教育工会和教师权益保障论文

2022-04-22

教育工会和教师权益保障论文篇1：

近三十多年来我国教师教育改革的困境与解决路径

摘要：

近三十多年来，我国逐步实现了由传统师范教育向现代教师教育的转型，取得了很大的成就，但在长期发展过程中积累的深层次问题也亟待解决和突破。当前我国教师教育改革存在诸多困境：知识困境、结构困境、模式困境和政策困境。其产生的原因主要是：社会的质疑和干预，学校的“制约”与“集权”，教师的“遵规”与“失权”，法制的欠缺与约束。解决教师教育改革困境的现实路径：一是重拾话语权，二是全面一体化，三是教育求优质，四是法制与民主。

关键词：

教师教育；改革；困境；路径

文献标识码：A

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.06.23

改革开放以来，我国一直坚持走中国特色的教师教育道路，在借鉴世界教师教育改革经验的前提下，逐步实现了传统师范教育向现代教师教育的转型。然而，在长期发展过程中积累的深层次问题也亟待解决和突破。“教育有如一座大厦，合格的教师队伍是教育大厦的支柱，缺乏合格的教师队伍，教育大厦就会倒塌。因此，对教师教育的改革要慎之又慎。”[1]

一、我国教师教育改革的现实困境

改革开放三十多年来，我国的教师教育改革虽在层次水平、专业标准、课程方案、资格制度等方面取得了一定的成就，也积累了一些宝贵的经验，但是，要想实现突破和新的飞跃，仍然面临着诸多现实困境。

（一）知识困境

从本质上来讲，教师教育的目的在于通过一系列的培养和培训，使得受训群体能够更好地从事教育教学活动，也可以说是实现专业化发展。而自20世纪80年代以来，世界教师教育改革的潮流就锁定了教师专业化，即培养出更加专业、优质的教师队伍。一般而言，一个专业对其领域内知识的要求应该是极为精确和深入的，甚至可以说是“独门”的。然而就此来看，教师这一专业却是无法达标的。叶澜教授曾将教师的知识结构分为五个部分：“普通文化知识、专业学科知识、一般教学法知识、学科教学法知识以及个人实践知识。”[2]抛开容易掌握的第一层知识不说，教师的学科知识和教育学知识都无法称得上是“专业性强”的知识，尤其是教育学至今都不能说是一门成熟的学科，相应的知识在实践中往往会表现得力不从心，这使得教师教育改革中最基础的环节就阻碍重重。要达到专业且优质的目的，就需要做到高精尖，甚至“不可替代”，而当下如何提高教师教育知识的专业水平，则成为了对其进行改革的一大困境。

此外，从应然的角度考虑，成为专业教师所要掌握的知识本身不具有行业垄断性；而从实然的方面来看，许多正在从事教师职业的人真正具备的专业知识都尚且未能达标，尤其是一些新任教师，他们尽管拿着本科甚至研究生的学历，但所学的知识与一线教学是脱节的，甚至一些教师仅仅在报考教师资格考试的时候，短期突击了相关的知识，不系统且不完整。这就造成了我国当前教师教育改革的知识困境，相对来说也是基础和前提层面上的困境。

（二）结构困境

在我国传统的教师教育中，按照对象和任务的不同，逐渐形成了分级分类办学与管理的格局，即“我国职前培养主要在各级师范院校中进行……职后培训体系主要由教育学院或教师进修学校组成。”[3]师范院校的责任中止于职前培养，不关心或基本不参与教师的职后培训工作，即便是在职前培养中也往往脱离中小学实际，而专门从事职后教育的机构大都会以自身的规划开展相应的培训课程，在诸多方面都有着参考和仿照职前培养的痕迹，长久以来并未生成个性化的培训系统。尽管他们在长期以来的教师教育改革中都发挥了重要的作用，但固有的缺陷也显而易见：师范院校毕业生缺乏实践，在职培训环节重复教师培养内容，造成资源的浪费等。

这种职前培养与职后培训相脱节的局面，在20世纪90年代后期教师教育一体化进程的推进中发生了调整和改变：首先，作为我国教师教育重要组成部分的高等师范教育，实现了结构调整和层次的提升，表现为本科层面的师范院校数量大幅增加，且更加注重教师培养环节的实践性；其次，综合性大学开始参与到教师教育中来，体现了我国教师教育改革走向开放和多元，也使得教师培养获得更加丰富优质的教育资源。此外，师范院校和综合性大学越来越多地承担起教师继续教育的重担，加之全国或者区域性的教师培训基地的建立，大大提高了教师教育的效率，使得相应的教育学院和教师进修学校的规模开始萎缩，确保了教师教育的连贯性。

尽管如此，在我国教师教育改革的实际之中，仍然存在一些困境：一是承担教师继续教育的学校或培训机构之间的信息沟通不畅，一般来说，每个地区的中小学教师培训，都是由当地的师范院校或者进修学校承担，但是，由于并未开展合作，明确共同的教育目标，导致培训的效果与实际要求并不符合，组织培训的主体之间各自为战，造成了教师教育改革的很大困难；二是“在全国范围内还存在着职前和职后教师教育机构水平倒挂的问题，影响了我国教师教育的实效性” [4]525。而在职培训也本应是职前培养基础上的一个提升和实践，由于一些培训机构课程安排和形式脱节的问题，往往造成职后的培训甚至不如职前的培养，这就造成了教师教育资源和时间的双重浪费，也不利于教师的专业发展。因此，如何有效发挥师范院校在教师教育改革中的核心力量，突破现有困境实现真正意义上的职前职后一体化，也是一大问题。

（三）模式困境

从培养模式上来讲，“教师教育从一开始的师范院校学科教育与教师专业教育相混合，到转变为综合大学学科教育与教师专业教育相分离，是全球大环境下教师教育发展的基本进程与趋势。”[5]152我国也顺应潮流，逐步建立并完善了开放而灵活的教师教育体系，积极推进师范院校改革，因而，在这里我们主要关注的是教学环节的模式困境。在教师教育的实际教学中，职前培养和职后培训的教学模式也存在诸多問题，这对于改革教师教育的现状而言也是一大难题。

在职前培养环节，对于未来即将从事一线教学的学生进行教学，必然不能像常规授课一样进行，因为此时教师的教学模式带有参照性，很可能就是这些学生以后的教学方式。然而，在现有的职前培养教学模式中，教师大多是关注静态知识的系统传授，而相对忽略实践技能的养成，这种没有情境的构建，没有经验的交流，没有情感的共鸣的教学模式是僵化的、低效的，学生获得了理论知识，却没有付诸实践的经历，这与教师教育的要求是不符的。在职后培训的过程中，理应是在专业学习的基础上，结合实际教学工作进行实践能力上的提升，此时的目标应该是帮助新任教师树立终身学习的理念，并做好专业发展的规划，因此是一种引导辅助性的学习。然而，在实际操作中，往往由于忽略了受训教师的主体性，以及他们作为成年人的心理发展特征，而将原本自我导向、资源共享、问题中心的培训，演变成了另一种“你教我学”“你说我记”的教学模式。这并没有使受训者达到经验的生成，以及提高在实践中发现问题和解决问题的效率，从而浪费了教学双方的时间，事倍而功半。

（四）政策困境

教师教育政策是实现我国教师教育改革的关键保证，然而，目前相关政策的缺失反映出国家的重视程度和支持力度还远远不够。一方面，从经费上来看，作为开展教师教育和进行有效改革的主要阵地的师范院校，其本身就具有诸多限制自身发展的因素，由于“改革方向很大程度上受到国家政策的导向和制约，加之基础性学科多且集中，应用型学科发展薄弱，在衔接市场、中外合资办学等方面机会少之更少”[5]151；另一方面，国家在进行全局性的战略部署时，对于教育的投资虽然在逐年递增但总体经费依然不足，而在分配时对于师范院校的支持力度，又往往少于重点高校和综合型院校，这就造成师范院校在进行教师教育时缺乏物质保障，推行改革也底气不足。

此外，从具体政策内容来看，对规范教师教育活动意义重大，且对于教师专业化起质量把关作用的一系列标准体系和专业制度，其完善程度还有待提高。就教师资格认定来说，2000年9月教育部颁布《教师资格条例实施办法》，代表教师资格认定制度在全国全面展开，但是，在真正实施时往往只要符合了相应的学历标准，同时达到普通话等级要求，就允许进入中小学校从事一线教师工作。尽管自2015年以来，我国就开始逐渐全面推行教师资格全国统考，提高教师入职门槛，并打破教师资格终身制，实行每五年定期注册制度。但对于教师教育的专业标准、考核标准、评价标准等问题的解决来讲，这也只是一个改革和调整的起点，上述问题也都需要我们从政策文本上有明确的体现，并配有切实可行的操作办法，不要让政策流于形式，使其真正起到规范教师教育质量，护航教师教育改革的作用。

二、我国教师教育改革困境产生的原因

（一）社会的质疑和干预

从专业知识的层面来说，提高教师教育的专业化程度始终是一大难题，多年来也一直受到社会各界的质疑。的确，与医生、律师、工程师等职业相比，教师的专业知识更容易被了解和琢磨，但这并不代表着任何人都可以横加干预和指点。归根结底，教师的工作是言传身教地帮助学生实现心智上的提高，道德品格上的养成，并不需要染上神秘色彩的艰深知识，但是，他依然具有不可替代的独特性和专业性。如果社会大众无法扭转偏见，消除质疑，将不利于我们在教师教育中更好地传递教学的知识和理念，也不利于帮助教师做出正确的发展规划，以及树立合理的职业价值观。

另一方面，由于教育带有社会委托与责任的属性，其手段和结果都需要受到社会要求的普遍制约，而在当今社会，人们评价一所学校、一名教师往往会以升学率和成绩做标准。因此，一旦学生出现成绩下滑的现象，家长们和整个社会的舆论就会直指学校和老师，甚至对教学的内容、进度，教师的教学方式、情感态度横加干涉和指责，这类做法不利于教师的专业成长，也会使得学校迫于种种压力改变既定的目标和规划。对于教师教育改革而言，一个宽容和理性的社会风向必然是至关重要的，我们对于教师专业技能的培养和职业道德的培训，需要在一个科学客观的前提下进行，只有在这一前提下设定的教师教育目标，才能够保证教师队伍的專业性和长远发展，对于教师情感、态度、价值观的形成也有着积极的作用。

（二）学校的“制约”与“集权”

从学校这一主体来分析，我们着重关注中小学和师范学校这两方面。首先，我国长期以来对教师教育实行定向培养，导致人们认为合格教师的成长之路就是在学校里的系统学习，加上自己在实践中的不断摸索。这一观点投射到中小学，就表现为以校长为代表的管理层，对教师的职后培训重视不够，这使得教师在实践教学中遇到的问题得不到及时的反馈和解决，对自身多样的专业发展需求得不到满足，对于整个教师教育改革来讲，不利于职前培养与职后培训的衔接和一体化。因此，造成在结构上的困境。

不仅如此，学校受到来自社会和家长的压力，对于教师的教学时间、教学任务都进行严格的控制和要求，不仅做出了教师在专业发展上的错误导向，还大大限制了教师的自主权，制约了其专业成长。其次，师范院校作为师范教育体系的中流砥柱，长期以来却存在固守师范学校办学思路的局限性，导致其整体发展与时代需求一定程度上脱节，教师教育体系保守且封闭。加之 “‘师范’和‘非师范’的学科划分，也是造成我国高等师范教育科研动力不足，学术水平不高的原因之一”[4]524，长此以往，过分强调师范性使得师范学校受到多方制约，培养模式难以实现创新，也使得师范院校的毕业生难以符合现代教师的素质和要求。

（三）教师的“遵规”与“失权”

1.教师自主意识淡漠

与学校的制约与集权相对的，就是作为教师的自主意识丧失导致的过度遵规与权利缺失。从教师作为一种职业的特性来看，实践教学工作的琐碎性和简易性，造成了教师对于自身发展的淡漠，周而复始、缺少挑战的工作场景，也使得他们满足于对既定内容的重复和掌控，自身不愿在繁复的日常教学管理中，抽出时间针对专业发展进行规划和提升。加之“中小学教师常常将自己看作是国家体制内的公职人员，对繁琐的管理、监督和考核已经习以为常，工作性质的因素也令他们更加看重经验传承，而在教育专业发展的方面存在短板”[6]251，长此以往，不论在客观还是主观上，教师教育活动都没有平台和动力开展下去，即便是“发生在办公室等场所的互动，也大多是非专业性的生活和琐碎事务，专业层面的教学经验、意见与信念交往却很少发生”[6]251。恰恰是教师自主意识的日益减弱，更加令学校无暇顾及教师职后培训的开展。

2.教师专业组织空缺

从教师权益方面考虑，我国目前为止还没有专业化的机构组织，已经存在的相关组织也欠缺广泛的社会影响力。“现有的各级教育学会、教师工会、各学科教研组织等，它们的权责界限并不明确，这直接导致教师想要寻求进一步的专业发展时阻碍重重，无法形成群体凝聚力和影响力。”[6]251教师的整体“失权”，必然造成政策制定主体的过分“集权”，同时也缺乏一定的监督和谏言，使得教师的利益在教师教育政策中没有得到充分考虑，决策方也无法获得更加权威和准确的参考信息，因而对于当前教师教育改革的政策层面也有所影响。

此外，从培训教师的角度考虑，教师培训中也经常会出现“师生”之间的冲突和相互抱怨，究其根源就是由于培训教师将自己定位为教育理论的掌握者，一味地输送给受训教师，而缺乏对一线教学工作的了解，以及对这些教师专业发展需求的把控，从而导致双方之间没有达成有效的沟通，理论学习与时间相脱离，很难使这些受训教师接受并主动学习。“其实多数时候我们所做的就是企图把不是从教师们日常生活中产生出来、不是解决他们的问题的所谓理论灌输给他们”[7]，这样必然是不利于教师培训顺利开展并取得成效的。因为在他们看来，这些理论是外在于他们的，对他们没有什么用处。

（四）法制的欠缺与约束

从法制建设上看，首先，我国教育法律制度建设不很完善，缺乏系统化和操作性且权威不足，尤其是缺乏关于教师享有促进专业发展和行使自主权利的专门法律；其次，现行的各项规定，大多都是由政府、教育部门、学校等作出的自上而下的规定，过分强调教师应遵循的义务与规范，而忽视教师享有的专业发展权利。这使得尤其是没有行政职务的教师，成为制度化工作中的沉默者，渐渐失去对自身专业发展的热情和积极性，按部就班地重复工作，积累所谓的经验；再次，除去基本的教师权益不说，现有的教师教育改革方案都是来自于国家自上而下的行政行为，并不是教师在一线的实际教学中所提炼出的，缺乏与现实情况的紧密联系性，那么，我们制定出来的改革政策的针对性和实效性就可想而知了。

综上所见，使得我国当前的教师教育改革陷入困境的原因，有着深层的机理和多方的因素。明确问题的症结所在，有助于让我们从社会、学校、教师和法制等方面入手，寻求突破上述困境的可能路径。

三、解决我国教师教育改革困境的现实路径

（一）走出知识困境——重拾话语权

尽管教师所需的专业知识并不能达到垄断地位，并因此饱受社会的质疑和干预，但是，我们要意识到教师这一职业因其教育对象的特殊性，依然是与众不同的。作为教师，不仅需要知道传授什么知识，而且需要知道怎样传授知识，“根据不同的教育对象选择有效的教学方法进行教学，在教学中真正实现科学精神和人文精神、理论和实践、知识和人生的统一。”[8]因此，面对一个个鲜活的、富有个体差异的学生，教师必须根据自己对教育知识的理解，加上对已有教育经验的反思，以及对具体教育情境的充分判断，创造性地进行应用。

找到了教师专业知识的独特性，我们就有理由坚定作为教师的不可替代性，也就明确了在教师教育改革中，如果我们想要建设优质的教师队伍，就更加需要作为文化的、社会的、政治的、伦理的实践的复合体，在教与学中渗透文学、艺术、社会学、政治学、人类学、伦理学、哲学等人文社会科学研究的所有领域的理论知识，也“意味着教师的知识，是一种专业领域的理论知识与科学技术难以制约的特殊知识”[9]。同时，我们更要注意，“教师教育改革应更加重视未来教师德性和情感的教育和养成，使其成为教师区别于非教师学科人员的典型特征，这也能在很大程度上激励教师实现在专业技术上的持续发展。”[10]

（二）走出结构困境——全面一体化

长期以来的历史因素，導致我国教师教育体系中职前培养与职后培训相分离，虽然近年来的教师教育改革在有意打破这种分离状态，实现教师教育一体化，但面临的问题依然有待解决。要想“打破界限和阻隔，将教师教育纳入到高等教育体系中，发挥大学的学科资源优势，培养和培训高水平师资队伍，使教师教育更好地为基础教育服务”[5]152，就要做到职前培养和职后培训从培养目标、课程设置、管理机构上全面实现一体化。

1.培养目标“一体化”

在培养目标上，要打破固有的思维定势，树立教师教育一体化的理念。意识到职前培养是准备性的教育，其主要目标是使学生获得基本的专业知识和技能，确立明确的从教意向；职后培训是一种延续性的教育，主要目标是“对早先学习的教育理论知识重新理解并积极实践，不断强化对实践工作的反思意识与能力，努力成为一个有着内在学习意识和自主发展能力的专业教师”[11]。因此，教师教育在培养目标上的一体化，就要求教师教育改革以专业化为导向，相互补充，相辅相成，不断深化和提高。

2.课程设置“一体化”

在课程设置上，要按照一体化的培养目标进行合理安排。职前培养的课程设置，要在立足于服务基础教育实际的前提下，一方面夯实基础，丰富和扩展教育理论课的种类，另一方面加大并合理设置与基础教育密切联系的实践课程；职后培训的课程设置，要坚持以实践课程为主的原则，并且以问题为中心，围绕教师的自我导向性学习安排课程，多样化地满足不同教师的具体需要。此外，还应“发展多元文化的课程，培养教师对于不同成长环境、不同民族文化的学生群体的理解和包容”[12]，以提高教学效果。

3.管理机构“一体化”

在管理机构上，就现有的三种主要模式来看：将普通高师与教育学院机械合并，把管理权交给前者的合并模式，往往会由于实力不均衡造成教师教育变相的分离；将普通高师与教育学院合作性联合，发挥各自长处的联合模式，同样有着因水平悬殊导致的具体问题。因此，在今后的教师教育改革中，不论选择怎样的管理模式，都要在明确管理机构内部分工与权限的前提下，坚持教师教育一体化的整合原则，甚至可以考虑将现有的模式优化重组，在具体的区域灵活地运用和改进。

（三）走出模式困境——教育求优质

“社会的变革要求学生在学校获得的不仅是学什么，更重要的是如何学。这就要求教师从关注教什么向如何教转变，教师培养机构必须满足社会对教师高素质的专业化要求。”[13]顾明远教授曾就近些年来的教师教育改革指出：“在教师教育转型进程中，没有真正做到培养模式的转变，也没有在专业、课程、教学上做出适时调整，没有把综合学科的优质资源进行开发来加强教师教育的质量。”[14]因此，当我们反思教师教育改革时，首先要思考的是，作为教师教育者的我们是否真正提高了教师培养的质量，是否真正提升了教师的专业素养，因为这正是教师教育改革的核心追求。而在当前的教师教育改革中，我们更应明确一个理念：要想提升教师教育模式的创新和完善，就要实现教师教育服务的优质化。

为此，首先要具备明确的培养目标、严格的学术标准、优良的教师团队和良好的课程组织，使之有机结合达成合理的培养模式，从而促进每一位教师的专业发展，提升他们的职业生活质量；其次要深入研究符合时代要求的高素质教师应该掌握哪些知识和技能，具备哪些职业道德和情感态度，在区分不同类型、不同学科教师素养的前提下，务实地从“机制创新、团队创新、培养模式创新、学科创新以及培养模式、培养方案、课程标准、教材、教学等”[15]每一个培养环节入手，“注重‘个体经验’的形成和丰富，为师范生和在职教师提供机会使其体验隐含在教学中的‘隐性知识’”[16]，真正地推进教师教育工作的改进，才能在实践中逐渐摸索出有益的培养模式。

（四）走出政策困境——法制与民主

教师的专业活动需要政策导向和制度规范，但并不意味着各种政策都可以任意插手和限制教师的专业发展。“要以教师专业化为导向，以终身教育思想为指针，以培养和造就优秀教师和教育家为目标，遵循教师专业发展规律”[17]进行顶层设计和整体规划。在教师教育改革中，首先要对关乎教师自主权的政策法规进行完善，发挥规范管理的作用；其次，具体到教育部门和学校，需要两者共同“创设民主的运作体系，改变教育行政‘自上而下’的国家主义倾向，转变学校行政‘一刀切’的模式化管理方式，下放教师专业自主权”[18]，并通过与政策精神相一致的规章制度，保障教师的专业生活和自由发展的空间，同时做到依法管理；再次，要强化教师专业组织的参与地位，尤其在选择专业发展内容和方式上，赋予和教育行政组织同等的权力，从而起到监督和平衡的作用，努力使教师减少来自外界的压力，在专业领域范围内保障其行使专业发展的权力。

此外，更加重要的是，“为了帮助教师具备过公平正义政治生活的能力，教师教育尤其需要加强现代人文精神教育。”[19]因此，教师的民主自觉和维权意识也要同步提升，要树立清醒的专业自主意识，合理规划和追求自身的专业发展，充分行使专业自主权，这对于我国当前的教师教育改革而言，也是至关重要的一条路径。

参考文献：

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顾明远.思考教育顾明远自选集[M].北京：首都师范大学出版社，2008：320.

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[14]顾明远.思考教育顾明远自选集[M].北京：首都师范大学出版社.2008：317.

[15]杨跃，张婷婷.试论教师教育课程改革的权力冲突：基于社会学视角的分析[J].当代教育科学，2008（15）：30-32.

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[19]陆如俊.教师教育：精神的事业[M].上海：上海教育出版社，2016：97.

（责任编辑：钟昭会）

作者：曲铁华　王凌玉

教育工会和教师权益保障论文篇2：

美国和加拿大义务教育均衡发展情况分析及其启示

为了深入贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，了解、借鉴发达国家促进教育公平、推进义务教育均衡发展的经验和做法，2011年9月13日至9月22日，教育部基础教育一司司长高洪、西南大学副校长陈时见、中国教育科学研究院教育政策研究中心主任吴霓、教育部基础教育一司综合处干部荣雷、西南大学副教授林文治共同组成了“义务教育均衡发展考察团”，赴美国和加拿大考察义务教育均衡发展情况，高洪司长任考察团团长。

在美国和加拿大考察期间，考察团一行访问了美国联邦教育部、美国洛杉矶罗兰学区教育委员会和加拿大温哥华市教育局，与相关官员就促进教育公平、保障所有学生平等接受教育等问题进行了座谈和研讨。另外，考察团还实地参观了美国洛杉矶罗兰学区约毕塔小学（Yorbita Elementary School）、华盛顿兰利学校（Langley Education Campus）、纽约森林小丘高中（Forest Hills High School）以及加拿大多伦多贾维斯学院中学（Jarvis Collegiate Institute）。

考察期间，除听取对方介绍有关情况外，高洪司长还专门向对方介绍了我国制定实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的有关情况，我国政府在促进教育公平、推进义务教育均衡发展方面所采取的措施和取得的成就，并探讨了开展进一步合作、交流的可能性和可行性，得到美国、加拿大两国有关教育管理部门和学校的积极响应。此外，考察团还先后拜访了中国驻洛杉矶总领事馆教育处、驻华盛顿大使馆教育处、驻纽约总领事馆教育处以及中国驻加拿大多伦多总领事馆教育处、驻温哥华总领事馆教育处，并且与驻外使领馆人员进行了座谈。

一、美国和加拿大义务教育

均衡发展的基本情况

（一）实施较长年限的义务教育

美国和加拿大实施的免费义务教育年限均较长，基本包含了从小学到高中的教育，美国还包含了学前一年的免费教育。在考察团到访的洛杉矶、华盛顿、纽约等城市，其义务教育包含1年的幼儿园教育、6年的小学教育、2年的初中教育和4年的高中教育。在美国，义务教育都是免费的，学生不必交纳学费、杂费、书本费、教学实验用材费用。

加拿大的多数省份实施12年制义务教育，考察团到访的安大略省多伦多市实施的是13年制义务教育。目前，加拿大各省已普及12年或13年义务教育（即6岁上小学至18岁高中毕业）。根据各省的规定，5至18岁（从小学到高中）的儿童享有免费接受教育的权利，任何一个公民或移民必须接受从小学1年级（或幼儿园）直到10年级（相当于高中一年级，一般为16岁）的义务教育，而11-12年级（相当于高中二、三年级）为普及教育，均由政府免费提供。在加拿大，义务教育和普及教育免费不仅是指学费全免，凡是为了完成大纲规定的教学任务而产生的一切费用，如书本费、空调费、实验费等，也不必由学生负担；但学生必须缴付学校代办的文具、纸张和午餐的费用。

（二）实行以州（省）政府为主体，学区直接管理的义务教育管理体制

1.完善的义务教育法律法规体系

美国保证义务教育顺利实施的首要措施是颁布义务教育法，做到有法可依。义务教育法是义务教育领域中的“宪法”，是义务教育领域中其他法律和法令及政策的依据。在颁布义务教育法的同时，政府公布与之相配套的法律、法令或政策，作为落实义务教育法的保证。有了法律和配套政策，但没有专门机构和人员来执行和监督，义务教育仍难以落到实处。美国的做法是设立一个专门机构，聘请专门人员来负责义务教育的计划、检查和督促工作。美国较大学区设有专门的“劝学员”、“访问教师”或“社会工作人员”。有些州专门开设“父母学校”，教育那些不履行送子女上学责任的家长。

加拿大没有设立联邦教育部一级机构，教育事务主要由各省来组织实施，各省的教育立法在加拿大教育法律体系中举足轻重。各省教育法律一般由教育法、教育行政法规及地方教育法规组成。教育法由省议会制定，教育行政法规由省教育部制定，地方教育法规由各地方议会制定。在各省的教育法律法规中，教育基本法又居于中心地位，决定各省教育发展的基本方向和基本制度，是各省教育立法中最重要的法律之一。它的制定与实施，标志着各省教育法制基本框架的确立，体现了各省教育法律建设趋于成熟。

2.义务教育管理责任主要在学区

美国和加拿大均是地方分权国家，义务教育政策以及教育课程设置等均由各州与地方学区决定。

在美国，各州对教育具有保留权力。中小学教育行政权属于各州而不是联邦，州政府、地方政府对教育政策的制定、经费的投入负有直接且重要的责任。在实际教育管理中，各州又将中小学运行的管理权交给地方学区。因此，在美国，义务教育的主要管理和投资主体在基层地方政府即学区。美国各州和地方政府对初、中等教育的管理模式为：绝大多数州设有教育委员会，委员会根据有关法规制定公立中小学教育政策，由州教育厅长及其下属的专业教育工作者和辅助人员贯彻执行。州教育厅的职责通常包括：将州教育经费分拨给地方教育当局，执行或解释有关学校的法律，向地方教育行政部门提供咨询等。在初、中等教育的具体管理和运作中，地方学区起着非常重要的作用。目前全美除夏威夷州以外，各地都设有地方学区，具体负责公立中小学的设立和管理等。地方学区的领导成员一般包括5~7人，其中部分成员由地方政府任命，其他成员则由当地居民选举产生。

加拿大自20世纪90年代以来开展了基础教育管理体制改革，其中重要的一条是采用新的权力结构模式，主要包括两个方面：一是将部分教育管理职权下放给社会组织，二是将部分权力下放给学校。在下放学校管理权时，有的将权力下放给校长，有的将权力下放给学校委员会，有的将权力下放到学校各种专业小组或工作小组。通过简政放权，政府和教育行政部门在授权或分权的同时，还将部分决策权同时下移给学校，使学校获得有效决策的能力。这样做的目的在于打破沿袭多年的政府垄断，引进竞争机制，改善基础教育管理体制。比如，在不列颠哥伦比亚省，省教育厅就建立了“省-学区-学校”责任管理模式。

3.学区、学校、社会、家长共同参与学校教育

在美国和加拿大，政府制定了明确法规来规范教育管理，向学校推荐教学大纲和教材等。学区设有教育管理委员会，委员会对教育总监、下属学校的校长、教师等有考核任免权利；并向社会广泛招标，解决教育重大问题，经费由政府提供。社会竞标的方案会提交专门的专家机构进行评价，以判断其可行性。对于竞标的社会团体，教育部门会同其他相关部门调查了解和确认其资质、诚信等，并对项目完成情况进行跟踪检查。家长对学区的教育管理有知情权和配合的义务，甚至有联名弹劾委员会委员的权利。另外，据加拿大温哥华教育局负责人介绍，教师工会在保护教师权益方面具有很大的权力和影响力。有时即使是学区或者教育局的管理委员会对某些教师的表现不满意，也较难采取强制性解聘措施。对表现不佳教师的惩戒措施主要是在其档案中进行记载，这会影响到该教师以后应聘其他工作。

（三）学区内就近入学的义务教育原则

在美国和加拿大，义务教育均遵照在学区内就近入学的原则。

1.美国中小学就近入学情况

在美国，每个适龄儿童都可申请在当地公立学校免费就读的资格，而对就读学校的选择则由学区决定；只要家长提供水电费等缴费证明，学校就无权拒绝孩子入学。学区一般采取就近划片免试入学的方式，保证每个学生能就读公立学校，但是家长选择公立学校的权利受到了限制。家长若不满意学区安排的学校，可以选择私立学校，或是购买自己满意的公立学校周边的房产，除此之外别无他法。美国公立学校的经费来源除了联邦政府和州政府的正常拨款外，主要是地方政府的资金支持，这部分资金主要来自当地居民的地产税和附加税。因此，不同社区的学校的办学经费来源是不同的，高收入家庭集中的社区的学校办学经费相对充足，而低收入家庭集中的社区的学校办学资金相对匮乏，从而导致了学校办学条件、办学品质、办学质量等方面的差异。所以美国人通常认为，要上优质学校，要么购买该学校周边的房产，要么上私立学校，而不是通过各种关系向政府索要入学名额。

2.加拿大中小学就近入学情况

加拿大法律规定，5~18岁的儿童与青少年享有免费接受教育的权利。公立学校可享受国家免费教育的待遇，但是私立学校是收费的，而且学费昂贵。加拿大的公立学校一向实行就近入学的原则，虽然学校之间没有重点和非重点之分，但是公立学校之间的教育质量却相差很大。加拿大的家长们大多把自己的孩子送到公立学校就读，因为公立学校不需要支付高昂的学费，学生的课本和学习用具也由国家免费提供。与公立学校相比，私立学校则需要缴纳学费，从某种意义上说，昂贵的学费赋予了有钱人选择私立学校的权利。新移民子女在加拿大就读中小学，只需带移民身份证明材料、住址证明和子女的疫苗注射记录证明直接到规定的学校登记上学即可。

（四）学校各项管理制度完备

在美国和加拿大，义务教育学校的校车由政府提供，政府与保险公司签订协议，由保险公司负责校车安全。学生是否能在学校上网学习（可能出现儿童不宜的内容），传媒机构和社区是否能对孩子进行采访（可能涉及肖像权和隐私权问题），都需要得到家长的确认。学校在讲授生殖系统和有关性方面知识时，事前要书面告知家长，由家长确定学生是否免修（因课程的讲述、挂图或讨论内容可能涉及宗教信仰、禁忌问题）。如果学生在上课期间需要服药，必须由监护人将标签完整的药瓶、处方交学校校医检查，并填写服用药物表格，保证接受校医监督（可能涉及药物事故）。学生如有哮喘、过敏、癫痫、糖尿病等慢性疾病，家长应该履行告知义务，在学校填写相关的病历和保险表格，注明学生服用的药物名称，填写紧急情况联系电话等（以确保及时救助）。这些法律法规既明确了学校与家长的责任，又规范和保护了各自的权益。同时，学校一般都有教师或部门负责学生心理疏导，以预防和应对学生可能出现的心理失调。

（五）义务教育经费保障机制健全

在美国和加拿大，各级政府对义务教育的经费投入力度较大，义务教育经费保障机制较为健全。

1.美国义务教育经费保障情况

美国的年均教育经费大约是1.1万亿美元，其中60%用于义务教育阶段，40%用于高等教育。教育经费由三级政府共同投入，大体上联邦政府占4%，州政府占88%，地方政府占8%。教育经费是各州政府最主要的公共开支，在州政府公共经费中，约30%用于义务教育，10%用于高等教育。美国义务教育经费有三种来源。一是程式性拨款，指联邦政府常规性的教育拨款。二是社会竞争性拨款，是指联邦政府把一些教育重要课题或项目在社会上竞标，然后向中标的研究机构拨款，由中标的机构来解决一些教育难题。三是特殊需要拨款，一般由学区向州政府提出特殊需要的报告，然后由政府根据评测来额外拨款。这些特殊需要的学生通常包括家庭贫困生、残障学生、移民家庭的学生等。另外，美国各学区拥有独立征税权，财产税一度成为学区义务教育经费的主要来源。

美国联邦政府、州政府对学校的总体拨款取决于这所学校处于贫困线以下的学生人数，地方政府的投入主要是来自当地居民所交纳的房产税。除此之外，学校还成立了有工商企业人员参加的学校教育委员会，帮助学校筹集资金。如果学区对未经法律授权或者禁止收费的项目收取费用，必须召开听证会。如果遇到特殊原因缺少经费，学校可以申请由学区财产税作担保，依法通过规定程序发行公债来解决经费不足的困难。从全国平均水平来看，生均教育经费约7000美元，水平较高的学区可达到1万多美元。

在美国，特殊学生的权益受到了法律的保障，对于在学习能力、生理、心理或行为等方面有特殊需要的学生，通过设置特殊学校、增加教育经费等方式来保证这些学生的受教育权益。考察团在纽约考察时了解到，当地对困难学生的倾斜和照顾首先落实在教育拨款上，采取的是差别化的拨款方式。如果在当地出生的普通学生拨款系数是1，那么对于特殊学生，拨款系数在1的基础上分别增加相应的系数，以便获得更多的教育拨款，满足特殊教育学生的经费需求。

2.加拿大义务教育经费保障情况

加拿大赋予各省教育管理权，省级政府负责义务教育的普及和管理。教育经费主要来自各省和地方政府的税收以及联邦政府资助、校产投资收入及私人捐款等。历史上很长一段时间内，一部分教育经费来源于省政府的主要税收，其余则在学校所在市镇的房地产税中征收附加学校税。20世纪50年代以后，许多省份逐渐取消了这种做法，改为教育经费全部从省政府的主要税收中支付。目前，有些省份虽然仍在房地产税中征收附加学校税，但所占比重逐渐减小。

加拿大政府通过开征教育税，作为实施义务教育所需经费的重要来源。教育税在全国实行差别税率，主要由各省政府分别根据本省人民生活水平与教育需求状况而确定。例如，我们到访的安大略省，其基础教育经费100%来源于省政府主要税收；而我们到访的不列颠哥伦比亚省，学校税占基础教育经费的28%，其余的72%则来源于省政府主要税收。在这个税赋较重的国家，人们对个人财产课征教育税习以为常，教育消费作为一种对未来的投资，已经普遍成为人民价值观念和行为准则的一部分。

（六）面向每一个学生的教育教学

美国和加拿大从政府到学区、学校、教师以及整个社会，都充分关注所有学生，扶助弱势群体，照顾个性差异。

美国政府颁布的《不让一个孩子掉队法》和《全国共同学习标准行动》，对弱势群体教育给予了极大的关注和支持。

目前，加拿大原住民学生主要是在联邦学校和联合学校完成初等和中等教育。联邦学校包括四种类型：全日制学校、教会学校、医校和寄宿学校、部落学校。全日制学校是拥有原住民学生数量最多的学校，校址选择在原住民聚居的保留地。他们只为居住于此的学生及非原住民教师子女提供教育。教会学校由宗教机构负责管理，20世纪60年代后期，该种带有明显同化性质的学校被逐渐关闭。医校是在政府管辖下的医院里为原住民学生提供学前至成人教育的医疗保健服务。寄宿学校则为原住民孤儿和来自破裂家庭的孩子提供教育，校址可以选择在保留地或以外地区。省级政府控制下的联合学校通常是由省级政府建立，允许原住民学生入学，联邦政府无权控制。在每个省，原住民学校的课程设置由省政府统一安排，与中产阶级学生占主体的公立学校没有差别。

在美国和加拿大，对残障学生、贫困学生、母语为非英语的移民学生、原住民学生等都十分重视，注意加强对他们的扶持和帮助。比如，在加拿大多伦多的贾维斯学院中学，学校为贫困学生提供免费午餐或者收取少量餐费，对母语非英语的学生设置专门的语言强化课程等。

教师主要按照学科分类而不是按年级分类。学生主要按课程而不是按班级来组织。学校不以人数多少而是以学生兴趣为导向来开设兴趣课和选修课。比如，华盛顿的一所中学开设了一门中国文化艺术课，选课学生仅有3个。

在教学中，教师不是主要强调知识，而是强调方法。比如，在华盛顿兰利中学的智障儿童算术课堂上，教师耐心地指导学生搬动指头在电脑屏幕板上呈现简单的加法。在课堂教学中，教师大量使用启发式、合作式、探究式的教学方法，让学生参与小组、全班的讨论等等。此外，根据学生的水平差异，教师还常使用复式教学；建立学生档案袋，记载学生的学业发展水平；针对不同学生的层次，在课堂上指定不同的学习任务。

（七）对教师聘用要求较高

美国和加拿大对中小学教师的聘用要求较高。一是聘用中小学教师学历要求高。美国大部分州规定，学士学位是中小学教师最低学历资格，目前大部分教师都具有硕士学位。二是对教师的考核评价要求严格。对长期的正式的教师，每两年进行一次评价；任教不满十年的教师每年都要进行评价。评价者由学校校长、学科组长和专业评估人员组成，评价的方式主要是课堂观察。评估者通常会在课堂上对教师进行四十分钟或者一节课时间的观察，也有可能时间更长。每年由评价者到课堂上观察（听课）1-2节课，一般观察（听课）前5天通知教师准备；观察（听课）后10天，教师需提交课程教案、课程说明和课程设计思考等全套资料。每年年底，教师还要提交自我评价，说明是否准时上课、听课评课情况、对学生态度如何等。其后教师将收到一份“评价摘要”，阅后签字。

评价的结论有五种：突出、非常满意、满意、需要提高和不满意。如果对评价结论不满意，教师可以不签字；还有权请求在会议上向首席管理者陈述不满意的理由；还可以提交申述书，与“评价摘要”一起归档。然而，评价者对于不满意评价的教师的处理方法比较简单，第二年再评估该教师的表现。

考察中，当我们问及在评价过程中是否参考学生的意见时，教育局的负责人说，“不能下评上，只能上评下，学生不能评价教师，教师不能评价校长，教师只能由上面评，学生的意见最多可以作为与教师谈话的依据而已。教师工作的好坏并非是解雇教师的理由。”据洛杉矶罗兰学区负责人介绍，“如果要解雇教师，最晚进入学校的人最先被解雇，而不是看教学好坏。”据加拿大多伦多贾维斯中学校长介绍，要解雇已工作了10年的教师非常困难，不仅要请法律顾问准备很多材料，还要给他（她）90天时间改进，与教师工会进行协商等。工作10年以上的教师若工作表现不佳，学校会找人帮他（她）改进，或者把他（她）送进工会请资深教师帮助其改进，下一年再进行评价。因此，在美国和加拿大的中小学，教师的流动性是比较低的。

二、思考和建议

通过对美国和加拿大义务教育均衡发展的考察，我们看到了两国在义务教育法制建设、管理体制、经费保障、关注弱势群体权益、立足课堂培养学生创新精神等方面的有益经验和做法；同时，也看到两国如何应对不同家庭背景学生的学习差异、教师聘用管理、学生学习质量评价等方面的挑战。针对我国义务教育发展情况，如何更好地促进教育公平、推进义务教育均衡发展，我们提出以下思考和建议。

（一）强化政府责任和立法手段，完善促进教育公平和义务教育均衡发展的法律法规体系

要解决国家义务教育发展不均衡的问题，政策导向是关键，立法保障是基础。我国应充分借鉴美国和加拿大的经验，教育政策的价值取向应体现教育公平与教育效益的统一，从追求教育机会平等向追求教育结果平等过渡。同时，不仅要强调中央政府的责任，还应将教育政策文件赋予强制性的法律效力，并在不同发展时期分别制定有针对性的法律条款，使教育立法具备一定的适用性和延续性。在贯彻落实2006年新修订的《义务教育法》基础上，我国还应建立一整套扶持弱势地区发展、保障弱势群体教育公平的法律法规体系，建立针对农村教育、贫困和民族地区教育、特殊教育、流动人口子女教育、低收入家庭教育等的保障制度，并在其中规定相关的具体措施、实施办法及配套的经费支持。

（二）确保国家财政性教育经费支出持续增长，同时加大省级政府对义务教育经费的投入比例，建立更加科学、公平的转移支付制度

美国的教育财政政策经历了由追求公平向追求充足的转变过程，义务教育投资主体由地方学区向州一级政府上移。因此，在继续关注教育公平的同时，我国也应确保教育投入总值的充足，即提升国家财政教育经费支出占国内生产总值的比例。在此基础上，我们还应进一步提升我国义务教育投资主体的重心，通过加大省级政府对地方的转移支付力度来缩小地方各地区间教育投入的差距。充分发挥省级政府的协调作用，不仅有助于解决我国各级政府责任与财力投入不对称带来的区域发展不均衡问题，而且也能减轻县级政府在教育经费投入上的压力。

此外，应继续完善我国现有的义务教育转移支付制度。首先，应明确转移支付的主体。以中央政府、省级政府为主体的转移支付类型应有所不同，特别要探索适合省级政府的多种转移支付模式，以满足各省由于经济发展水平差异带来的不同需求。其次，应调整转移支付的结构，加大中央政府的专项转移支付力度，并将专项经费的一次性投入改为持续性的多次投入。最后，改革目前普遍采用的基数法，采用科学、公正的转移支付分配方案与计算办法，如因素法综合考虑多种因素的影响。

（三）完善弱势补偿的政策机制，加强对弱势群体的文化补偿

弱势补偿是实现教育公平与教育均衡的基本原则，必须依靠国家层面的政策支持与保障。我国现有的关于弱势补偿的教育政策主要以经济补偿为主，较少关注对弱势群体的文化补偿，同时也缺少一定的法律保障和配套的监督保障机制。在保证处境不利的儿童均等入学机会的前提下，应密切关注在文化不利环境的影响下这些儿童的心理情绪及各方面的特殊需要，即所谓的文化补偿。如在促进少数民族地区教育发展上，我们可以借鉴美国的“双语教育计划”，针对学生的语言障碍设计特殊的教学辅导与双语课程；在进城务工人员子女的教育问题上，我们可以借鉴美国的“更高视野计划”，提供一些特殊的心理辅导和参加社会活动的机会，加强对这些儿童的文化熏陶与感染，丰富其文化生活，帮助他们尽快适应和融入城市生活。总之，我们应以完善的补偿教育政策机制为保障，拓展对弱势地区及弱势群体的教育补偿形式，尤其是要重视对处境不利儿童的文化补偿，帮助他们从根本上摆脱贫困文化的束缚和限制，更好地被主流文化所接受。

（四）建立适应学生正常发展和特殊发展的两级教育通道，不拘一格培养人才

为每一个儿童提供适合其自身发展的教育，关键在于为学生提供个性化、多样化的课程与学习选择，真正实现因材施教，满足学生需求。建议打破班级制教学，推行按学科分级分班试点。把每一门学科按难易程度分成若干班，学生在不同的学科中选择不同的班；鼓励一纲多本，鼓励教材资源、学习资源多样化，真正让学生对所学的各个学科都能感兴趣，使孩子的综合素质得以发展。在这一方面，一些学校已进行了有益的探索，如北京十一学校的课程结构调整、中国人民大学附属中学的多元课程设计、北京五中的“精、博、简、优”课程设置，都取得了不同程度的进展。美国、加拿大等国的经验是不设固定的行政班级，甚至不设定年级，学校开设各种层次与类型的课程，实行学分制，满足不同学生的需求。课程结构在保证共同基础的前提下实现多样化，使学生享有尽可能多的选择机会，避免因课程单一而导致具有各种潜能和兴趣的学生不能充分发展。这些都可以作为具体制度设计的参考。

（五）通过税收管理实行特色学校试点，合理引导家长对学校的选择

中小学择校现象是我国推进义务教育均衡发展中的热点难点问题。通过对美国和加拿大的考察，我们认为，可以通过税收管理来合理引导这一需求；同时，设立特色学校来满足这一需要。美国的学区管理中，义务教育经费主要来自区域房产税，即通过房产税收的调节，形成学区的不同品质。我国也可以参照这一制度，把房产税的较大比例用于区域义务教育的服务。政府应加大对房产税收薄弱区域的补贴，这有利于提高均衡发展水平。

另外，美国实施的特许学校（charter school）制度很好地解决了人们择校的需求。特许学校是一种非宗教性质的公立学校，其运作具有很大的自由，不像传统公立学校所受的管制多。建立一个特许学校要签订一个特许协议，涉及学校的任务、目标、服务的学生、评估的方法等。一般情况下，协议由一个赞助机构（通常是州或地方的学校委员会）批准，有效期为3到5年。特许学校要为其赞助机构负责，必须保证学生的学术成绩，同时要严守特许协议。特许学校具有重视学术成就、对家长负责、创新精神强、多样化等特点，另外它们多数规模比较小，因而学习环境融洽。特许学校给一些重视发展孩子特长的家长提供了可能性（目前美国有5%的学生在特许学校上学）。我国在基础教育阶段可以考虑进行类似特许学校的公立学校改革试点，实行特殊的课程设置和管理，与教育管理部门和家长签订协议，跨区域招生，满足一定的择校需求，为培养拔尖创新人才提供合适的土壤。

（六）突破高考改革的制度性障碍，实现多元化的高考升学制度

理想的招生考试制度能够使高校挑选到合适的生源，学生选择合适的高校，能够体现双向选择原则。高考内容既要导向中学素质教育，又要满足不同类型、层次高校的人才选拔要求。在美国和加拿大，学生是进入职业学校还是上大学，是学生自己或家长考虑的事情，学校在这方面没有任何负担，这为美国、加拿大基础教育松了绑，也大大激发了学生学习的主动性和教师教学的艺术性。

我国当前高考制度对基础教育影响很大，制约了基础教育实施素质教育的步伐。建议建立以全国普通高校招生统一考试为主，与多元化考试评价和多样化选拔录取相结合，由政府宏观指导和调控，高校进行自主招生、自我约束，社会实行有效监督的高校招生考试制度。高考制度改革要在现有基础上做到“多把尺子量人”，改变分数至上的片面标准，将学生的整体综合能力的提高作为评价的基本原则和目标，建立起全面、多元的评价机制。既要综合考虑拔尖创新人才应具备的各方面素质，又要考虑各类拔尖创新人才的个别特征，从而使得数量更多、素质更好的拔尖创新人才能够脱颖而出。因此，应进行科学、系统、全面的高考制度改革，建立多元化的高考制度，即多种标准、多种形式、多种时间、多种机会的高考模式，使得基础教育从根本上摆脱应试教育的束缚。

（七）吸引卓越人才进入教师队伍，促进一流基础教育师资的培养

美国、加拿大的高素质师资队伍保障了基础教育均衡发展水平。对于我国来说，具有以下几个方面的启示。

首先，通过实施免费的相关政策，吸引更多的优秀生源报考师范院校。在教育部属师范院校实施免费师范生培养试点的基础上，继续扩大免费师范生培养的试点范围，在省、市级师范院校开展免费试点，并在适当的时机全面恢复免费师范生培养制度，让更多成绩优秀但家庭贫困的高中毕业生完成大学学业。同时，通过不断提高教师的社会地位和经济待遇，使更多的优秀生源就读师范专业，为培养创新人才提供坚实的师资保障。

其次，吸引卓越人才进入教师队伍。对于志愿从事教师职业的非师范专业优秀毕业生，实行返还学费的补偿制度，使更多的优秀人才选择教师职业。在有条件的基础学校设立“特岗教师”岗位，吸引有特殊才能的高水平师资服务基础教育。例如，实施鼓励有公派留学经历的人才进入教师队伍的政策，实施国家公派留学人员归国服务基础教育的制度，为提高中小学学生的国际素养创造条件。

最后，提高教师准入标准，完善教师资格制度。切实推进严格的教师资格制度，在提高教师学历要求的同时，注重学位要求，并加强对教师准入过程中专业知识和教育实践能力的考核，以实现教师专业化，提升教师整体素质。

虽然仅仅通过10天的考察，不可能全面深刻了解美国和加拿大义务教育均衡发展的方方面面，但是通过我们的观察和思考，开阔了视野，激发了思维，对我们正在开展和即将开展的工作来说，都是一个很大的促进。我们也希望，在今后的考察和访问中，带着对深化教育体制改革、全力推进义务教育均衡发展过程中新的理解和认识，进行更加深入的探索。

实习编辑：王俊烽；编辑：覃云云

作者：教育部义务教育均衡发展考察团

教育工会和教师权益保障论文篇3：

维权教育视域下基层教师维权困境及应对

摘要：基层教育的发展和扶贫教育的开展，仰赖庞大的基层教师队伍的辛勤耕耘。然而，迄今基层教师的法定工资、法定福利、法定地位仍未得到有效保障，亟需通过维权教育寻求有效的维权路径。基层教师维权面临着严峻的现实困境，诸如维权意识淡薄、维权存在思想困惑、维权渠道受限、维权制度保障有待完善等。应通过提高基层教师维权意识，解决基层教师维权思想困惑，拓宽基层教师维权渠道，完善基层教师维权制度等途径，重塑基层教师为人师表的尊严。

关键词：维权教育；基层教师；理性人格；人文关怀

DOI：10.3969/j.issn.1009-3729.2017.01.012

2014年9月9日，习近平总书记在庆祝第30个教师节时强调：“各级党委和政府要从战略高度来认识教师工作的极端重要性，把加强教师队伍建设作为基础工作来抓，满腔热情关心教师，改善教师待遇，关心教师健康，维护教师权益，使教师成为最受社会尊重的职业。”[1]李克强总理于2016年3月在第十二届全国人民代表大会第四次会议的工作报告中也指出，要“加快改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件，深化中小学教师职称制度改革”[2]。这是党和国家对基层教育和教师职业高度重视的充分体现。贫困地区的脱贫致富、教育扶贫战略的实施，都离不开基层教师，即农村地区中小学教师队伍。因此，基层教师权益维护已成为当前亟需解决的政治和社会问题。本文拟从维权教育视角分析基层教师维权问题，以增强基层教师的维权意识，促进基层师资队伍的良性发展，维护农村社会的和谐稳定。

一、基层教师维权与维权教育的内在联系

维权教育是通过培养基层教师的法律素养和维权意识，引导其运用合理、合法手段维护自身权益，从而维护基层地区的教学秩序和社会秩序的宣传教育活动。积极发挥维权教育的社会功能和价值，可以提高基层教师运用法律维权的素养与能力，培养基层教师维权的法治意识与观念。维权教育是思想政治教育的重要内容，具有导向、保障、開发、教育等功能，其在维护基层教师权益中有着重要地位和作用。基层教师维权是维权教育的具体实践，维权教育为基层教师维权提供了思想保障和重要方法。

1.基层教师维权是维权教育的具体体现

维权教育的目的是引导基层教师合法维权，将维权教育理论用于维权实践中。在维权教育实践中，基层教师是维权教育的主要对象。当代维权教育的首要目标是实现基层教师的自由、健康、全面发展，保障其合法权益。这是确立基层教师应有社会地位的政治基础，也是维权教育的实践要求。维权教育体现教育改革与发展的人文精神，解决基层教师维权难的问题是人文精神的具体体现。

2.维权教育可为基层教师维权提供精神支持与方法辅导

首先，维权教育为基层教师维权提供重要思想保障。维权教育有利于帮助基层教师认清自身的社会地位，树立坚定的职业情感和政治立场，为其维权提供强大的精神支持。同时，维权教育可以推动社会对其价值的认同，使其基本权益得到认可，促使公众认清基层教师维权的缘由和必要性，奠定基层教师维权的社会舆论基础。其次，维权教育可为基层教师维权提供方法辅导。比如，通过说理引导，强调基层教师享有权利的事实和权利遭受侵害的事实，讲清基层教师需要维权和如何维权的道理，从而规范和引导基层教师合法有效维权。

二、基层教师的权益现状及维权困境

中共中央、国务院于2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提高教师地位和待遇指出：“改善教师的工作、学习和生活条件，依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”[3]但在现实中，教师尤其是基层贫困地区教师的生存环境并不理想。

1.基层教师的权益现状

基层教师合法权益的落实与保障，是提升其工作满意度、家庭和谐度的重要途径，也是提升基础教育质量的重要保障，但目前我国基层教师的权益现状问题较多。

其一，基层教师的法定工资难以及时足额发放。近年来，黑龙江、安徽、河南、云南等省份集中出现了“教师维权讨薪”事件，主要诉求是让政府返还克扣工资，绩效按月发放，同城同工同酬[4-5]。这反映了基层教师的工资难以及时、足额发放的问题相当普遍。工资发放缺乏保障，是我国基层教师长期面临的问题，这与教师“耻于谈薪”也不无关系。

其二，基层教师的法定福利难以落实。2015年《中国教育报》开展了主题为“教师的这些福利，你享受过吗？”的问卷调查，调查结果显示：教师应当享有的各项“法定福利”落地比例未超过其人数的50%，近50%的基层教师对住房、医疗等福利不了解，96%的教师希望提高工资水平。[6]经济欠发达地区和偏远地区的教师福利落实比例则更低，尤其是与他们生活息息相关的住房补贴、医疗保险、退休保障等。即使落实教师福利的地区，政府也是把福利放在该地的高级学校、重点学校、示范学校。具体到各个学校，也是根据教师的资历对福利待遇进行“论资排辈”，而非覆盖到所有基层教师。经调查，有些地区对国家法律明文规定的教师的寒暑假也予以剥夺，有些地区甚至出现基层教师福利被私吞的违规行为，基层教师的法定福利缺乏有效保障。

其三，基层教师的法定地位不高。基层教师的工资待遇情况，是其法定地位的最直接反映。近些年发生的系列事件充分说明基层教师的法定地位有待提升。例如，2014年年底，甘肃会宁县招聘录取189名警察，其中171人来自教师行业。[7]据相关人士调查，会宁县基层教师出现“离职潮”的主要原因是收入过低，不能满足正常的生活所需。再如，河北省任丘市的一位工作15年的基层教师每月发到手的工资约为2000元，月、季均没有奖金，也没有年终奖，仅能解决温饱。[8]这是基层教师工资待遇低的真实情况，它直接反映了地方政府对基层教师的法定地位缺乏认同。

2.基层教师的维权困境

基层教师的基本权利不被认同、未得到保障，其经济利益和文化利益受损，应有的政治地位被降低，进而导致其社会权益无法得到保障。基层教师依法维权面临着现实、心理两方面的困境[9]，具体体现在维权意识、维权困惑、维权渠道、制度保障四个维度。

其一，基层教师维权意识淡薄。基层学校主要分布在县及其所辖乡镇，是我国教育资源相对短缺的地方。基层教师的综合素养不高，基层教师接受教育培训的机会也较少，部分基层教师政治、法律素养不高，长期处于弱势地位，维权意识比较薄弱。[10]

其二，基层教师维权存在思想困惑。基层教师不仅工作量大、工作强度高，而且工作环境也相对较差。在社会地位下降、人文关怀缺乏的情况下，基层教师已失去了教师本应有的尊严，不得不忍受社会异样的眼光，其维权过程中充满思想困惑。

其三，基层教师维权渠道受限。在基层地区，教师的诉求没有畅通的渠道可以传达出去，其维权也就存在所谓的“不合法性”，原因有以下三个方面：一是学校工会组织未能发挥组织协调作用，基层教师的意见诉求无处倾诉；二是执法部门对教师维权问题没有制定相应的调解化解机制；三是没有充分利用微信、微博等新媒体投诉渠道，教师权益受损问题也未能引起政府、社会、学校的重视。

其四，基层教师维权制度有待完善。基层教师工资待遇缺乏相应的法律、制度、政策保障。如对教师讨薪事件，某地方政府竟回应称，基本工资之所以9年未涨，是因为没有新政策。尽管我国已经制定了《教育法》《教师法》等单项法律法规，对基层教师权益的维护具有一定的保障作用，但现有的教师权益保障体系仍存在不足，解决基层教师维权困境的法律法规还不够健全，有待进一步完善。

三、维权教育视域下基层教师维权困境的应对策略

维权教育不仅是一种意识教育，也是一种能力教育，其对提升基层教师的维权素养和促进基层教师的有效维权有着重要作用。为此，需要合理运用理论引导、理念倡导、心理疏导等维权教育方式，解决基层教师维权时所面临的自身限制性因素。同时，还应积极引导社会公众尊重基层教师、关注基层教育，减少基层教师权益受损事件的发生。

1.塑造基层教师的理性人格，提高基层教师的维权意识

基层教师理性人格的塑造是维权教育的内核。基层教师的政治素养、生活态度、职业道德，是决定其理性人格的重要因素，影响其维权的方式和动机。权利意识可分为维权型权利意识、表达型权利意识和参与型权利意识三种，其中在参与型权利意识中，维权意识、表达意识与参与意识都比较强。[11]因此，应通过维权教育培育基层教师的参与型权利意识，塑造其理性人格，提高其维权意识。首先，基层教师应明确自身的权益与责任。基层教师应通过加强对政治、法律的学习，明确自身享有的权益和应尽的责任，以合法手段争取自己的权利，正确维护自己的利益。这是基层教师维权主体意识的体现，是提升基层教师维权意识和能力的重要路径，也是塑造基层教师理性人格的重要环节。其次，基层教师应提升自身的幸福意识。基层教师幸福意识的提升，是其理性人格塑造的内生性因素，也是提高其自身维权意识的根本。基层教师理性自觉和理性文化的塑造，可促使其理性人格的形成，进而形成其正确的维权意识、维权动机和维权方法。最后，基層教师应提高自身的职业道德素养，以乐善好施之心对待学校的教学与管理，以理性的态度将师德风范融入维权实践之中，以促进基层教师正确维权意识的培育。

2.加强对教师的心理疏导，减少基层教师的思想困惑

要对基层教师及时实施心理疏导和人文关怀，解决基层教师维权的思想困惑。具体可从以下两方面着手：第一，注重对基层教师进行心理疏导。工资不能及时发放和生存环境不理想等问题，会使部分基层教师不顾正常教学秩序，放下师道尊严，采取非法、暴力等极端手段进行维权。对此，应借助微信、QQ、微博等新媒体平台，对基层教师进行心理疏导，及时有效地破解基层教师的负面心理情绪。第二，应重视对基层教师的人文关怀。人文关怀，从广义上理解，是对人的需要、个性和价值的肯定，是对人的生存和发展的关注，是对人的尊严和幸福的重视。[12]对基层教师的人文关怀，应体现在最直接和最现实的工资、福利等待遇问题上，通过制定教学激励方案和提高教师授课课时费标准等方式，以有效缓解基层教师经济困境，提高基层教师的工资薪酬水平和生活幸福指数。

3.动员社会力量广泛参与，拓宽基层教师维权渠道

基层教师维权诉求的有效表达，是基层教师维权教育的重要内容，也是实现其维权目标的重要保障。因此，要聚集多方社会力量，不断拓宽基层教师维权诉求的表达渠道，增强基层教师维权诉求方式的合法性，提高基层教师维权诉求的有效性。这就要求：第一，要强化学校工会社会服务的职能。要积极发挥学校工会的组织协调作用，积极与政府部门、教育部门和学校相关部门进行沟通、协调，维护教师权益。同时，学校工会要勇于担当社会协调的角色，善于倾听基层教师的意见诉求，及时梳理整合基层教师的提议，并将其转达给有关部门，做好解决利益冲突的“搭桥人”。第二，要完善法律援助调解渠道。律师事务所等法律服务机构应积极为基层教师提供法律援助，帮助基层教师合法维权。此外，法律服务机构还应拓宽法律援助服务的范围，不仅为基层教师解决讨薪问题，还应帮其争取应有的其他福利待遇。第三，要合理利用传统媒体和网络媒体。可利用传统媒体和微博、微信、QQ群等网络媒体渠道，对有关基层教师维权的问题进行报道，揭露侵害基层教师权益的违法行为，大胆曝光一些恶性侵权事件，壮大社会舆论监督声势。通过社会舆论，创造尊重基层教师权益和关注基层教育的社会环境，引起社会对基层教师维权问题的关注。同时，社会公众也可以通过媒体渠道，对学校教师聘任条例的制定和教师聘任合同的履行情况进行监督，实现基层教师有理有据维权。

4.强化基层政府对教师权益的保障职能

基层教师的权益保障主要是指工资、福利、待遇等方面的法律保障、制度保障和政策保障。应落实基层政府在法律、制度、政策等层面的职责，以促进基层教师维权困境解决的常态化、长效化。第一，基层政府应依法行政，完善基层教师权益的法律保障，构建基层教师维权机制的法律基石。我国已制定的《劳动合同法》《劳动者权益保护法》《教育法》《教师法》等法律，就教育拨款和教师工资问题已做出明确规定，地方政府如果不依法保障教师待遇、拖欠工资，应依法追究其责任等，建立健全基层教师权益保障的法律体系。第二，基层政府应结合当地实际，建立配套的教师权益保障制度。基层教师权益的制度保障体系，包括同工同城同酬、休息休假、足额发放工资等各个方面的内容，这是构建基层教师维权机制的制度基石。要制定具有激励效应的绩效考核指标，制定普法宣传制度，提高基层教师的法律素养和自保意识。第三，落实基层政府政策保障职责。完善基层教师权益的政策保障体系，是构建基层教师维权机制的政策基石。基层政府应加强对基层教师权益保障政策运行的监督，实施内外监管，以维护基层教师权益保障政策的健康运行，同时明确基层教师权益方面的责任清单。

参考文献：

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