行政公文文种选择探讨论文

摘要：公文工作的效率直接体现着行政组织的工作作风和办事效率，公文工作效率的提高涉及领导、机关和各层管理人员多个方面的系统工作。提高公文工作效率，应从精简机构、人员培养、制度完善、科学建设等方面，寻求从根本上突破公文工作效率瓶颈的对策。今天小编给大家找来了《行政公文文种选择探讨论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

行政公文文种选择探讨论文 篇1：

试析公文语言特点的研究方法

【内容摘要】本文认为在研究现代汉语公文语言特点的方法上，必须以公文语言为研究对象，要把中国现代公文语言与外国公文语言、古代公文语言区别开来，要把公文语言与其内容、结构、格式以及写作中的逻辑思维、写作作风等非语言要素区别开来，要在明确什么是公文语言特点这个概念的基础上，通过对比分析的办法，分析概括公文语言特点。

【关 键 词】公文 语言特点 研究方法

掌握公文的语言特点，是写好公文的前提条件。因此，探讨公文语言特点就成为一些学者和公文实际写作者共同关注的课题，并发表了许多探讨文章，对公文语言现象进行了细致分析和深入研究，尝试用不同方法表述公文语言特点。

从本人查阅到的研究文章看，表述公文语言特点的方法大致有三种。

一是直接表述法。对于公文语言特点，或是用二字词组来概括，如准确、鲜明、生动等；或是用三字词组来概括，如庄重性、模式性、传承性等；或是用四字词组来概括，如简洁明确、固定规范、贴切得体等；或是用并列词组来概括，如简洁与重复、鲜明与委婉、平实与生动、严谨与实用等。

二是分别表述法。就是分几个方面分别表述公文语言特点。比如，分别从语体、风格、修辞三个方面进行表述，认为在语体方面具有严密、简洁、准确等特点，在风格方面具有平实、简约、得体、规范等特点，在修辞方面具有某些特点。

三是辩证表述法。有的研究文章从辩证法角度概括公文语言特点，认为具有精确性和模糊性语言并存共同的特点，或是具有简明性和规范性相统一、现实性和统一性相统一、权威性和灵活性相统一等特点。

表达公文语言特点用到的词组大致有：鲜明、准确、精确、明确，明晰、明快、贴切，简洁、简明、简要、简约，严谨、严肃、严密、规范，稳定、庄重、得体、权威，平正、平实、朴实、质扑，精炼、简炼、通俗、实用，生动、灵活、活用、变化等。

多种表述方法和众多表述词组，说明在公文语言特点上还未形成共识，有必要进一步分析探讨。

“工欲善其事，必先利其器”。分析公文语言特点，首先应该找到一种科学方法。从一些论述公文语言特点文章的思维方式看，存在模式化的问题，即先给出一个词组，接着举例说明，并不论及“什么是公文语言特点”这个命题。这种在尚未明确基本概念的情况下就下判断结论的思维方式，如同在没有搞明白如何判定方位的情况下争论哪是东方一样，其所下结论的正确性可想而知。研究公文语言特点应该打破这种固定思维模式，代之以科学的分析方法。一是要明确什么是公文语言特点这个概念，这是研究当中基本的逻辑起点；二是要通过对比分析，弄清公文语言有哪些特点，这是一种科学的正确方法。本文谨此谈点粗浅看法。

一、公文内涵与公文外延

分析公文语言特点必须以公文语言为研究对象，这就需要明确什么是公文，确定研究的具体范围，把公文与非公文区别开来。这是在分析公文语言特点时所要解决的第一个问题。在探讨公文语言特点过程中，事实上存在泛化公文的现象，即分析公文语言特点的资料部分来自于公文之外的文体，而不是全部来自于公文，在这逻辑上是不严密的。

我们所说的公文语言，是指中国的公文语言，而非世界各国通用的公文语言。有的文章在论述公文语言特点时，引用外国公文资料作为例证。这种超越“国界”、“语界”的研究，有助于我们开阔眼界，但却无助于探讨中国公文的语言特点。

我们研究的公文语言，是指当代公文语言，而非中华民国时期、更非清朝以前公文的语言。本文不反对从历史发展的脉络中探讨公文的传承性，但毕竟中国各个朝代的公文差异性颇大，如果将公文语言研究范围扩大到中国各个朝代的公文，那将使研究变得十分复杂。这种超越现实的研究，对现实公文写作没有实际意义。

有的认为，公文就是公务活动中使用的文书，并以此为基础进行公文语言研究。这就涉及什么是公文以及公文处延有多大的问题。这个问题不搞清楚，公文语言研究就会无的放矢，难有收获。对于什么是公文，相关部门作了明确规定。《中国共产党机关公文处理条例》的规定是：“党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。”《国家行政机关公文处理办法》的规定是：“行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书。”《中国人民解放军机关公文处理条例》的规定是：“军队各级机关在处理公务活动中形成和使用的具有法定效力和规范体式的文书”。这说明，公文具有三个要件：法定（或特定）效力，规范格式（或体式），法定机关制发。对于公文的外延，党政军系统也作了明确规定，就是公文的具体种类。综合这三大系统的公文，共有公报、决议、决定、指示、条例、规定、通知、通报、请示、报告、批复、会议纪要、函、意见、命令（令）、公告、通告、布告等十八种。除此之外，法律、行政法规、部门规章和司法、外交、军事等系统使用的不具通用性质的专用文书也属于公文范畴，因为这些文书毫无疑问具有法定（或特定）效力和规范体式（或格式）这两个特点。

在探讨公文语言特点过程中，既不能超越“国界”、“语界”和现实，也不能超越公文范畴。有些探讨公文语言特点的文章并没有意识到这一点，所论述的是公文语言特点，而所举例证却来自诸如演讲稿、答谢词、宣传稿、市场调查、报告文学、新闻通讯等非公文文体，其概括出的公文语言特点自然不太准确。作为公务活动参考资料的情况简报、工作研究之类的材料，既无法定效力，也不具备规范体式或格式，还不按公文程序进行处理，都不宜作为分析公文语言特点的资料来源。

二、公文语言与公文构成要素及文风

分析公文语言特点必须以公文的语言现象为研究对象，这就需要将语言构成要素搞清楚，以便把公文语言与公文的内容、结构、格式以及写作中的逻辑思维、写作作风等非语言要素区别开来。这是在分析公文语言特点时所要解决的第二个问题。前述一些研究文章表述的公文语言特点，实际上涉及到公文的内容、结构、格式、外表特征和写作过程的意图表达、逻辑思维、写作作风等许多方面，远远超出了公文语言范畴，因此表述的公文语言特点并不准确。

现代汉语包括语音、词汇、语法、表达方式、修辞手法等构成要素。分析公文语言特点，应该分别从这些语言要素着手。现代汉语以北京语音为标准音，在语音方面公文并无特别之处。公文语言特点主要体现在词汇、语法、表达方式、修辞手法等方面。如果只是分析公文的某个语言要素，或是笼统地不加区别地概括公文语言特点，都难以达到准确表述的目的。

公文语言为表达公文内容服务。在研究公文语言特点中，最容易出现的问题是混淆公文的语言与内容的界限。比如，几乎所有论述公文语言特点的文章都认为公文语言具有准确或准确性的特点，可是并没有意识到内容方面的准确和语言方面的准确（实际上为恰当选用词语）是不同的两个概念，将情况的准确、数据的准确、意图的准确、引用的准确等内容方面的准确都归结为语言的准确或准确性，或是将鲜明、明确、严谨、严密等内容和逻辑方面的特点视为语言方面的特点，都有失偏颇。对此不细加考究，难免影响研究当中判断的正确性。

公文具有规范性，一些文章因此认为公文语言也具有规范或规范性的特点，这实际上混淆了公文语言与公文的形成、体式、格式之间的界限。规范即标准，就是制定出一个样式，以其为范例。对于规范，只有遵守的义务，没有随便变动的权利。公文的规范性体现在行文规则、文种适用、要素标注、字号字体、纸张排版、印刷装订等方面，这些是有关公文形成过程中程序、体式、格式方面的规定，而非公文语言方面的规定。到目前为止，并无任何机关制定出公文语言方面的标准，而只有格式方面的标准即《国家行政机关公文格式》，所以公文语言并不存在规范性问题。当然，汉语是规范语言，国家以法律形式对汉语语音、词汇、语法等作了规范，但汉语的规范性与公文语言的规范性毕竟是两个不同的概念。如果认为公文语言的规范性就是指汉语的规范性，或是指要使用规范的书面语言，那么则犯了偷换概念的逻辑错误。对于这种情况，与其说公文语言具有规范性特点，不如说公文写作中要使用规范的书面语言，而这不仅是公文写作中的问题，也是所有写作中的问题。

与语言相关的还有文风问题。毛泽东曾在《整顿党的作风》中指出：“学风和文风也都是党的作风”。文风是思想作风在文章中的体现，依附于语言而存在，具体表现为运用什么样的手法来表达文章的思想内容。毛泽东曾经批评过的八股文，就是某些人的文风体现，这种文风的特点是简单套用固定的模式。在公文写作中也存在文风问题，有的习惯于大话、套话、空话，有的习惯于长篇大论和下笔千言、拐弯抹角，有的习惯于使用时髦词语和空洞口号，有的习惯于追求词汇上的华丽和对称工整的句式，以至于“以文害义”。这些都是文风不正的表现，而非语言方面的问题。分析公文语言特点应该将语言与文风有效区别开来，而不能混淆两者之间的界限。比如，平正、平实、朴实、明快、简约、简洁等，都是文风的外在表现形式，将其视为公文语言特点就有些牵强。

此外，还需要将公文语言与公文外表特征区别开来。不同的文体，给人的印象是不同的。小说给人一种大篇幅、慢节奏、细描写、情节曲折的印象，科技论文给人一种引经据典、专用术语、公式推导、深奥难懂的印象，曲艺小品等又给人一种调侃轻松、诙谐有趣、生动活泼的印象，这些都是这些文体内在构成要素共同作用于人的视觉器官所形成的外表特征，而非其语言所单独具有的特点。公文给人以严谨、严肃、严密、质朴、庄重、权威等印象，同样不等于公文语言就具有这些特点。在研究公文语言特点时，对此不细加辨析，就会影响对公文语言特点的准确把握。

三、分析公文语言的参照对象

分析公文语言特点需要明确什么是特点，这是所要解决的第三个问题。与众不同即特点。现代汉语词典将特点解释为人或事物所具有的特殊或特出之处。公文语言特点应该是公文在语言方面的特殊或特出之处。

特点应该具有排他性、共同性，公文语言特点也不例外。公文语言的排他性，就是公文语言所独有而其他文体语言不具有的特殊之处。公文语言的共同性，就是所有公文共同具有的语言现象，如果只是部分公文具有，则不能认定为公文语言的特点。公文语言特点集排他性与共同性于一体。用公文语言的排他性和共同性来分析前述一些文章概括出来的公文语言特点，就会发现其中的多数并不具有排他性。比如，非公文文体的语言并非不要求精炼、简炼、通俗、生动和具有艺术性，也并非只有公文语言才具有传承性、现实性、科学性。所以，用这些词组来表述公文语言特点并不恰当。

有比较才有鉴别。不同文体的语言特点都是在与其他文体的比较中而显现出来的。比如，文学作品的形象化、凝炼含蓄、新鲜多样和富有音乐性等特点，广告语言的夸饰性、劝说性、承诺性等特点，都是在与其他语言的对比中而概括出来的。因此，研究公文语言特点，也需要采取对比分析的办法，选择一个参照对象。毫无疑问，研究公文语言特点的参照对象是非公文语言。在论述公文语言特点时，不进行这种对比分析，难免出现张冠李戴、盲目套用、以偏概全、以大定小等逻辑性错误。

公文语言特点与公文写作要求有所不同。公文写作要求一般包括公文自身构成要素方面的要求和公文写作过程方面的要求。党政军系统对公文写作提出的要求主要有：观点明确（或者鲜明），结构严谨、条理清楚（或层次清楚），表述准确、用语准确、用词准确、字词规范、标点正确，篇幅简短，开门见山、直述不曲、重点突出，文风端正等。很显然，这些要求包括内容上的、结构上的、篇幅上的、逻辑上的、文风上的和语言上的，并非语言上的专门要求，是不能当成公文语言特点来看待的。公文语言特点是指公文在语言方面的特殊要求，这种特殊要求具有排他性。适用所有文体写作的语言方面的要求，不能视为公文语言特点。

许多文章都认为公文语言具有准确性、鲜明性、生动性的特点，并且引用毛泽东在《工作方法六十条》中的话为证：“文章和文件都应当具有这样三种性质：准确性、鲜明性、生动性。”这个论证过程本身就存在逻辑错误。一是“文章和文件都应当具有”并不是专指语言所独有。文章和文件都由内容、结构、语言、体式等要素构成，整体上所具有的性质不等于其语言就具有这些性质。二是“文章和文件都应当具有”，并非文件所特有，不具排他性。三是文章和文件的性质并非文章和文件的语言特点，性质与特点是两个不同的概念。实际上，毛泽东所讲的是写作的普遍要求，准确性、鲜明性更多是指文章内容方面的要求（比如情况要准确、判断要准确、数据要准确和观点要鲜明、明确等），生动性才是语言方面的要求。因此，以此证明公文语言具有准确性、鲜明性、生动性的特点，理由很不充分。

综上所述，分析公文语言特点是一个创造性的思维过程，应该在准确确定公文外延的前提下，以公文语言为研究对象，将公文的语言要素与非语言要素区别开来，在与非公文语言的对比中，分别从各个语言构成要素方面把握其特殊之处。只有这样，才能准确概括出公文语言特点。在这方面，还需要专家学者和公文写作者下更多更细的功夫。

参考文献：

[1]杨桐,浅谈公文语言的特点,秘书工作,2008.2.

[2]吕子静．浅谈公文语言的特点与要求．陕西青年管理干部学院学报，2006年第3期．

[3]张传忠．浅谈公文语言的语体色彩．黑龙江科技信息，2008年2月．

[4]贾树江、刘菁．论公文语言表达中的得体性原则．秘书，2003.6．

[5]王忠良．公文特点的重新审视．长白学刊，2007.5．

[6]徐建、生华．关于运用公文语言提高公文写作水平的几点思考．中国西部科技，2004年4月（下旬）第07卷第12期．

[7]庄丽榕．公文语言与文学语言比较．集美大学学报(哲学社会科学版),2002年第5卷第4期．

[8]廖文．公文语言特点探讨．湖北财经高等专科学校学报，2001年2月第13卷第6期．

[9]郑惠云．积极修辞手法在公文写作中的运用．秘书之友，2004年第1期．

[10]孟昭泉．试论公文语言与文风．浙江树人大学学报，2002年9月第2卷第5期．

作者：张雪 吴亚才

行政公文文种选择探讨论文 篇2：

公文处理效率的研究与实证

摘 要：公文工作的效率直接体现着行政组织的工作作风和办事效率，公文工作效率的提高涉及领导、机关和各层管理人员多个方面的系统工作。提高公文工作效率，应从精简机构、人员培养、制度完善、科学建设等方面，寻求从根本上突破公文工作效率瓶颈的对策。

关键词： 公文 效率 研究 实证

一、 绪论

（一）研究背景

在当前企业改革进一步深化，市场竞争进一步激烈和业务发展更加繁重的情况下，公文就显得尤为重要。公文是实施管理、进行内外上下沟通的工具，是在组织内部和外部传递组织正式信息的重要渠道。就如今市场大环境的影响和公司内部板块业务调整的需要，上报和下发的公文逐年增加，所以提高公文处理效率就成为了提升工作效率和质量的重要课题。

公文工作效率的提高，必须以一整套严密的公文工作规范和标准为前提。国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》、《关于进一步规范公文报送有关事项的通知》等文件多次要求各级机关加强公文管理，改进机关工作作风，努力精减文件，以提高干部队伍素质为根本，以增加科技含量为动力，以公文处理和档案管理为内容，进一步增强公文处理及传递运用能力，提高工作效率和质量。

表1.1 2011至2013年6月公司公文处理类型分布表

统计口径：截止至2013年6月初，公司行政岗位公文处理的数量。

（二）研究目的

本课题将基于公司目前公文处理的流程进行研究。为切实转变工作作风，加快公文运转速度，提高公文工作的质量和水平，从公文工作的系统性总体出发，发挥各分系统、子系统的效能，统一计划协调。并提出合理化的优化建议，使公文处理的效能达到最优状态。

二、公文处理中常见的问题

（一）流程问题

公文"倒流"现象却屡屡发生。所谓"倒流"，即公文越过会审、会签等程序直接送领导签发。公文越过部门会签这一环节，一是制文部门对涉及其他行业的制度规定不甚熟悉，容易出现执行上的偏差；二是给领导添乱，领导为了一份公文，往往要审签2～3次；三是给办文人员添忙，增加了大量的协调工作，影响办文效率，欲速则不达；四是易造成部门之间的矛盾，影响文件的执行力。

（二）格式问题

1. 眉首部分

（1）发文字号。上行文的发文字号居左排列，左空一字，但这一点往往被忽略，左空不是多就是少；括年份应使用六角括号"〔〕"，而经常用方括号"[]"，如"某段发[2012]21号"。

（2）签发人。有的公文将"签发人"标识为"签发"，有的将签发人姓名居前，如"签发：某某"、如"某某：签发"；还有的签发人姓名字体不是楷体。规范的标识应为："签发人"用3号仿宋字体标识，后用全角冒号，冒号后用3号楷体标识签发人姓名。

2. 主体部分

（1）标题。常见的问题一是字体字号不规范，有用黑体的，有用宋体加黑的；有用二号字的，也有用小二号字的，不一而足。《格式》规定公文标题用二号宋体字（加粗）。

当层层转发公文时，尽量不要弄成，，，关于转发关于转发，，，，的通知的通知的通知。可直接转发最上一级。

（2）文字累赘。如《关于请求解决€讇讇讇椎那胧尽罚ξ豆赜诮饩鰛讇讇讇椎那胧尽罚竺嬗星胧荆懊嬗们肭缶褪嵌嘤嗟摹？

除批转法规性文件外，公文标题中一般不加书名号。常见非法规、规章名称用了书名号，如《关于认真贯彻〈€讇讇拙龆ā档耐ㄖ贰ⅰ豆赜谂磤讇讇讇妆ǜ妗档耐ㄖ贰ⅰ豆赜凇磤讇讇讇浊胧尽档呐础罚晏庵屑邮槊攀谴淼摹？

（3）正文小标题。《办法》规定公文正文内容结构层次为"一、"、"（一）"、"1."、"（1）"。要注意《办法》规定的序数数词的写法，其中"一"、下面是顿号，"1."下面是圆号，而（一）和（1）括号外面是不带顿和点号。

（4）附件。附件一般在正文之下空一行标识，常见的问题是没有与正文空开一行。附件名称后不加标点，但是有的公文经常在名称后加句号。还有就是没有在附件左上角标明"附件"或者"附件€？字样。

（5）成文日期。根据规定，公文的成文日期应以负责人签发的日期为准，联合行文的以最后签发机关负责人的签发日期为准。纵向与正文的距离依印章的大小而定，其标准为印章盖在成文日期上，上距正文不到1行的空白。如空白过大，就容易被加入其他内容。但在实际操作中，成文日期往往与正文拉的距离过大。另一个常见的问题是将"〇"写作"0"，如"二0一三年二月一日"，正确的写法应为"二〇一三年二月一日"。

三、规范公文运行程序，改革公文处理办法

（一）增强责任意识

职能部门的工作效率主要取决于各级领导的效率，个别领导由于工作繁忙和经常出差，导致出现公文延办、迟办、拖沓、漏办的情况，造成公文运转效率不高。对此，文件处理的相关人员应担负起主要责任，充分认识公文工作的重要性，以保持高度负责的精神、严谨务实的工作作风，不断提高机关工作水平和效率。

（二）减少公文传递环节，严格公文签收

在公文收发及运转过程中，事前明确签收主体。及时按照公文接件、转件时间及文件报转主体等每个环节的相关要素进行管理。要求办公室相关人员对公文的收发、传递、办理、归档等严格按公文处理程序进行，对发文的文种、格式、语句等方面进行审核把关，每天及时查看需要办理的公文，防止公文积压，认真执行公文保密制度，严防泄密。

（三）建立健全催办等公文工作制度

催办是公文处理程序中的一个重要环节，是避免积压、加速公文运转的手段。领导或上级单位批示的办件，送达承办部门后，必须按规定期限加强对公文承办情况的查询督促。

（四）建立健全公文管理办法

针对相关问题重新梳理公文处理流程和公文行文规范。公司BSCZ01029公文管理办法已于2013年5月12日发布。

四、当前公文工作效率研究需要克服的一些瓶颈问题

虽然公文的处理效率在规范公文运行程序和改革公文处理办法后，有着显著的提高，但是繁多的纸质文件流转的效率提升仍然是一个未完成的课题，面临着一些亟待克服的瓶颈问题。

见习的一年中，一直进行着提高公文工作效率的实践探索，探求控制公文数量、提高公文质量的方法和途径。实际上，决定公文工作效率的因素还包括制度、配置、技术和文化等方面。所以公司公文工作效率的研究必须利用推行电子公文系统的进程在公文标准体系方面进行专项研究工作。电子公文系统的实施就可以使公文工作实现模板化、自动化、智能化，最大限度地避免人为错误的发生，可以降低办公成本，充分提高办事效率。推行电子公文一体化解决方案，主要任务和总体目标是将法定公文和非法定公文的处理、传递、归档等全部纳入电子公文系统并上网运行，及时准确地办理公文，提高公文处理的效率和质量，不再报送纸质公文，一律采用电子公文的形式由网上进行查阅和传递，全面实现公文处理工作的电子化、网络化。

（一）设计思路

图4.1 公文业务流程图

所以，根据现实的公文流转架构，总结精炼出来一套简易、高效的电子公文系统。

图4.2 电子公文系统流程图

图4.3 收件处理单样表

图4.4 公文审签稿样表

电子公文系统办公就是利用OA系统实现文件的签发和流转。首先设置好公文审签稿和收文处理单的模板，对于公文审签稿要分别考虑到党委文和行政文流转对象的不同而安排相应的流程；对于收文处理单要分别考虑是否涉及经费，再安排相应的流转对象。优化以后的无纸化办公实现了公文处理工作的电子化和网络化。

（二）试运行效果与反馈

目前该系统已于2013年5月1日在OA协同平台上试运行。试运行的效果良好，即使公司领导出差或出国考察，只要有网络就可以审批公文。这样大大缩短了公文的处理效果。

客观上，由于使用的是一套通用的流程，对于员工处理各种文件可以通过此流程中的不同选择去完成，大大降低了运维的工作量与新员工入手的难度。但是目前却存在着，员工不知道选择哪种模板来完成报批，不清楚报批的流程，对此公司应该加强对于员工公文基础知识和公司组织架构的教学培训。

五、结束语

优化之后的流程。不仅从企业效率的角度得到了大幅度的提高，对于员工来说简化了工作流程，增加使用电子公文的积极性。让OA办公系统真的实现企业员工双赢的局面是未来企业进步的必经之路。本文探讨的系统开发过程遇到的一些具体问题，还需相应的解决办法。我们设计的系统已经进行了详细而全面的测试，目前试运行中，总体反应良好。

参考文献：

[1]周连宽.公文处理办法.重庆：正中书局，1945.1.

[2]沈蕾，王巧玲，朱建邦.我国公文工作效率研究和实践历程述评[J].《档案学研究》，2012，（6）：24-26.

[3]邵明媚.中外公文处理规范与制度比较研究[D].山东：鲁东大学，2009：1-97.

[4]方朝华.浅谈如何做好公文管理和保密工作[J].《华人时刊》，2012，（3）：192-193.

作者：邱璐

行政公文文种选择探讨论文 篇3：

对取消公文上行文“签发人”要素的可行性研究

摘 要：《党政机关公文处理工作条例》自2012年颁布实施以来，在规范公文管理方面发挥了很大作用，但强行在上行文标注签发人也给公文处理工作带来不少困扰。文章从在公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端三个方面，探讨取消公文上行文中“签发人”要素的可行性，以寻求解决此问题的对策。

关键词：签发人；公文格式；公文处理

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）自2012年颁布实施以来，在规范党政机关及参照执行单位公文处理工作方面发挥了很大作用，但强行在公文上行文中标注“签发人”，也给实际工作带来不少困扰。笔者从在公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端三个方面，对取消公文上行文中的“签发人”要素的可行性进行分析探讨，以求教于各位同行和专家。

1 从标注签发人的历史演变分析

国务院办公厅1981年2月27日发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》第6条规定：“公文格式一般包括：标题、主送机关、正文、附件、机关印章、发文年月日、抄送单位、公文编号、机密等级、缓急程度等。” 此时的公文格式中并未包括“签发人”要素。国务院办公厅1987年2月18日发布的《国家行政机关公文处理办法》第8条规定：“公文一般由标题、发文字号、签发人等部分组成。……上报国务院的公文，应注明签发人。”这是我国首次将“签发人”作为公文的一个要素予以规定，但仅限于上报国务院的公文。国务院办公厅1993年11月21修订的《国家行政机关公文处理办法》第10条规定：“公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人等部分组成。……上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。”这里再次将“簽发人”作为公文的一个要素予以规定，但限于“上报的公文”而非“上行文”，不过二者的含义已经比较接近。国务院办公厅2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》第10条规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等部分组成。……上行文应当注明签发人、会签人姓名”。这是我国首次在官方文件中明确规定在上行文中标注“签发人”。中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月16日印发的《党政机关公文处理工作条例》第9条规定：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等组成。……上行文应当标注签发人姓名。”再次确认了“签发人”是公文上行文的必备要素之一。

从30多年来我国公文处理“大法”的五次历史演变来看，在公文上行文标注签发人不是从来就有，并经历了一个不断演变的复杂过程，但并没有任何权威部门对此演变的原因进行阐释。依笔者愚见，签发人从无到有，从“上报国务院的公文”扩展到“上报的公文”，再到“上行文”的演变轨迹来看，从一个侧面反映了一些上级单位对下级单位上报公文质量不认可，并通过增加“签发人”的方式，在一定程度上提高了上报公文的质量，并将此种公文格式作为上行文的必备格式固化下来。事实上，提高公文质量的途径很多，比如培训、追责、激励等，既对上行文、平行文、下行文一视同仁，又简化公文格式，确保公文的权威性。通过在上行文标注签发人的做法，不但增加办文负担，反倒会给人一种不重视平行文和下行文的错觉，并非解决公文上行文质量问题的最佳方案或唯一途径。

2 从标注签发人的必要性分析

2.1从公文与底稿的构成要素分析。公文的内容取决于底稿，公文底稿记载了公文的形成过程，二者在内容上完全一致，但属于公文处理工作的不同阶段。公文和底稿因担负的使命不同，二者构成要素并不完全一致，都有自己固定的格式。也就是说，公文的构成要素是由公文自身的性质决定的，既不要求全部体现出公文底稿的构成要素，比如拟稿人、核稿人、校对人、份数等过程信息，也有符合自身需要的新元素，如印发日期、公章等公文底稿没有的要素。因此，从公文与底稿的关系分析，在上行文重复标注签发人，只是人为赋予了“以示重视”的特殊使命，并非行文所必需。

2.2 从公文制发程序分析。从公文制发程序来看，签发是根据领导分工或授权，在公文底稿的签发栏内亲自签署发文意见、签发人姓名和签发日期，只有签署同意发文的意见后，方可进入公文制发工作的下一个流程，并表示公文已经生效，即是行使权力的象征，也是承担责任的环节。[1]而签发人是在公文印制过程中，由印制人在上行文首页的版头区域按照规定的格式进行印制，不是由签发人本人签署，其作用也不是为了公文的生效或作为进入下一个制发流程的前提，而是重视公文上行文的一个标志。从上述分析来看，签发是必需步骤，不可或缺，不可逾越，不可程序颠倒，否则就无法完成公文的制发工作。标注签发人并非公文制发的一个程序，取消签发人标识既不影响公文的制发，也不影响公文的法律效力。

2.3 从标注签发人的目的分析。在公文上行文标注签发人的目的，官方文件中并没有权威的解释，但从专家学者有关签发人的解读来看，大体可以归纳为以下几种情况：一是明确公文责任人；二是便于联系工作；三是提高公文质量。下面就从这三个方面的目的分析一下是否有必要标注签发人。

2.3.1 明确公文责任人。我国内地的党政机关、社会团体和企事业单位按宪法和《组织法》等法律规定，实行的是首长负责制、法人负责制，即一把手负全责。[2]由于上行文设置签发人的目的之一，是为了表明谁对公文内容负责，依照法律规定能对公文内容负全部责任的只有一把手。因此，无论公文是否由一把手签发，也无论是否标注公文的签发人，作为单位一把手都应该为公文的内容负责，为上报事项负责。另外，从法律地位来看，《条例》的有关规定应服从于上位法《宪法》和《组织法》等有关规定。因此，既然从法律地位上已经明确了公文的责任人是行文单位的一把手，再通过标注签发人来明确公文责任划分只能是画蛇添足，多此一举。

2.3.2 便于联系工作。标注签发人是为了“让上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，为直接联系工作、迅速有效地询问和答复有关问题提供方便”[3]。诚然，公文作为上情下达，下情上报的重要桥梁之一，离不开畅通的沟通渠道和多样的沟通方式，但不必通过标注签发人的方式来进行，原因如下：一是目前的联系方式多样，请示类公文一般标注联系人及联系电话；上下级单位之间的办公通信录、公务邮件等；领导人向社会公布的手机、QQ、微信号码等联系方式。二是不是所有工作都需要由单位一把手亲自解决，可以联系分管该项工作的领导，或者具体经办人。三是平行文和下行文同样需要有畅通的沟通渠道，在未标注签发人的情况下，沟通联系并未受到影响。由此可见，通过标注签发人来实现便于直接联系工作的目的并非不可或缺。

2.3.3 提高公文质量。在公文上行文标注签发人的目的之一是为了“表明公文的具体负责者，督促有关领导人认真严肃地履行权利义务，强化公文质量”。[4]诚然，公文质量的高低与行文单位对公文的重视程度密不可分，与签发人对公文的审核把关息息相关，但公文质量的高低更取决于拟稿人、核稿人、审核人的政策水平、文字功底、业务素养以及对公文格式、公文语体等的准确把握。因此，提高公文质量亦应通过综合施策加强管理和引导，仅通过在上行文标注签发人提升公文质量恐将事与愿违，此项重任并非标注签发人所能承载。

3 从公文上行文标注签发人的弊端分析

3.1 增加领导人办文负担，影响办文效率。《条例》第二十二条规定“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。……联合发文由所有联署机关的负责人会签” 。说明凡是上行文，无论是一般业务问题还是涉及全局性的重大问题，都应该由单位主要负责人签发。也就是说“在任何情况下，行政机关上行文的签发人署名只能是行政机关的一把手或者事实上的一把手”[5] ，联合发文由所有联署机关的负责人会签。那么，如果一把手出差，外出学习，或因特殊原因暂时空缺，在未明确主持全面工作的“准一把手”的情况下，是不能由副职或授权代表代为行使上行文的签发权的，即使在副职领导分管工作权限内，也必须由一把手签发。当然也要履行签发者对公文内容、格式等的审核权，必然增加单位“一把手”的辦文负担，影响上行文的办文效率，甚至影响行文单位的决策效率。

3.2 导致领导工作分工、公文处理权限、公文格式相互冲突。我国各级单位一般由一把手负责全局性或重要性的工作，副职分别协助一把手分管不同专业或领域的工作。工作实践中，公文的签发权限一般依据领导人员的分工进行确定，而不是依据行文关系进行选择。根据签发和签发人的相互关系，上行文所标注的签发人，务必和公文底稿签发栏中行使签发权的领导为同一人。而公文处理实践中，往往会出现以下情况：一是公文底稿签发栏中的签发人是由分管该项工作的副职领导签发，公文上标注的签发人却是单位主要负责人，公文底稿与上行文上标注的签发人姓名不一致，从而造成公文制发程序有悖于条例规定，甚至影响公文的合法性；二是公文底稿和正文的签发人都为单位一把手，但公文涉及事项为其他副职领导人分管，不是单位一把手亲自分管，这样必然导致单位领导工作分工与公文处理权限不一致；三是公文底稿和正文均为分管副职领导人，与上行文标注的签发人必须为单位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求。

3.3 助长唯上思想。尽管公文在内容上有轻重缓急之分，在文种上各取所需，在行文方向上有上行文、下行文和平行文，但公文作为一种具有规范体式和法定效力的履职工具，不应该在标注签发人的问题上因行文方向不同而有所区别。单独在上行文标注签发人，客观上将助长唯上思想和漠视下级的不正之风，与党和国家创造良好政治生态的努力背道而驰。

从重视程度分析，对于上行文我们理应给予高度重视，但对于下行文我们也没有理由怠慢。事实上，党中央、国务院等上级单位的下行文更具政策导向和指导作用，更应该引起办文机关的高度重视。对于平行文而言，尽管行政级别相同或不相隶属，但由于单位职责、审批权限、协商事宜的重要程度不同，行文单位间确实存在一定“请示”的成分，甚至出现不标注签发人而被迫退回修改的怪象，[6]这也迫使行文单位引起高度重视。仅局限于在上行文标注签发人来凸显对上行文的重视，同样是唯上思想在作祟。

3.4 上行文标注签发人与特殊文种存在冲突。令、议案作为特殊文种，应在落款处标注签发人，使用签发人签名章。尽管此处的签发人无论格式、标注要求、法律效力和作用都和上行文标注的签发人大不相同，但这种规定还是容易造成签发人使用的混乱。况且从行文关系分析，令作为下行文是文秘工作中的普遍共识，一些专家学者认为议案主要适用于各级人民政府与同级人民代表大会或其常务委员会之间，属于不相隶属机关之间的行文，应作为平行文对待 [7] ，这些都与《条例》规定的仅在上行文标注签发人的要求不一致。也有人将议案的行文单位视作“同级关系的领导与被领导关系”，议案应作为上行文对待。但议案作为一个特殊文种，并未按照上行文的公文格式在规定的位置标注签发人。上述现象表明在上行文版头处标注签发人与令、议案等特殊文种在落款处标注签发人存在一定的冲突。

4 结语

综上所述，从公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端来看，在上行文标注签发人既无必要，又存在一定弊端，并在客观上给公文处理工作造成不少困扰。依据精简高效的原则，取消上行文中的签发人要素，将有助于解决公文上行文、平行文、下行文体例不统一、格式不一致等问题，有利于进一步简化公文处理，提高工作效率。

参考文献：

[1]张庆儒.公文的签发——公文制发系列讲座之九[J].应用写作，2003（11）：48-50.

[2]夏海波.论“签发”、“签发人”、“签署”之异同[J].档案管理，2002（3）：45-46.

[3] [4]叶黔达.应用写作[M].成都：四川人民出版社，2002.

[5]苏武荣.正确认识公文的“签发”与“签发人”[J].应用写作，2016（12）：17-18.

[6]邱相国.从告知函未标签发人被退说开去[J].秘书之友，2009（12）：29-30.

[7]孙百臣.议案究竟是平行文还是上行文[J].秘书，2010（10）：9-10.

（作者单位：中国联通河南省分公司 来稿日期：2018-06-20）

作者：田煜