论民事检察监督权之扩张与谦抑——兼评新《民诉法》对检察监督制度的修改

2022-09-11

一、民事检察监督权之概述

( 一) 民事检察监督制度的立法沿革

民事检察监督是指检察机关对法院的民事诉讼进行的监督。表现为首先是在宪法中规定了检察机关的法律监督权, 使法律的监督权从一般国家权力中分离出来, 成为一种相对独立的权力; 其次在检察院组织法等法律中规定了具体的检察机关参与民事诉讼的制度。[1]

1982年第五次全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上通过的《中华人民共和国民事诉讼法 ( 试行) 》第12条规定: “人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”该法虽未规定具体的检察监督方式和相关程序问题, 但为检察机关突破传统职能介入民事领域做好了立法准备。1991年制定的《民事诉讼法》构建了我国民事审判监督程序的基本框架, 明确规定了检察监督的范围和程序, 特别是对4种已经发生法律效力的判决、裁定有权提出抗诉的规定, 使得民事检察监督制度有了具体可操作性。此后, 2007年《民诉法》修改进一步强化当事人再审权力之保护, 将检察院抗诉事由与细化了的当事人再审申请事由完全统一起来, 并进一步细化抗诉程序。2012年《民诉法》修改吸收了“两高”会签文件和近年来检察监督的创新成果, [2]对民事检察监督制度进行大幅修改, 主要包括: 将检察监督的范围从“民事审判活动”扩大到“民事诉讼”, 增加了检察建议的监督方法, 增加损害公益的民事调解书为检察监督对象, 赋予了检察机关调查核实权, 明确了当事人申诉情况下检察监督的顺位等内容。[3]这次修订虽然解决了当事人“多头申诉”的问题, 限制了申诉再审次数, 但总体而言, 检察监督范围的加大、监督方式的增加、调查权的突破等都体现出检察监督权的进一步强化和扩张。

( 二) 民事检察监督权扩张与谦抑之争

民事检察监督制度从诞生的第一天起就存有争议, 在该制度确立和改革的进程中, 理论界的争论不曾间断过。而在实务界, 法官与检察官更形成了两派阵营, 检察机关几乎一致认为, 抗诉制度范围过于狭窄, 应将抗诉范围扩充至审判的全过程, 继续强化检察院的民事抗诉权。[4]而法院方面则以审判独立与私法自治为由, 认为检察机关的民事检察监督破坏了法院裁判的终局性, 侵犯民事诉讼当事人的自由处分权, 因而应当限制甚至取消民事检察监督制度。[5]随着争论的深入和对两派观点的反思, 除了上述检察机关为代表的“强化说”以及法院方面为代表的“取消说”以外, 介于两者之间的“平衡说”也已成为一派, 其主要观点为极端要求立法无限扩大职权或彻底否定民事检察监督制度的态度都是不可取的, 应遵循司法客观规律, [6]找寻司法审判权和检察监督权的平衡, 使两者统一起来实现司法公正、服务于民[7]。笔者倾向“平衡说”观点, 检察监督权的设立是基于权力制衡需要等多重原因, 也在实践中发挥了一定的作用; 但是其自身作为国家公权力, 也应受到一定的制约, 目前检察监督权的不断扩张和具有操作性制约机制的缺位[8]令人担忧, 强调民事检察监督权的谦抑性十分必要, 完善诉权、审判权、检察监督权制衡机制成为当务之急。

二、强调民事检察监督权谦抑性之必要

在新《民诉法》进一步扩张民事检察监督权的大背景下, 强调民事检察监督权的谦抑性显得有些不合主流。但审视检察权, 作为国家公权力之一, 同样具有天然扩张性, 必须从程序上加以制约, 其行使必须符合立法的精神并应限制在一个合法的界限内, 尤其必须体现程序的正当性, 否则不仅会造成司法资源的极大浪费, 而且必将损害司法权威。检视民事检察监督权过度扩张之风险, 强调民事检察监督权的谦抑性是必要的。

( 一) 影响审判权独立性

目前立法已将民事检察监督权扩展到整个民事诉讼范围, 检察机关可以对民事审判和执行活动进行监督, 传统的事后监督方式可能轻易突破至事中监督。新《民诉法》赋予检察机关调查权, 使其能够轻易介入本属于双方当事人行使权利的范围, 打破了民事诉讼中法官根据双方当事人提供的证据和自身处于中立地位调查所得证据, 进行事实判断、适用法律和进行裁判的独立性。同时, 立法还要求法院对抗诉必须无条件提起再审, 这一规定使法院完全处于被动地位, 令司法之独立性大打折扣。

( 二) 冲击裁判既判力和稳定性

我国现有民事检察监督制度框架下, 检察机关监督权的不断扩张对裁判既判力构成了相当挑战。检察机关就符合再审条件的案件具有主动提起抗诉或检察建议的权力, 直接影响裁判的既判力; 且无论案件具体情况如何, 抗诉案件一旦提起, 就将陷于复杂而漫长的再审过程, 除法律规定情形外, 原审判决即被中止执行。上述制度安排都与民事诉讼制度解决纠纷, 维持权利状态稳定, 及当事人在正当程序保障下应当自我承受诉讼结果的既判力原理相冲突。

( 三) 有悖“私法自治”原则

民事诉讼是双方当事人的平等对抗, 检察机关作为公权力介入普通民事纠纷, 实际造成一头独大, 打破了民事诉讼当事人均衡、抗辩、对等的状态, [9]破坏了民事诉讼等腰三角形的构架。

民事检察监督权以维护司法公正之名介入民事领域, 亦应当遵守民事诉讼中充分尊重当事人的意思自治, 以及确保双方当事人诉讼权利地位平等的原则。在履行法律监督的过程中, 检察机关应秉持程序中立, 确保当事人诉讼权利实质平等, 启动监督应以当事人申诉为原则, 只有在生效裁判侵害国家和社会公共利益和存在其他违反法律程序的情形时, 检察机关才有必要主动介入审判监督, 以维护司法公正。

三、民事检察监督权扩张与谦抑之平衡

( 一) 理论基础的更新

经过改革开放以来社会政治经济的全面发展, 司法改革不断推进, 人民群众法律意识不断增强, 我国市场经济发展已经达到了相当程度, 人民的“权利”观念日渐增强, 对于计划经济时代的“干预私权”思想已有所认清。因此一方面民事检察监督制度的理论基础“干预学说”已经有所动摇和改变, 另一方面国外发达国家普遍采纳的“公益学说”合理性逐渐被承认和推崇。我国民事检察监督制度的发展和改革应当顺应国际潮流、更新理论认识, 摒弃“干预”理论, 减少和弱化对私权领域的过度干预, 逐步吸收“公益学说”, 将检察监督限于公共权益的有力保护。

( 二) 约束机制的完善

本次修改《民诉法》吸收了学界和实务界制约检察监督权的一些建议, 但总体而言, 增加检察监督的范围和方式等变革, 将对民事诉讼产生更深层影响, 在检察监督权进行不断扩张的同时, 要注意对其进行法律约束, 将其限制在合理范围内。

1. 严格当事人申诉条件

新《民诉法》修改对检察监督启动权进行了一定的限制, 主要是在当事人申诉方面, 规定了申诉的顺位、期限以及次数, 但其并未对原审案件的审级作出限制。笔者认为, 再审程序乃特殊之救济程序, 检察监督乃该救济程序中之末位救济方法, 当事人必须在穷尽自我救济手段后, 再行向检察机关申诉, 这是民事权利自我救济原则之要求, 也是合理配置公权力资源之必须。该制度应在除特殊情况[10]外, 将原审审级为二审作为再审的条件。二审程序是一种具有普遍性的救济程序, 当事人提起上诉后, 除非特殊原因法院原则上必须受理, 并启动审判程序; 而再审作为一种补充的、特殊的救济程序, 其启动应当受到严格的限制, 如当事人主动放弃通过二审或是其他普通程序救济权利, 则不能通过审监程序得到救济。[11]当下, 在再审案件不收取诉讼费、获得再审即能中止原判执行等因素的影响下, 一些当事人不诉诸于二审而直接走申诉再审之路, 违背了我国审级设置的初衷, 浪费了再审资源。

2. 细化检察建议程序

新《民诉法》突破了民事检察监督制度中仅有的抗诉方式, 增加了检察建议这一监督方式。这种方式相比抗诉更具柔和性, 不必然引起再审, 人民法院采纳检察建议的, 才提起再审。但其柔和性的另一面可能是检察建议数量的急剧增加, 将原先抗与不抗难以抉择的案件皆通过检察建议方式抛向法院, 加大法院“案多人少”的办案压力。笔者认为在细化检察建议的程序方面, 应置于和抗诉同样的要求, 再审检察建议应通过检察委员会讨论决定, 保障提出再审检察建议慎重性, 防止滥用。

3. 约束检察监督调查权

新《民诉法》确立了检察机关的调查核实权, 但对其内涵和范围都没有明确的规定。检察机关长期从事侦查工作, 掌握有大量取证技术和调查手段。若对其不加约束限制, 随意用于民事检察监督之中, 势必一方面造成民事诉讼中双方当事人地位和诉讼能力的不平等, 另一方面落入公权力为私权利救济所用之嫌。检察监督的调查权应当限于民事诉讼中法官调查权的范围, 且应尊重程序正义原则。

摘要：2012年《民事诉讼法》修改, 将进一步强化监督意识, 自觉接受检察机关的法律监督作为主要立法精神和基本要求, 民事检察监督制度在总体上实现了又一次扩张。但检察监督权在民事领域的深入, 势必加剧与司法审判权独立行使的矛盾, 并对民事权利的救济体系产生深远影响。

关键词：民事诉讼,检察监督权,扩张,谦抑性