检察机关民事执行活动监督的发展及适用

一、民事执行监督制度的确立过程

人民检察院是否有权对民事执行活动实行法律监督, 是1991年《民事诉讼法》施行以来理论界和实务界长期争论的焦点问题。对这一问题的研讨和争论直到2012年《民事诉讼法》的修改才最终尘埃落定。2012年修改后《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”, 并进而在第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”上述规定在立法上宣告了民事执行检察监督制度的正式确立, 开启了人民检察院民事执行监督工作的新篇章。回顾民事执行检察监督制度在我国的确住过程, 主要经历了以下几个阶段:

(一) 探索开展阶段 (1991年至2011年2月)

1991年《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。该法实施后, 检法两院由于对审判活动是否包括执行活动存在不同认识, 导致实践中的分歧。在立法不够完善的情况下, 全国检察机关依据宪法和法律的原则性规定, 探索开展执行监督工作, 办理了一批执行监督案件。一些检察机关还积极争取地方党委和人大的支持, 通过人大决议或者检法两院联合会签文件等形式对执行监督工作进行规范。

在这一阶段, 最高人民检察院多次印发文件对执行监督工作作出规定。2001年10月, 最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出:“对人民法院……在执行程序中作出的裁定, 存在问题且确有必要时, 可根据人民检察院组织法和民事诉讼法、行政诉讼法的有关规定, 提出检察建议, 由人民法院依法处理。”2005年8月, 最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中, 提出“探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式”。2008年5月, 最高人民检察院《全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要》提出“各级人民检察院要积极探索对民事裁判执行活动的监督, 对当事人提出申诉的违法执行裁定、执行决定和执行行为等案件, 应当受案审查, 采取纠正违法通知、检察建议等方式进行监督。”

2005年以来, 中央对检察机关开展执行监督工作也提出了明确要求。2005年, 中央政法委在《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中要求, “各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。2007年, 中央政法委《关于完善执行工作机制、加强和改进执行工作的意见》中提出, “各级检察机关要依法及时查处执行工作中发生的职务犯罪案件, 实现对人民法院执行工作的有效监督”。2008年, 中央政法委在《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”, 在新一轮司法改革中, 最高人民检察院被确定为该项改革内容的主办单位。为了贯彻落实司法改革任务, 2010年7月, 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干意见 (试行) 》, 对司法工作人员 (包括执行人员) 在诉讼活动 (包括民事执行活动) 中的渎职行为实行法律监督作出了具体规定。为了更好地推进执行检察工作的开展, 最高人民检察院于2010年11月在民事行政检察厅设立了执行检察处, 负责办理最高人民检察院受理的民事、行政执行监督案件, 调查研究执行监督工作中的疑难问题以及指导地方各级人民检察院开展执行监督工作。

(二) 试点阶段 (2011年3月至2012年12月)

2011年3月, 最高人民法院和最高人民检察院联合印发了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》, 在山西等12个省份开展民事执行法律监督的试点工作。“两高”会签文件标志着执行检察工作进入了实质发展阶段。2011年5月, 最高人民检察院和最高人民法院联合召开了贯彻落实“两高”会签文件精神座谈会, 进一步推动了执行检察工作的开展。为了落实司法改革要求, 推进执行检察工作, 最高人民检察院在山东省青岛市召开了“全国检察机关执行检察工作座谈会”, 会议总结了“两高”会签文件的贯彻执行情况, 交流了执行检察工作中的经验, 研究并提出了进一步开展执行检察工作的思路和方法。试点期间, 各试点检察院依照“两高”会签文件规定, 积极稳妥开展民事执行监督工作, 办理了一批具有良好法律效果和社会效果的执行监督案件, 为民事诉讼法的修改积累了实践经验。

(三) 依法全面开展阶段 (2013年1月至今)

2012年8月31日, 第十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》, 在立法上明确规定了执行检察监督的内容, 修改后《民事诉讼法》自2013年1月1日起施行。这标志着从2013年1月1日起, 民事执行监督试点工作已经结束, 民事执行监督工作在全国范围内正式开展。

二、民事执行监督的范围和对象

民事执行检察监督, 主要是指人民检察院依据法律规定对人民法院民事执行活动进行的法律监督。 (1) 检察监督是对公权力的监督, 检察监督的基本性质决定了人民检察院对民事执行监督的范围是人民法院行使执行权的民事执行活动。具体而言, 人民法院行使民事执行权主要包括作出执行法律文书和采取执行措施两类。如果人民法院作出的执行法律文书存在错误或者执行行为违反法律规定, 人民检察院应当依法进行监督。

(一) 执行法律文书错误包括:人民法院作出的查封、扣押、冻结、划拨、变价财产等裁定存在错误, 人民法院作出的强制措施决定不符合法定条件, 以及执行裁定、决定具有其他违法情形等。

(二) 人民法院执行行为违反法律规定在实践中包括积极的作为错误和怠于履行执行职责两种情形。

1. 积极的作为错误主要包括: (1) 对执行依据虚假、不存在、未生效或者已被撤销的案件受理执行的; (2) 调查、搜查明显违反法律规定的; (3) 不按照执行裁定的内容采取执行措施, 超标的执行、执行案外人财产或者对依法不得执行的财产采取执行措施等不按照执行裁定的内容采取执行措施的; (4) 被执行人提出足以保障执行的款物后仍然执行原查封、扣押财产的; (5) 评估、拍卖程序中有违反规定的行为的; (6) 违反规定变卖执行物的; (7) 违反规定保管、使用被执行财产或者元正当理由不及时将被执行财产交付给申请执行人的; (8) 强迫、欺骗执行当事人和解的; (9) 拒绝符合条件的申请人或者同意不符合条件的申请人参与被执行财产分配的; (10) 违法解除已经采取的执行措施的等情形。

2. 怠于履行执行职责情形主要包括: (1) 不受理执行申请又不依法作出不予受理裁定的; (2) 对已经受理的执行案件不依法及时作出执行裁定的; (3) 不按照规定采取执行措施导致被执行财产遭受损失或者导致执行目的不能实现的; (4) 违法不受理执行复议、异议或者受理后逾期未作出裁定、决定的; (5) 暂缓执行、中止执行的原因消失后, 不按规定恢复执行的; (6) 依法应当改变或者解除执行措施而不改变、解除的; (7) 其他怠于履行执行职责的行为。

三、实践中应当注意的问题

(一) 执行程序中当事人的行为以及其他有关单位和个人妨害执行活动的行为, 在性质上不属于人民法院行使执行权的范畴, 因此, 人民检察院不宜对上述人员和行为直接进行监督。人民检察院发现执行案件当事人或者其他有关单位和个人在执行程序中存在违法行为, 而人民法院怠于对其依法处理的, 人民检察院应当督促人民法院依照民事诉讼法的相关规定对该违法行为予以制裁。

(二) 民事执行监督的对象是人民法院在执行活动中违反法律规定的情形, 不宜对人民法院执行行为的合理性实行监督。

(三) 在监督过程中处理好检法两家关系。执行监督检察建议一般应在检法两部门沟通并形成公示的基础上发出。 (2)

摘要：人民检察院是否有权对民事执行活动实行法律监督, 是1991年《民事诉讼法》施行以来理论界和实务界长期争论的焦点问题。对这一问题的研讨和争论直到2012年《民事诉讼法》的修改才最终尘埃落定。

关键词：检察机关,民事执行活动,法律监督,适用

注释

11 彭德文, 杨红.论民事执行监督的制度构建和完善——以基层民事执行检察监督为视角[J].中国检察官, 2013 (6) .

22 卢志坚, 葛东升, 刘艳, 陈霞.坚持审慎原则规范民事执行监督[N].检察日报, 2014-7-7.