检察人员管理体制的现实困境及改革路径选择

2022-12-27

近年来, 我国司法体制改革不断深入, 为检察工作提供了全新的机遇, 也提出了更高的要求。十八届三中全会明确了建立符合职业特点的司法人员管理制度是司法改革主要任务之一, 《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》 (以下简称《意见》) 和《关于深化检察改革的意见 (2013-2017年工作规划) 》 (以下简称2015年版检察改革规划) 也相继出台, 完善检察人员的管理体制俨然已被列为现今检察改革的关键问题。

一、当前我国检察人员管理体制的现实困境

(一) 管理模式行政化

在我国当前的司法体制下, 检察工作的管理方式趋向于行政化, 对检察人员的管理也套用党政干部的管理模式, 将检察官参照一般公务员管理。但这一模式, 肇始于计划经济时代, 随着社会主义法治进程不断推进, 已经不能适应新时期检察工作所面临的新形势、新挑战, 其存在的缺陷和弊端也逐渐显现出来。

1. 检察人员身份行政化。

检察机关人员的招录方式、考核机制、晋升渠道, 都是参照公务员的管理标准执行。所有的检察人员都处于一个行政等级体系之中, 不同职级的检察官在职权、待遇等方面存在明显差异。

2. 检察工作行政化。

长期以来, 检察机关沿用“行政审批、集体负责”的办案机制, 案件的办理流程即为承办人审查, 部门负责人审核, 必要时提请检察长或者检委会决定, 这意味着案件的最终决定权掌握在具有行政管理职权的领导手中, 行政管理职能牵制, 甚至束缚了检察职能的行使。

(二) 人员混岗现象普遍存在

检察机关内部的人员混岗主要表现为资格和职务的不对称。

1. 有名无实。

即具备履行某种职务的资格而在实际工作中却履行着另外一种职务。目前对于检察官的外延尚未明确界定, 导致了检察官与行使检察权之间缺乏必然的联系, 政工党务部门、技术部门以及司法警察中的很多人员都具备检察官资格。混岗现象引发检察官数量出现泡沫式膨胀, 制约了检察官整体素质的提高, 导致真正行使检察权的检察官对自己的工作缺乏职业认同感。

2. 有实无名。即名义上不从事某种职务而实际上却为该种职务。现有的检察人员当中检察员和助理检察员的工作职责界限模糊, 书记员与检察官的比例严重失衡。助检员的职责本是以协助检察官办案为主, 代为行使检察员的职权为辅, 但实践中, 代理检察员反而成为助检员的日常工作, 检察员和助检员的职权特征模糊不清。

(三) 职业保障制度缺失

检察工作较之其他职业更具复杂性、风险性, 检察人员理应获得更健全的保障, 但当前我国检察人员的职业保障制度尚不完善。

1. 缺乏身份保障。

我国尚未建立检察官身份的保障制度, 检察官同普通公务员一样可能因各种理由导致人事变动, 且检察官身份非终身制, 伴随检察官的退休, 其在职期间所享有的检察官职务和等级也就此终结。

2. 缺乏安全保障。

随着近年来刑事案件数量激增, 案情复杂程度加大, 检察官的执法环境也愈发复杂, 检察人员所承受的职业压力和社会风险越来越大, 尤其是刑检部门和自侦部门的检察官, 始终处于面对刑事犯罪的第一线, 也就意味着处于社会矛盾的最前沿。检察人员的人身安全如何保障是当前检察工作, 乃至司法工作无法回避的难题。

3. 缺乏待遇保障。

成为一名检察官, 除了要通过公务员必经的选拔考试外, 还必须通过国家统一的司法考试, 取得法律职业资格, 其任职门槛要明显高于普通公务员, 但工资待遇和晋升机制却和公务员一样, 都与行政职级挂钩, 高要求与低保障之间矛盾重重。

二、检察人员管理体制改革的前置条件

检察人员的管理体制不仅是检察机关内部对人员职位的划分, 更是与检察机关内外一系列改革措施的运行效果息息相关, 必须认清检察机关独立行使职权是确保检察人员管理体制改革有效实现的基础和前提。因此, 首先需要通过进一步明确检察机关的角色定位;强化人、财、物的纵向管理, 将检察系统的经费纳入省级财政预算, 统一管理, 垂直拨付。

三、检察人员管理体制的改革路径

(一) 建立检察人员分类管理制度

检察人员分类管理制度的实质是以工作性质、岗位特点、基本职能为依据, 将现有的检察人员划分为不同的类别, 目的是优化人员结构, 科学配置司法资源。《意见》和《2015年版检察改革规划》的出台, 为检察人员分类管理提供了有力的制度保障, 将检察人员按照分工不同, 划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员。各试点地区的不断探索, 也在为全面推进检察人员分类管理累积经验。

1.检察官。检察官是检察人员分类管理制度的核心, 该类人员必须具有检察官资格, 通过法定程序任命, 从事检察业务工作, 并依法行使检察权。检察官需依法进行法律监督工作, 代表国家对刑事犯罪进行公诉, 对法律规定应直接受理的犯罪案件进行侦查, 以及法律规定的其他职责。

2.检察辅助人员。检察辅助人员设置的根本目的是为了有效缓解办案一线检察官人手不足, 基础事务性工作人员缺乏的困境。检察辅助人员即指协助检察官履行检察职责的工作人员, 即检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。

3.司法行政人员。这一类检察人员是指从事行政管理事务, 为检察官行使职权提供后勤保障的人员。实行检察人员分类管理, 更有利于引导检察队伍走向专业化。

(二) 确立以检察官为中心的办案机制

检察官是行使检察权的主体, 在权力行使过程中, 始终处于主导地位。2014年初全国检察长会议确立了检察官办案责任制, 旨在规范检察官办案, 要求检察官对自己所承办的案件承担责任。但不容忽视的是, 司法责任制的核心是“权责统一”, 法律必须先赋予承担重任的主体以对应的权力, 才能在权力不当行使时对其苛责, 因此, 改革和完善检察人员管理体制要以确立以检察官为中心的办案机制为突破口, 确立检察官的主体地位, 赋予其界限明晰的权力。

(三) 完善检察人员保障制度

健全的保障制度是确保深化检察人员管理体制改革顺利进行的驱动力, 能够促使检察人员充分发挥主观能动性, 提升工作热情和工作效率。

1.健全身份保障。首先, 保障检察官的诉讼主体地位, 排除其在工作中所面临的无关干扰。细化《检察官法》对检察官人事变动方面的相关规定, 确保检察官非因法定事由, 非经法定程序不至发生人事变动, 以排除检察官的后顾之忧, 全力致力于依法独立行使检察权。其次, 要提升检察官的社会地位, 增强公众对检察官执法的公信力和检察官的职业认同感。再次, 健全检察官等级制度, 明确检察官等级终身保留制, 以此保障检察官的身份、职级的稳定。

2.建立安全保障制度。通过逐步建立检察官的职业安全保障制度, 来降低检察人员在履行职务中所面临的风险, 保障其人身安全。检察机关要采取有效措施, 预防和制止一切对检察人员的打击、报复行为, 依法维护其合法权益, 确保检察人员依法履行职务不受侵害。

3.确立单独的工资标准。采取适当提高检察官津贴标准、拉大不同职务级别检察人员之间、检察人员与一般公务员之间的工资差距等方式, 提高检察官的工资待遇, 使之与检察官的地位和职责相适应, 此外, 还可从提高检察官的退休金、实行检察官津贴终身制等方面提升检察官退休待遇, 为检察官提供后续保障。

摘要：检察人员分类管理是司法改革的重要内容, 对增强检察官职业认同感, 提高检察官工作的积极性, 合理配置司法资源都具有重要意义。本文拟从我国检察人员管理体制的现实困境着手分析, 针对当前检察人员管理体制中存在的问题, 构建改革路径, 以期对司法实践有所裨益

关键词：检察官,分类管理,保障