农村一级中间性组织的创建有助于克服政府与农民间的信息不对称和其他利益团体与农民之间的谈判地位不对称, 从而能更准确地识别农民的偏好, 减少制度扭曲, 提高包括宅基地土地在内的生产要素的经济效率。当然, 这也需要与之相关的制度配套, 比如中间性组织的法律地位问题、针对农民的培训制度问题等, 这可能又面临另外的集体行动困境问题。
摘要：从制度和公共选择结构的角度构建了一个分析框架, 并分析发现提高农村宅基地使用效率的关键是利益补偿。进一步地对降低农村宅基地资源配置扭曲程度的方法和途径进行了初步的探讨。
关键词：农村,宅基地置换,利益补偿,公共选择结构,土地效率
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河南省煤炭基地土地复垦分区研究 篇8
1.河南省煤炭资源概况。河南省煤田主要分布在栾川—确山—固始深断裂带以及华北聚煤区的豫北、豫西和豫东地区。其中, 90%的煤炭资源集中分布在京广线以西地区。河南省成煤期有石炭纪、二叠纪、三叠纪、侏罗纪、古近纪。石炭纪至二叠纪为主要成煤期。主要含煤地层为山西组, 其次为本溪组、太原组、下石盒子组和上石盒子组及中侏罗世义马组。
截至2005年底, 全省有查明资源储量煤炭矿区297处, 累计探明煤炭资源储量303.51亿吨, 历年开采损耗43.51亿吨, 保有资源储量260亿吨, 居全国第9位。按19个煤田划分, 平顶山煤田占18.46%, 安鹤煤田占13.53%, 新密煤田占10.62%, 永夏煤田占9.69%, 焦作煤田占9.40%, 禹州煤田占8.88%, 登封煤田占6.89%, 新安煤田占3.83%, 荥巩煤田占3.62%, 偃龙煤田占3.48%, 汝州煤田占2.87%, 陕渑煤田占2.55%, 其他的包括义马、济源、确山、宜洛、濮阳、商固及南召等煤田共占3.18%。已开采利用矿区资源储量占河南省总资源储量的63.19%。这些数据充分说明河南省正处于煤炭的强力开发期。
2.河南省煤炭资源的开发利用引发的环境问题。2005年, 河南省原煤产量为18 761万吨, 产值613亿元, 占全省矿产业总产值的77.39%, 居矿产采选业首位。目前, 河南省拥有平顶山、焦作、义马、鹤壁、郑州和永城6大煤炭开发基地, 已形成以郑州煤业集团、平顶山煤业集团、焦作煤业集团、鹤壁煤业集团、义马煤业集团、河南神火集团和永城煤业集团等河南省煤炭骨干企业为主体的煤炭生产开发格局。煤炭业是河南省工业的支柱产业, 原煤产量连续多年位居全国前3位。但是, 煤炭资源在为河南省国民经济发展做出巨大贡献的同时, 也引起了一系列环境问题。据不完全统计, 平均每开采万吨煤将导致地表塌陷0.2公顷;而且采煤过程中排放大量的煤矸石, 煤矸石排出量为原煤总量的15%～20%。
在河南省长期的煤炭开采中, 对煤炭基地土地的复垦与恢复一直没能引起相关部门的充分重视, 复垦与恢复治理的速度低于煤炭资源开采过程中对土地资源及环境破坏的速度。而且, 河南省是以农业为主的省份, 人口多, 大面积的煤炭开采使得原本人多地少的矛盾更加突出。据统计, 由于煤炭资源的过度开采已破坏影响的土地约4万公顷, 其中, 已遭毁损的耕地有3万多公顷。可见, 解决煤炭生产基地的土地复垦和环境恢复等问题已迫在眉睫。在煤炭基地土地复垦研究中, 需要统筹考虑地貌类型、土地利用方向和土地利用的一致性, 以及县级行政界线的完整性, 以利于复垦工作的实施与管理。因此, 开展河南省煤炭基地的土地复垦分区研究十分必要。
二、河南省煤炭基地土地复垦分区
1.分区原则。
(1) 综合因子与主导因子相结合。从国内外的复垦实践来看, 自然地理条件是影响复垦方法选取和复垦效益高低的主导因子。根据河南省地貌与水文、气候等自然地理条件的关系, 可以确定, 地貌是影响河南省自然地理条件的一个重要因素。由于我国土地复垦是以补充耕地为主要目标, 因而将土地复垦潜力作为分区的一个主要因子。
(2) 地貌单元与生态功能的一致性。地貌是否相对一致往往决定着土地利用类型的能否相对一致。要根据地貌单元所承载的生态功能确定土地复垦工程所采取的综合整治方针。因此, 土地垦区应与具体的生态功能区相结合。
(3) 土地复垦措施的多样性。根据当地的基础条件, 不同区域可选取不同的工程措施, 以加快工程施工进度, 降低人力和物力投入, 实现以低成本发挥最佳的社会经济效益。
2.分区方法。在进行分区时主要采用空间叠加分析和主导因素法相结合进行综合分区。
(1) 空间叠加分析。利用GIS软件将相关图件 (土地利用现状图、土地利用总体规划图、土地开发整理潜力评价图、农业综合区划图、土壤区划图、行政区划图等) 进行空间叠加分析, 建立计算模型进行空间运算, 为分区提供参考。
(2) 主导因素法。通过基础研究找出对分区有标志意义的主导因素, 依据主导因素参照其他因素来进行区片划分, 根据分区的主导因素进行区域土地复垦潜力评价。
3.分区结果。按照地貌类型与矿区待复垦土地空间分布相结合的研究思路, 将河南省煤炭基地土地复垦分为4个工程区, 见图1。分区体现了集中连片的原则, 保持了县级行政界线的完整性, 除考虑地貌类型外, 还考虑了煤矿挖损、塌陷、压占等破坏、废弃地的分布;各分区内地貌性质基本一致, 体现了土地利用方向和土地利用问题的一致性;分区时考虑土地复垦潜力, 使分区规模适中, 突出《全国土地利用开发整理规划》中确定的豫中煤炭化工生产基地和豫北煤炭钢铁生产基地这2个重点区域, 同时又避免了过分的细分, 有利于集中管理与复垦。
三、河南省煤炭基地土地复垦各工程区土地复垦方向研究
1.郑-平煤炭基地土地复垦工程区。
(1) 资源概况。本区属于河南省最大的煤炭基地, 区内有平顶山、韩梁、朝川、禹州、新密、荥巩等重要产煤区。区内沉陷最大值达13.7米, 塌陷盆地下沉最高达14米。区内待复垦土地总面积达8 643.09公顷, 其中塌陷地为7 986.02公顷, 压占地为658.07公顷。该区为Ⅰ级土地复垦潜力区, 是河南省实施重点煤炭基地土地复垦重大工程的重点区域。
(2) 土地复垦方向。该区的土地复垦方式应以工程措施为主, 辅以生态措施和生物措施进行土地平整、矿区生态环境改善和土壤改良;增加农电设施和完善灌排沟渠等农田基础设施;对陡坡耕地进行退耕还林, 对缓坡耕地进行综合整治, 提高耕地质量和耕地生产力;塌陷区大多无积水, 可实施台田化处理;区域内的农田水利设施要进一步完善, 使区域的灌溉保证率达到75%以上;加强农田防护林网、水土保持林建设。
2.陕—洛煤炭基地土地复垦工程区。
(1) 资源概况。该区煤炭资源比较丰富, 区内有陕渑、义马、新安、偃龙、伊洛等重要煤炭基地。区内耕地损坏严重, 待复垦土地面积达2 029.34公顷, 其中, 塌陷地面积为1 708.97公顷, 挖损地面积为241.21公顷, 压占地面积为79.16公顷。根据土地复垦潜力分析, 三门峡市的义马市、陕县和渑池县的待复垦土地属于Ⅰ级潜力区, 而洛阳市的新安县、宜阳县的待复垦土地属于Ⅱ级潜力区。
(2) 土地复垦方向。该区的土地复垦方式应为:平整该区内煤矿塌陷地和挖损地;加强对黄土丘陵地的综合治理, 采取工程措施、生物措施和农艺措施, 逐步治理水土流失, 建设防护林工程, 改善生态环境;以积雨工程、坡改梯工程、道路工程为重点, 加强农田基本建设, 增强农业抗御自然灾害的能力, 并不断提高耕地质量和尽快提高农业生产水平;塌陷地大多无积水, 可实施台田化处理;区域内挖损地土壤层破坏严重且面积较大的, 可优先种植对土壤要求较低的树木或其他作物;区域内的农田水利设施要进一步完善, 使区域的灌溉保证率达到50%以上;加强水土保持林、水源涵养林及农田防护林建设。
3.鹤-焦煤炭基地土地复垦工程区。
(1) 资源概况。区内主要有焦作、鹤壁、辉县等重要煤矿, 沉降深度最高达6米。由于含煤区多位于山前洪积平原或倾斜平原, 导致农田受损严重, 造成的待复垦土地面积达1 895.73公顷, 其中, 塌陷地面积为1 866.14公顷, 压占地面积为29.59公顷。该区所有县市土地复垦潜力分析结果均为Ⅱ级土地复垦潜力区。
(2) 土地复垦方向。该区土地复垦方式应为:以工程措施和生态措施并重, 并辅以生物措施进行平整土地和改良区域生态环境, 提高耕地质量;完善项目区内的水利、电力设施, 充分利用区域内废矿井水和南水北调提供的水源;营造防护林网, 改善农田生态环境;塌陷地大多无积水, 可实施台田化处理;完善区域内的农田水利设施, 使区域的灌溉保证率提高到50%以上;加强水土保持林、水源涵养林及农田防护林建设。
4.永夏 (永城市) 煤炭基地土地复垦工程区。
(1) 资源概况。永夏煤田是我国中部地区的重要能源基地, 由于地处冲积平原区, 资源开发造成较大规模的地面沉降。区内待复垦土地面积达1 339.94公顷, 其中, 塌陷地面积为1 328.20公顷, 压占地面积为11.74公顷, 土地复垦潜力分析结果属于Ⅱ级土地复垦潜力区。
(2) 土地复垦方向。该区地处冲积平原, 地下潜水位较高, 煤炭开采导致大面积塌陷区积水, 部分塌陷区积水较深, 因此, 应采取的土地复垦方式为:以生态复垦为主, 辅以工程复垦和生物复垦, 发展养殖业和景观生态农业, 改善矿区生态环境;对塌陷耕地进行复耕, 提高耕地质量, 有效补偿耕地数量, 使矿区日益突出的人地矛盾得到缓解, 土地利用效益明显提高;科学布设项目区内的排灌系统, 完善项目区内的水利、电力设施, 提高农田抵御旱涝等自然灾害的能力;加强农田防护林网和生态林建设, 改善农田生态环境;塌陷地大多有积水, 积水较多的塌陷地可深挖成水塘发展水产养殖业, 其他的塌陷地进行疏排式生态复垦、挖深垫浅式生态复垦恢复成田;农田水利工程要考虑区域内低洼易涝地区较多, 坚持“以排为主、排灌结合”, 以保证灌溉水源和排水通畅, 使区域的灌溉保证率提高到75%以上。
四、结论
综上, 河南省按照集中连片、地貌类型和土地利用方向的一致性等标准划分了郑-平、陕-洛、鹤-焦和永夏煤炭基地土地复垦重大工程区。本文根据各个复垦工程区的资源特点提出了不同的土地复垦建设。
1.郑-平煤炭基地土地复垦工程区。该区的煤塌陷区大多无积水, 土地复垦方式应以工程措施为主, 辅以生态措施和生物措施进行土地平整、矿区生态环境的改善;对陡坡耕地进行退耕还林, 对缓坡耕地进行综合整治, 提高耕地质量和耕地生产力。
2.鹤-焦煤炭基地土地复垦工程区。该区的煤塌陷地局部有积水, 复垦土地应采取工程措施和生态措施并重, 并辅以生物措施进行土地平整和区域生态环境的改良, 提高耕地质量;营造防护林网, 改善农田生态环境。
3.陕-洛煤炭基地土地复垦工程区。该区属黄土丘陵区, 主要为煤矿塌陷地和挖损地, 土地复垦应加强对黄土丘陵地的综合治理, 采取工程措施、生物措施和农艺措施, 逐步治理水土流失;加强防护林工程建设, 改善生态环境。
农村宅基地土地 篇9
随着城市化进程的进一步加快, 大量农民涌入城市, 很多地方出现了“空心村”, 若继续限制宅基地使用权流转, 则必然会导致土地资源严重闲置和浪费。
长期以来, 我国处于城乡二元结构中。农民可以进行融资的只有宅基地, 让宅基地在土地市场自由流转, 变为可以流通的财富, 既能提高宅基地的价值, 又能扩大农民进行融资的财产范围, 有助于农村经济发展水平的提高, 有利于缩小城乡贫富差距。当务之急, 不是限制农村宅基地流转, 而是在允许其合理流转的前提下, 完善农村社会保障体系。
二、目前我国农村社会保障体系现状
我国农村社会保障体系包括农村社会养老保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、合作医疗六项制度以及与之相配套的社会保障服务网络。
我国农村社会保障体系格局已基本形成。农村社会养老保险2009年试点覆盖面为全国10%的县 (市、区、旗) , 且在逐步扩大, 2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。农村社会救助有了明显改善。截至2010年5月, 已有4984.1万人 (2389.5万户) 得到了农村最低生活保障;农村五保供养制度进一步规范;农村医疗救助制度初步建立, 截至2005年底, 累计救助贫困农民1112万人次;自然灾害救助也有所改善。农村社会福利、社会优抚、社会互助制度也基本建立。从2003年开始, 新型农村合作医疗试点地区不断增加。2009年参合农民受益7.59亿人次, 住院补偿受益面为7.44%, 政策性住院费用报销比例已达到55%。
总之, 我国的农村社会保障体系的建立取得了一定的成绩。但其制度在实施过程中也存在一些问题。
(一) 制度不健全, 保障项目较少, 社会化程度低
社会保险制度严重缺位。农村社会养老保险主要是农民自己缴费, 大多数地方集体补助无着落, 政府没有投入任何保险基金。传统的农村合作医疗制度步履维艰, 而新型农村合作医疗制度筹资额度低, 保障水平不高, 且只保大病住院, 使相当部分参保居民由于交不起首次入院费而不能住院, 无法享受医疗保障。而工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立, 社会救助体系不完善。目前农村主要局限于基本生活救助, 即最低生活保障制度和自然灾害救助, 医疗救助制度基本没有建立, 教育救助、住房救助等不普遍。自然灾害救助基本停留在生活保障, 对灾民的生产、灾后遗留问题缺乏救助渠道。五保供养制度也只是以解决基本生存为目的。社会福利体系残缺不全。农村敬老院和残疾人福利院受资金供给渠道制约而设施、条件及生活水平逐年下滑甚至瘫痪。而且, 由于村民的思想道德觉悟和知识文化素质不高, 农村社会互助缺少主动性的、精神方面的、集体组织的互助行为。农村社会保障体系不健全, 难以为广大农民提供防范各种社会风险的有力保障。
(二) 农村社会保障资金管理水平低, 资金来源不足
我国没有设立管理农村社会保障基金的专门机构, 城乡分割、条块分割、多头管理情况十分严重。而且, 当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足, 从而造成整个农村社会保障资金不足。
(三) 农民工和失地农民的社会保障问题突出
随着市场经济的发展和农村剩余劳动力的转移, 非农产业群体人数迅速增长, 而现有的农村社会保障的规定仍局限于城乡分割的旧体制框架中, 使大部分非农产业人员, 特别是进城务工经商人员, 陷入了社会保障的“真空地带”。这种具有排他性和区域封闭性的社会保障制度脱离了实际, 固化了非农产业群体在社会地位、就业、经济收益和福利待遇等方面与城市居民的较大差距, 引发了较多的问题。
(四) 农村社会保障法律体系不健全
我国至今没有一部社会保障方面的专门性法律, 农村社会保障立法滞后。社会保障性的条款只是散落在相关的法律中, 而未形成健全的体系, 且不具备较强的操作性, 许多规定和具体实施办法, 都是通过各种行政性文件发布, 缺乏法律权威和制度刚性, 制约了社会化、规范化的农村社会保障体系的建立。
三、与农村宅基地流转相衔接的农村社会保障制度设计
社会保障是社会安定的重要保证。建立和完善农村社会保障体系, 既是解决我国“三农”问题和我国经济社会持续发展的迫切需要, 同时也是广大农村居民的迫切期待。
(一) 改革户籍制度
对于进城经商务工, 且在城里买了房子的农户, 其本人及直系亲属自愿转为城镇居民的可办理城镇居民户口, 享受同城镇居民一样的社会保障, 其在农村闲置的宅基地由政府征收。充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策, 采用货币或实物补偿形式, 帮助农户解决城镇居住困难。优先解决自愿放弃农村闲置宅基地农户的城镇社会保障问题, 社会保障金没有落实的, 不得批准征用, 但自愿出让了宅基地的农户, 不能再申请新的农村宅基地。随着经济的发展, 建立城乡统一的户籍制度, 城乡居民享受同等的政治经济待遇, 在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁, 逐步消除城乡差别, 建立统一的宅基地流通机制。
(二) 开征农村社会保障税
开征农村社会保障税, 是为了建立一个专门的管理农村社会保障基金的机构, 做到专款专用。进一步提升基金的统筹层次, 确保基金的安全运行, 使农民都能得到实惠, 充分体现社会公平。而且, 要根据不同地区的经济情况, 制定不同的政策措施, 做到因地制宜, 并且逐步与城市接轨, 建立城乡一体化的社会保障体系, 真正实现“应保改保”。
(三) 加快完善农村社会保障体系法律体系
加快出台《社会保险法》《社会救助法》《慈善法》等相关法律, 制定农村社会养老保险条例、农村社会医疗保险条例、农村社会保障基金管理条例等法规, 同时要严格执法, 提高农村社会保障工作的效率和质量, 加大对违法行为的打击力度。
(四) 积极发挥商业保险的补充作用
商业保险投保水平可高可低, 多投保多受益, 能够满足农户更高层次和多样化的社会保障需要, 有利于提高我国农村社会保障的整体水平。提倡大力发展商业保险, 完善人寿保险、补充医疗保险、人身意外保险等险种, 为村民提供更多更好的服务。
参考文献
[1].杨翠迎、黄祖辉, 《建立和完善我国农村社会保障体系——基于城乡统筹考虑的一个思路》[D], 浙江大学农业现代化与农村发展中心
[2].孙东安, 《我国农村社会保障现状及区域性差异研究》[D], 河南农业大学
农村宅基地土地 篇10
近几年, 随着新农村建设运动的不断深入, 许多地方农村宅基地整理也取得了一定的成效, 形成了一套农村宅基地整理模式, 总结起来, 我国农村宅基地土地整理模式主要有以下类型:
1 迁村并点型
在我国广大农村地区, 村落的形成往往是为方便耕作而自然形成的聚居和散局。一般情况, 聚居规模的大小都与当地自然地貌、耕作条件等多方面因素影响。在平原地区, 聚居规模通常较大, 而在西部山区, 聚居规模则较小。但是如果在适合聚居地区的规模较小的话, 一方面不利于行政管理和农民生活质量的改善, 另一方面也不利于基础设施配套。因此对于这些规模过小的自然村, 应实事求是、因地制宜, 向中心村缩并, 同时对小村旧址进行复垦还耕。所谓迁村并点型农村宅基地整理就是根据一定地区内现有村庄的发展现状, 规划出相应的中心村;然后将规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入中心村或集镇, 并将原来的自然村农村宅基地整理为耕地, 从而促进农村居民的集中居住和耕地的连片集中, 提高农村建设用地的集约利用程度和农用地的规模经营程度。此种类型主要是在山东省、安徽省土地较平坦的区域。
迁村并点型农村宅基地整理模式, 多适用于自然地貌条件较为平坦的地区, 而广大西部地区聚居规模过大则不利于耕作, 其与经济发达与否关系不大。特别提出的是, 此种模式演化过程, 政府和职能部门要对农民加以引导, 在新建过程中要节约集约利用土地, 要有统一的规划和建设方案, 不能再由其自身任意发展, 即有利土地的节约集约也有利整个村容村貌。
2 缩村腾地型
由于受长期的小农经济因素, 在广大农村居民点建设长期缺少必要规划, 许多农村村落无序发展、农民住房呈满天星分布, 加之农村存在大量“少批多占宅基地”、“一户多处宅基地”以及“建新不拆旧”等情况, 加重了农村的空心化, 造成大量土地浪费。而这些农村中有些村庄农户规模已达到数百户, 用地范围较大, 人口较多, 既不适宜合并、也不适合搬迁, 农村居民点的土地整理采取“缩村腾地”方式为宜。即应宅基地总量不增加的方法, 节约集约利用土地。
“缩村腾地”型农村宅基地土地整理模式以节约用地、合理布局为基础, 对宅基地进行统一规划, 充分利用现有闲置、废弃土地, 通过优化布局现有村庄的结构来提高土地利用的集约化水平。这种宅基地土地整理模式既防止了村庄无限外延, 也符合农民不愿离开乡土的传统思想。
3 异地迁移型
我国丘陵地区的农民大多依水源、平地而居, 庭院面积较大。因此往往建房地点都占用原本最优质、条件较优越的耕地, 丧失了优越耕地的生产功能。此外, 一些分布于偏远山区的村落, 因交通不便、自然条件差, 就地改造难度大。因此, 应该将这些农村的村民宅基地迁往基础设施较为完善的中心村或集镇, 将原有土地复垦为耕地, 而对山区条件不好的还草、还林, 将大规模增加耕地数量。
“异地迁移”型农村宅基地土地整理是一种针对丘陵山区的土地整理模式, 在平原地区采取这种模式, 效果往往不明显, 新增耕地将不会太多;而丘陵地区农村居民居住较为散, 异地迁建、集中可以腾出更多的耕地。而我国此种类型土地占国土面积的一半以上, 这种宅基地土地整理模式的推行对我国耕地增加和粮食安全, 意义重大;但是, 实施条件是有利生产生活, 不能盲目赶农民上楼。
4 生态移民型
生态移民型, 主要适用于广大中、西部农村地区的偏远山区, 在这类型地区贫困总是与所处生态环境密不可分, 由于农地的过度开垦破坏了当地脆弱的生态平衡, 加剧了农民的贫困。当地农民为了谋生不得不举家外出打工, 使本地农村宅基地的闲置具有了更多季节性的特征。要实现社会的可持续发展, 减少对环境的破坏影响, 应加强对“空心村”地区采取整体搬迁, 退耕还草、还林。例如:重庆、四川、陕西等地区, 将分布在偏远贫困村, 逐步采取整体生态移民与扶贫模式, 进行整体搬迁。
5 重建家园型
此种类型, 主要针对灾后重建地区, 不得已而采取的模式。对于灾前土地利用效果不理想的条件下, 灾后要有科学规划和引导、约束, 在重建过程中集中、集约利用现有宅基地, 然后将节约出来的宅基地整理为耕地, 也是一种不错的方法。
6 近郊农村城镇化型
随着我国区域经济的快速发展, 各地城镇的城市化水平不断提高。在一些经济发展水平较高、区位优势明显的中心城镇和城市的城乡结合部, 此地区农民收入一般较高, 农民对土地的生产功能的需求较弱, 具有较强的城镇化趋势。因此, 应该较为高端的规划和涉及, 逐步把农村宅基地建设纳入整个城市规划范畴, 并与城市发展相结合, 提倡建设楼房和小区化, 农业生产要向规模化农业生产经营转变, 从而降低人均用地标准、提高土地利用率, 推动农村城镇化的进程。例如:浙江省海宁市马桥镇建中村按这一模式使人均农村居民点用地从125㎡降到97m2。
参考文献
[1]李佳, 汪景宽.农村宅基地整理及模式探析[J].中国农村小康科技, 2009 (10) .[1]李佳, 汪景宽.农村宅基地整理及模式探析[J].中国农村小康科技, 2009 (10) .
[2]耕地保护补偿机制建设初探[J].中国土地, 2011 (09) .[2]耕地保护补偿机制建设初探[J].中国土地, 2011 (09) .