公共权力异化及路径选择论文

[摘要]公共权力本应为公共的利益而存在，但如果它成为私人获利的手段，其运行偏离了公共性，就会导致公权力异化，出现腐败。文章就如何规范公权力运行、防治腐败作了制度方面的探究，并认为制度建设更具有根本性、全局性的作用。今天小编为大家精心挑选了关于《公共权力异化及路径选择论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

公共权力异化及路径选择论文 篇1：

当代中国公共权力腐败的政治生态学分析

摘要：文章基于政治生态学的视角考察当代我国公共权力腐败的主要表现形式，从政治生态链环的断裂：传统行政干部任用制度的弊端、政治生态环境的破坏、传统政治文化自身的缺陷等方面剖析公共权力腐败的深层次根源，并提出加强公民监督为核心的政治生态建设是制约与监督公共权力的治本之策。

关键词：公共权力；腐败；政治生态

A Political Ecology Analysis on the Authority Corruption in Current China

ZHOU Yu-qinSONG Xin-hua

(Central University for Nationalities, Beijing, 100081)

Key words:authority; corruption; political ecology.

当前，中国正处于急剧的现代化变迁之中，各种消极腐败现象在社会蔓延，公共权力领域同样受到污染，公共权力的腐败使得权力的使用背离社会公共意志并异化为私有权力，成为制约中国经济发展和社会进步的瓶颈，引起人们的强烈不满，造成政府合法性资源的大量流失。因此，把握当代我国公共权力腐败的基本特性、分析其深层次的成因，有助于更好地采取措施遏制腐败。本文的重点是从一个新的视角，也就是运用政治生态学理论对这一问题展开剖析，以期对当前我国的防腐和反腐提供一些借鉴意义。

一、公共权力腐败的背景分析

公共权力被认为是社会公共领域中由公众所赋予和认同、并能够给公众带来保护和幸福的集体性权力，是相对于私人权力而言的，其运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的，主要包括社会自治性公共权力和政府（国家）权力两部分。本文所讲的公共权力主要是指作为公共权力高级形式的政府权力，就其本质来讲，是建立在公共意志基础之上的，是公众力量的凝聚，其实质主体是全体社会公众，行使主体是政府及其工作人员，而且行使主体获得的权力是由全体社会公众授权赋予的，这也决定了公共权力的最终服务对象必然是公共事务，最终的利益指向必然是社会公共利益[1]。所以，公共权力腐败一般是指国家和政府公职人员利用掌握的公共权力或公共资源以牟取个人私利的行为，即政府官员、公职人员对其权力的不合法的使用形式。

目前，中国正处于急剧的现代化变迁之中。以理性、民主与法治为特征的现代性孕育着稳定与秩序，但向着现代性迈进的现代化过程却潜伏着破坏政治秩序和谐与稳定的种种因素。国家与社会的关系，政府与市场的关系，官员与民众的关系，正处在重构与重新磨合时期。这样一种时代背景和制度、体制背景，决定了当代中国公共权力腐败的主要表现形式[2]285-288：首先，民主形式掩护下的公贿与贪污。在民主政治条件下，公共权力总是源于社会公共管理的需要而产生的，因此具有社会性。掌握公共权力的人用它为公众谋利益，是公共权力的本性。但是，公共权力又不可能为全体社会成员共同行使而只能由小部分人代替公众行使，在这一过程中，公共权力就有被代理人（政府机构或官员）滥用的危险。危险之一就是利用公共权力谋取私利，这就是公共权力效应的流失，也是公共权力的腐败。这就使得当前腐败分子的公贿、贪污和监守自盗以“民主”和普遍的方式进行，拿公众的财富去捞取私利的“零成本”腐败、“以公谋私”等现象普遍存在。有资料显示，在中国反腐败斗争力度不断加大的情况下，经济领域腐败案件在下降，而政治领域内因职务犯罪导致的腐败案件却呈现上升趋势[3]。其次，“集体共犯”式腐败。在改革和市场经济发展过程中，各种经济主体明显变得日益具有自我利益和集团利益意识，公共权力在运作过程中还蔓延出一种新的腐败形式——集体共犯。“集体共犯”的特点在于，当反腐败机构或民众揭开一个腐败案件的丑恶盖子时，发现的往往不是一个，而是一串腐败分子。像安徽的王怀忠案、厦门远华案、上海的陈良宇案、山东泰安的胡建学案等等，均是多人共犯案。“集体共犯”既有体制性原因，又有其社会心理基础。体制性原因在于产权虚置为腐败提供了适宜的土壤，社会心理原因在于，既然是公家的东西，就大胆去捞，不捞白不捞。只要有人先动手，必然从者甚众。再次，带“双轨制”的腐败。在一般情况下，体制的完善程度与公共权力腐败的关系是非常密切的，体制越完善，公共权力腐败的可能性就越小；反之，则越大。目前，我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转变的转型时期。由于在中国所进行的经济体制改革是一场渐进式革命，因此，中国的经济列车会在计划管理与市场经济的“双轨”上运行一个较长时期。在“双轨”格局中，因制度不健全、不严格、不科学，使得腐败分子大有可乘之机，捞取个人好处，损公肥私，巧取豪夺。也正因为如此，这就为政企合谋、垄断交易、贪污贿赂等提供了肥厚的土壤。现阶段中国所揭示的腐败案件，多有此类的体制背景。最后，干部提拔机制的弊端造成的“人事腐败”。多年来，我国的干部任用一直实行“民主集中制”原则。但在实际工作中，由于民主集中制的原则不能落实，干部选拔中的问题甚至弊端也就暴露出来。在获得提升的少数干部中，有的是“伯乐”“相”出来的；有的是“挟”出来的；有的是“磨”出来的；有的是“跑”出来的；有的是“买”出来的等等。这些现象恶化了党群、干群关系，玷污了政府形象，破坏了民主进程。

总之，在体制转轨和结构转型并驾齐驱的社会变迁进程中，在改革开始向深层次挺进，现代化建设再上新台阶的特殊历史时刻，公共权力在运行过程中存在的腐败现象，无论是公贿、集体共犯、还是“双轨”体制造成的权力腐败，均以对不法经济利益的追求为第一目的。即使是看似以追求官位之政治利益为目的的“人事腐败”，实质上也乃是图谋达到以权谋私的物欲目的。

二、公共权力腐败的根源：政治生态链环的断裂

从政治生态学的角度来看，笔者认为造成公共权力腐败既与法律不完善和体制不健全有关，但更为直接、更为根本的原因主要体现在以下几个方面：

（一）传统行政干部任用制度的弊端。根据权力运作的一般规律，权力所有者因其掌控着对权力行使者的权力赋予权，所以自然就具有对权力行使者进行政治控制和支配的权力。基于自身利益的考量，权力所有者总希望权力行使者在权力行使过程中充分顾及既得利益和潜在利益，这是一种基于人性的权力生态图式。我国现行的行政干部制度，在干部任用上主要采用的是由上而下的层层任命的方式。根据权力关系生态图式，就难免出现权力只为所有者——干部任用权的掌控者——存在和运行，权力行使者主要甚至仅只为干部任用权的掌控者负责和服务的状况。可见，在权力的具体运作过程中，权力行使者唯上不唯下、唯官不唯民，当然是顺理成章的事情。加之现行行政干部任命制自上而下的单向性特点，造成缺少自下而上以及横向的对权力行使过程的监督和制约，使得权力行使过程中腐败行为发生的概率增大。这是权力体系在权力来源上的自闭性所导致的必然结果，权力体系的自闭性割断了权力体系与社会环境——尤其是人民群众——的生态关联，造成了政治生态链环的断裂，“断裂”的必然后果，只能是权力腐败[2]292。可见，通过政治生态理论视角看待公共权力腐败的根由问题，这实质上是个权力运作链环出现了阻断而破坏了权力运作的良性生态的问题。政治生态理论认为，良好的政治权力运作，以完整的政治生态体系构建为基础。在这一体系构造中，权力输入、权力行使、权力输出、权力运行结果反馈等等环节都不可或缺，舍掉任何一个，权力运作的生态状况就会出现恶化，公共权力腐败必会发生。

（二）政治生态环境的破坏。我国正处于剧烈的社会变革时期，市场经济体制尚未完全建立健全起来，市场的资源配置、社会服务等体系功能也不能充分发挥其应有作用，同时由于政府职能转变的滞后，政府对宏观经济和社会的过度干预，使得权力从逐渐介入市场到被广泛地市场化，不可避免地形成不良的政治生态环境，影响公共权力的运行，导致公共权力的腐败和变异。

在这个由传统社会向现代社会转变，由农业社会向工业社会转变，由封闭性社会向开放性社会转变，由计划经济社会向市场经济社会转变的过程中，必然引起了社会生活、经济结构、社会组织、利益主体、生活方式等都发生着巨大的变化并且趋向多元化，不可避免地对人们的思想观念带来消极的影响：首先，封建的残余思想在汹涌的市场大潮里沉渣泛起，冲击着领导干部的官念，“当官发财”成为少数腐败者为官用权的信条；其次，文化宣传中大款们的潇洒人生，和被普遍张扬的一掷千金与金屋藏娇的诱惑，与国家公职人员的低工资、低消费形成了强烈的反差和对比，生活支出和成本的不断增长诱使着国家公职人员和领导干部利用手中的权力来谋取现实中不能达到的要求，以平衡自己失衡的心态；再次，极端的利己主义和利用手中职权获取最大化利益的思想在意志薄弱的领导干部的头脑中滋生。据调查，近年来部分机关和干部中的奢糜康艳之风已经到了令人痛心疾首的地步，即使是在贫困地区的干部之中，吃喝之风、享乐之风也非常盛行。

（三）传统政治文化自身的缺陷。目前，公共权力之所以能够公权私化和私欲恶性膨胀，其中一个重要的因素就是我国传统政治文化自身的弊端与缺陷带来的影响。在中国长达数千年的封建统治里，政治权力始终集中于皇帝。王权的至上使其成为了最高统治权威，是圣与王的统一体，从而形成了等级森严的王权专制主义的政治格局。王权专制导致了臣民对君主的人身依附关系，民众没有独立的人格，理性精神萎缩，个人价值丧失，民主意识空白。再加上计划经济和“全能政治”条件下的高度集权、权力宰制社会的影响，国民中至今还存在着相当浓厚的权力崇拜意识和官本位意识。比如，严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们的社会地位和人生价值，等等。这种政治格局衍生出了王权政治文化，在这种王权政治文化的影响下，一方面，百姓普遍形成了敬官、畏官的社会心理，在主观上自觉向为官者认同，在学理上向为官者求是非，企盼清官为民做主；另一方面，社会成员中一味顺从的奴仆心理比较普遍，不少人丧失独立人格与自主意识。社会成员作为政治参与者的自我取向低，在社会政治活动中处于被动的服从状态。这就为当代的公共权力腐败和异化提供了肥沃的社会生态土壤。

三、政治生态建设：公共权力腐败治理的路径选择

要惩治腐败，使公共权力的运作真正做到规范、合理、高效，就必须从传统行政干部制度的改革入手；而要改革传统行政干部制度，就必须加强承认人民的权力主体地位，落实人民主权，由人民来行使选择和监督公共权力的政治生态建设。

（一）建立全方位的公共权力制衡机制。对公共权力的制约不仅需要强度，还需要广泛性。公民权利的实现也不能仅仅依靠个人，更需要全社会的努力。我们在思考制约政府权力时，就应该从整个社会的角度出发，将政府权力的制约作为全社会的权利行为。这样，权力制约就是一种社会行为，是以社会制约政府权力，即一方面需要对权力施加强有力的约束，使权力感受到压力；另一方面对权力的制约力量要广泛，使权力处于被“包围”的状态下。目前，社会结构的多样化必然导致利益结构的多样化，社会分化为各种利益群体、第三部门等。开放性社会为公民个人、大众传媒等提供了参与不同领域的机会，它不仅要坚持代议制下以选举代表为主要内容的政治参与，还要为公民提供各种机会和渠道，培养公民参与的积极性，通过组织形式广泛参与各领域的决策过程，以政策的有效性来实现公共利益。因而，将社会作为制约政府权力的因素，能够真正将政府权力置于约束主体的全方位监督之下。为此，一要通过人民的意见表达来监督政府权力；二要通过人民群众直接参与政府决策来监督政府权力；三要通过舆论监督的方式来监督政府权力；四要通过大众传媒的暴光和第三部门职能分工也可以来监督政府权力。以社会制约政府权力与以权力、权利制约政府权力共同构成一个权力制约体系。三种权力制约方式的融合，就可以形成一个比较完善的权力制约体系，不同的制约方式在相应的环节发挥各自的作用，最终形成一种制约的合力。

（二）积极培育公民社会组织。强大的公民社会组织，是制约政府权力的根本力量。托克维尔说：“在我们这个时代，结社自由已经成为反对多数专制的一种必要保障。”[4]广泛存在的各种各样的公民社会组织则是结社自由的最重要的体现。任何权力都需要制约，不受制约的权力是危险的。政府内部分权制衡是必要的，但最重要的制约来自政府之外的社会，分散的个人无能力制衡政府权力。在社会学、政治学意义上，对于国家而言，个人是不存在的。个人只有组成社会、成为一种建制化的“个人”，个人才构成国家的对应物，而这样的个人，在现代社会中就是公民社会[5]。只有强大的公民社会组织，才能为公民提供自我组织的空间。公民社会组织是制约政府权力的最重要的力量之一。可见，致力于培育和建设一个健全的社会主义公民社会是在现代化进程中的一个极其重要的任务。

因此，一方面发展市场经济，健全市场机制。市场经济培育的独立、自由、权利的契约性让渡等精神可以说是其他公民社会制约政府权力行为的基础。既要努力完善社会主义市场经济体制，增强公民的主体意识和主动精神，又要使在国家和集体各经济机构中供职的人明白自己不过是在该机构中供职的普通劳动者，是行使机构的职能，而非机构的权利主体，其行为不仅要受纪律约束，更要受法律的约束，由此来克服“以权谋私”现象，并增强责任感和主动性。另一方面推进社会自治，提高治理水平。成熟的自治组织承接政府权力撤退后遗留的权力真空，不会导致其他非法势力的进入。在自治模式下，原本许多政府的职能范围如保安、市容管理、计划生育等工作由自治组织自行解决，不但减少了费用，提高了效率，而且还有效地制约政府权力的渗透，并使政府权力从原有的“领地”撤退。

（三）构建现代新型的政治文化模式。美国政治学家阿尔蒙德指出：“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”[6]这个政治文化是由本民族的历史和现在的社会、经济、政治、政治活动进程中所形成。从文化的积淀程度来看，可以分为现代政治文化和传统政治文化。中国传统政治文化中民主、参与、法治因子的缺乏导致国人的现代民主、法治观念和意识难以生成和确定，进而影响对公共权力的制约与监督。当代中国由于缺乏相应的民主法制政治文化的支持，导致其公共权力腐败泛化现象普遍存在。所以，我们在注重对权力监督体制与机制的健全与完善的同时，还需要加强社会主义主导政治文化的建设与创新，构建现代政治文化的新型模式。从总体上说，当代中国政治文化的发展趋势是从传统的“道德型、依附型、专制型政治文化”向现代的“参与型、民主型和法治型政治文化”新型模式的转变，随着政治发展的进行，这种转化的趋势也更加明显。

目前来看，政治文化发展的根本任务是通过有效措施培育出能创造新行为的社会文化，努力改变能影响行为模式的心理积淀，推进政治文化发展即政治文化现代化的进程，构建出新型的政治文化体系。一要建构社会主义参与型政治文化，培养公民的自主、参与意识。“一个社会仅仅从理性上接受民主并不难，但是要将民主价值结合进公民的人格系统；仅仅有对想象中的民主的欲求是不够的，还需要有在实际民主制度下的体验和由这种体验而产生的认同。”[7]二要培育社会主义民主型政治文化，增强公民的民主、平等意识。美国著名政治学家达尔指出：“如果公民和领导人对民主的观念、价值和实践给予强有力的支持，一种稳定的民主的全景就更加光明；如果这些信念和倾向落实到国家的文化中，并且大部分能够在代际之间传承，这就是最可靠的支持。”[8]这说明一个国家、一个地区要形成民主政治，离不开民主政治文化的支持，离不开这个国家、这个地区的政治人对民主的观念、价值和实践所给予的足够认同和支持。三要建设社会主义法治型政治文化，提高公民的法治理念。我们要克服传统政治文化的“人治”思想，从以“人”为出发点转变到以“法律”为出发点，以服从法律作为最高目标。建设社会主义法治型政治文化要做到：一是公共权力机关依法办事，即各级国家公共权力机关依据法律行使权力，依法管理国家各项事务。二是加强法治教育，提高公民素质，培养公民政治主体意识。这样，才能进一步加强和完善我国的公民监督机制，促进政治稳定和经济社会发展，从而推进我国社会主义民主政治的现代化进程，实现社会主义政治文明建设的宏伟目标。

参考文献：

[1] 阳斌等.论公共权力与公众利益[J].兰州学刊,2004,(4).

[2] 刘京希.政治生态论[M].济南：山东大学出版社,2007.

[3] 中共中央党校“中国社会形势分析与预测”课题组的分析报告[R].2001-10.

[4] 托克维尔.论美国的民主:上册[M].北京：商务印书馆,1998:216.

[5] 张静.国家与社会[M].杭州：浙江人民出版社,1998:305.

[6] 阿尔蒙德，等.比较政治学；体系、过程和政策[M].曹沛霖,等译.上海:上海译文出版社,1987:29.

[7] 丛日云.民主制度的公民教育功能[J].政治学,2001,（3）.

[8]达尔.论民主[M].北京:商务印书馆,1999:165.

责任编辑 任浩明

作者：周玉琴　宋鑫华

公共权力异化及路径选择论文 篇2：

公权力异化与制度建设

[摘要]公共权力本应为公共的利益而存在，但如果它成为私人获利的手段，其运行偏离了公共性，就会导致公权力异化，出现腐败。文章就如何规范公权力运行、防治腐败作了制度方面的探究，并认为制度建设更具有根本性、全局性的作用。同时，文章在领悟制度建设意义的基础上，对我国制度建设的现状作了深层次的剖析，进一步提出要建立科学合理、程序严谨的权力运行制度体系，做到用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人，实现公共权力运行的制度化。

[关键词]公权力异化；制度建设；剖析

[作者简介]李腾，西华师范大学政法学院政治学专业2005级硕士研究生；赵永行，西华师范大学政法学院教授。四川南充637002

[文献标识码]A

公共权力活动是一种复杂的，既带有社会性、阶级性，又具有专业性和技术性的政治活动。所谓公权力异化，就是指公共权力背离了自己的公共利益目标运作，从而失去了公共性的性质。换言之，就是行政主体及其公务员不是为公共利益服务，而是运用公共权力谋取私人利益。公共权力异化发生在公共权力机关及其公务员身上，其行为表现就是腐败。

中共中央新近出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出：“综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、秩序严密、制约有效的权力运行机制。”还特别着重地指出，权力只有在有效的制度体制下才能沿着公共的轨道运行，才能切实防治腐败。

一、公权力与制度建设的关系

制度更带有根本性、全局性、长期性、稳定性等，因此，必须加强制度建设，以期有效地防止公权力异化。

(一)制度具有稳定性和长期性。其建设能有效规范公共权力的运行 邓小平曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度对人们的约束是一种客观力量，制度的这一客观属性会大大减少人们行为的随意性，纠正“以言代法”的现象，只要是制度规定、说明了的东西，就“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。这就较好地解决了由于“人治”而带来的公共权力运行的不稳固性，有效防止了权力的滥用。

(二)制度具有公开性、明确性，其建设有利于权力运作的透明

制度总是在一定的范围内公开，以便使人们了解其内容和规范要求；它总是对有关的职责、权限等或作质的界定，或作量的界定；对于哪些能做、哪些不能做和怎样去做规定得清清楚楚，使人一目了然。这就在很大程度上防止了一些人在改革中钻空子，有效避免了权力运行过程中的“暗箱操作”，使其运作置于“阳光”之下。

(三)制度具有强制性、严肃性，其建设能有效防止和抑制权力腐败

制度一旦形成，其规定是严格的，内容是统一的，要求是一致的。制度是“硬杠子”、“高压线”，不管是谁，只要“越杠”、“触线”，就要追究责任。并且制度总是依靠某种惩罚的功能而得以贯彻，抑制着权力运行过程中可能出现的任意性和机会主义行为，这就较好地解决了办事低效、不讲原则、态度粗暴等“官本”和“人治”的现象。

(四)制度建设是现代政治文明的重要成果

只有制度才能使政治社会摆脱“人治”，实现“法治”。亚里士多德也认为，由最好的一人统治不如由最好的法律统治，“法治应当优于人治”。制度反腐，使反腐败斗争由治标转入治本，揭开了我国制度反腐败的新篇章，从理论上结束了把腐败看作一种思想作风问题或阶级斗争表现的历史，推动了我国反腐败斗争从清官反腐、重点反腐、运动反腐到制度反腐的重大转变，使中国政治文明向前迈进了一大步。

二、当前制度建设的缺失

当前制度建设从总体上取得了一定成效，但地区之间、系统之间差别很大，还存在以下亟待解决的问题：

(一)思想上不重视

长期以来，由于受传统文化的影响，我们在分析政治方面问题时，总是特别强调“人”的因素，而忽视了“制度”方面的因素，对权力的授予和行使同样也是如此。这种思想观念的根源，无疑是中国古代儒家所倡导的“性善论”。其实，这实际上只是善良人的一厢情愿。正如恩格斯所指出的：“人来源于动物之一事实已决定了人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在摆脱得多些或者少些，在于兽性和人性程度上的差异。”邓小平也说过：“把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”

(二)偏重单体性制度建设。缺乏总体规划

我国现行的制度门类和数量完善备至居世界之首，但大多都是在改革的过程中由各地各部门头疼医头、脚疼医脚地应急性地建立起来的，内容庞杂，整体封闭性差。同时，有关权力监控的规章制度与其他规章制度不配套，各种利益主体关系不能得到圆滑调节，在执行过程中容易出现“单打一”或无所适从的状况，往往此漏填此、彼却补彼、东拼西凑、零打碎敲、漏洞较多，造成综合治理整体效能差等一系列问题。

(三)制度“流失”和“扭曲”现象严重

从制度的执行落实情况看，存在制度的“流失”和“扭曲”现象。所谓制度流失，就是指制度在制定以后，写在纸上、挂在墙上，不检查、不落实、不研究，制度条文形同虚设。所谓制度扭曲，就是制度在传达的过程中由于人为原因而走了样，失去了本意，改变了初衷。这些问题的存在，使制度建设的目标难以实现，实际效果难尽人意，从而严重影响了人们对制度的信心。

(四)制度的透明度不高，影响监督制约的开展

规章制度不仅应让执行者知晓，更应让执行的对象了解。现行的规章制度透明度不高，有些单位或部门对应该公开的制度没有公开，深藏不露，秘而不宣；或者若明若暗，“犹抱琵琶半遮面”；搞“内部掌握”、权力“神秘论”；自己高高在上，俯视下属，造成自下而上的监督制约遥不可及。

(五)制度上存在“盲区”和“漏洞”

目前，我国正处于体制的转型期，新旧体制共生共存，难免出现摩擦、碰撞的现象，一方面，旧的体制制度的惯性作用不可能在短时期内完全消除；另一方面，新的体制制度的建立完善又不能一步到位。许多方案的出台、政策措施的公布实施，缺乏充分的论证，缺少经验的支持。各项政策间不协调、不配套，留下了很多空隙，使得一些权力运作无章可循、无法可依，给一些滥用权力者以可乘之机。

三、制度建设的原则与路径选择

为了使制度建设开展得扎扎实实，卓有成效，逐步形成一整套内容翔实、科学合理、门类齐全、程序严谨的制度体系，做到用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人，在制度体系建设中我们应着重把握以下两个方面：

(一)制度建设应遵循的原则

1．系统性

制度建设应有一个统一的规划，建立相互配套的制度“网络”，努力使各项分散的单一制度配套成龙，建立起重点突出、互相协调、互为补充的科学制度体系。因此，必须做到：制度制定应广泛征求各界意见，综合考虑相关因素，体现制度的整体性；保持制度的连续性；把握制度的均衡性；注意制度的交叉性。既要立足当前，设计好单项具体制度，又要着眼于长远，形成总体方案和统一规划。

2．实效性

制度建设的意义不仅在于它的制定，更在于它的落实。制定部门和执行部门要互相配合，搞好协调，监督部门要加强监督检查，切实抓好各项制度的落实。同时，要建立和完善制度的反馈系统。制度的建设不可能一劳永逸，各种制度在实施的过程中，难免会暴露出这样那样的问题，因此我们必须注重制度实施过程中的信息意见反馈，切不可让制度成为“挂在嘴上说说、贴在墙上看看”的“制度”。

3．程序性

过去，我国制度设计过于突出制度设计的专政工具的强制性特征，在制度制定上重实体轻程序，由此便给执行制度留下了很大的自由裁量权，难免造成权力运作的非公共性。现阶段，必须把程序公开放在突出位置，确立程序，公开透明，具体明确。好的制度必须有可操作的过程和程序，坚持实事求是，既要于法周严，又要予事方便，坚决杜绝可能出现的许多“弹性空间”和“灰色地带”。

4．创新性

制度建设是一门政治科学技术，本身并没有阶级性。我们要坚持和发展已有制度建设中的宝贵经验，又要注意借鉴当今世界成功的做法和理论成果。特别是我国正处于社会转型的关键时期，新旧体制并行运转，难免会造成权力运行上的“错位”、“缺位”，这就客观上要求制度作适时适度的调整，创新内容，创新形式，创新手段，使制度创新在“新”上求突破、在“深”上下功夫、在“实”上见成效。

(二)制度建设的路径选择

1．提高认识，转变观念

长期以来，我国对权力的制约措施，主要强调和依靠“软监控”，即通过思想教育工作，促使人们的道德自律和自省，从而对权力形成某种制约。不可否认，这种“软监控”对促进干部为政清廉能起到一定作用，但是如果我们把正确行使权力的希望寄托于干部的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。历史已无数次证明，靠诚意、正心、修身来治国平天下往往不能如愿，我们必须强化制度性的“硬监控”。“硬监控”能弥补“软监控”的不足，更具有客观性、规范性和强制性。

2．寓制度建设于改革开放的过程中，实现两者的和谐统一

制度建设并不是一蹴而就的，它必将贯穿改革开放的全过程。制度建设中建立的“约束机制”，既是对权力的有效规范，又是实现宏观调控的重要措施；各单位要充分认识到制度在深化改革过程中的方向性作用，用制度来规范和领航改革；在制定重大的经济、社会、文化发展的政策过程中都要对是否有利于反腐倡廉进行论证，使制度建设与改革过程紧密结合、协调发展，以制度规范改革，在改革的过程中不断完善制度，使两者相得益彰。

3．切实加强制度的检查落实

明代的政治家张居正说过：“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”一项制度制定得再好，如果不认真去执行，就等于废纸一张。不少单位，制度一制定，万事大吉，使制度流于形式，束之高阁。“有法不行，与无法同”，所以我们在推动制度建设的过程中，要突出强调抓好制度的落实工作，切实摆脱制度落实上的疲软，强化制度落实责任制，对领导干部带头违法违纪的情况要严肃查处，建立严格的配套制度来规范制度落实，避免制度不落实或落实不到位等情况。

4．做好制度建设的配套工作——思想教育

虽然我们不能把权力的规范运作寄托于公职人员的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，但是我们却不能忽视他们人生观、价值观、权力观的改造，因为可以说权力腐败现象都是掌权者个人思想堕落的一种外观和“物化”。一个人的腐化变质，往往都是从思想上蜕化开始的。我们应从教育人手，使每个党员干部在思想上、道德上形成良好的修养，不断提高防御腐朽思想侵蚀的自觉性，使他们牢固树立正确的政绩观和科学发展观，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

5．把成熟的制度上升为法律

制度建设应与依法治国的基本方略同步进行，法律较之制度更具有权威性和不可挑战性，它不会因某个领导人的更换而发生断层，更不会因领导人的个人好恶而出现异化。英国学者戴雪(A．V．Dicey)认为：“法律具有超越包括政府广泛裁量权在内的任何专制权力的至高无上的权威。”亚里士多德也说过：“凡是不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体，法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威。执政人员和公民团体只应在法律(通则)所不及的‘个别’事例上有所抉择，两者都应不侵犯法律。”

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：李　腾　赵永行

公共权力异化及路径选择论文 篇3：

政治文明视域中的公民监督功能

摘要：公民监督是民主政治的本质要求和最大化彰显民主意蕴的制度安排。公民监督一般在公民政治参与过程中完成，能防止政治权力的失控和异化，保障政治权力行使的合法性和正当性。公民参与监督水平和质量较高的社会通常具有更高的政治稳定度。政治文明的发展就是政治文明主体的发展。

关键词：政治文明；民主政治；公民监督

一、公民监督是扩大政治民主的基本路径选择

公民监督是民主政治的本质要求，是最大化彰显民主意蕴的制度安排。自近代资本主义社会以降，民主作为一种普适性的政治价值，已逐步得到普遍承认。尽管人们对民主的认识与理解有差异，但任何一种主张民主政治的理论和实践，不管其是否存在着局限性，无不承认“人民主权”为民主政治的基本原则，并将其奉为圭臬。“从本体角度来规定民主制，民主制的基本内容和宗旨应该是，使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力。一切权力归人民，人民是政治国家权力的来源、依据和归宿。”^[1]这一主张表明，人民是一切权力的所有者，政府的政策和行为以人民的意志为依归即对人民负责，因为“只有当受治者统治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”^[2]值得注意的是，人民主权原则仅仅厘清了民主政治制度中权力的最终归属问题，在实际的政治运作过程中人民或者说人民中的绝大多数是不可能直接操纵和行使国家权力的，即使在最直接的民主制度中也不可能使所有人都直接成为统治者。因此，现代民主政治的核心问题就是要建立有效的监督制约制度，使公民有足够的力量监督和控制自己让渡的权力，使少数人的执政是在多数人的真正同意和委托下进行的，促使国家机关切实根据公民的意志和愿望进行管理，从而维护公民的政治自由，实现社会的政治文明。

任何政治权力都具有双重性:既可以服务于社会公共利益，也可能成为权力占有者谋取私利的工具。对权力的负面作用如果不加以限制，权力就容易被滥用，权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。权力之所以倾向于腐败，除了权力本身具有自我扩张和异化的本质属性外，还与权力主体密切相关。任何权力都由人掌握和行使，而每个人又都有相对独立的个人利益，都有追求个人利益最大化的客观倾向，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的规律”^[3]。为了防止政治权力的失控和异化，就要让普通公民除了拥有选举权外，还要掌握对掌权者的监督权，只有从根本上保留这种对政府监督控制的权力，才能有效地保障国家机关及其官员权力行使的合法性和正当性。从现实角度看，我国公民监督既着眼于防止权力的异化，又着眼于发挥民主参与的优势，符合社会主义民主政治发展的内在要求，同时又是社会主义民主政治建设的重要环节，旨在维护人民当家作主的权利，推动社会主义民主政治建设的发展和完善。事实上，依赖公民监督制衡国家权力，是人类政治实践经验的智慧结晶。恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，防止工人阶级的公仆蜕变为“主人”的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员。孙中山曾把代议制民主形象地比作一架机器，选举权是机器的发动力，监督权是机器的制动力，机器仅有发动力而没有制动力就不完整，就不能被人们有效地用于做功。在代议民主制下，若人们只有选举权而没有监督权，就像人民对国家这台机器只能发动而不能制动，人民就不能有效地控制国家机器及其官员。在新民主主义革命时期，毛泽东在回答黄炎培如何解决一个国家“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出历史周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[4]概言之，公民监督是推进民主政治发展的必然选择。诚如美国“宪法之父”麦迪逊所指出：“人民是天使就不需要来管束，政府是天使就不需要监督，既然人民和政府都不是天使，那么人民就需要政府来管束，政府就需要人民监督。”^[5]在当代各国，不论是实行代议制民主的西方资本主义发达国家，还是实行人民民主的社会主义国家，无一例外地加强和完善公民监督制度建设，越来越注重保护公民的各项权利，并使之规范化、法律化和制度化，以便建立一种合理的权利结构体系，从而实现对政治权力的有效约束。

公民监督一般是在公民的政治参与过程中完成的。从这个意义讲，政治参与是公民监督的基本前提。如果连参与政治生活的资格和机会都没有，公民的政治权利和政治利益的实现就如同镜花水月。约翰•斯图亚特•密尔指出：“每一个人，或者说任何一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视。”^[6]（P60）他又说，要防止我们的权利和利益不受政府的侵害，不受那些影响和操纵政府的人的侵害，就只有充分地参与到政府行为的决定中，“只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的”^[6]（P60)。与其他监督形式相比，公民监督虽不具备国家监督所具有的法律强制性和约束力，但监督主体所拥有的政治自由如言论、出版、集会、结社、游行示威的自由，同样会产生强烈的政治压力。在政治参与过程中，通过对知情权、批评建议权、言论自由权等法定监督权的行使，民众不仅可以表达对政府组成和政策的意愿和要求，使政府的各种行为以民意为依归，而且还有助于政治体系全面整合民意，提升决策理性，保证政治决策的顺利执行及其修正。在政治参与过程中，还可以通过选举和罢免公职人员、意见表达或舆论监督或者直接介入权力运行过程等，在权力所有者和权力行使者相分离的情况下有效抵制政府权力的变异，发挥其重要的政治监控功能。公民监督是以广大公民为主体的广泛的民主监督，是整个监督体系必不可少的重要环节和基础，是人民民主的重要体现。

二、公民监督是巩固社会政治稳定的有效安全阀

一般而言，政治稳定指政治体系在面临一系列的社会环境变化时通过自身调节机制，以维持政治体系存在的状态和发展过程。若从其内在机理看，政治稳定意味着政治体系获得社会成员的广泛认同，政治体系的规则、秩序得到遵循，能够合法有效地运行的结果。简言之，政治稳定指政治生活的秩序性，指“政治体系具有较高的合法性，即政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适合制度之信仰的能力”^[7]。显然，上述界定是将政治稳定理解为一种社会共同维护的秩序状态，而不仅是政权体系或国家政权独有的责任或目的，表明政治稳定的根本在于坚实的社会认同基础。然而，如果广大民众在国家政治生活中不能获得应有的政治权利和地位，不能对政治决策产生决定性的作用，那么势必会影响社会稳定，甚至会引发社会动荡。从这个意义上看，政治稳定离不开有效的公民监督。因为公民监督是公民依据人民主权的原则和宪法规定的权益保障对政治权力的行使者以及对政治权力的行使过程和结果所进行的约束、检查、督促等活动，既包含作为主权者、立法者的公民对国家权力、政府权力的监督制约，也包括普通公民对国家权力、政府权力的监督制约。合法有序的公民监督通常借助表达公民意愿、协调利益矛盾的形式，使政府的政策输出、权力运行更具合法性和代表性，从而实现社会稳定。公民督政程度越高，政治体制对公民意愿的反应越敏感，就越能够综合公民的利益表达，及时进行政策调整，使得政治体制充满活力。

历史经验表明，公民参与监督水平和质量较高的社会，通常具有更高的政治稳定度，这是由公民监督本身的运作机制决定的。首先，公民监督是沟通政府与公众信息联系的重要途径。一方面，公民监督极大地增强了政治体系的传导和反馈机制，使政府能准确及时地洞悉公众的利益要求，从而迅速做出更为理性、公平的决策，及时消解政治结构和政治运行机制中的矛盾和问题。与此同时，公民监督本身就包含着有力的政治监督，如通过选举权力的执掌者、通过立法决定权力的授予和运行、通过社会舆论对权力的运行进行合法性和合理性的评价等途径制约政治代理人的政治行为，促使权力规范运行，从而避免由权力滥用而导致的政治动荡。另一方面，公民通过合法的参政议政，逐渐培育了积极、主动行使政治权利的政治责任感，进而产生对政府的认同感和归属感，增强政治体制的活力，从而维护政治稳定。其次，公民监督具有第一道政治安全阀门的功能。在由传统社会向现代社会转型过程中，必然会出现利益多元化的发展趋势，尤其在以利益实现为核心的市场竞争中，不同利益群体间的矛盾与冲突不可避免，由此引发的公众的挫折感和不满情绪最终都会集中到政治问题上。如果这些情绪没有得到正常渠道和方式进行表达和宣泄，民众就有可能采取极端方式来表达主观诉求甚至铤而走险，从而对现实的政治稳定构成威胁。所以，实行广泛而有效的公民监督，则为民众宣泄不满情绪、表达利益诉求、维护自身权益提供了规范、合法、多样的渠道，这无异于为社会的政治稳定焊牢了第一道安全阀门。通过公民监督的减压阀，政治决策者可以及时观察和掌握社会问题的性质、范围和程度，对利益受损的群体及时予以适当的抚慰和补偿，从而缓解矛盾、防止动荡。

需要指出的是，公民监督并不总是同政治稳定呈正相关关系。在社会发展的特定阶段，情况可能恰恰相反，公民监督的扩大反而有可能破坏社会政治的安定。“城市化、识字率、教育和接触传播媒介的水平的提高，都在提高人们的愿望和期待，而如果这些愿望和期待不能得以满足，就会刺激个人和集团投身于政治。在缺少强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着动乱和暴力。”^[8]因为任何政治体系对公民政治参与的承受能力都是有限的，如果政治参与突破政治体系所能容纳的阈限时，政治体系的有效性就会受到削弱，继而动摇政治体系的合法性，引发政治动乱。尤其在我国社会主义民主政治建设进程中，如果公民监督意识尚未理性化，监督机制、监督程序尚未健全和规范，就盲目、无限制地扩大公民监督，很可能导致政治动荡。可见，为了使公民监督与政治稳定之间保持良性互动关系，必须加快制度建设的步伐，尽可能地将公众日益增长的政治参与要求纳入制度化的轨道。

三、公民监督是提升人的主体性的现实基座

社会民主政治高度发展的直接表现是政治制度和体制的健全与完善，但这不是现代政治文明发展的终极追求。尊重人的价值，保障人的权利，提升人的主体性地位，促进人的发展，才是政治文明发展的根本目的。回顾人类文明发展史不难发现，现代政治文明乃至整个现代文明兴起的直接动因是把人从一切束缚与奴役状态中解放出来，使人获得自由而全面的发展。政治文明每前进一步都是人的发展向前一步，人的发展的内涵异常丰富，其基本意蕴是人不断地认识自我、觉醒自身价值，将内在潜能更有效地外化于实践的过程，最基本前提是人的主体性的提升。从政治文明的角度说，人的主体性集中表现在人的政治素质、政治能力的提高，人的政治潜能的充分发挥以及人在政治上的最终彻底解放。这些不仅是政治文明进步和发展的基本目标，也是衡量政治文明发展程度的重要标志。人是社会实践活动的主体，是社会进步的巨大推动力量，倘若人的发展“缺位”，人的主体性发展“空场”，那么社会发展就是无主体的异化发展，这就必然会抑制人的发展，社会进步最终会失去动力。

公民监督是人民主权的基本价值原则的集中体现，其前提是公民必须享有进行政治活动所不可缺少的政治权利，因为“权利是民主制度不可缺少的组成部分”，“民主体制内在地就是一种权利体制”^[6]（P56)。参与权和监督权则是保障公民主体地位的最基本的政治权利，公民监督的参与实践尤其强调公民的主体性和能动性，具有广泛性、直接性和全面性的特征，充分体现了公民的主体性地位。究其实质，公民监督过程实际上是公民的政治社会化过程，政治社会化指“人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程”^[9]。通过政治社会化过程，社会成员能形成独立的政治意识，明确自己的政治角色，完成由“自然人”向“政治人”转化的过程。一方面，公民监督能激发公民对政治的兴趣，鼓励公民直接参加政治生活，从事政治实践，直接获得政治知识和技能，使公民具有特定的政治素质和能力，塑造正确的政治人格并培养公民自主参与意识，增强自身的政治主体角色意识，发挥自身正确的政治作用和价值，切实体验到自身的地位和意义，进而巩固自身的主体地位；另一方面，每一个公民监督个体都是政治文明主体的延伸形态，他们的监督行为是对主体地位的维护和捍卫。作为一种对国家权力最直接、最广泛的监督方式，当国家机关或国家机关公职人员不承认或不尊重人民的权利时，公民便以“权利”为武器，利用民主和法律的途径去抵制不正当权力的行使。只有公民真正成为“权力源”，拥有选举、约束、监督、撤换公共权力执掌者的权力，公共权力的行使才能对人民负责，人民主权原则才能切实贯彻，公民主体性地位才能深化和提升。可见，如果公民没有参与监督政治的权利，没有表达自己的政治诉求和参与政治讨论的权利，人民主权的原则就得不到贯彻和落实，人的主体性地位提升也只能成为空想。从这个角度看，公民监督能力的发展与人的主体性提升具有正相关性，二者并行不悖。要提高社会的政治文明水平，就要改善和加强民主政治，并有效地运用民主政治制度对国家权力进行监督制约。通过充分而有效的公民监督实现对政治权力的有效控制，不仅是现代民主政治的应有之义，而且也对人的主体性发展提出了新要求。归根结底，政治文明的发展就是政治文明主体的发展；没有人自身的发展，政治文明的发展如同无本之木。

参考文献：

［1］万斌，薛广洲.民主哲学［M］.杭州:浙江人民出版社，1994：33.

［2］［美］乔•萨托利.民主新论［M］.北京:东方出版社，1993：38.

［3］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京:商务印书馆，1997：64.

［4］黄炎培.延安归来［M］.北京:文史资料出版社，1982：148.

［5］［美］汉密尔顿，等.联邦党人文集［M］.北京：商务印书馆，1982：264.

［6］［美］罗伯特•达尔.论民主［M］.北京:商务印书馆，1999：60.

［7］［美］SM李普塞特.政治人:政治的社会基础［M］.上海:上海人民出版社，1997：55.

［8］［美］塞缪尔•亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海:三联书店，1989：44.

［9］王浦劬.政治学基础［M］.北京:北京大学出版社，1995：359.

责任编辑：何敬文

作者：吴学兵