城乡结合部土地可持续利用存在的问题及对策

2022-09-11

1 城乡结合部土地可持续利用存在的问题

1.1 土地的非农化速度快, 耕地挤占现象严重

随着城市外延的不断扩展, 城市外围的农用地将不断被建设用地占用减少, 耕地不断被蚕食。国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室“关于土地利用现状调查数据成果的公报”, 全国耕地面积1996年10月31日的时点数据为13003.92万公顷, 国家统计局统计2001年底耕地面积为12708.2万公顷, 递减速度非常惊人。然而这五年却是新土地管理法颁布与实施以来, 在耕地保护方面, 采用了最严格的耕地保护制度, 实施了用途管制和土地利用总体规划等的五年。同时, 我们还注意到, 由于不同区域城乡结合部社会经济发展的差异和不平衡, 也会使农地减少和变化的速度不同。

1.2 土地利用类型错综复杂, 结构变化迅速

城乡结合部是城市建设用地、乡村建设用地和乡村农业用地三位一体的复合区, 土地利用类型既受城市区位条件和乡村建设规划的制约, 又在一定程度上保留着原有的农村土地利用格局, 土地利用类型的多样性和复杂性明显高于城市建成区和乡村地区。由于城乡结合部的土地利用受城市的辐射影响, 总是处于动态变化之中。随着城市的发展和扩张, 土地利用不断发生转化。工业的扩散, 郊区工业用地迅速增加, 大量菜地转化成工业用地, 很多城市向郊区形成一个包围城市的环状工业用地区域。居住用地随着工业用地的扩散向郊区迁移, 并带动商业的外迁。这种变化往往极其迅速剧烈, 具有不可逆性。

1.3 各种非法占地现象严重, 隐形土地市场活跃

城乡结合部二元管理体制重叠, 行政管理体制条块分割。城乡结合部的集体土地, 政府只能通过征用的方式将其转为国有。由于村集体拥有土地的现实使用权, 结果造成了与其等你来征, 不如我先建, 未实现真正意义上的统管体制, 土地利用管理失控。而且通常按照正常手续征用城市建设用地, 征地手续繁琐, 办事效率低下, 安置条件苛刻, 补偿标准高, 就在经济利益的驱使下, 大量农村集体所有土地以多种方式流入隐形市场, 造成土地市场混乱, 管理难度增加, 并且不断地刺激着隐形土地市场的发展, 滋生出各种违法占地现象。

1.4 土地生态遭破坏, 环境污染严重

土地生态环境污染严重是城乡结合部土地利用中存在的一个普遍问题。城乡结合部是城市工业扩散的重点地区, 是城市产业“退二进三”的承载地。目前, 我国的大型工矿及乡镇企业绝大部分分布在城市外围的城乡结合部, 企业自身缺乏污物处理能力, 各企业工业垃圾就近堆放, 就近排放。由于长期缺乏管理体系和配套的污水处理技术, 大部分污水未经处理直接排入环境, 造成土壤污染, 地下水污染等严重的环境问题, 直接影响到城市的蔬菜、副食等供应品的质量。

2 城乡结合部土地问题产生的根源

追根溯源, 城乡分割的二元管理体制才是城乡结合部土地利用问题的本质所在。二元管理体制是在特定历史条件下形成和发展起来的。随着社会经济的不断发展, 这种体制显然与目前所提倡的城乡一体化是相对立的。由于长期以来执行城乡分管的管理体制, 城市、农村部门的管理权限在城乡结合部交接、转换, 使之成为各自管理的薄弱区。行政管理区划界线与城市规划建设管理范围的界线不尽相同, 造成管理工作上的交叉、重叠和混乱。城乡结合部内农业用地与非农用地相互交错、重叠、转换, 致使土地利用及管理工作或政出多门、相互扯皮与争利, 形成重复管理;或者相互推诿、职责不清, 造成管理上的真空。可见, 二元管理体制的存在严重影响了城乡结合部的发展, 如何消除城乡二元壁垒, 推进城乡结合部的可持续发展, 已成为城市化进程中城市管理必须解决的主要问题之一。

3 城乡结合部土地可持续利用的建议

3.1 严格立法, 强化城乡结合部土地利用管理

应实行宏观调控的全国性法律和微观补充的地方性法规相结合, 严格检查和控制城乡结合部各种土地利用活动;尽快完善土地市场, 以严格法律作保障实行土地有偿使用, 避免各种形式的土地投机现象, 以促进土地资源的有效利用和合理流动;强化土地管理部门的执行职能, 加强对违法用地的查处力度, 严格土地审批制度, 不能地出多门, 从法律的高度切实保护土地资源。遵循“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”的原则, 在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上, 统筹安排用地。

3.2 加强对城乡结合部土地利用的动态研究

城乡结合部是一个动态系统.为了有效加强对城乡结合部的土地管理, 需要加强土地利用的动态监测, 及时了解土地利用状况及动态变化。一方面, 可以通过航片、卫片的判读解释, 获取不同时期土地利用的动态变化, 从而揭示土地系统形成与演化的特点及其内在机制, 为城乡结合部土地可持续利用的规划、设计及决策提供科学依据。另一方面, 建立土地可持续利用的动态监测与预警体系, 监督土地可持续利用规划决策执行情况, 以便及时制止土地利用的短期行为和不合理的利用方式。预报土地利用即将出现的不平衡状态、突发事件以及某些结构性障碍等, 便可在一定程度上防患于未然, 保证生态系统的安全以及实现土地可持续利用。

3.3 完善城乡结合部土地利用规划管理制度

首先, 创新现行土地使用管理制度。现行城乡土地分管、条块分割的管理体制疏忽了对土地利用供需矛盾激烈的城乡结合部的土地利用管理, 造成了诸多问题, 导致各项管理职能重复交叉, 职责划分不清。要强化城乡结合部土地管理工作, 成立一个兼有城乡双重管理职能的新型行政建制, 对土地进行统一管理, 协调城乡关系, 实现粮食安全和有序城市化双赢。外来人口是郊区人口的重要组成部分, 对城市化有着深刻的、多方面的影响。加强对郊区流动人口的管理, 将其纳入城镇化的有机过程之中, 针对其特点制定有效的政策和措施, 发挥其正面效应, 减少其负面效应, 加强土地利用的监督管理, 杜绝违法占地, 浪费土地现象。

其次, 完善城市建设用地总量控制制度。执行土地利用总体规划, 科学圈定城市建设用地规模, 严格控制城市发展跨过或绕过城市边缘带向外盲目扩张。运用年度土地利用计划和用途管制手段, 严格限制新增建设用地总量, 并运用经济手段和政策调控措施, 提高新增建设用地取得成本, 鼓励用地者利用城市边缘带现有建设用地。

3.4 加强城乡结合部生态建设, 改善土地生态环境

要以创造良好的人居环境为中心, 立足当前, 注重长远, 全面提高城乡结合部乃至整个城市的生态环境质量。要把生态建设放到更加突出的位置, 走城乡结合部开发建设与生态建设相统一、发展与生态容量相协调的城乡一体化道路。要据其不同的区域功能以及生态环境容量, 对建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制, 并提出明确的规定, 依法严格禁止在基本农田保护区、蔬菜保护基地、自然保护区等进行不符合保护目的的开发建设活动。加强环境污染综合治理, 增强环保意识, 加强环保设施建设, 提高环境治理标准, 逐步改进城乡结合部的环境质量。

摘要：城乡结合部土地可持续利用是我国城市化发展的必然趋势。加强城乡结合部土地可持续利用的研究, 对于缓解城市压力、改善城市地域结构、提高城市土地开发利用效益、加强土地节约集约利用等, 无疑是具有重要的意义。

关键词：土地可持续利用,城乡结合部,问题,对策