人大审议财政预算论文

国家预算是国之大事、大政方针的晴雨表。政府的钱如何花,花多少,决定了政府活动的范围和方向。不过,要实现人民权力机关对政府预算的有效控制,达到“阳光”、“透明”要求,却不是一件简单事情。一纸天书:读懂预算不容易无论预算草案、预算决算报告还是预算审计报告,都要递交人大审议审批。下面是小编精心推荐的《人大审议财政预算论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

人大审议财政预算论文 篇1：

人大预算审议的宪政基础与制度完善

摘要：现代公共财政预算的目标，包括宪政的权力制约、人民主权、保障人权的诸多理念，而实现公共财政预算目标的根基是建立完善的人大预算审议制度，完善的预算审议制度对规制政府预算行为和保障公民权利有着重要意义。预算审议制度在民主宪政体制中居于核心地位，其完善程度是现代国家民主宪政成熟度的重要标志。目前我国人大预算审议制度必须从厘清预算审议权限、建立人大预算审议的专门机构、明确预算审议的具体程序、强化预算审议的民主四个方面予以具体完善。这是人大预算审议的宪政精神在制度中具体体现，亦符合我国国情。完善我国人大预算审议制度是建设宪政与法治国家的紧迫需要。

关键词：预算审议；预算修正；预算民主；宪政

一、引言

在现代民主法治社会中，宪政的基本内涵在于通过立法机关对政府的公权力进行有效监督和控制，从而达到保障公民基本权利的目的。随着我国预算改革的不断深入，预算已成为了实现上述目标最基本和最重要的工具。立法机关通过预算来控制政府的财政命脉，以期能对政府的预算活动进行有效规制。为了使政府的公共开支和行为不偏离法治轨道，为了使政府所提供的公共产品和公共服务能合乎民意需要，为了使预算资源的分配能实现社会公共利益的最大化，必须赋予立法机关预算审议的权力。只有通过立法机关的预算审议职权才能对政府的预算权力进行限制，这既是宪政理念的重要体现，又是宪政的基本原则和内在精神之所在。因此，只有从宪政的高度对我国人大的预算审议制度进行完善，才能达到对政府进行控权的目的，才能实现保障公民的基本财产权利的目的。因此要构建出良好的预算审议制度，必须充分融合宪政理念的精髓理念，才能真正发挥预算审议制度的预期效用，这也是我国人大预算审议制度的发展方向。

二、文献综述

议会的预算审议制度，是一项具有深厚理论基础和缜密逻辑原理的控权制度，有着无比的优越性和旺盛的生命力。它的目标是为了实现公共预算资源的配置能达到社会公共利益帕累托最优状态。因此，国内外学者对此制度具有较高的关注度，并从其理论基础出发进行了一系列的研究。美国政治学学者凯伊(V.O.Key)于1940年发表经典之作——《预算理论的缺乏》，开启了公共预算理论的研究之先河，并揭示了预算本质是一个公共选择的政治问题；而形式上是一个配置资源的经济问题。席克(A.Schick)于1988年在《探索预算理论的可能性》一文中指出，学者们主要从政治学与公共行政学的角度来构建预算基础理论，而忽视了其它理论渊源，因此需要拓宽研究视野。

就我国学者对预算审议制度的研究而言，大体可分为三类。一是侧重于审议制度的具体构建。例如，我国台湾学者苏彩足通过对国外预算审议制度的比较分析，对立法机关的预算审议权应由哪个下设机构履行的问题进行了深入探讨，并提出了独特见解。瞿振元、林万龙对制约人大预算审议职能难以有效发挥之原因进行了分析，并针对这些原因提出了改进对策。马海涛、程岚、秦强(2009)对制约立法机关行使预算权的因素进行了分析，并就如何强化立法机关在预算过程中的作用，提出了完善建议。馀阳光(2010)从实体与程序两个角度对我国预算审批制度进行客观评价，重点就审议制度中缺失预算修正权与法律责任设置的问题提出了完善策略。二是偏重于审议制度的理论分析。譬如，王逸帅通过历史的分析范式，对美英议会预算审议绩效进行了比较，挖掘出预算审议中宪政理论是影响预算审议绩效的重要变量。目朱孔武(2009)立足于法治原则与人民主权原则的高度，对预算审查制度所蕴含的上述原则方面进行了重点解析。戴激涛(2010)认为预算审议制度民主与法治原则契合了立宪主义的人民主权和权力制约理念，阐述了西方民主政治理论中的协商民主理论是实现预算审议程序控制的关键。传喜通过对公共选择理论与宪政分权学说进行评析，对我国预算监督体制的完善提出了改进方法。三是侧重于将理论假设应用于预算方面，并从该理论出发，剖析出预算审议制度所存在的不足。譬如，我国台湾学者陈立刚以官僚极大化预算理论作为基础，发现预算审议过程中，行政部门处于优势地位，剖析出立法部门无法发挥预算审议职权的真正之因。

综上所述，整个学术界对人大预算审议制度问题进行了一些针对性的研究，观点比较鲜明，取得了较为丰厚的研究成果。但是毋庸讳言，大多数学者都只是从政治学、社会学、管理学的角度来探讨这个问题，而真正从宪政的视角进行探讨的文献还很稀缺，以至于未能真正剖析出人大预算审议制度存在的根基，因此提出的建议措施缺乏足够的唯物理论支持，具体操作性不强。

三、人大预算审议的宪政基础

法理基础是构建法律制度的灵魂，只有深入分析制度下所蕴涵的基本法理，才能在灵魂理念的牵引下，构建出完善的法律制度。人大审议预算权的理论基础是浑厚的，它体现了诸多重要的法律理念。从根本意义上来说，人大预算审议的法理基础契合了许多宪政的理论观念，宪政思想是构建该制度最为重要的理念。

(一)权力制约

“自古以来的经验表明，一切被授予权力的人都容易滥用权力”；“有权力的人们使用权力，一直遇到有界限的地方才休止”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。并且由于“预算可以说是政府政治活动的节目表，一切政策目标大抵均以动支预算的方式具体实现。在代议民主制度的前提下，除了法案的审议之外，预算审议可以说是议会最重要的职权，也是国民对国家的施政计划进行监督及统治的重要手段。”因此，在人大立法权与政府行政权的制衡过程中，政府拥有预算提议权，人大拥有审议权，在预算过程中人大与政府互相分工，相互制约，这意味着人大的预算审议权是制衡政府预算权力的关键。在现代预算民主的进程中，人大预算审查与议决也是宪法所体现出的一项重要权利。同时，人大预算审议是通过立法权与行政权之间的良性互动，不断丰富人大审议制度的内涵，实现国家权力的分化与制衡，契合了宪政的权力制约理论。公共预算是保障国家权力运作的经济前提，预算审批是立法机关的重要职权之一，也是现代国家中宪政机制的重要内涵。立法机关对政府财政预算决算的审议制度作为现代宪政国家生活中权力制约体系的基石与核心，该制度既推动了民主宪政制度的形成，又推动了民主财政模式的建立。

(二)人民主权

政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力。简而言之，权力来源于权利，遵照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。政府的所有行为都得向人民负责，人民应当能通过立法等途径管理自身的事务，使之具有民意的支持。而人大预算审议制度的目的在于将预算收入与支出公示于民，接受人民监督，这就契合了宪政的人民主权理念，即要求国家的财政预算权最终由人民所掌握。人民主权是指“人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民”。因此，由代表民意的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”于是，

基于人民主权的原则理念，国家权力的行使需经过人民的授权与同意，政府的预算权力必须获得人民的支持与肯定，重大事项则必须按照法定程序由代议机构——人大来审议，以此来决定政府预算资源的合理分配。通过预算审议制度，立法机关代表人民行使立法权，对行政机关的预算资金进行审查监督，就在于这些资金取之于税，唯有立法机关代表人民对其进行审议，行政机关才能获得预算资金使用的合法基础。在民主宪政国家中，民众参与的广度和深度也就彰显出一国民主宪政的程度。

(三)保障人权

“任何政治结合的目的都在于保存自然的、不可消灭的人权；这些权利是自由权、财产权、安全权和反抗压迫。”“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”因此，财产权作为人赖以生存和发展的物质基础，是人权的一项重要内容。但是，为了更好地保障人的生存、自由、发展，则需要建立一个有行为能力的国家来保障人权，此则必然需要财政的支持，才能保证整个国家权力体系的有效运转。因此，上述人权中的财产权并非绝对的财产权。同时，从宪政的起源来看，国家财政权的无限扩张极大地侵犯了公民的私有财产权。宪政所倡导的是以平等的方式保护私有财产权与国家财政权。于是，为了保证国家对财产权的合法有效摄取，为了确保政府能有效地保障人权的其它方面，最好的选择便是得到人民的同意，只有经过人民同意的预算收支才能做到真正意义上的保障人权。由于“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。”并且，根据宪政的要求，“宪法的主要目的在于建立一个以公共利益为中心运转的政府，满足公众需要是国家财政最根本的目的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。而如何保证政府能够服务于民众福祉，议会的预算审议至为关键。”因此，代议机关——人大作为最重要的民意机关，能保证政府处在人民的控制之下和执行人民的意志，而人大预算审议制度作为确保人大行使职权的关键制度，能有效地保障人权。鉴于此，“人权保障”也意味着保护与促进人权发展乃国家权力之设立与运作的合法性依据，是国家机构存续的道义基础。

(四)公共财政

公共财政是为纳税人服务的财政，是满足社会公共需要的财政，公共财政的目的是为了提供公共产品与公共服务。因此，公共财政需要基于公众意志、公共决策，并且体现社会绝大多数人的偏好，换言之，公共财政必须做到公开透明、民主法治、运行规范。但由于公共财政的理论来源于市场经济的运行环境，而市场运行过程被证明有缺陷，现代西方发达国家的财政危机更是显现出“政府的缺陷至少和市场一样严重”，这就意味着政府将有可能会失灵，要确保公共财政能维护社会公共利益，任何单个的社会公民都不能担当起该重任，只有那些代表绝大部分公众的全国性机构才有可能对预算资源配置进行专门性监控，才能保证财政预算的公共性，才能保证社会公众能享受到更多的公共产品与服务。于是，代议机关——人大作为专门的、强有力的机构，理应承担保证预算为公众服务的重任，使预算真正称为得上是现代意义上的公共预算。而人大预算审议制度是保障公共财政职能的核心制度，人大审议制度是否真正得到了贯彻实施，其重要标志就在于财政预算公共性的高低。综上所述，财政预算唯有通过人大预算审议过程，才是真正意义上的现代公共财政预算。

四、人大预算审议制度的完善

“国家的收入及支出，每年以预算的形式向国会提出，并由国会审议决定，这是近代国家通行的重大原则。”人大预算审议能否达到公共预算预定之效，关键取决于扎根于宪政理念之上的人大预算审议制度的完善程度。目前我国人大预算审批权处于被虚置的状态，为了改善这一情形，可以根据人大预算审议制度的缺陷相应提出解决的对策，这主要可从以下方面予以完善。

(一)厘清预算审议权限

我国人大预算审议权被虚置的主要原因在于目前的《宪法》、《预算法》和其它与预算相关的法律都未赋予人大及其常委会实质意义上的预算修正权，这无疑是制约人大真正行使预算审议权的瓶颈。所谓的预算修正权主要是指：人大或人大代表按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。由于没有预算修正权，人大代表即使对政府预算草案的某些部分不满，也无法提出修正案，即使提出修改意见也难以被真正采纳。另外，由于预算相关法规对人大的预算调整权规定不明确，导致许多随意调整预算的违规行为出现，严重削弱了预算的执行效果。上述情形不仅有损于预算的权威性，而且违背了权力制约的原则，使得人大难以有效制约政府。

从国外的经验来看，议会对政府预算的控制不但体现为对预算案的审议与批准权，更体现出对预算修正权的具体规定，即议员如果对政府预算草案中的某些部分感到不满意，既可以提出修改的意见又可以直接提出预算修正案。同时，国外对预算调整权的规定也比我国更为详细与严格。例如，美国法律规定，预算调整须经国会议员三分之一以上的同意方能生效，未经国会批准而改变预算行为需负法律责任。鉴于上述分析，要对预算审议权进行完善就必须对预算的修正权与预算调整权进行具体的完善。人大对政府预算草案的预算修正权是现代代议制机构的核心预算权力，直接影响着代议制机构控制预算过程的强弱，是一种不可或缺的关键权力。因此，针对我国目前预算审议的现状，为了使人大在预算上能真正起到制衡行政部门的作用，使人大能真正发挥预算审议权，就必须赋予人大对预算草案的修正权和对预算调整权作出更明确的规定。这种做法既适合我国目前的国情，又可以强化我国人大的预算制衡权力，对不合理的预算开支进行有效控制。但是，从国外对议会赋予修正权的实际情况来看，还必须对预算修正权的规定进行一定程度的限制。例如，英国的法律规定，如果议会要对政府提交的预算草案进行修正，只能作减额修正，不得作增额修正。这主要是考虑到预算本身的重大性、专业性与复杂性，如赋予议会增额修正权，那么对议员的参政议政能力要求非常高，而在一般情况下这是很难达到的。另外，赋予议会增额修正权，将会侵害政府的预算编制与提案权，有悖于权力制约的原则。因此，对我国人大的预算修正权应该有所限制，即不能对预算支出作增额修正。

(二)建立审议的专门机构

由于预算的审议过程是一个冗长的过程，预算审批的内容也极其专业复杂。根据宪法与组织法的相关规定，人大在短暂的会期既需要进行许多政治、经济方面的决策，又要进行一些立法工作，如要求其认真履行预算审议的职责，在这种情况下，如果缺乏专门的审议机构的协助，那么人大的许多工作只能是华而不实，预算审议工作也只是走形式化的过场。虽然《预算法》第37条规定，各级财政部门应当在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会(全国是财政经济委员会，地方是专门工作委员会或常务委员会)进行初步

审查。但是规定远不能解决上述问题，要使人大能真正履行预算审议的职能就必须建立预算审议的专门机构。根据1999年全国人大常委会颁布的《关于加强中央预算审查监督的决定》，隶属于全国人大常委会的预算工作委员会，协助财经委承担全国人大及其常委会预算审议工作。由于预算工作委员会、财经委在预算审议方面具有较强的专业知识，同时还拥有较为充裕的审议时间，这有利于预算审议工作的顺利进行。但是目前对于预算工作委员会的具体权能、法律地位、审议程序还欠缺有效的规定，使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算审议的人民主权原则的深化。并且这项改革在地方并未完全得到贯彻，很多地方的预算审议仍然得不到专业机构的辅助。因此，对于建构人大预算审议的专门机构——预算工作委员会有很大的重要性与必要性，这也是人大预算审议实体上的重大缺陷。

随着公共预算改革的逐渐推行，为了充分贯彻人民主权理论，国外许多国家，一般都在代议机关中设立专门的预算审议机构协助履行预算审议职能。如美国主要有国会参众两院预算委员会、参众两院拨款委员会、拨款小组委员会与国会预算办公室等；英国下议院的供应委员会、支出委员会；日本参众两院的预算委员会都属于协助履行预算审议职能的专门机构。在整个预算审议过程中，这些机构都自始至终负责收集各种意见，包括广泛地听取和征求议会各委员会、政府各部门与社会民众的建议，从而真正发挥议会的预算审议作用。因此，具体如何建构我国专门的预算审议机构——预算工作委员会的职责是重点。预算工作委员会的主要职责是充分利用预算信息管理系统的平台，审查各种预算项目收入支出的科学性、合理性和合法性，为人大代表在行使预算审批投票权时提供足够的预算草案解读信息，从而来弥补人大代表业务能力和人大预算审议时间过短的不足。只有建构专门的预算审议机构才能使预算的控制权真正掌握在人民的手中，才能真正体现预算审议的人民主权原则。

(三)明确预算审议程序

我国人大预算审议的实际效果，总体上来看还是流于形式。各级人大代表在人代会期间的预算审议实际上就是“认真走过场，被动走形式”。这种情况的出现首先需归因于人大预算审议程序的基本缺位。尽管我国的预算相关法规规定了人大有权对预算草案进行审议，但是长期以来没有完全明确预算审议运行的基本“程序规则”，在预算实体法与预算程序法关系问题上，理论与实务部门往往更倾向于强调实体法层面上的预算审议问题，而对预算审议程序层面上的合规性认识不足。这也就导致预算的相关法规都没有对人大审议程序予以明确规定，使得人大对预算草案进行审议的方式、时间、步骤都无规可循。《预算法》对预算审议的规定条文仅为简短的5条，所涉及只是预算草案的审批主体、备案主体等实体问题，而对审议的程序问题则未提及。根据现状，关注预算审议程序规则本身的价值，根据预算改革的现实情况对涉及“人权”——全体社会公众利益的预算审议行为，制定体现法律硬约束特性的规则，提供正当的程序保障，使人大预算审议过程真正担负起保障人权的功能，保证预算活动的科学性、民主性与法治性，已是预算审议制度完善过程中刻不容缓的任务与要求。

(1)对预算审议的时限应予以加长。根据国外对预算审议时限的规定，如法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月；德国议会预算审议时间也达3个月之多。因此，保证我国预算审议时限能达3个月以上是必要的，如将预算初审的时间延长，即在人大开会之前2至3个月就提交财经委和预工委初审，这样才能提高预算审议的效果。(2)借鉴位法法》中“三读”制度的规定，建立预算审议的“三读制度”程序。“一读”时，由财政部门代表政府对预算草案进行说明，预工委进行初步审议。“二读”时，在人大会上听取财经委和预工委关于预算草案修改情况与主要问题的汇报，然后进行讨论。“三读”时，在人大会上听取财经委和预工委关于预算草案审议结果的报告，然后对预算草案修改稿进行审议。(3)建立审批的分项表决制度。我国长期以来一直采取综合审批表决方式，这种将所有预算收支集中在预算审批提案进行整体表决的做法无疑存在着重大缺陷，使得人大代表在面对不合理之处时只能有两种选择，要么整体否决要么整体通过预算草案。前项在我国的政治体制下，既不现实也无必要，而后项又使得人大的预算审批权无法真正落到实处。为了使人大代表能对预算草案合理的部分投赞成票，而对不合理的部分进行否决，就必须建立分项表决制度。实行分项表决的方式，可以将政府预算草案按项目分解为许多部分，由人大逐项审议通过，这就使人大的预算审议更具有针对性。(4)明晰预算未决时的应对程序。所谓预算未决，是指政府提交给代议机关的预算案未能在规定期限内获得通过。主要包括两种情形：一是指预算案不议定，预算案正在审议程序中，但逾期尚未议决的情形；二是指预算案被代议机关否决，预算草案没有获得代议机关的通过。根据预算未决的不同情形，相应建构不同的应对措施。如果预算未决是由于代议机关故意拖延、久而不决，从而造成预算未被及时通过，为此需要对代议机关进行必要制约，代议机关需要因此而承担相应的宪法责任，即用宪法来约束代议机关的预算行为，从而建立起对代议机关的预算违宪审查机制。如果预算未决是由于行政机关的预算案被否决，那么在代议制下，政府需要向人民的代议机关负责，即承担政治责任，因此在预算法的修订过程中拓展宪政责任是必然的趋势。我国《预算法》未规定预算未决时的补救措施，这是预算审议程序中的重大缺陷，可予以完善。当前可采取的补救程序有两种。一是预算年度开始后，如无生效的预算可供执行，则暂按上一年度的标准执行。二是被否决的预算议案经预算编制部门修改后，再报人大常委会审议。由人大常委会组成人员的三分之二以上表决同意才能获得通过。待条件成熟时，应考虑建立预算违宪责任追究机制。总之，国家预算是需要经法定程序由最高国家权力机关批准的政府基本财政收支计划。预算的许多方面直接涉及到经济社会与人的全面和谐发展，因此对人权的影响重大，必须在程序上予以明确人大预算审议制度，以便于更好地保障人权。

(四)强化预算审议民主

根据现代公共预算的要求，预算必须有公众参与，并向公众开放。预算信息公开是预算审议民主的前提，预算信息公开意味着预算资源的分配情况必须采取一定的形式公之于众，使人大代表能了解预算收支情况。我国多年来，各级人大审议的预算草案基本上都过于粗陋、透明度低，众多被审议过的预算草案甚至以“国家机密”的名义在会后被收回，这种“外行看不懂、内行说不清”的信息非对称情形严重制约了代表们行使预算审议的职能。于是，要实现预算审议民主首先必须实现预算信息公开，明确预算信息公开的程序，使人大代表能看得懂预算草案，清楚预算的安排，提高人大预算审议的质量和效果。我国的《政府信息公开条例》总则的第1条明确规定实现政府信息公开是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信

息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。根据公共财政的要求，预算信息公开透明主要包括以下内容，“预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公开，使国民易于了解此种资讯；预算审议除国家安全上之理由而应守秘密之部分外，应该完全公开，使编制机关与审议机关同受国民之监督；对于预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利。”因此，预算信息公开透明是现代民主政府和公共财政的基本要义，也是实现预算审议民主的要求。

著名的参与民主论者巴勃认为，上述预算信息公开化的民主还只是一种程序上的民主，而程序民主是徒有虚名的“弱民主”，只有全面积极动员的参与式民主才是“强民主”。他指出：“参与模式下的强民主试图在缺乏独立判断的情境下解决冲突，其方式是透过一种持续进行、近似自我立法的参与过程，以创造出一种政治共同体。在此过程中，依赖性的私人身份将会转化为自由的公民，而局部性的私人利益则会转化成公共利益。”在现代社会中，公共预算环境面临着日趋复杂的政治、经济、社会等方面的问题，仅凭单方面的能力已经无力应对。而公众掌握了许多政府难以获得的相关信息，再加上其能力与权利意识的逐渐加强，让公众参与预算是弥补单方面能力缺陷的关键机制。因此，借鉴实行参与式预算所积累的经验，使公众参与者能在预算审议期间与政府官员进行民主恳谈，具体是指享有与人大代表同等的发言权，可以在人代会上参与财政预算草案的审查，能对预算草案陈述或提出预算草案的修改建议，并能促成财政预算的调整，这才是建立预算审议“强民主”的发轫。《立法法》第34条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”因此，在预算草案的审议程序中可考虑用座谈辩论、公众听证、民主磋商等多种方式，来实现公众参与预算审议。同时，参与式的“强民主”有利于检验政府的预算决策是否能体现民意，为民意表达提供了新的途径，也为预算的民主法治建设提供了新思路。事实上，政府预算会影响到社会的每个公民，让社会公众参与预算，使公众自己对将要承担的纳税义务与即将获得的公共服务发表看法，不但有助于预算决策的民主化与科学化，而且更有助于预算审议通过后的有效执行和政策的贯彻。

五、结语

从宪政的角度而言，预算审议体现的是对政府的预算权力进行监督和制衡的法律关系。预算审议制度所要解决的根本问题就是如何保障政府所提供的公共产品与服务能符合广大人民群众的需要。人大作为代表民意的国家机关，为了使其能够真正履行预算审议职责，就必须对其拥有的权力进行有效完善。同时由于该制度在我国尚处于成长阶段，有许多不足，也有许多进步的空间，这些都亟待完善。但是在进行完善的同时，我们必须能清楚地认识到，完善人大的预算审议制度不是最终目的。而只是一种手段。对该制度进行完善的最终目的在于对政府可能出现的机会主义行为进行必要规制，这也是我国宪政发展过程中必不可少的环节。

责任编校：瑞生

作者：豆星星 胡明

人大审议财政预算论文 篇2：

直面现实 预算:从雾里看花走出来

国家预算是国之大事、大政方针的晴雨表。政府的钱如何花,花多少,决定了政府活动的范围和方向。不过,要实现人民权力机关对政府预算的有效控制,达到“阳光”、“透明”要求,却不是一件简单事情。

一纸天书:读懂预算不容易

无论预算草案、预算决算报告还是预算审计报告,都要递交人大审议审批。可是预算具有非常强的专业性和技术性,而人大代表并非人人具有专业的财经知识。

通常来说,向人代会提交的预算案,由两部分组成:文字报告和数字表格。表格部分一般为收支总表,最多列到“款”,政府及其财政部门内部掌握的预算则划分为:“类、款、项、目”。即便如此,想要读完也非易事。 2003年1月,广东省政府提交的地方预算表,厚达3厘米、605页,囊括了省政府所有102个部门的年度预算。作为财务外行,想要看懂类似厚厚的预算文本,真是有点勉为其难。

由于提交的预算案太粗,导致“外行看不懂,内行说不清”,无法进行实质性审查,也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。今年的“两会”上,预算文本不容易懂的问题,也是代表们议论的“重头戏”。

此外,代编预算问题,也开始浮出水面。按照规定,各级人民代表大会审查的是本级总预算,即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期,如下一级人代会未开,没有审查同级的总预算和审批本级预算,那么,上一级人代会审查的总预算只能由财政部门代编预算。

代编预算草案,不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总,因此,很难做到代编预算与实际预算一致,也导致人代会审查的总预算更加不准确,许多地方的人代会对总预算草案只审不查,或将审查变审议。一些人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案,含混接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算,监督作用被大为削弱。

有这么个例子:2005年,法国否决《欧盟宪法条约》事件令世人震惊。据报道,“否决派”的理由很简单,就是因为《欧盟宪法条约》不像“法律面前人人平等”那样简单易懂。近千页文本,对于大多数人来说终究十分陌生。“看不懂就否决它”,在接受调查的反对派当中,因为“看不懂”而投反对票者超过了三分之一。

而在一些政府官员的眼中,国家预算是一项重大秘密,决不能泄露出来。即便是在人大会上分发代表的预算草案,一般都加了密级,会议结束之后还是要收回的。由此,更造成了预算“越捂越难懂”。

不难预见,今后人大预算监督改革的一项趋势就是,要想人大代表获取真实的预算信息,并在理解的基础上做出正确决策,从而进行有效监督,必须让政府预算像小说一样简明易懂,被代表们轻松阅读,否则就应当自负后果。

当然,作为政府部门与普通民众一种沟通机制,预算报告还应出版通俗易懂的、针对普通群众的特殊版本,使公众可以了解我国各地方、部门的资金使用状况。

在湖北、陕西的一些地方,已经明确规定预算草案采取“三表一书”制,使数字表格细化,预算报告改为对表格的说明等。更有专家建议,除国防等必要的保留项目外,有计划、分步骤地取消“密级”做法,并保证代表人手一份。如此,预算也将揭开神秘的面纱。

杯水车薪的审查时间

与发达国家用半年甚至一年时间编制预算相比,中国的政府预算编制显得有点仓促。

每年11月10日前下达下一年预算案指示后,中央各部门在一个月内就得报给财政部审核,省级预算于下一年的1月10日前 报告财政部。财政部在1月中下旬提交全国人大财经委初审预算草案。一两个月时间走了三个程序,实在难以编制出更加严密、翔实、科学的政府预算来。也难怪预算工委的高强主任感慨,实话说细化的政府部门预算现在拿不出来,只能再假以时日。

而且,既有的时间安排,也早造成了一个漏洞。从1月资金使用到3月预算审批中,出现了一个预算使用不受法律控制的空档,使得整个预算不具备完整周期,严肃性也就大打折扣。

如果说编制预算,是快马加鞭式地进行完善,仍然时间不够的话,人大预算审计则可以称得上是披星戴月式地突击战斗了。姑且不谈,厚厚的预算报告如同天书一般,只要看一看会议的时间表,就会发现审查时间是个令人头痛的问题。

预算草案审批阶段,政治权力转移十分仓促。根据人大会议日程议程安排,现实中并没有充分的时间去审查预算表。通常,地方的人代会会期为四至五天,期间至少要审议六个报告,真正的审查时间却只有两天(听取报告和表决要占用四个半天)。此时,审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。审查预算表这个重点,在议程日程安排上却没有适当突出出来。时间过于仓促,既不利于人大决定权的充分发挥,也间接使得行政机构的执行权力相对增长。

在实际工作中,特别是一些地方的人大预算监督,法定初审时间得不到保证,不能进行正常初审。提交初审的草案,通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时,不好再提意见,即使提出意见,也很难被采纳。

再看乡级人大预算监督。一般而言,乡级人民代表大会每年召开一次,由于乡级人大不设常委会,导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题,如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。

面对上述问题,近年来,学界和实务界在不懈地呼吁,可借鉴其他国家的做法,预算编制与预算执行年度应当统一,人代会的召开时间与预算年度也要协调,可以提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作,要将预算年度由目前的历年制改为跨年制,如预算年度为每年4月1日至次年3月31日。在山东省威海等市,已在实践中提前预算年度半年,着手编制预算。

如果在当年预算批准后不久,就开始着手制定下年度预算。当预算编制完成后,在人代会召开一个月前发至代表手中,让人大代表有充足的时间掌握情况,也便于在人大会议上有针对性地表达意见。

监督法规:还有提升空间

预算作为国家财政资金收支计划,具有很强的严肃性与权威性。要使财政资金得到有效使用,就必须在法律上对政府预算施以严格限制。预算法制的空缺,势必造成预算权力转移过程中的控制力大为削弱。

1995年1月1日起施行的《预算法》,没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。由此导致人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查,与初步审查没有连续性。而专门审查机构的职能不清,不仅专门审查难以深入,也无法辅助代表进行审查。

目前,专门审查机构忙于起草决议,没有将精力放在专门审查上面。有关国家法律没有规定对预算执行加以监督的重点,只能是政府报告什么,人大审查什么,致使各级人大在听取和审批预算执行报告时,只能泛泛而议,缺乏针对性和主动性。

有专家建言,对于预算执行监督的重点,在法律建构上,至少应包括:超收安排;预备费动用;预算周转金;返还和补助;新出台政策对预算执行的影响;预算划转等六项内容。然而,从《预算法》中看不到这些“预算调整”内容,但根据预算法第66至68条的精神,这些内容仍属于人大的预算监督范围。

在一些地方人大,为了有针对性地加强监督,避免政府财政部门规避监督,根据地方人大组织法,将上述内容与“预算调整”相区别,巧妙地规定为“预算变更”。

此外,在《预算法实施条例》中规定,省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。但是《条例》却没有规定,向人大报送有关材料。

在实际工作中,地方人大想要这些材料,通常要靠关系去索要,即使有的地方财政部门向人大报送,也不尽规范,一般只给两份,仅限于常委会主任和财经委员会。更有甚者,在一些地方只给简报,不给表格,有的地方则时详时略,时有时无,造成代表和常委委员难以连续而及时了解预算情况,更难以谈得上有效监督和制约了。

如何让法律法规走下纸面,成为真正的管用的法宝,关键在于增强人大常委会的刚性。在制度构建中,将审计署归建于人大常委会,或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行,如此政治设计,有利于人民代表大会行使国家预算主导权,实化人大对预算的检查、监督能力,而审计署工作也更具权威性。

此外,监督法规的刚性还要体现在责任追求、惩罚方式上,除了在《预算法》中应完善相关条款外,《刑法》可以考虑将干扰、破坏人大预算监督,伪造预算数据和文本等行为,纳入有关罪名,进一步整饬和规范国家预算秩序。

预算透明:步子再快些

阳光是预算监督的最好手段。然而,一些敏感的内容,却是千呼万唤犹未出。

“公车消费、公费出国、公务接待费”等行政开支,一直是社会公众关注的热点。但在今年的国家预算报告里,还看不到这项重要开支。

全国人大常委会预算工委主任高强指出,敏感内容不公开,与现在的预算科目不够细有关。在预算科目中有政府购置费支出,却没有汽车购置费支出,有外交支出,却没有出国经费支出,要实现“事无巨细”,政府部门还要做大量基础工作。

2008年5月1日,《政府信息公开条例》开始施行,这部条例拉开了我国政府向公众公开财政预算的序幕。公开政府预算信息,打破政府对预算信息的垄断,是现代民主国家保障公民知情权和监督权的应有之义,也是打造“阳光政府”的必由之路。

但光靠政府做一些技术性工作,显然是难以达到阳光公开的良好效果。在公车消费、公费出国、公务接待费的背后,是巨大的利益纠葛,当制度之剑碰上利益之石,很难说用力劈下就一定会有良好结果。

在期待政府部门努力,及加强人大主动监督同时,也要挖掘公民群体的潜力。

在2009年12月的《南方人物周刊》上,广州市“财爷”张杰明以“透明之魅”当选“2009十大魅力官员”。同月,“公共预算观察志愿者” 公民吴 君亮团队成员的名字登在“中华第一刊”《半月谈》上。他们是“2009中国十大公民社会新闻”的主角。两个月前,张杰 明和吴 君亮这两个素不相识的男人,共同完成了中国公共预算史上的“传奇”——合力将多年带着“国家机密”标签的政府部门预算“晒”到网上。

当然,这仅仅是个例。我们不可否认,中国公民主体意识不强,特别是缺乏“纳税人”意识和政治意义上的“主人翁”意识。当公民主体意识缺失的情形下,预算参与和监督力度同样会显得不足。

政府预算涉及经济生活中每一个个体,作为公共服务型预算,政府收支数据对社会公众的公开,是社会公众约束和监督政府活动的基本条件。除了某些特殊性数据可不公开外,政府预算的“具体讨论、争议、审查和批准等情况均应公布。

这种公开的行动,应当持之以恒形成相应的习惯,进而使社会公众真正直接参与到政府决策中来,对政府预算的审议和批准形成无形的外部压力,有效地影响政府预算的编制与审议过程和结果。最后审议批准通过的预算,应更好地反映社会公众对政府服务的偏好,从根本上确保政府活动的高效性,也能使人大预算监督,得到更多的力量支持。■

作者：欧阳晨雨

人大审议财政预算论文 篇3：

财政年底突击花钱隐忧

每年国家审计署的审计报告都是对公共财政被滥用的有力证明。今年6月份审计署发布的2010年度中央预算执行和其他财政收支审计结果就显示，仅中央部门预算未执行就有186.83亿元。

虽然2011年的预算执行情况还未整体披露，但陆续报出的地方财政预算审计报告，已能瞥见一隅，现状仍然不容乐观。

进入最后一季了，财政突击花钱的闹剧就开始不厌其烦地重演了，几成顽疾沉疴。

2011年前三季度财政支出完成预算的进度只达到69.3%，未超过七成，但已经比去年的同期进度提高5个百分点。

按往年前九个月财政收入占全年实际财政收入的比例计算得出，2011年最后一个季度需要突击花出去的钱也超过了3.8万亿元，并不比去年最后三个月突击花掉的3.8144亿元少。

重演的年终预算

中国真正意义上的预算改革，起始于1999年，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革渐次展开，但这以后的进展并不令人鼓舞。

戴斌（化名）是广州某区政府财政局的公务员，工作内容主要是负责本区各部门的预算编制以及年尾决算。

岁末年初，是他们的工作旺季，忙着编制预算方案，忙着决算还有哪个部门没有花够钱。每年进入10月份，他就做好长期加班的心理准备，一直要到3月份人大审议预算通过，才算真正忙完。

虽然财政预算体制改革年年强调，但在戴斌看来，自己的工作每年都一样，没什么变化。他觉得国库集中支付系统就挺好的，哪个部门用了多少钱，用在哪了，一目了然。“我们要求专款专用，各种招投标文件也很齐全，账面上没有什么问题。突击花钱？我看没有媒体说的那么严重。”戴斌说。

但另一位税务局的公务员却抱怨，年底最忙了，因为来买发票的人实在太多了。

年底扎堆买发票，起码可以说明一个问题，就是每个单位都很忙。“太多工作项目集中在年底开展，要用到发票的地方自然就大大增多了。”上述税务局公务员用自身经验推论道。

虽然戴斌觉得，国库集中支付系统的益处多多，但从每年审计署发布的结果来看，预算资金被截留、乱用，仍然比比皆是，年年上演。

媒体人王志安在网络上发的一条微博，也从侧面表现了突击花钱的现状。“年底将至，好几个大学同学来北京学习，有党校组织的，有行业内部系统组织的。一问才知道，今年的预算必须想办法花掉，否则就得退回去。现在的政府真是有钱，一年30%的财政增长，花不完也舍不得给纳税人退些税，而是千方百计要花掉。”

审议形同虚设

2000年开始实施的部门预算被认为是预算改革的一大进步，但部门预算仍然存在诸多问题，预算的科学性远远不足，预算编制时间短、规划不够。部门预算一般又分为基本支出和项目支出，但科目不细的问题在部门预算中大量存在。

譬如，戴斌对预算程序的时间表就有异议。

现行的预算程序大致可分为预算的编制、审批、执行监督。《预算法》规定，11月是中央下达各部门、地方要上报预算草案的时间。但这一点后来有所变化，一般都选择性有所提前，所以最迟到了十月份，各部门就开始做预算编制的工作了。到了年底，一般预算草案就基本敲定了。

然而真正能把钱拿到手里，却得等到3月份人大审议通过之后。

“花钱的周期是以自然年计算的，但要等到3月份以后预算才正式获批，到了年中，七八月份，上级的文件就下来了，说执行率太低，催着执行预算项目。还不到半年时间，不可能执行率高啊。”戴斌替各部门叫屈。

时代周报记者查阅，每到了年中，大至中央财政部，小到大大小小的地方财政局，都会发布或转发类似《关于进一步加强预算执行管理》的通知，催着把钱花完，其中，无一例外地都把预算执行的时效性排在第一位。

钱怎么花不要紧，要紧的是要花出去。

而人大的审议监督权也几乎形同虚设。《预算法》规定，预算草案由行政部门编制，由人大审查批准。这意味着，人大只能就预算的整体进行表决，只有完全同意和完全否决两种极端的审议方式，而不能对不合理的具体项目进行修改、调整。在此种情况下，即使是一些不合理的预算安排，地方人大也只能从大局出发，予以通过。这也是造成每年人代会上代表对财政预算安排质疑不断的原因。

目前全国只有三个地方的人大预算监督条例里有预算修正权，广东省是其中之一，但是其在2003年的一次修正尝试并没有成功。

就算人大发现了预算草案当中的不合理之处，追究背后责任最后也常常无疾而终。

在2009年全国“两会”上，人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠便发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额相差103亿元。昆明市人大常委会主任李培山便发现中央财政中，环保有几十亿元没有花掉。更多的代表和委员指责预算草案中专项支付转移太多，几乎每个业务部门都有大笔专项资金，这“其他开支”用于何处，原因和依据皆无。

人大在履行后期监督义务中，也经常遭遇有心无力的窘境。

就在今年，广州市人大代表终南山就曾经对广州亚运账本提出过质疑，质问亚运会筹办到底比原定预算方案多花了多少钱，掀起过一股人大代表齐齐炮轰亚运账本不合理的风潮，最后迫使广州市财政局出面声明，承认因举办亚运会欠债884亿。

但，债已经欠下了。

信息公开死胡同

除此之外，更多游走在人大监督之外的预算外资金阵营正越来越庞大。

“由于《预算法》不允许地方财政赤字，地方政府为追求地方经济发展，利用地方融资平台大举借债，留下巨大的债务黑洞，而这些债务由于没有进入预算体系，逃离在人大的监督之外，成为引发地方财政危机的一大隐患。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊在接受《南风窗》记者采访时如此公开表示。

举办大型盛会需要标志性建筑，要有最高的塔楼，要有大剧院，要有城市广场，要铺设地铁网络，这是一笔不小的数目。“所以广州举债办亚运，是巧妙利用融资平台，这样可以绕过人大审议。”申请公开[2008]39号文的广州公民“巡洋舰”在接受时代周报记者采访时表示。

“巡洋舰”口中的39号文，全称《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》，内容涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城共七大板块，分别被划分至七大集团手中，通过投融资方式建设市政民生项目。其中城建集团投资建设的电视塔、海心沙、花城广场项目是重点之一。

实际上，国内各城市政府都有不同规模不同程度的投融资操作。而39号文到最后，仍然无法公之于众，“巡洋舰”信息公开申请最终遭拒。

至此，财政预算体制又回到信息公开的死胡同。“所有的根本原因，就在于监督的力量太弱，人民作为外部监督的力量缺失。”深圳“公共预算观察志愿者”团队的组织者吴君亮说。

政府采购透明度不够，“公开招标”不公开，公务员戴斌在支付系统所见的也不过是背后交易完成后的一纸文书，黑幕重重的情况俯拾皆是。在收支两条线方面，仍然存在为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，这些收入成为账外账。不间断的舆论压力下，“三公”经费也仍然迟迟不能全部掀开面纱。

2009年，因志愿者吴君亮的不懈追问，广州市率先公布114个政府部门在2009年的预算，这是中国第一份网上公开的政府预算报告，供网民免费上网下载。为此，广州市财政局的网站一度因为蜂拥而至的下载浏览而“瘫痪”。

广州市财政局局长张杰明接受新华社记者采访时说：“这只是一个开始，明年只要我们的部门预算经过人大会议审议通过，就立刻上网，向社会公开。”

然而，时隔不过一年半，交口称赞的“阳光政务”却退步惊人，2011年2月，广州主动公开预算的部门数量，从114个锐减至21个。

长期关注预算体制的天津财经大学经济学院教授李炜光，在一个探讨政府预算程序与透明度问题的论坛上曾指出，“从本质上来说，预算首先不是一个经济的问题，而是一个政治的、法律的问题，是权力的归属问题。”

李炜光表示：“过去有一句话叫做‘国王的钱袋子’，说的就是预算。贵族议会把国王的钱袋子抢过来，这就有了《大宪章》，国王不服气再抢回去，于是就有了议会和国王之间的斗争，在英国，这个斗争至少进行了400年。中国恰恰走到了这个十字路口，再往前走就是要搞预算的民主、法治。”

作者：洪若琳