高校教代会管理学论文

【摘要】自改革开放以来,现代大学制度建设一直是我国高等教育界热议的话题。高等学校教职工代表大会既是学校管理体制的重要组成部分,又是教职工依法行使民主权利,实行民主管理、民主监督的基本制度和形式。本文分析了教代会在现代化大学制度中,特别是在学校的内部治理结构中的重要地位和作用。今天小编为大家推荐《高校教代会管理学论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

高校教代会管理学论文 篇1：

论教职工代表大会制度与中小学治理结构重构

【摘 要】学校治理结构改革是建立现代学校制度的重要前提，在我国传统的集权管理体制中，政府权力全面介入到经济、文化、社会及其他领域，中小学校也深受影响。学校管理体制直接关系到学校的有效运作，中小学治理结构改革，首先需要建立和完善中小学民主管理制度。教职工代表大会制度是中小学民主管理制度的根本，在学校治理结构重构过程中，教职工代表大会制度是校长负责制的有益补充，是学校民主监督的重要渠道。

【关键词】中小学    教职工代表大会制度    治理结构     重构

学校治理结构与国家政治体制、权力结构、社会历史、民族文化传统等密切相关，学校治理结构改革是建立现代学校制度的重要前提。实行校长负责制后，一个重要任务是转变传统学校治理结构，对校长权力实施有效监督与制约，变革学校治理结构，发展与完善中小民主管理。提升创新教职工代表大会在学校治理中的地位成为必然。

一、学校治理中教职工代表大会制度的法律地位与实践诉求

党的十八届四中全会是首次以依法治国为主题的中央全会，全会提出的依法治国，使法治中国建设展开了新蓝图，迈向更高境界。依法治国的重要内容之一是健全行政监督体系，教职工代表大会是现代学校内部治理结构的重要组成部分，对学校管理行使重要监督功能。中小学校实行教职工代表大会制度，既有法理依据，也是实践所需要。

1.教职工代表大会的法律基础

《中华人民共和国宪法》总纲第一章第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家经济和文化事业，管理社会事务。”人民管理国家的性质从根本上诠释了教职工代表大会制度存在的合理性，它表明教代会制度权利神圣不可侵犯，教职工依法行使国家主人的权利，管理学校事务是宪法赋予的权利，这是教代会制度建立的基调和依据。《中华人民共和国教师法》规定，教师“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。这是对教职工代表大会制度的法律规定。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步实行校长负责制……要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”1995年3月通过的《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第三部分提出，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制”。不同时期、不同层面与类别的法律法规，为教职工代表大会制度奠定了良好的法律基础。

2.教职工代表大会的实践诉求

教职工代表大会在学校治理中的地位源于强烈的实践需求。一方面，技术与社会进步使管理的社会环境发生了巨大变化，合作、协作及交流，越来越成为组织活动的重心，管理者的角色也从直接命令、控制和处理信息转变为教导、协调和支持，从发号施令者和监督者转换为协调者和推动者。“在21世纪，更有效率的竞争者将是那种学会如何使用分享价值观和控制员工情感能量的企业……企业需要那些本能地知道如何恰当开展工作的员工，他们不需要指导，并且能够为雇主尽心尽力。”因此，管理者应该融入群体，其作用的发挥也不能依赖于决策制定中的绝对权威、人格魅力或是对信息的垄断，管理者必须思考用什么样的管理机制可以使员工参与到管理过程。另一方面，价值多元化是当今社会的新常态，在此背景下，管理者必须认识到，多样化的人员队伍包含着不同的工作愿景和方法。对于学校来说，教职工所表达的不同看法，既是一种学习机会，也是一种挑战。“管理者的角色已经从监督团队成员变为授权，因为工作已经围绕核心过程进行了重新安排，工人也可以做到自我管理。下属得到更大的自主权，对工作也更加满意，他们从一般的工人成长为专业人士。”同时还要认识到，尽管学校在组织结构上发生了变化，传统学校中许多服务教职工的功能转向了社会，教职工对学校的依赖性弱于过去，但面对激烈的社会竞争，教职工与学校之间的利益依然紧密联系，关心学校发展，办好学校的愿望和积极性仍然很高。同时，开好教代会，有利于信息沟通，动员群众，让群众了解学校意图，让管理层听到群众呼声。

二、教职工代表大会与学校民主管理

学校民主管理就是建立合理的体制，让广大教职工以学校主人翁的身份，有组织地参与学校事务的决策和管理，实现学校发展愿景。民主思想是当今世界政治思想的主流，基层民主政治建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分，教职工代表大会制度是教育民主化进程的最主要组成部分。健全的学校民主管理机制有助于有效监督和制约校长权力，从而有利于教职工行使合法权利，教职工代表大会是民主政治在学校管理中得以贯彻推进的制度保证。

1.作为民主形式的教职工代表大会的特点

广泛的代表性。依据教职工代表大会的相关章程规定，学校教职工，不分地位、身份、年龄、性别，凡符合相关要求，就都有选举或当选为教代会代表的权利，都有要求教代会代表他们的意愿和利益的权利。因此，与其他民主形式相比，教代会在学校具有最为广泛的群众性和代表性。

高度的凝聚力。教职工代表大会是按照民主集中制原则建立的，代表全校教职工，在审议通过学校重大决策、计划、方案，做出相应决议和决定时，充分听取、集中反映广大教职工集体的智慧和愿望。因此，较之其他民主形式，教职工代表大会更能充分团结、动员教职工群众为整体目标共同奋斗。

充分的权威性。教职工代表大会依照国家的有关法律法规行使教职工民主管理学校的权利。因此，它所通过的决策、计划、方案、办法，所做出的决议、决定，具有强烈的约束力，无论是学校的管理者还是普通的教职工，均需要服从，具有权威性。

坚实的组织保障。教职工代表大会实行代表常任制，并有完善的运行机制和制度规定。工会委员会是教职工大会的常设工作机构，这是从组织上对教职工参与学校民主管理的最有效保障形式，是对学校管理起经常作用的民主管理基本途径。

2.当前教职工代表大会存在的主要问题

教职工代表大会职权责规定不明确。中小学教职工代表大会的建立虽然有明确的法律依据，但从程序上看，有关法律法规对教职工代表大会民主管理的规定比较模糊，不够明确，如教职工代表大会、校务委员会、校长、教职工代表、教师、学生及家长的权责等都缺乏明确的规定，原则性、指导性多，具体性、可操作性少，缺乏定量化规范。可以说，迄今为止，尚无具体的法律法规或条例规范对中小学教代会的职权责做出明确规定。

民主管理机构职能不明确。民主监督和评议是民主管理的重要内容，没有组织机构贯彻执行，民主管理不可能落在实处。学校民主管理机构不健全，缺乏专门的监督机构和信息反馈机构。目前，学校并没有专门的民主监督机构，现有监督主要通过校务公开、教代会和党组织的监督来实现，对于教职工代表大会、校务委员会、家长委员会等组织的职能和权力缺乏明确的规定，致使这些组织不能切实发挥作用，教职工代表大会时常被当作“贯彻政令的工具”。

教职工代表大会的政治功能被削弱。从学校管理的本体意义上看，教职工代表大会代会应当拥有的是政治权利，然而，现实管理实践中，法律法规赋予教代会的审议权、建议权、审议通过权和对领导干部的评议监督权等四项权利被淡化，代表大会与代表们关注更多的是经济权利，政治权利诉求及其实现显著弱化。

3.落实教代会制度需处理好几个关系

我国早在建国初期就着手落实教职工参与民主管理学校事务;改革开放以来，教代会制度越来越走向法制化、制度化轨道。作为现代学校治理结构的重要构成部分，教职工代表大会已经获得应有的地位，但落实教代会制度，除了结构问题，更深刻的应该是内涵建设，而这首先要处理好一系列关系，主要包括：

教代会与党支部的关系。党组织在学校起着政治核心作用，教代会在学校党组织领导下开展工作。现代学校管理中，党组织并不干涉校长的工作，但可以通过教职工代表大会审议校长的工作;学校发展规划、经费预算、决算和重要规章制度等，利用教代会评议，考察学校中层领导干部，通过教代会党组织把政治核心作用落到实处。

教代会和校长的关系。校长是学校的法人代表，掌握着学校最高行政权力。教代会并不是学校的权力机构，无权领导校长，更没有罢免校长的权力。作为学校民主与监督机构，教代会应支持落实校长负责制，维护学校行政权威，校长则应尊重教代会的民主管理和民主监督权力，按时向教职工代表大会报告工作，执行教代会的决议和决定。

教职工代表大会与工会的关系。这两者的关系，既有代表产生程序与资格的区别，也有实际生活中的相互交叉。工会是群众性组织，相对独立，工会会员代表大会是全体工会会员的最高权力机构，其代表按工会小组选举产生，只有工会会员才能成为工会会员代表大会代表。教职工代表大会代表由选举产生，评议学校的各项行政管理工作，教代会开会期间由选举的主席团主持工作，凡具有公民资格的教职工都有资格当选为教代会代表。因此，教代会代表更具有广泛性。

三、教职工代表大会制度与学校治理结构重构的哲学思考

学校发展不只是政府单一行为的孤立事件，利益相关者都在关注学校发展，因此，需要为这些关注建立发表意见的机制，这就必然要求学校内部治理结构的相应变革。逐步健全学校内部治理结构，有助于权力的高效运作和相互制衡。

1.完善立法，明确界定法律责任

严格意义上讲，中小学教代会制度在教育立法上存在空白，尽管《宪法》《教育法》《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革发展纲要》等对教职工代表大会均有所规定，但除了《高等学校教职工代表大会暂行条例》对高校教代会有直接规定，还没有全国性的针对中小学教代会的相关规章条例。因此，针对现行立法存在的问题，需要由目前偏重原则性指导转向可操作性;由相关法律的间接规定所导致的间接引证转为直接规定;由没有任何对违反教职工代表大会制度相关条款应作何惩罚的规定，转向明确“应怎么做、由谁做、该如何处罚”等方面的详细条款规定，从而尽可能化解因法律层面上的问题所引起的学校治理中的难题。

2.准确定位，完善教职工代表大会工作制度

教代会是依据国家法律法规，按照一定形式组织起来，并被赋予一定权力的学校管理制度，作为学校民主管理的一种制度，它不是社会团体，是学校整个管理体制中不可缺少的、便于群众民主参与的基本形式，与党的领导、行政集中统一指挥构成了学校管理的完整体制。审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权是教代会的四项基本权力，然而，作为学校管理体制的一部分，一方面，公认教代会制度体系并不完备，另一方面，对这一制度体系包含哪些要素，无论是在理论界还是在学校实践操作层面，也没有一个公认的定论。因此，需要重新界定教职工代表大会的地位，可以考虑其由审议机构转为一定的权力机构，对学校工作实行民主管理和群众监督，将教代会只能对学校重大事项进行评议或审议权，扩大为对学校重大事项的表决权;将评议监督领导干部权，扩大为领导干部选举和罢免权等。

3.增强民主意识，提高代表素质

虽然教代会具有广泛性特点，但代表一经产生，实际上就会成为关键的少数人。学校民主管理就是把自由、平等、公正等民主理念的内涵引入学校管理过程，建立民主管理运行机制，这是现代学校制度建设的重要组成部分，也是推进学校民主与政治文明建设的重要保障。学校民主运行机制强调被管理者对管理过程的参与和控制，全体教职工有平等参与学校管理的权利和自由，同等参与决策的机会，每个成员的利益都被同等关照，每个成员都被公正对待。实现学校民主管理，不仅在于有健全的民主形式，更在于教职工特别是代表的素质。因而，要着力提高学校成员的民主意识，提高全体教职工的民主素质。

4.以建设民主学校为目标，创新教职工代表大会工作机制

建设民主学校是教育民主化的重要组成部分和具体体现。实现这一点，在治理结构上必须体现参与原则，要按民主的要求改造教育对象、制度、方法和学校治理的内容、组织形式、权力配置等。教职工代表大会将民主管理思想引入学校治理实践，使学校民主管理的全面实现成为可能。创新教职工代表大会工作机制，必须改变当前学校管理实践中仍然存在的重行政意志轻民主参与、教职工代表大会制度不健全、地位和作用未得凸显、基本职权难以行使等现状。

【参考文献】

[1]Tony Morden.Leadership as Vision.Management Decision ，1997：664-672.

[2]Tony M.Guiness and Robert E.Morgan.Strategy， Dynamic Capabilities and Complex Science： Management Rhetoric vs Reality.Strategic Change，2000：209-220.

[3]赵军.制度变迁与改革绩效——教职工代表大会制度新旧文本的比较研究[J].高等教育研究，2013（4）.

[4]宋江顺.学校教职工代表大会制度的时代特征[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2013（3）.

作者：洪涛

高校教代会管理学论文 篇2：

教代会在现代大学制度中的地位和作用

【摘要】自改革开放以来,现代大学制度建设一直是我国高等教育界热议的话题。高等学校教职工代表大会既是学校管理体制的重要组成部分,又是教职工依法行使民主权利,实行民主管理、民主监督的基本制度和形式。本文分析了教代会在现代化大学制度中,特别是在学校的内部治理结构中的重要地位和作用。

【关键词】高校 教代会 现代大学制度 地位 作用

现代大学制度包括两个层面,即宏观层面和微观层面。宏观层面是指学校与外部的关系,即政府管理、市场调节、社会参与、学校依法自主办学;微观层面是指学校内部的事务,包括党委领导、校长负责、教授治学和民主管理。

现如今,我国正处在社会转型时期,高等教育逐步转到了提高质量、内涵发展的轨道上来。借鉴国外先进高校的办学经验,探索中国特色的现代大学制度越来越成为各级政府主管部门和高等院校关注的焦点。

一、现代大学制度的基本内涵

关于大学制度,有学者认为其大体包含两个层面的含义:一方面是宏观层面的大学制度,亦可理解为一个国家的高等教育制度,它包括国家的办学体制、投资体制和管理体制,是一个国家整体高等教育系统的总称;另一方面是微观制度,主要是指一所大学的组织结构和体系,是维系一所大学正常运行和发挥其职能的制度保障。

中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对现代大学制度建设提出了明确的指导意见:适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与和现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。由此可见,现代大学制度的建立主要有三个方面的问题,即“大学和政府的关系”、“大学内部治理结构”、“大学和社会的关系”。现代大学制度是在依法确定政府和大学关系的前提下建立的,处理大学和政府关系的原则是实行“政校分开、管办分离”,“依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”,“政府及其部门要树立服务意识,改进管理方式,完善监管机制”。大学自主办学需要“社会支持和监督”,“扩大社会合作”,“形成协调合作的有效机制,提高服务经济建设和社会发展的能力”。这显然是说学校与外部的关系问题。大学内部治理结构“按照章程规定管理学校”,“要坚持和完善党委领导下的校长负责制”,要“探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用”。同时还要“加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用”,实行民主管理。因此,在推进现代大学制度建设过程中,坚持深刻把握现代高等教育规律、大学办学规律和管理规律,坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的指导思想,有利于调动广大师生员工的积极性,有利于学校的稳定和发展,有利于学校综合实力的提升。

二、大学内部治理结构

现代大学制度建设应主要围绕大学的内部治理结构来进行。大学应建立起一整套与其承担的社会职责相配套的内部管理体制和制度体系。

首先必须明晰大学内部领导决策机制,即“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。党委领导体现在保证学校的办学方向上,是以党委为核心的政治权力;校长负责是在党委决策的基础上,独立负责学校行政体系的运转,负责学校的教学、科研和其他行政管理工作,是以校长为首的行政权力;教授治学体现在以教授为主要代表的教职员工对学术方面的事务进行管理,是学术委员会对学术问题的决策机构,如学位委员会、职称评定委员会、师资聘任委员会等学术委员会,是以教授为主的学术权力;民主管理的主体是全体师生员工和各群团组织机构,包括民主党派、工会、团委、教代会、学生会等,是广大师生员工依法行使民主参与、民主管理、民主监督和民主决策的民主权力。

其次是建立大学的正常运行制度。学校的主要功能是人才培养、科学研究和社会服务。其运行制度主要包括人才培养制度、教学、科研制度、校内人事制度、后勤保障制度、社会服务方面的管理制度等,是保证学校工作运行和大学功能发挥的基本制度。

再次是建立大学资源分配制度。如学校资源的调配与使用,学校的规划与发展等,所谓学校领导的权利也就在于对资源分配的权利。

最后是建立大学监督评价制度。如奖惩制度、纪律制度等,这是对大学内部治理结构制度体系的约束机制。任何制度体系如果缺少监督评价将是不可能正常运行的,也是不可能发挥作用的。所以,监督评价制度是制度体系中必不可少的组成部分。

纵观大学制度的建立过程,其实质就是大学的利益相关者不断博弈的过程。目前,大学利益的相关者主要表现为三个主体:大学、政府、市场。其中大学与市场的矛盾显得比任何时代都更加突出。大学制度的“现代”含义也增添了更多的市场因素。构建现代大学制度,必须引进市场机制的思考。现代大学制度建设是在社会主义市场经济和依法治国大环境下进行的,我国的高等教育已经发生和正在发生重大变革。相应地,高校内部管理体制也发生着深刻变化:管理体制的多样化,资源配置的社会化,人才培养的市场化,学校发展的科学化,内部管理的民主化。因此,在现代大学制度建设中,必须处理好大学内部治理结构中政治权力、行政权力、学术权力、民主权力四者之间的关系。政治权力是核心,行政权力是基础,学术权力是重点,民主权力是保障。

三、教代会在大学内部治理结构中的地位和作用

高等学校教职工代表大会在现代化大学制度中,特别是在学校的内部治理结构中有着重要的地位和作用。

高校教代会具有明确的法定地位。教代会是按国家法律法规组织的高校民主管理的基本形式。《中华人民共和国工会法》第六条规定“工会依照法律规定通过职工代表大会或其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。《中华人民共和国教育法》规定“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和民主监督”。《中华人民共和国高等教育法》也规定“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益”。《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等对工会、教代会及教职工参与学校民主管理的规定,体现了教职工的主人翁地位,为教职工行使当家作主的权利提供了法律保障。

教代会具有比较完备的组织制度和工作制度。实行校、院二级管理的高校,有分别按教职工代表大会通过的《教代会章程》或《实施办法》建立的学校一级教代会和院二级教代会;教代会有按期召开和换届(一般3—5年一届)制度;教代会代表通过民主选举产生,实行常任制,有代表选举制度和办法;教代会有提案及提案督办制度;有委员会、常委会、专门委员会工作制度;闭会期间还有专门机构——高校工会委员会作为教代会工作机构等,均能使教代会在学校内部治理结构中的民主管理和监督的责权作用得以充分发挥。

教代会作为学校民主管理的基本形式,是按照民主集中制原则建立起来的,它代表的是全体教职员工,所以具有广泛的群众基础和代表性。它在本单位权限范围内行使审议建议权,听取本单位行政负责人的工作报告,讨论审议本单位工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设及其他有关本单位发展的重大问题,并提出意见和建议。审议通过权是指审议通过本单位贯彻执行学校教代会决议和学校制定的规章制度的实施办法,审议通过本单位内部提出的聘任实施方案、奖惩规定、考核办法、分配方案以及其他与教职工权益有关的政策性措施和规章制度。审议决定权是指审议决定本单位集体福利管理与使用办法及其他有关教职工切身利益的事项。评议监督权是指评议监督本单位领导干部,对校、院务公开工作负有评议监督和推进责任。

教代会依照国家的有关法律、法规行使教职工民主管理学校的权利,它审议通过学校的决策、计划、方案和办法,作出相应决议和决定时,能充分体现和集中反映广大教职工集体的智慧和愿望,代表全体教职工的统一意志,在学校全体教职工中享有很高的权威性。这种民主管理中的民主权力,直接影响和制约着大学内部治理结构中的管理体制和制度体系,所以,民主管理是现代大学制度的保障。

总之,在建立符合国情、与学校发展相适应的现代大学制度中,党委领导主要体现在政治方向和政治原则的领导上,体现在思想和组织的建设上。校长对行政负总责,对学校进行全面的行政管理,体现在学校整体办学战略的制定和思路的推进上。教授治学体现在学科发展的谋划、创新人才的培养和师资队伍的建设上。广大教职工从学校发展和自身权益出发,通过教代会等学校民主管理的形式积极参加学校的各项重大管理事务,行使民主权力,在大学内部治理结构中发挥积极作用。只有这样,高等学校自我发展、自我约束的机制才会形成,政府的宏观调控才会有效,高等学校的办学自主权才会落实。

【参考文献】

[1] 王洪才:论现代大学制度的雏形[J].中国高等教育,2008(18).

[2] 李延保:中国特色现代大学制度与党委领导下校长负责制[J].中国高等教育,2007(13—14).

[3] 袁贵仁:建立现代大学制度,推进高教改革与发展[J].中国高等教育,2000(3).

[4] 王英杰:大学学术权力和行政权力冲突解析[J].北京大学教育评论,2007(1).

(责任编辑:李文斐)

作者：郭德荣

高校教代会管理学论文 篇3：

高校落实党代会常任制不宜设立常设机构

[摘要]在党代会常任制的探索实践中,高校具有特殊性,因此应该根据高校的实际有选择地借鉴吸收基层经验。关于党代会的组织载体建设,就不宜模仿基层经验盲目设立常设机构:高校现有的会议机制尚未理顺,常设机构会导致衔接机制不畅;高校党代会的功能相对简单,无需常设机构独立行使。同时,从高校的组织整合、会议成本等角度衡量,常设机构也不是科学的制度设计。

[关键词]高校党代会;常设机构;会议机制;组织整合;会议成本

在基层党代会的常任制试点探索中,大都注重组织机构的载体建设,并有常设机构的制度安排。尽管各地的做法不尽相同,但党代会的常设机构还是非常普遍的,大体可以归纳为三类:一是常务机构,即基层党代会的领导机构,也是负责党代会闭会期间的功能性组织;二是专门委员会机构,主要是体现党代会职能的组织,以彰显党代会的权威性;三是办公性组织,负责党代会的行政事务处理。还有一些地方进行了更加前沿的探索,如在最早进行常任制试点的浙江省椒江区的实践中,曾尝试取消党委常委会,实行区委员制,将党委全委会作为党代会的常设机构。很多第二批试点单位也进行了类似的尝试,比如罗田的常设机构制度确定全委会是常设机构,领导党的日常工作。[1]这些探索对于党内权力的重新配置、创新党的执政与领导方式都起到了积极作用,有助于提高党的执政绩效与领导水平,党内民主的创新精神值得肯定。

高校在实施党代会常任制的过程中,吸收了基层很多有益的经验。关于常设机构,学术界也有建议设立此类常设组织的呼声。[2]根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定,高校基层组织的设置“应本着精干、高效和有利于加强党的建设的原则”要求,结合党代会在高校的特殊性,本文认为,高校实施党代会常任制不宜设立常设机构。

一、高校现有的会议机制尚未理顺,再设置常设机构会导致体制衔接不畅

高校尽管行政级别很高,一般为司局级,有些高校甚至是副部级。但高校具有特殊性,党员人数相对较少,党员结构相对简单,同地方动辄数万党员的规模不能相提并论。目前,常规的高校会议机制已经比较健全,在一所拥有万人规模的高校中,已经设有“教师代表大会”、“妇代会”、“学生代表大会”、“院系党政联席会议”等常规性会议机制,用以解决高校不同领域的事务问题。高校党代会是这些会议的补充和创新。事实上,由于高校的探索尚未完成,党代会的出现需要调整现有的会议机制,以避免出现不同会议间的交叉和重叠现象。有些会议已经出现了冲突,很多代表甚至都是多元身份,兼有两个甚至更多会议代表的角色。尽管党代会是党的领导机制,但“教代会”的权力也有其法定性,尤其是对所有教职工而言,教代会的代表性同党代会的代表性的广度还是比较明显的。因此,从现有的高校管理体制而言,设立常任制的常设机构似不必要。

这一问题在基层探索中也是存在的。比如,深圳市宝安区的党代会常任制试验就有这样的困惑:一是省、市、县每年都要开人大、政协会议,现在又增加了一次党代会,地方领导精力有限,难以兼顾;二是党内“三会”职权难以划分,哪些职权归党代表大会、哪些归全委会、哪些归常委会没有明确界定;三是每一次年会的内容不好确定,难以与人大会、政协会的主题错开。[3]在最早实行取消党委常委会的椒江,以全委会作为常设机构的做法现在也已经终止,而椒江恢复党委常委会体制的根本原因是体制衔接不畅。常设机构的弊端开始显现。在高校,这一矛盾更加突出。

本质上,高校实施党代会常任制的根本目的是为了使高校党的领导地位得以巩固,从而使高校在贯彻党的教育路线方面具有自觉性和主动性。在微观层面,高校落实党代会是为了巩固党对高等教育的领导,为了实现人才的培养和教育。高校现有的会议机制也是为了教育和团结广大师生员工的政治核心,突出高校党的组织和领导在高校教学、科研、管理的堡垒作用。现有的教代会、党政联席会议等制度,尚待与党代会作出必要的区分。在这些机制尚未理顺以前,高校落实党代会常任制不宜设置常设机构,否则就是加大了体制摩擦的系数。

二、高校党代会的功能相对简单,无需常设机构独立行使

在现有的主张高校党代会设立常设机构的呼声中,最为共识的观点是,建立常设机构能够确保党代会功能的发挥。有建议认为,高校应该仿照基层探索的做法,设立监督委员会、管理委员会、决策咨询委员会三个常务机构,分别行使党代会日常监督、代表管理和服务、决策咨询服务三种职能。在这三个机构中,监督委员会由非党委和纪委成员组成,其职责是受党代会的委托,对党委和纪委人员及其工作行使检查、咨询、评议、测评、监督和罢免权;管理委员会主要承担党代表管理和服务的日常工作;决策咨询委员会则主要进行重大决策的调查研究,并对决策实施情况进行评估和反馈。[4]这是从现代科层制组织管理视角的认识结论,在理论上是可行的,具有一定的科学基础。但是,如果全面分析高校党的现行组织结构,我们便能够发现这些功能已经具有载体,纪律检查、党办、党委会等,是现有高校党的组织架构,并发挥着制度化的功能。尽管学术界所倡导的党代会功能同党的领导的日常组织功能不尽一致,后者主要为党代表服务,为党代表履行代表职责设定。但考虑到高校党代会年会制度的特殊性,党代表的履职功能发挥尽管会受到一定的影响,仍然有正常的反映渠道和机制。在高校,单独设立党代会的数个常设机构只会增加组织惰性,而不利于党代会功能的深化和发掘。

有研究认为,基层实施“党代会常设机构有助于提高党代会的权威性”,有利于更好地发挥党代会的功能。[5]在高校的实践中,这是有差异的。首先,高校是知识分子汇聚之所,也是各种思想文化的集散之所,党代会的功能无需独立的常设机构体现,而是来自于广大教职员工的政治认同。由于广大知识分子思想活跃、政治民主追求和现实批判的理性精神很强,他们普遍对党的领导在批评中持认同态度,反倒对官僚主义的组织强化持反感态度。这固然是知识分子追求价值观差异造成的,但党的领导应该根据时代发展需要和高校实际而有所区别。其次,党的领导权威是执政实际绩效的自然衍生,是执政合法性的自然体现,不是通过组织化的网络覆盖就能够实现的。在高校,由于知识分子掌握的信息资源比较广泛,思想比较前沿,对于党的执政实绩有一定的了解,如果没有可靠的执政绩效和能力,即使常设机构能够赋予党代会的权威,也无法得到党员知识分子的合法性认同。最后,所谓的常设机构能够带来党代会的权威的观点,片面地夸大了组织化的机制力量,而忽视了常设机构对于党代表独立性、代表性、选择性、差异性的追求,党代表在自己的任期内很可能更多地陷入在常设机构布置的各种工作中,而很少能够深入党员教职工之中,无法充分获得党员群众的呼声和诉求。如果出现这样的极端,则失去了高效实施党代会常任制的意义。

三、设立常设机构会加大高校组织整合的难度

在高校,设置常设机构会加剧党的组织网络过于精细化的窘境。最典型的表现是,高校党的各种活动都必须以各级党组织为载体,因此形成了一个高度精细化的党组织网络结构。这个网络有两个特征:一是下级组织被动接受上级组织布置的任务,并且要保质保量地完成;二是根据党章原则,下级组织要接受上级组织的领导,从而形成了一个基层党委→基层党总支→基层支部→党小组的金字塔结构。在实践中,过于精细化的组织网络是有消极性的。由于科层制分工和责任机制的约束,这种金字塔的组织已经被锻炼为非常精细的官僚化组织样式,工作上难免会有官僚主义的作风。主要的弊端是:第一,精细化的组织强化了党的执政的官僚化倾向,不能有效了解普通党员的实际需要,而且往往会拉开同普通党员的距离,易于导致普通党员与党组织的疏离感。第二,党的组织化党建思路具有制度的刚性约束力,不容易应对千变万化的基层社会实践事务,特别是高校思想的活跃无法通过常设机构的途径得以实现目的。第三,精细化的组织党建加大了执政成本,不但有数量众多的“党员干部”,而且还存在党务工作的浪费现象。

组织管理学理论认为,不同组织间的交易费用越高,则组织管理的绩效水平就会越低。在高校,现有的党组织权力体系相对具有权责明确的迹象,党代会常设机构的出现势必打破这一相对明晰的格局,需要增加重新整合权力和机制的成本,这是组织间的额外“交易费用”。因此,在协调现有党组织的权力体系方面,高校设置党代会常设机构要面对来自现实的冲突和关系复杂化的风险。比如,负责监督的常设机构,在协调同党的纪律检查部门间关系,配置监督权力方面就存在难以理顺的冲突和重叠,党内主要权力机构间的关系如何规范化、权力配置如何科学化将成为极为棘手的问题。而常设机构同现有权力体制的其他冲突,如椒江实行的取消常委实施委员制的做法被叫停,能够反映出这一制度设计的弊端。对于追求学术发展和育人为先的高校而言,党的组织管理是为了实现党的教育方针路线和政策,常设机构将会造成组织间交易费用的增加,不利于组织协调。

四、常设机构会导致高校党代会的成本-收益失衡

现代组织学理论认为,任何组织的运作都需要投入相应的人力、物力和财力等资源,组织数量越多、规模越大,则成本越大。在拥有公共权力的组织中,这种资源耗费更加惊人。高校设置党代会的常设机构无疑会加大这种组织成本,会挤占本来就很紧张的高校教育资源。最突出的表现是党代会常设机构的人事成本很高。总体来说,党代会常设机构应该由两部分人组成,一部分是常设机构中各部门的领导者;另一部分是常设机构的一般工作人员。这两部分人的管理成本将成为高校设置常设机构不得不面对的一个现实问题。由于党的执政时间较长,已经形成了相应的制度化传统,很多事务管理和重大问题的决策往往需要组织化的途径解决,已经形成了比较庞大的干部队伍。初步估算,高校目前的机构相对较多,常设的党政机构和群团组织大概在30个左右,共有副处级以上级别的干部100多人,如果再加上二级学院的党政人员100名左右,一个高校的副处级以上干部人数在200人左右,占全部教职工比例的五分之一到十分之一;如果联系党员人数,则这个比例在五分之一以下。这一数据尚不包括高校党政部门中数量众多的科级干部,其总数也在100人以上。尽管党代会常设机构所增加的工作人员和干部数量不会太多,有些甚至可以兼职,但总是在增大党的领导队伍。这样庞大的干部比例显然不符合机构精简的原则,不利于提高党的领导绩效水平,这样任其发展下去,有可能使我们的执政党演变为官僚政党,有损党的执政形象。

从成本-收益的角度衡量,也不宜设立此类常设机构。即使投入较少,如果效益更少,那么绝对数量的成本不是很高,也不应该投入,这是资源的浪费。[6]在高校的实践中,由于党代会是执政党的执政机制,这种投入不仅仅是经济上的衡量,还包括政治上的衡量因素,如从党内权力的重组,以及可能相应带来的政治成本。高校的党政权力结构相对较为简单和明晰,主要的问题在于常设机构的经济成本。因为高校本身是事业单位,其资金来源于财政拨款,一次年会大概花费8-10万元,另外还要耗费大约20个人1个月左右的时间,实行常设机构制度后,这些成本必将继续扩大。在当前机构精简的背景下,高校设置党代会常设机构更是不妥。

总之,课题组的研究认为,高校设置党代会常设机构是不科学的。在各种关系尚未理顺的情况下,党代会的组织实施载体可以由高校党的现有组织部门落实实施,如果工作需要,也应该不设常设机构,最好实行非常设的临时机构,这样可以有效避免党代会因为机构设置而出现的各种官僚主义、文牍主义等不良现象。

参考文献:

[1]罗田县委组织部.从常委当家到“全委”谋事——罗田县试行党代会常任制工作回眸[J].党员生活,2008(11).

[2][4]郑卫荣,叶建.高校党内民主建设的制度创新与流程优化——高校党代会常任制建设探究[J].理论导刊,2009(5).

[3]没有经验借鉴宝安党代会常任制刷新政治生活[N].南方日报,2004-9-22.南方网http://www.southcn.com/news/dishi/shenzhen/shizheng/200409220030.htm

[5]朴林.中国共产党代表大会运作机制研究——对浙江省台州市党代会常任制改革的调查与思考[A].中共中央党校2006年博士学位论文.

[6]中共四川省委组织部课题组.党的代表大会常任制运行及走向研究[J].领导科学,2003(21).

本文为2008年度教育部哲学社会科学研究重大课题委托项目“高校落实党代会代表任期制实施方法研究”的阶段性成果。作者系华东政法大学党委书记、教授、博士研究生导师,国务院特殊津贴享受者。

■ 责任编辑:晏蔚青

作者：杜志淳