区县级事业单位预算管理论文

近年来，市人大财经委及其他有关专委会、常委会预算工委积极推动、支持、监督财政部门组织开展预算公开评审，取得了明显成效。从2017年探索开展至今，预算公开评审范围从市级部门重点专项评审开始，逐步向一般性项目、财政代编专项、执行中追加预算评审拓展延伸，到2020年基本涵盖了所有市级支出项目和财政政策。今天小编为大家推荐《区县级事业单位预算管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

区县级事业单位预算管理论文 篇1：

区县部门预算管理存在问题的分析与思考

部门预算管理是国家财政预算管理体系的重要组成部分，是编制政府预算的一种制度和方法。部门预算由政府各个部门编制，反映预算单位所有收入和支出情况。部门预算的实施，促进了预算管理，增加了政府工作的透明度。本文结合笔者在财政和审计部门工作的一些经验，对当前区县部门预算管理中存在的问题作一探析。

一、区县部门预算管理中存在的问题

随着财政预算管理体制改革的不断推进，部门预算管理正逐步得到规范。从近几年的审计要求来看，对部门管理中预算收支方面的关注度正在逐渐减弱，审计重点更多是倾向于部门领导履职和经济责任情况。但是实际审计结果反映，部门预算管理仍然存在一些较为集中的问题，需要进一步加以完善。

1.部门预算编制内容不够细化。目前区县部门支出预算分为基本支出和项目支出两部分。基本支出反映人员经费和公用经费，项目支出分为经常性专项和非经常性专项。在年初编制预算中，内容不够细化，如公用经费除“三公经费”外，其他项目基本不再细分；项目支出中经常性专项细化度也不够，审计中发现有些部门存在经常性专项中无具体对应项目的情况。预算编制的过于粗放，不利于预算执行的有效监控，弱化了预算约束力。

2.公用经费执行超预算情况普遍。在对部门预算执行情况审计的过程中发现，预算单位年度实际使用的公用经费普遍超过年初预算，执行率偏高。一些单位在项目经费中开支会务经费，有“基本支出”项目化倾向，还有一些单位在下属事业单位中开支考察费、招待费等公用经费，造成下属单位人均公用经费支出水平大大高于上级行政单位。

3.部门预算与决算编制科目不一致。部门决算按照政府收支分类科目的要求，编制完整详细的支出功能分类决算和支出经济分类决算，而部门预算仅编制支出功能分类预算，不编制支出经济分类预算。如此造成决算分析只能在支出大类上与预算数进行比较，而不能进行深层次的分析，比如公用经费，由于在预算编制时没有直接细化到“交通费”、“差旅费”、“会议费”等款级科目，决算时只能看到公用经费执行率偏高的问题，对于具体是什么项目导致执行率偏高无法分析，不利于今后对预算的控制。

4.部门预算会计核算不规范。目前，部门预算会计核算不规范的情况也时有发生。如一些往来款项长期宕存账面，不及时清理结转；部分单位有些账套没有纳入部门资产负债表的体系中，不能完整反映部门财务收支的全貌；一些项目支出未按规定设立明细账核算。另外，一些单位在会计核算时随意摆放支出科目，发生年终决算中“其他支出”科目数额过大等现象，会计核算不规范。

二、区县部门预算管理中存在问题的原因分析

1.在管理层面，一些预算管理制度和要求还不够完善和明确。一是预算编制的科目设计不够细化。目前区县部门预算仅编制完整的支出功能分类预算，没有编制详细的支出经济分类预算，对支出用途只按人员支出、公用支出、项目支出三大类来划分，较为简化，不能反映部门支出的具体用途。预算编制科目的简化是造成预算编制不够细化、公用经费难以控制的重要原因之一。二是公用经费定额标准不合理。公用经费定额标准化管理是目前部门预算编审中常用的方法，公用经费定额标准偏高，会引起行政成本的膨胀，造成国家财政资金的浪费，引发一系列政府腐败问题。但是公用经费定额标准也并非越低越好，过低会影响预算单位工作职能的正常开展，容易产生公用经费挤占项目经费的情况，产生公用经费预算执行率偏高的现象。审计署公布的《国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就指出了中央12个部门本级和54个部门所属单位存在直接在项目支出中列支基本支出3.93亿元的问题。

2.在操作层面，预算单位领导重视程度不够，财务人员能力有待提高。在一些不太重视财务工作的单位，领导对预算管理的意识不强，财务部门成了单位领导实际意义上的“出纳”（荣莉，2005）。有些单位的财务工作也只局限在保证资金安全，对节约经费、控制开支缺少必要的手段和措施。另外，预算单位财务人员业务能力不强也是财政财务收支核算出现问题的重要原因。有些财务人员缺少相关专业知识和资金管理的实际经验，有些财务人员虽然接受过会计专业的系统培训，但是对公共部门预算收支不熟悉，特别是对预算收支科目分类、财政体制改革等情况不甚了解。有的财务人员受岗位职责的局限，不能及时掌握部门履职等相关业务信息，影响了在财务收支核算上进行及时准确的处理。

三、完善区县部门预算管理的思考

针对上述两方面的原因，完善区县部门预算管理也可以从完善机制和强化操作这两个方面来实施。

1.编制按支出经济分类的支出预算。如何完善区县部门预算管理机制，除了确定科学合理的公用经费支出定额标准外，细化预算编制的科目设计也尤为重要，编制支出经济分类的科目预算是细化预算编制的一种较为有效可行的方法。

2007年起实行的政府收支分类改革将政府支出按功能分类和经济分类划分，这两种分类分别从不同侧面，以“二维”方式反映政府资金支出情况，一个维度是反映政府职能活动的支出功能分类，如教育、卫生、科技支出等；另一个维度是反映政府支出的经济性质和具体用途的支出经济分类，如工资、办公费、装备购置费等。按照分类改革的要求，政府的每一项支出都可以通过支出功能分类和支出经济分类同时进行反映，编制预算时，先在支出功能科目中找出对应的功能项目，然后根据支出的具体用途将支出细化分解到对应的支出经济科目中。政府收支分类改革推行之初，考虑新老科目的顺利衔接，地方财政预算暂时仅按照支出功能分类科目来编制预算和进行总预算会计核算，没有编制支出经济分类科目的预算。

从支出经济分类科目体系的设计上来看，有类、款两级，类级科目包括工资福利支出、商品服务支出、对企事业单位补贴、基本建设支出和其他支出等12个大类，款级科目目前已经细化到一百多个。支出经济分类体系的设计就是为了做细、做实政府预算，是政府预算编制以及单位财务会计核算和经济分析的重要依据。

随着预算管理体制改革和国库单一账户体系的不断推进，对预算编制的要求越来越高，仅仅编制支出功能分类的科目预算已经不能适应预算管理的需要。近几年，一些地区已经开始尝试同时编制支出经济分类和支出功能分类科目的部门预算。编制支出经济分类预算可以解决以下几方面的问题：一是有利于推进国库单一账户改革，编制支出经济分类科目预算可以将部门预算中的基本支出充分细化到款级，为支出执行提供依据；二是有利于控制公用经费，编制支出经济分类科目预算后，原先按照定额标准实行总量控制的公用经费预算，将细化到办公费、会议费、培训费、因公出国经费等款级科目，“三公经费”预算数据也可以从中直接获得，不仅提高了预算的准确性和透明度，而且能够在执行过程中有效控制经费的使用；三是有利于数据分析和比对，编制支出经济分类预算，可以使部门预算、决算和日常会计核算的科目设置得到统一，各项支出都可以进行决算数和预算数的直接比较，为经济分析提供了有力依据。

2.强化部门领导责任意识，提高财务人员素质。预算单位是部门预算的实际执行和操作者，要编制支出经济分类的支出预算无疑对预算单位的会计核算提出了更高的管理要求。

对于部门领导而言，要强化预算管理的责任意识。对财政财务收支管理中存在的问题，要从制度上加以完善，举一反三，抓住预算管理的关键环节，用制度来强化管理。要强调预算的严肃性，部门领导要以身作则强化预算执行，严格按照财政批复的预算控制各项支出，特别是日常公用经费的使用，要树立勤俭节约的榜样，合理控制好本部门的行政运行成本。要理顺部门内部的业务关系，明确岗位职责，帮助财务人员树立威信，为财务人员参与管理提供支持，减少阻力。

对部门财务人员而言，真实准确的会计核算是部门财政财务收支管理的重要基础。部门财务人员应改变单纯记账的观念，要把管理与控制的理念渗透到实务工作中去。财务人员要熟悉行政事业单位会计制度，对各类业务发生的支出费用，要能够准确判断，列入相应的会计科目中。财政部门可以对部门财务人员开展有关部门预算、政府收支分类科目、国库直接支付等相关财政管理体制改革知识的培训，帮助部门财务人员掌握新知识，适应改革引起的财政财务收支核算方面的变化。

（作者为副局长、会计师）

参考文献

荣莉.政府公共部门的财务管理探析[J].南昌：审计与理财，2005（9）.

作者：韩颖

区县级事业单位预算管理论文 篇2：

监督支持预算公开评审 做实人大预算审查监督重点拓展改革

近年来，市人大财经委及其他有关专委会、常委会预算工委积极推动、支持、监督财政部门组织开展预算公开评审，取得了明显成效。

从2017年探索开展至今，预算公开评审范围从市级部门重点专项评审开始，逐步向一般性项目、财政代编专项、执行中追加预算评审拓展延伸，到2020年基本涵盖了所有市级支出项目和财政政策。从横向看，全市38个区县（自治县）和两江新区、高新区、万盛开发区全部开展了预算公开评审。

2017年，对37个部门重点专项（一级项目198个，二级项目617个）进行评审，326个项目通过，占53%;263个项目调整金额或机制，占42%;28个项目未通过，占5%。涉及资金456亿元，审减35亿元，审减率7.7%。

2018年，对35个部门重点专项（一级项目103个，二级项目884个）进行评审，752个项目通过，占85%;107个项目调整金额或机制，占12%;25个项目未通过，占3%。涉及资金356.4亿元，审减38.4亿元，审减率10.7%。

2019年，对40个部门重点专项（一级项目93个，二级项目864个）进行评审，708个项目通过，占82%;136个项目调整，占16%;20个项目未通过，占2%。涉及资金332亿元，审减13亿元，审减率4%。

2020年，对37个部门重点专项（一级项目91个，二级项目807个）进行评审，653个项目通过，占81%;143个项目调整，占18%;11个项目未通过，占1%。涉及资金356.5亿元，审减9.5亿元，审减率2.6%，同时，对市檢察院等8个部门的一般性项目进行评审，涉及资金13.1亿元，调整纳入重点专项2.8亿元，审减0.2亿元、审减率1.5%。首次对财政代编的636亿元预算进行评审。

基本做法

加强制度建设。2017年，市政府出台了《重庆市市级预算公开评审办法》，对预算公开评审的组织、范围、程序、重点、方式、结果运用等作出具体规定。配套出台的《重庆市市级部门预算零结转管理办法》《重庆市预决算信息公开管理办法》，对结余结转纳入预算公开评审、评审结果公开等作出规定。2018年，市委出台了《关于贯彻落实中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见的实施意见》，规定市和区县人大常委会要积极支持和推动政府建立健全预算公开评审制度。市财政局也先后出台了《市级预算管理办法》《市级重点专项资金管理办法》《市级预算安排与监督检查和绩效评价结果挂钩办法》等制度。

组建专家团队。评审组成员由市人大财经委、市人大常委会预算工委、对口联系被评审部门的市人大专委会、市财政局、市审计局相关人员和市人大代表、市人大预算审查监督专家、高校专家教授、区县财政专业人员等组成，多维度多层次对项目预算进行科学评审。从评审组成员中推选出相对固定的成员担任组长，主持评审工作，市人大财经委、常委会预算工委全程监督。

规范评审程序。预算公开评审由市财政局负责组织实施。先由市财政局相关业务处室进行初审，向评审组提出初审意见，就需要重点关注的有关事项向评审组提出参考建议。预算部门就申报的项目相关情况逐一向评审组陈述。评审组成员逐一向部门询问，部门作答解释。评审组合议后，按照“通过”“调整”“再评议”“不通过”给出评审结果。“调整”“再评议”“不通过”的项目要说明理由。

聚焦评审重点。一是坚持依据充分。严把立项依据关，申报项目必须具有国家和市委市政府出台的政策依据，或者法律法规明确规定的依据。对没有立项依据或者依据不明确不充分的不予安排预算。二是坚持严格支出标准。按照“无标准、不预算”的原则，所有项目必须要有明确的支出标准。三是坚持“过紧日子”原则。常年性项目在上年压减的基础上保持“零增长”，应压尽压，从严从紧安排预算绩效。四是坚持绩效预算。将项目预算绩效目标编制作为预算安排的前置条件，对绩效目标编制不科学不准确无量化的一律审减或者取消预算，对使用绩效不高的项目予以审减。五是坚持支出责任清晰。支出责任强调“事权匹配”，不属于市级财政支出责任的审减或者取消资金安排。

强化结果运用。一是评审结果作为预算安排的重要依据，体现评审权威性。“通过”类项目，直接纳入预算范围;“调整”类项目，修正完善并重新审核通过后纳入预算范围;“再评议”类项目，重新编报支出项目，再次评审通过后，纳入预算范围;“未通过”类项目不纳入预算范围。二是评审结果提交市人代会。所有评审通过的项目预算，市财政局汇编成册，以预算报告附件的形式提交市人代会审查。三是开展重点绩效评价。预算执行中，市财政局在通过评审的项目中筛选部分项目开展重点绩效评价，评价结果随同决算报告提交市人大常委会审查。

主要成效

有力促进了人大预算审查监督由程序性向实质性转变。人大通过参与预算评审，提前介入预算编制，监督预算编制，将人大意见实质性嵌入预算安排，有利于将人大代表、社会各界和人民群众关注的热点难点重点与预算有机衔接，更好体现人民代表大会制度的优越性;有利于人大各专委会加深对联系部门重点工作的了解，增强监督的针对性;有利于发挥人大寓支持于监督之中的重要作用。

有力保障了中央和市委重大决策部署落实。预算公开评审始终坚持党的领导，使预算安排更好体现和落实党中央和市委决策部署，保障党的路线方针政策在工作中得到全面贯彻和有效执行。紧紧围绕“科技创新”“现代产业体系”“国际国内双循环”“脱贫攻坚”“乡村振兴”“绿色发展”“成渝地区双城经济圈建设”“六稳六保”“复工复产”“过紧日子”等中央重大决策和市委市政府确定的重大建设的落实，该保障的保障到位，该压减的压减到位，优化支出结构，扎牢支出闸门，兜牢“三保”底线，切实保障民生，推动高质量发展。

有力推动了部门预算编制科学完整细化。一是进一步明确和规范了行政（含参公）单位的基本支出政策标准和保障范围，将属于基本支出范围的人员经费全部调整到基本支出预算编制列报，较好解决了通讯费、差旅费、未休假补贴等支出的问题。通过调整支出结构的方式解决了以前公益一类事业单位中保障政策不统一、保障标准不统一的问题，建立了相对公平的保障机制。二是厘清一般性项目和重点专项的边界，有效地调整管理重点，更加注重项目投向、政策评估、使用效益等。三是整合归并同类项目，避免分散编制、重复安排。四是细化完善支出标准。推动部门不断强化“标准”意识，每一笔支出都按照支出标准编列预算。同时，要求部门将结余结转等全部纳入年初预算，提高预算完整性。

有力推动了预算管理改革。一是进一步厘清市与区县政府间支出责任。推动部门认真落实中央和市里财政事权和支出责任划分改革方案，义务教育、基本就业、基本养老、基本医疗等已经明确了财政事权和支出责任划分。二是进一步厘清政府与市场的边界。不属于政府范畴的市场行为，政府应该退出，不安排预算。三是进一步增强财政统筹能力。加强项目间统筹衔接，优化资金配置。四是推动部门加强项目库建设。加强项目分类管理和前期论证，建立动态项目库，部门预算进一步细化到具体单位和项目。确实无法细化的部门“二次分配”资金，在不改变主管部门分配权限的前提下，全部纳入财政代编管理，部门预算的细化度和年初预算到位率得到有效提升。同时，财政代编规模逐年下降，2021年的财政代编总规模比2020年减少94亿元。

有力推动了全面预算绩效管理。推动财政部门加快建立全面实施预算绩效管理制度，在评价范围上，将市级部门纳入综合评价范围，按照党群、政府、法检等进行分类评价;在评价指标上，将支出进度、结转结余、一般性支出压减等关键指标纳入评价，指标的覆盖面、精准度、指引性进一步提升;在结果运用上，重点落实了监督检查和绩效评价结果与预算安排挂钩制度，对部门和区县的整体得分和排名进行通报。推动部门逐步树立绩效管理理念，逐步转变重投入轻管理、重支出轻绩效的意识，将绩效管理实质性嵌入到预算管理中。在编制支出预算过程中对重点专项均编制定性与定量相结合的绩效目标，全方位反映资金绩效目标。

改进建议

评审制度还需进一步完善。要建立评审专家学习培训制度。评审专家来自于人大、财政、审计等单位，对财政政策和预算专业知识掌握程度参差不齐。因此，在评审前，应对评审专家进行集中培训，使其系统掌握新政策和预算管理新要求。同时，要进一步完善评审程序和方式，比如，提高项目数量与评审时间的匹配度，以充足的时间确保评审更深入细致;要进一步改进规范部门汇报材料，立项依据、支出标准、成熟度、绩效目标设置、上年度预算执行情况等要清晰详实，以利于专家评审;要进一步提高财政初审整体质量，为专家提供高质量的初审建议，增强评审结果与财政初审意见的耦合度;充分运用人大预算联网监督系统监督结果、审计结果、绩效评价结果，更准确地削减低效无效项目资金。

财政管理改革还需深入推进。一要加快推进财政事权与支出责任划分。尽管财政事权与支出责任改革划分在不断推进，但从部门预算编制情况来看，基本公共服务领域的共同财政事权和支出责任划分还需要进一步明晰，明确支出责任边界;其他领域的财政事权和支出责任划分还不清晰，特别是在建设等领域支出责任边界还较为模糊，而且补助比例不统一，需要加快推进，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系。二要建立政府与市场边界清单制度，进一步厘清政府与市场关系，逐渐退出对完全市场领域的财政支出，真正体现财政公共属性。三要进一步明晰部门职责，从根本上解决部门间就同类性质、同类支出方向资金的交叉重叠问题。四是部门预算編制还需规范完整细化。有的部门上年结转和自有收入没有完整编入年初预算，还存在基本支出、一般性项目和重点专项之间任意调整类别，一级项目、二级项目在年度间任意新增、撤并，项目立项依据、概况和工作措施等基本信息编制粗略等情况。

项目库建设还需大力加强。面对目前基本支出、一般性项目、重点项目的分类体系，一些部门频繁调整类别，以规避跟踪监管或压减措施。部分项目内容界定不清晰，既有按照事项申报项目，也有按照相关类型工作统筹在一起申报项目，项目涵盖内容不一、粗细程度不一，等等。这就需要把项目库建设摆在重要位置，按照中央要求，重构项目库体系，所有财政支出均通过项目库体系管理。要督促部门加强项目前期论证准备工作，进一步完善项目库动态调整机制，坚持先有项目后有预算，杜绝“钱等项目”。同时，要建立加强项目定期清理整合机制，及时清理调整，打破部门利益固化，腾退资金，用在其它急需资金的领域。

支出标准体系建设还需加快推进。评审发现，有的项目缺乏明确的测算标准，一些共性支出在部门间的标准不统一，甚至在同一部门不同项目之间也不统一。分领域、分行业的支出标准“个性化”明显，标准既无出处也无依据，有些部门甚至用“市场询价”“一事一议”“行业平均水平”等代替标准测算过程。特别是当项目评审细化到二级以后，一些领域的项目数以百计，标准不明确，使得公开评审难以从成本角度衡量评价。需要财政部门和行业主管部门落实牵头部门，抓紧时间梳理现行各类标准，加快推进缺失标准的研制工作。完善公用经费标准，对基本支出和项目支出中用于单位运转的经费进行统筹考虑，根据单位性质分类分档重新核定公用经费标准，从根本上解决“基本支出挤占项目支出”的问题。同时，按照财政部全新的项目类别，分人员类、运转类和特定目标类划分现有项目，规范相应的开支内容和支出标准，建成支出标准体系，实现从项目类别到支出标准，从支出标准到预算额度的层层管控。

绩效预算管理还需全面深化。部分项目年度间的绩效指标缺乏延续性，无法进行比较分析;有的绩效指标多为产出类指标，效益类和满意度指标较少，可量化的项目缺少量化标准;有的绩效目标的设置与项目预算安排并不直接相关或指标值与预算资金额度不匹配;有的部门整体绩效目标编制较为粗浅，等等。需要财政及其有关部门进一步推进预算和绩效管理深度融合，持续完善绩效指标设置，将绩效指标嵌入预算一体化系统，实现绩效指标与支出标准的有效衔接。需要拓展绩效管理的深度和广度。绩效评价从“四本预算”向政府购买服务、政府债务等领域拓展，绩效管理从一级项目向转移支付项目和二级项目延伸，不断提升绩效管理的质量和效果。同时，逐步将所有部门和区县纳入评价范围，明确挂钩规则和奖惩金额，激励约束部门和区县提高财政资金使用效益。

预算管理信息平台还需加快建设。预算公开评审，需要了解部门准确的基本信息，需要财政部门做好扎实的基础工作。目前，预算单位的名称、级别、类型、编制、工资、退休人员、资产的新增和存量、采购的品目与标准、自有收入情况等基础信息，仍通过七八个系统分头管理，影响预算编制的准确性。同时，各重点领域的支出情况，每一笔资金分配出去之后在单位、在区县的实际情况，仍然脱离财政的动态监管，只能采取报表+总结+检查的手段进行监督。要加快推进预算管理一体化平台建设，整合预算、国库、资产、债务、采购等核心业务的信息，推进项目“全生命周期”管理，单位自有收入纳入预算管理，指标会计体系建设与资产、债务、采购的系统融合，实现与外部单位的信息共享，推进中央、市级、区县三级财政之间的数据贯通，使转移支付、区县上解等上下级结算事项，全部通过一体化系统实现无缝衔接，让每一笔预算资金“顺向可管控、逆向可追溯”。

（作者单位：市人大常委会预算工委）

作者：张子勇

区县级事业单位预算管理论文 篇3：

基层医疗卫生机构预算支出标准体系研究

【摘要】本文通过梳理社区卫生服务中心支出标准体系发展历程以及支出标准现状，分析了支出标准体系存在问题和原因，构建了基层医疗卫生机构预算支出标准体系，并提出了相关对策建议。

【关键词】基层医疗卫生机构 预算支出标准 问题研究

建立健全本市基层医疗卫生机构支出标准体系，是提高预算编制、管理水平的重要举措，对促进本市社区卫生服务事业健康发展，实现“人人享有基本医疗卫生服务”目标具有重要意义。本文全面梳理本市社区卫生服务中心支出标准发展历程，深入分析支出标准现状和存在的问题，提出了本市基层医疗卫生机构支出标准体系和配套政策建议，以期为促进本市社区卫生事业可持续发展提供参考。

一、基层医疗卫生机构支出标准体系现状

（一）基层医疗卫生机构支出标准体系发展历程

（二）本市基层医疗卫生机构支出标准内容

社区卫生服务中心发展到实行 “核定任务、核定收支、绩效考核补助”的综合预算管理办法。各区县均加强了对社区卫生服务中心收支预算编制的管理，对于预算编制的支出项目及标准在本区范围内均有统一的依据，但距离“核定任务、标化工作量、核定收支”的目标还有差距，预算编制标准未完全按社区卫生服务中心工作任务核定。

社区卫生服务中心支出类别较多，为便于研究分析，对支出科目内容归类如表（2）所示。

本文将聚焦人员经费支出、公用经费支出和项目经费支出3大类支出内容。

1.人员经费支出。包括基本工资、津补贴、绩效工资、社会保障缴费。基本工资、津补贴按照国家和市级有关规定执行，绩效工资按照各区县人事部门核定绩效工资额度执行，社会保障缴费按照国家和市级有关规定执行。

2.公用经费支出。包括政府收支分类科目中的“商品和服务支出”和“其他资本性支出”中属于基本支出内容的支出。具体包括办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、日常维修费、租赁费、会议费、培训费、专用材料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费和其他公用经费等。

3.项目经费支出。主要包括基本建设、房屋修缮、设备购置及其他项目性经费支出。

（三）本市各区县基层医疗卫生机构支出标准

各区县大都制定了社区卫生服务中心的有关支出标准，但支出内容、口径、支出标准等不统一，且差异较大，主要与各区县人口、地域、区级财力状况等因素密切相关。主要表现为人员经费支出标准不统一（主要指编制人员绩效工资和非编人员工资）、公用经费支出标准不规范，项目经费支出缺乏采购标准。如徐汇区人员经费按区人社局、财政局、卫计委商定绩效工资标准以及“五险一金”规定核定，公用经费按照区财政局对区内事业单位的统一标准进行核定，其他项目经费按照工作安排和实际情况编制；黄浦区则按照区卫生局、财政局制定的《支出零基预算编制口径》要求编制年度支出预算。

根据《关于进一步完善本市社区卫生服务中心收支两条线管理的指导意见》要求，区县财政应按照社区卫生服务中心支出预算核定每年投入。截至2013年年底，全市有7个区县采取了这种方式，但由于支出预算尚缺乏具体、细化的标准，造成财政投入与社区卫生服务中心实际运行需求之间不平衡。有5个区县财政按照若干个业务项目（如设备、公共卫生项目等）确定投入预算，未能完全体现全面预算管理的要求。有4个区县财政每年按照定额确定投入预算，未能体现“收支分离”原则。

二、基层医疗卫生机构支出标准体系存在问题

（一）人员经费支出标准不统一

1.编制人员经费支出。编制人员经费支出主要问题为绩效工资支出控制线标准不尽合理。一是控制线的设置普遍不能真实反映社区医务人员实际收入水平，据初步统计，2011年全市17个区县中，有14个区县绩效工资控制线低于2010年实际收入水平，占到82.4%，如某区县2011年绩效工资控制线为66 791元，实际2010年该社区医务人员实际收入已达到人均95 000元；二是控制线的设定一定程度上反而限制了社区卫生服务的积极性，由于控制线的封顶作用，社区医务人员普遍感受到即使增加工作量、提高工作效率，所能获得的收入并不能同比例增长，产生了负面的影响；三是绩效工资政策缺少合理增长机制（仍按照2011年调控线），对新增工作任务的劳务补偿没有体现，有待进一步完善。

2.非编制人员经费支出。对非编制人员经费支出标准不明确。绩效工资的政策中明确对人员经费的发放以实际在岗编制人员为基数，从目前社区现状来看，一段时期内编外人员仍有存在的必要性。据统计，2013年上海市社区卫生服务中心实际在岗人员为34 065人，其中编制内人员为29 157人，编外人员4908人。之所以存在数量较大的编外人员，原因是多方面的，短期内很难将编外人员纳编或清退，编外人员还将在很长一段时期内在社区卫生服务中心存在。由于绩效工资的政策中明确以实际在岗编制人数为基数，非编制人员参照执行，但过渡期为3年（至2013年止）。如严格按此年限执行，非编制人员经费支出标准将难以确定。

（二）公用经费支出标准不规范

为保证社区卫生服务中心的正常运行，公共经费大多由财政按照定额补助。2013年，全市社区卫生服务中心公用经费占医疗卫生支出的比例占到8.3%。在职职工人均公用经费水平为4万元，近郊人均4.39万元、市区人均4.01万元、远郊人均2.94万元，差异较大。公用经费名目有20多类，各区县支出科目、口径、标准及结构也不尽相同，大部分社区未开展成本核算，为公用经费支出标准核定带来了困难。

（三）项目经费支出标准缺乏

2013年，《上海市社区卫生服务中心新一轮发展设置基本标准》（征求意见稿）下发，进一步明确社区卫生服务中心的房屋面积、区域分布、科室设置、设备配备等要求，但缺少相应的采购标准。从2013年医用设备价值来看，各区县存在较大差距。以200MA以上X光机为例，全市平均价值为56.88万元，从单个社区卫生服务中心来看，最低单价仅为1.98万元，最高则达到209万元。

三、基层医疗卫生机构支出标准体系构建内容

（一）人员经费结合绩效工资体现按劳计酬

社区综合改革文件要求岗位管理用人制度从编制管理逐渐转向岗位管理，建立按需设岗，以岗定人，以岗定薪，同岗同待遇的岗位管理制度。但在过渡期内，建议人员经费仍按编制职工经费、离退休人员经费和聘用制人员经费三部分进行分类补偿。

1.编制职工人员经费支出标准构建。目前各区县在编在职人员经费支出，一般根据人事部门核定的人员编制和支出标准确定。由于基本工资、津补贴与职工职业属性等相关，因此不建议设立具体的人均支出标准，但可以将全市或市区、近郊和远郊三类地区均值作为基准线，设置上下限浮动范围，用于调控实际发放，并实行动态调整。构建绩效工资标准，要在各区县绩效工资定额标准的基础上，充分考虑各社区卫生服务中心原来工资收入水平及业务量，并完善卫生与人保、财政的联动机制，不断完善动态调整机制。

2.离退休人员经费支出标准构建。离退休人员经费根据人事部门规定的标准确定，按现行支出标准定额执行，所需经费按相关规定予以保障，在财政保障支出范围内，对一些离退休人员占比较大以及亏损的社区可适当提高财政保障比例。

3.聘用人员经费支出标准构建。聘用制人员经费的标准构建有两种不同的方式，在事业单位实行职业年金后，可采取政府购买服务方式解决非编制人员无法缴纳职业年金的问题，按社会化用工标准，根据聘用人员的职称、学历等核定，或定员定额，由人事部门核定额度，按人头列支，应考虑岗位、职级和工作年限等，按照同工同酬予以核定，同时按聘用人员所属区域的上年度平均支出动态调整支出标准。退休返聘人员支出标准，考虑到卫生系统退休聘用人员具有丰富专业经验，应按岗位、职级（高、中、低）和工作年限核定。

对于非编制人员的支出标准应区别对待，对于编制充足却招不到人的社区卫生服务中心，相关部门应加大支持力度，配套相应的人才倾斜政策；而对社区卫生服务中心符合条件的岗位人员，应按照有关要求及时纳入编制管理，在纳编条件设定时要充分考虑社区卫生服务行业特点，体现优先倾斜的原则。

（二）公用经费在定额标准下根据性质核定

公用经费支出按照实际发生额由财政、医保和个人补偿其成本的同时，可从医保、医疗服务监管等入手，规范药品和材料的合理使用。不同的公用经费有各自的成本特性，如工会费、福利费等与人头相关，按照政府有关部门统一制定的标准执行；而其他公用经费，按照服务量、房屋建筑面积、设备金额和在岗人员等分类计算；办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电、邮电费、交通费、差旅费、出国费、会议费、招待费、天然气费、劳务费、委托业务费和其他按照服务量分摊，取暖费、物业管理费按照房屋面积分摊，根据市场价格调节，维护费按照房屋面积和设备金额共同分摊，培训费按照人员分摊。需要在分析和比较各区县人均公用经费水平的基础上，收集、对照目前各区县社区卫生服务中心公用经费预算具体编制标准，进而能够提出相对合理的具体公用经费定额标准。

（三）项目支出结合社区发展设置标准核定

基本建设应按照《上海市社区卫生服务中心新一轮发展设置基本标准》规定的建造标准由区级建设财力保障。设备购置也应按照设置基本标准配置，对基本医用设备进行规范，并对不同型号设备设立参考单价，同时应注意根据市场价格进行适当调整，或参考全市医用设备平均单价对新增设备进行管控。

四、基层医疗卫生机构支出标准体系配套政策

（一）深化社区卫生改革，明确基层医疗机构定位

一方面要明确基层医疗卫生机构的定位。社区卫生服务中心作为政府履行基本卫生职责的公共平台，提供基本医疗和基本公共卫生服务。根据区域卫生规划、服务人口等完善设置标准和服务内容等，满足居民就近便捷获得基本卫生服务需求。另一方面要建立以家庭医生为主体的运行机制。根据区域服务人口和社区卫生服中心的服务量等确立家庭医生的配置标准，即护士与全科医生比例至少达到1：1；公卫医生与全科医生比例不超过1：3；药剂、检验、影像、专科执业医师、信息、财会等专业人员不超过全科医生、社区护士与公卫医生总人数的30%。

（二）明确基本服务内容，制定标化工作量

从规范社区卫生服务中心基本项目入手，对每一项目标化工作量进行合理界定，并依据标化工作量核定资源投入和分配依据。基本医疗服务（包括基本诊疗、康复、护理）主要由医保基金与居民就诊自付费用补偿，重大公共卫生服务项目由中央和市财政专项投入，基本公共卫生服务与家庭医生健康管理服务主要由区县财政补偿。根据这一基本补偿渠道，按照“城区、近郊、远郊”三种类型，运用成本核算与卫生经济学方法，重点对以基本项目中没有收费标准和收费标准明显偏低的项目进行支出标准测算，测算出每一项目的标化工作量。

（三）规范机构设置，完善设备标准和成本测算

《上海市社区卫生服务中心新一轮发展设置标准》征求意见稿对机构设置、建造面积、设备配置等提出新的要求。建议进一步明确医用设备的配置价格区间标准，各社区卫生服务中心参照执行。可借鉴基本药物招标采购模式，对卫生材料统一招标采购，达到增加透明度、加强管理、降低成本的目的。成本核算是确定政府定额补助额度和收费标准的依据，在以“政府购买服务”为主的补偿机制下，完善成本核算与分摊标准，依托信息化等手段测算项目成本，为基本医疗服务项目价格的制定提供依据，同时完善价格动态调整机制。

（四）加强信息化技术应用，推进全面预算管理

目前本市已基本建立了覆盖各级医疗机构的信息化平台。将信息化技术与社区卫生服务基本项目、服务流程与运行管理各环节相衔接，构建基于基本项目的信息化平台，探索移动互联等先进技术，促进服务模式转变和服务流程规范。同时，在综合预算管理基础上，利用信息化技术，建立人员配置管理、财政补偿投入、薪酬分配激励等机制，实施全面预算管理。健全成本控制与综合评价体系，强化成本管理与效益管理，构建现代管理制度。

（五）建立基于基本项目的政府补偿机制。

通过社区卫生服务基本项目的建立可明晰政府保障投入的基本范围，为规范化服务、精细化管理与标准化应用奠定基础。以基本项目服务规范为依据，合理确定社区卫生服务基本项目标化工作量，并形成基本项目可比对的衡量标准，可将其作为各类资源投入与考核分配的依据。各社区卫生服务中心应按照区域服务人口、年龄结构、就诊结构、主要健康问题等，根据基本项目和标化工作量，结合质量系数，合理核定年度工作负荷。在社区内部全面预算管理和财政综合预算管理的基础上，按照中心基本项目、年标化工作总量、对应补偿标准、质量结果系数等，合理核定财政对于社区卫生服务中心完成基本项目的运行补偿。过渡期间应首先保证运行补偿金额与财政补偿力度的匹配，避免出现基本项目运行支出远超财政补偿能力的现象，财政资金注重在发挥导向作用，提高服务效率和效果；而在社区卫生服务中心成本核算标准统一，核算结果相对科学后，可考虑真正根据标化工作量、对应的补偿标准和质量系数等确定财政补偿额度，同时可探索根据社区卫生服务特性重新确定基本支出类别，优化人员经费等编制预算方式，建立与以家庭医生为主体的服务模式相适应的补偿模式。

参考文献

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[5] 刘军民，张维.健全我国公立医院财政补偿机制的基本思路[J].卫生经济研究，2007（2）：11-13.

作者：马季