刑事司法审查制度分析论文

〔摘要〕刑诉法第九十三条对羁押必要性作出了规定，立法上对羁押必要性审查制度规定比较模糊，比如审查主体单一，司法实践中羁押必要性审查具体操作比较难，有些地方制定的考评规则不科学，非羁押替代措施不足，羁押必要性审查的程序不规范等。今天小编为大家精心挑选了关于《刑事司法审查制度分析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

刑事司法审查制度分析论文 篇1：

“捕诉一体”办案模式下的羁押必要性审查制度

摘 要：羁押必要性审查制度改革至今，审查方式、审查程序等方面已日益完善，审查效果进一步提升，但由于理念更新不够、规范性指引缺位、权利救济虚设等问题，导致审前羁押率较高的现象仍未得到有效缓解。在“捕诉一体”办案模式下，检察机关可以通过更新理念、完善制度、权利救济、机制融合等途径，发挥主导责任，减少不必要逮捕，合理降低羁押率。

关键词：捕诉一体 羁押必要性审查 逮捕 降低羁押率

羁押必要性审查制度是司法责任制改革后落实“少捕慎诉慎押”“降低审前羁押率”理念的重要体现。刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）等法律和司法解释对羁押必要性审查作出了规定。[1]当前各地检察机关正在加强降低审前羁押率相关工作的试点建设，建立“以取保为常态，不取保为例外”的制度。本文以J省W市检察院2019年与2020年办理羁押必要性审查案件的实践数据为蓝本，分析“捕诉一体”办案模式下羁押必要性审查的基本情况和特点，针对存在的问题与难点，提出相应对策建议，以期助益羁押必要性审查制度进一步完善，有效降低羁押率。

一、“捕诉一体”办案模式下羁押必要性审查的积极变化

伴随我国司法体制改革，羁押必要性审查职能由分部门行使变为刑事执行检察部门行使再归口于捕诉部门，实现了检察机关职能的重新配置，將检察监督贯穿于整个诉讼流程，形成审查质效多样化转变。

（一）由静态分割式审查转变为动态一体化审查

刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件，是在办案部门对案件作出逮捕决定、收到羁押必要性审查申请后，告知刑事执行检察部门，刑事执行检察部门审查后认为符合变更条件的，再向办案部门提出变更羁押的建议，审查过程呈现出分割式、断面化特点。“捕诉一体”办案模式下，羁押必要性审查方式发生转变，检察官兼具批捕、公诉、监督职能，具有履行职能的天然优势，在独立办理羁押必要性审查案件的前提下，能够将审查监督向诉讼前端和诉讼后端“双向”延伸，实现由分割式、断面化审查转变为一体化、全流程监督。同时，检察官开展羁押必要性审查不受诉讼程序的限制，可随时随地审查变更，实现由静态一次性审查转变为动态随时性监督，及时履行检察监督职能。

（二）由低采纳率转变为高采纳率

刑事执行检察部门缺少诉讼审查亲历性，难以对案件细节准确把握，变更羁押理由缺少说服力，变更采纳率较低。样本数据显示，2019年羁押必要性审查的变更采纳率为68.7%，2020年增长至77.5%，提高近10个百分点，增幅明显。“捕诉一体”模式下，检察官全流程参与案件的审查监督，对案件事实、在案证据、犯罪情节以及犯罪嫌疑人社会危险性有全面的了解，对捕后侦查取证、犯罪嫌疑人家庭变化等可能影响羁押的因素有持续性的动态掌握，一旦案情发生变化，即可开展针对性审查，提升采纳率。

（三）由建议式审查转变为决定式审查

刑事诉讼法赋予刑事执行检察部门的羁押必要性审查权是建议权，办案部门享有是否采纳的决定权，实践中有的办案部门在决定是否采纳建议时带有较大的任意性和主观性。一旦建议被拒绝采纳，刑事执行检察部门就无法再进行实质性的监督和制约，令羁押必要性审查工作陷入被动，有损法律权威。[2]《规则》正式实施后，捕诉部门的检察官直接具备羁押的决定权，即是否批准逮捕和是否变更羁押的决定权，具有刚性效力，实现了法律监督的高效性、系统性、连贯性。

（四）由孤立审查转变为与认罪认罚双向促进

在“宽严相济”“尊重和保障人权”等司法理念的指导下，退赔退赃、取得被害人谅解、认罪态度良好等因素既是羁押必要性审查的必然考量因素，又是认罪认罚从宽的重要判断条件。刑事执行检察部门在办理羁押必要性审查案件时，往往只是例行公事式地行使职权，无法将化解矛盾、促进和谐等司法目的渗透到案件审查中，就案办案，孤立审查的局限性比较突出。样本数据显示，2019年J省W市变更羁押后的案件认罪认罚率为93.3%，2020年增长至97%，反映出“捕诉一体”办案模式下，检察官不再孤立地对羁押必要性进行审查，而是发挥主观能动性，在犯罪嫌疑人变更羁押条件成熟的情况下，以其认罪认罚态度作为是否变更羁押的重要考量因素，鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚。同时，羁押必要性审查与认罪认罚从宽制度相互衔接、双向促进，实现个案办理的示范效应，鼓励更多犯罪嫌疑人积极减轻社会危险性，使其享受双重司法实惠的同时进一步提升检察公信力。

二、“捕诉一体”模式下羁押必要性审查制度的司法困境

不必要羁押是司法实践中的痼疾，较高的审前羁押率，与司法的谦抑精神不符。虽然我国刑事司法注重人权保障，近年来审前羁押率有所下降，但在思维观念、规范性制度、权利救济、机制融合方面还有所欠缺，亟待完善改进。

（一）理念更新不到位

经梳理发现，2019年J省W市受理羁押必要性审查案件508件，2020年减少为198件，审查数量同比降低60%，反映出“捕诉一体”模式下检察官开展羁押必要性审查的动力不足、怠于履职的特点。第一，我国传统司法语境中充斥着强职权主义色彩，偏重于打击犯罪，检察机关以打击犯罪为主要任务，更倾向于发现案件事实而较忽略对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护。第二，与刑事执行检察部门依职权对批准逮捕的案件进行全面初查不同，捕诉部门的检察官除案件本身事实认定、证据审查外，部分精力需向社会调查、特困被害人救助、服务民营企业等职责转移，多样化工作职能分散了检察官的精力，全面审查“有心无力”。第三，“捕诉一体”模式下，检察官囿于前期案件审查过程中判断犯罪嫌疑人社会危险性形成的思维定势，影响在羁押必要性审查中的判断，除非是有明显的客观原因改变，诸如退赃退赔、身体状况确实不适宜继续羁押或者案件事实、证据发生重大变化等，否则很难改变对社会危险性的既有判断。第四，在检察官业绩考评中，对犯罪嫌疑人不批准逮捕致使新的犯罪产生或者严重影响刑事诉讼正常进行的评价指标，远高于无社会危险性不捕的评价指标，考评指标因素降低了检察官不批准逮捕的积极性，检察官在面临捕与不捕的双重选择时，更倾向于作出逮捕决定，以免影响刑事诉讼进程。

（二）羁押必要性审查规范性指引缺位

刑事诉讼法第81条规定应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节、认罪认罚等情况作为是否可能发生社会危险性的考虑因素，《规则》第579条第4款、第580条规定社会危险性较小属于应当或者可以提出变更羁押建议的情形。从法律规定可以看出，逮捕和羁押必要性审查的关键性考量标准都是社会危险性，但是结合数据和实践操作可发现，检察官对于主观判断性较强、涉及社会危险性综合评估的量化标准把握不准，往往不敢适用于变更羁押。例如2020年J省W市变更羁押案件140件，以“证据已经固定完成，变更羁押不影响诉讼正常进行”“认罪悔罪态度较好”等主观理由变更羁押的有16件，仅占总变更案件数的11.4%;而未变更羁押案件58件，其中26件具体阐明不予变更羁押的理由，以“采取取保候审措施有毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供”等主观理由不予变更的有18件，占比达到70%，远远超过其他客观性理由。实践中，由于缺乏社会危险性量化标准，法律规定过于笼统，检察官审查逮捕和变更羁押的弹性操作空间较大，对犯罪嫌疑人主观恶性、人身危险性等社会危险性因素把握不准，往往认为构成犯罪就是具有社会危险性的最大证明，甚至有时直接忽略审查，导致“构罪即捕”的现象。

（三）犯罪嫌疑人权利救济虚设

《规则》第574条规定，人民检察院进行羁押必要性审查的方式分为三种，分别是依职权、依申请和依建议。样本数据显示，2019年、2020年依申请受理羁押必要性审查案件分别为289件和92件，均占受理总量的一半左右，但是变更率仅为25%和54%，与依职权审查、依建议审查90%以上的变更率相去甚远。刑事诉讼法规定，被逮捕的犯罪嫌疑人有通知家属的权利，本人及法定代理人、近亲属或者辩护人也有申请变更强制措施的权利，实践中检察官往往重程序宣告，仅在形式上告知犯罪嫌疑人有申请变更强制措施和羁押必要性审查的权利，而较少开展释法说理，对具体的批捕理由、如何通过退赃退赔、与被害人和解等途径实现救济通常不做详细阐释。对犯罪嫌疑人而言，由于其法律知识匮乏，人身自由受限，对于权利救济缺乏深入了解，知权利而不知如何实现权利，导致申请变更理由没有针对性或者补强措施没有做到位就申请变更羁押，权利救济流于形式，人权保障的效果不佳。

（四）与认罪认罚从宽制度衔接存在断层

逮捕是刑事强制措施体系中最为严厉的一种，如果采取逮捕措施不当，会对公民权利造成严重损害[3]，审查逮捕是第一道权利保障环节，羁押必要性审查是又一道权利救济环节，无羁押即无审查，权利的源头保障尤显必要，而认罪认罚从宽则是更深层次、更全面的权利落实环节。羁押必要性审查和认罪认罚制度应当贯穿于整个刑事诉讼过程，但实际上，大量羁押必要性审查案件集中在审查逮捕之后、审查起诉之前，大量认罪认罚案件集中在审查起诉阶段，其他诉讼阶段还存在较大可操作空间。如审查逮捕阶段，检察官没有将认罪认罚作为是否批准逮捕的考量因素，未能实现羁押必要性与认罪认罚相结合，导致权利救济虚设;审查起诉阶段，犯罪嫌疑人已经变更羁押，自愿认罪认罚的情况下，轻刑案件的办案效率被大打折扣，不能有效实现繁简分流、快慢分道的办案要求。

三、完善羁押必要性审查制度的检察路径

（一）强化更新检察监督理念

随着我国法治不断进步、社会治理快速发展，现代化司法理念逐渐深入人心，检察机关要始终坚持以人民为中心的司法目标，践行“在监督中办案，在办案中监督”的检察理念，摒弃重打击犯罪、轻保护人权、“构罪即捕”的固有思维，更新检察监督理念，贯彻落实无罪推定原则，对于羁押必要性审查案件做到“可变更的尽职审查”“应变更尽变更”。羁押必要性审查制度的理论基础为情势变更原则，随着诉讼阶段的不断推进，证明标准相应提高，检察官对刑事案件的认识逐步深入，开展羁押必要性审查是案件情况发生变化的应然之举，要充分发挥“捕诉一体”的职能优势，从批捕到起诉诸环节积极主动开展全过程、全方位的羁押必要性审查，最大限度降低羁押率。发挥业绩考评导向作用，加大非羁押诉讼、变更羁押等指标的考核权重，设置阶梯式积分规则，促使检察官提升主观能动性，提升降低羁押率、保障人权的司法意识。

（二）建立社会危险性量化评估机制

建立健全社會危险性评估量化模型，制定口径统一、清晰明确、可操作性强的社会危险性量化标准，可明确社会危险性包含人身危险性要素（如累犯情节、主观恶性、造成的社会危害等）和诉讼可控性要素（如共犯情况、居住情况、认罪态度等），将应当逮捕和应当、可以变更羁押的社会危险性情形细化，确定各类要素在社会危险性评价中所占的比重。结合罪名及刑罚的轻重程度，赋予要素相应的分值，根据量化统计的总分值确定高、中、低三种程度的风险值并进行分类处理，对高风险犯罪嫌疑人批捕或继续羁押，对中风险犯罪嫌疑人酌情处理，对低风险犯罪嫌疑人不批捕或变更羁押。[4]研发羁押必要性审查智能辅助系统，如借鉴浙江省绍兴市检察院的做法[5]，检察官只需将犯罪嫌疑人、被告人的人身危害性、社会危害性、诉讼可控性等指标分类输入，凭借大数据审查即可得出基准判断，实现自动过滤、动态跟踪，还可将量化评估结论形成审查报告等结论性文字，实现有理可依、有据可查，提升检察官办案质效。

（三）促进犯罪嫌疑人权利救济实质化

在“捕诉一体”办案模式下，捕诉部门的检察官全程参与案件的审查，能够准确了解案件情况，在具备充足理由的情况下作出逮捕决定，具备释法说理的天然优势。检察官应当发挥主观能动性，将逮捕罪名、逮捕理由、救济途径等充分告知犯罪嫌疑人、被告人及其家属，并对影响变更羁押的重要因素，如退赃退赔、认罪悔罪等进行阐释说理。同时，发挥辩护律师作为桥梁纽带的双向协调作用，利用其了解变更羁押要素、权利保障方式、认罪认罚价值等专业优势，以及基于犯罪嫌疑人对律师的充分信任，积极推进变更羁押的主客观条件的达成，推进追赃挽损、认罪认罚等法律制度的贯彻落实，提升检察机关办案质效。侦查机关和看守所也应积极履行引导教育职能，鼓励和帮助犯罪嫌疑人减轻社会危险性，促进社会矛盾化解。

（四）强化与认罪认罚从宽制度的融合推进

羁押必要性审查与认罪认罚制度同为权利救济保障的重要制度，二者相辅相成、相得益彰。健全完善羁押必要性审查与认罪认罚制度双融合，从案件之初到案结事了，实现羁押必要性审查案件化、规范化办理，于审查源头即与认罪认罚同步推进，构建诉讼监督新模式。在立案侦查初期，尽早对刑事案件进行分流过滤，明确非羁押诉讼案件的适用标准、案件范围，对自愿认罪认罚、罪行较轻的案件，能不捕的尽量不捕。在审查逮捕阶段，检察官以社会危险性审查为重点，结合犯罪嫌疑人认罪认罚情况，对有无逮捕必要性进行精细化、诉讼化审查，并积极组织开展值班律师听证，多渠道、多形式听取值班律师意见，促进审查逮捕流程透明化。在羁押必要性审查中，检察官应当听取犯罪嫌疑人、被害人、侦查机关、律师意见，对犯罪嫌疑人认罪认罚的，主动开展释法说理，促使其退赔退赃、争取被害人谅解，积极促成达成羁押变更条件，以最大限度实现人权保障。探索建立繁简分流的快速办理机制，公检法协作构建非羁押诉讼案件快速处理机制，创新集中审理工作模式，对可能判处1年以下有期徒刑、犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的非羁押诉讼案件适用速裁程序，实行集中开庭、集中宣判，实现快侦、快诉、快判，切实降低案件羁押率。

作者：江苏省无锡市梁溪区人民检察院课题组

刑事司法审查制度分析论文 篇2：

羁押必要性审查制度的完善与落实

〔摘 要〕 刑诉法第九十三条对羁押必要性作出了规定，立法上对羁押必要性审查制度规定比较模糊，比如审查主体单一，司法实践中羁押必要性审查具体操作比较难，有些地方制定的考评规则不科学，非羁押替代措施不足，羁押必要性审查的程序不规范等。完善羁押必要性审查制度，必须完善立法，明确审查内容包括拘留和逮捕两种强制措施，审查主体包括公、检、法等机关，构建科学合理的绩效考评制度，检察机关内置业务部门之间协调配合，加强信息共享，完善监视居住等非羁押替代措施，规范羁押审查启动方式、审查期限以及救济程序，从而更好地发挥羁押必要性审查制度作用。

〔关键词〕 羁押必要性审查；羁押；法律完善；刑诉法

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刑事诉讼法第九十三条规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”国家完善羁押制度，强化人民检察院对逮捕执行的监督，体现了对人权的尊重和保障。但是，刑事诉讼法这一规定比较原则，审查范围小、审查主体单一、审查程序不规范，我们必须正视羁押必要性审查制度存在的问题，认真研究并提出意见，以期完善和落实羁押必要性审查制度。

一、我国羁押必要性审查制度的概述

（一）我国羁押制度的实施现状

羁押作为刑事拘留和逮捕的自然延续，直接限制和剥夺了犯罪嫌疑人、被告人的人身自由。长期以来，司法实践中“够罪即捕、一捕到底”成为了常态，从而导致捕后羁押率一直居高不下，这严重影响了我国司法公正的整体形象。作为一种最严厉的强制措施，执行羁押必然会使犯罪嫌疑人或被告人受到较长时间的监禁，从而也使其人生自由受到“最严重、最深远的伤害”[1]。如今大多数法治国家都已规定，羁押必须具备必要性才能实施，否则羁押是非法的。

羁押制度虽然限制和剥夺了犯罪嫌疑人、被告人一定的人身自由，但是具有其合理的社会功效。其一方面是从程序上保障刑事诉讼活动顺利进行，防止犯罪嫌疑人、被告人企图自杀或者逃跑，排除犯罪嫌疑人干扰证人作证或者串供；另一方面也起到了社会防卫的功能，有力的预防了犯罪嫌疑人、被告人再次对被害人、证人进行打击报复。但是，根据检察机关相关人员研究，我国2004年至2009年部分基层检察院的羁押率依然保持在90%以上[2]，这与其他法治国家相比，捕后羁押率则相对偏高。

（二）对我国羁押必要性审查的理解

1.羁押必要性审查是一种救济权

从法律属性来看，羁押必要性审查具有救济属性，是一种救济权，一种赋予受到侵犯的一方当事人诉诸法庭或者其它方式的补救性权利。具体来说，就是侦查机关、侦查监督部门、公诉部門或者人民法院在继续侦查、审查逮捕、公诉和审判过程中，羁押必要性审查部门根据案情变化、办案需要或者犯罪嫌疑人、被告人身体状况的不适，作出不批准延长羁押期限、释放或者变更强制措施的决定。但是，羁押必要性审查原则上不应影响办案部门正常行使撤销变更强制措施的权力。只有在发现侦查权、批捕权、公诉权和审判权内含的行使强制措施的权力可能不当时，羁押必要性审查才有发挥作用的可能。简言之，只有当公安机关、人民检察院和人民法院未依职权主动撤销案件或者变更强制措施，羁押必要性审查部门根据案情主动或者根据犯罪嫌疑人、被告人一方的申请提出释放或者变更强制措施的救济权利。

2.羁押必要性审查是一种法律监督权

人民检察院是国家的法律监督机关，刑事诉讼法赋予了检察机关在刑事诉讼过程中行使侦查监督、审判监督等职能。刑事诉讼法第九十三条明确规定，羁押必要性审查是一种法律监督权，包括对公安机关、人民法院强制措施“羁押”的法律监督权。人民检察院依法主动对案件进行羁押必要性审查，有关机关应当在期限内将处理情况通知人民检察院。因此，羁押必要性审查是一种诉讼监督权。在案件的侦查阶段，侦查监督部门应该根据案件事实变化建议侦查机关对犯罪嫌疑人予以释放或者变更强制措施；在案件提起公诉后，公诉部门可以建议人民法院对于被逮捕的被告人予以释放或者变更强制措施。为保障被告人的合法权益，检察机关应高度重视对法院决定逮捕案件的羁押必要性审查，切实履行好法律监督职责[3]。正是羁押必要性审查具有诉讼监督职能，检察机关对羁押必要性进行审查后，如果认为没必要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施，而不是一种强制性的规定。

3.羁押必要性审查是一种建议权

羁押必要性审查区别于公、检、法直接对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施的决定权，准确的说，应该是检察机关专有的一种建议权。刑事诉讼法第九十四条规定，人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。羁押必要性审查，是指检察机关对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行的一项审查保障机制。对不需要继续羁押的，检察机关应当书面建议相关部门释放或者变更强制措施[4]。但这只是程序上的权利，只对羁押的强制措施合法性和合理性进行审查，仅仅是一种诉讼程序上的监督，并不决定羁押的实体结果。

（三）羁押必要性审查的启动方式

从刑诉法第九十三条的规定理解，羁押必要性审查是人民检察院主动启动。然而，在刑诉法有关规定中还有一种被动启动，即当事人的申请，也可将这两种启动方式分为依职权启动和依申请启动。

依职权启动。人民检察院依法对犯罪嫌疑人、被告人批准和决定逮捕后，对羁押必要性进行审查是人民检察院的法定职责。刑诉法第九十三条规定人民检察院应当对羁押必要性进行审查，说明人民检察院在刑事诉讼中必须履行这一职责。然而，对于如何审查没有明确规定。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下文简称《刑事诉讼规则》）第六百一十六条至六百二十一条对羁押必要性审查作了详细的规定，侦查监督部门、公诉部门分别在侦查、审判阶段进行羁押必要性审查，监所检察部门则在犯罪嫌疑人、被告人被羁押后的全程均可进行羁押必要性审查，同时还规定了审查的六种方式。

依申请启动。刑诉法虽然没有明确规定当事人有权申请启动羁押必要性审查，但刑诉法第九十五条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更强制措施。这一规定实质上是对羁押必要性审查的启动。因为上述人员申请变更强制措施，必然导致被申请机关对羁押必要性的审查。《刑事诉讼规则》第六百一十八条规定犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查。刑诉法第九十五规定，人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日内作出决定。可见，当事人也可以向人民法院、人民检察院和公安机关提出羁押必要性審查申请。

二、羁押必要性审查制度存在的困境

（一）法条规定不一致

修改后刑诉法第九十三条规定的羁押必要性是指逮捕必要性，但是刑诉法第七十九条规定的逮捕适用条件中并没有逮捕必要性的规定。这显然是沿续了修改前的刑诉法对于逮捕必要性的规定。修改后的刑诉法第七十九条对于逮捕明确规定了六种应当逮捕和一种可以逮捕的情形，即“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止社会危险性的，应当予以逮捕”的五种情形，以及“可能判处十年有期徒刑以上刑罚或者可能判处有期徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明”的情形，另外还有被取保候审、监视居住违反规定情况严重的可以予以逮捕的情形。在这六种逮捕适用情形中均没有提到逮捕必要性的规定。

（二）司法实践操作难

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中第六百一十七条明确规定了检察机关内部对羁押必要性审查的责任分工：侦查阶段由侦查监督部门负责羁押必要性审查；审判阶段由公诉部门负责羁押必要性审查；在监所检察工作中监所检察部门发现不需要继续羁押的，也可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。这一规定为有效保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益提供了法律依据，但是具体落实到司法实践中仍然还存在一些问题：第一，检察院的侦查监督部门案多人少矛盾突出，侦查监督部门受理审查逮捕案件仅7天时间，在7天内办案人员要阅卷，讯问犯罪嫌疑人，撰写审查逮捕意见书，汇报案件，再将案件处理情况录入检察机关统一应用软件，侦查监督部门根本无时间顾及羁押必要性审查工作，办案人员只能从案件事实和证据出发把握罪与非罪，是否具有社会危害性，从而建议作出逮捕与否的决定。第二，在公诉阶段，一般案件审查起诉时间为一个月，重大、复杂的案件可延长半个月，对于需要补充侦查的案件还可退回补充侦查二次。公诉部门对羁押必要性审查时间充足，公诉部门从案件事实与证据出发能更好地把握是否有羁押必要性。第三，监所检察部门由于没有阅卷，对案件事实及证据情况不清，对犯罪嫌疑人是否有羁押必要性不明。因此监所检察部门开展羁押必要性审查在实践过程中收效也并不理想。

（三）考评体系不科学

当前，有的地方制定羁押必要性考评细则不科学、不合理。第一，个别地方侦查监督部门考核羁押必要性审查采取以建议侦查机关变更强制措施或者释放犯罪嫌疑人的数量为标准，考评衡量方式过于单一，不能完全展现羁押必要性审查工作的实际情况。第二，某些地方的公诉部门还未把羁押必要性审查纳入考评细则中。公诉部门在审查公诉案件、法院审理期间，鉴于案件事实及证据发生变化，可以进行羁押必要性审查。但是，如果公诉部门一直不把羁押必要性审查纳入考核体系当中，必然会降低其对羁押必要性审查工作的关注力度。第三，监所部门充当羁押必要性审查的辅助角色，查缺补漏，弥补侦查监督部门、公诉部门审查的缺漏。但是司法实践中，监所检察部门往往对案件事实、证据收集以及羁押情况并不了解，并且由于人员配置和专业分工不同，监所检察部门难以全面正确履行羁押必要性审查的职责。监所部门没有阅卷，无法掌握案件具体情况，此外，监所部门考评细则也对羁押必要性审查无考评要求[5]。

（四）羁押替代性措施不足

目前，在我国刑事诉讼中，羁押替代性措施种类比较单一，主要有取保候审和监所居住两种。新刑事诉讼法对这两种强制措施进行了较大篇幅的调整和修改，不仅扩大了取保候审的适用范围，而且规范了保金收取退还程序。就监视居住来说，新刑事诉讼法首次将其与取保候审相分离，将监视居住定位为减少羁押的替代性措施[6]，并且规范了其适用条件、监视方式、折抵刑期以及被监视居住人应遵守的规定。尽管如此，羁押替代性措施仍有很多地方需要改进和完善。

（五）羁押审查程序不规范

首先，羁押必要性审查的范围还不够明确，没有明确是对部分案件进行羁押必要性审查，还是对所有案件进行羁押必要性审查。从立法而言，羁押必要性审查是为了缩短不必要的羁押期限，那么就不应当限制案件的审查范围。但是，从司法实践来看，羁押必要性审查的重点应放在过失犯罪、有从轻或减轻处罚情节，当事人双方达成谅解协议，积极退赃的轻微刑事案件。其次，审查主体过窄。刑诉法对羁押必要性审查规定主体为人民检察院，这与人民检察院行使逮捕批准权和决定权息息相关，是检察机关的法定职责。然而，刑诉法也规定人民法院有逮捕决定权，在决定逮捕犯罪嫌疑人、被告人后，人民法院也应对逮捕必要性进行审查。公安机关除应对拘留进行必要性审查外，对逮捕也要进行必要性审查。再次，审查期限、流程不规范。目前，各界对检察机关应当在什么阶段启动羁押必要性审查还存在不少争议。有学者认为，羁押必要性审查应当有一个科学的周期，建议审查周期为一个月[6]。有的认为，在逮捕后二个月内仍应该对羁押必要性进行审查。笔者认为，应采取定期与不定期相结合的审查方式。此外，羁押必要性审查结果的救济程序还不够明确，当事人提出变更羁押审查请求时，有的地方是由侦查监督部门统一审查，有的地方则是由控申部门复核后直接回复当事人。

三、羁押必要性审查制度的完善

（一）完善立法

刑诉法第九十三条规定逮捕羁押必要性审查，立法、司法解释应明确羁押必要性审查是否针对逮捕的三个条件进行审查。根据相关国家立法经验，对羁押必要性审查的内容依然是证据要件、刑罚和社会危险性要件，尤其侧重社会危险性审查。随着案件诉讼进行，犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实愈能被充分证明，犯罪嫌疑人可能判处的刑罚也能有大概的了解。笔者认为，立法上应当明确，逮捕羁押必要性审查侧重于羁押必要性审查。

（二）加强部门之间协调配合

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百一十七条明确规定了检察院对羁押必要性审查工作的内部分工：侦查监督部门、公诉部门和监所部门应在考评细则的协调指导下，相互配合、共同协作，积极开展羁押必要性审查工作。侦查监督部门应克服案多人少的困难，重点对附条件逮捕案件、经济犯罪案件、事实比较清楚、有法定或酌情从轻处罚情节的案件进行审查。定期指派专人主动与侦查机关进行沟通，及时了解案件办理情况。其次，公诉部门在案件起诉或者案件在法院审理过程中，及时根据案件事实，可能判处的刑罚基础上主动提出羁押必要性审查的建议，充分发挥案件在公诉、审理时间长的优势，及时对羁押必要性进行跟踪审查。再次，监所部门在履职过程中，根据当事人申诉或者在工作中发现的情况，及时向侦查监督部門或公诉部门提供羁押必要性审查的相关线索。

（三）制定科学的考评机制

科学合理的考评机制对于刑事司法公平、公正具有重要意义，现行的考评制度使办案人员与案件办理结果产生了利害关系，应取消捕后判轻刑率的绩效考评规定。将羁押必要性审查纳入侦查监督部门、公诉和监所部门目标管理考评中。改变以建议侦查机关变更强制措施或者释放犯罪嫌疑人、被告人数量为唯一考评指标，适当考虑羁押必要性审查的实际收效。比如，以最终变更了强制措施或者释放了犯罪嫌疑人的建议比例作为考核依据。

（四）完善非羁押替代措施

目前我国羁押的替代措施有取保候审和监视居住两种，新刑诉法把监视居住作为逮捕的替代措施，并对监视居住作了较大的调整和修改，使捕后无继续羁押必要性的人变更为监视居住的机会大大增加。但是，新刑诉法虽然完善了取保候审期间应当遵守的规定，如不能进入特定的场所、不能从事特定的活动等，但是并没有完善取保候审的监督办法和保证方式。实际操作中，没有羁押必要性的人变更为取保候审的机会也很小，即没有发挥出取保候审这一非羁押替代措施的有效作用。因此，应当进一步加大对取保候审法律条文的扩大解释，扩大保证人范围，另一方面采取必要的监控措施，使办案人员敢于变更强制措施。

（五）规范羁押必要性审查程序

羁押必要性审查存在审查范围小、主体过于窄等问题，必须通过立法或者司法解释等措施予以完善，以使这一保护公民人身权利的规定更加有效和便于操作。

审查范围应扩展为拘留和逮捕两种羁押措施。拘留作为一种临时性羁押措施，具有应急性、时限短等特性，在时间上应严格控制，但刑诉法规定对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，可以延长至三十日。因此，对于如此长时间的拘留措施应当纳入羁押必要性审查的范围。其一，对拘留措施本身的审查。侦查机关在立案侦查之后，对犯罪嫌疑人采取强制措施时就面临着一个是否羁押的问题，这其中包含着对羁押必要性审查。司法实践中很多犯罪嫌疑人并没有被拘留，说明拘留非必要性必然存在。其二，对上述三种特殊情形的案件在经过一定时间的侦查后，拘留的情形可能发生变化，而导致拘留的必要性不再存在。侦查机关将羁押措施改为非羁押措施，其中就有此情形。其三，拘留是侦查机关自行采取的羁押措施，在移送审查批准逮捕前存在监督空白区。因此，侦查机关理应主动或根据当事人申请对羁押必要性进行审查。从法律上对此进行明确的规定有利于促使侦查机关履行对羁押必要性的审查职责。

审查主体应扩展为公安、检察院、法院三个机关。将羁押必要性审查的主体扩展为公、检、法三机关，可以充分发挥刑诉法规定的公、检、法三机关相互制约的作用，贯彻落实刑诉法对公民人身权利的保护原则。一是根据刑诉法的规定，公、检、法三机关均有对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押措施的权力，作为羁押措施的决定主体对其作出的决定都必须进行必要性审查，以确保羁押的正确性，保障被羁押人的人身权利。二是根据刑诉法第七条规定，公、检、法三机关在刑事诉讼中应当分工负责，互相配合，互相制约，从而保证准确有效地执行法律，对于非本机关作出的羁押决定，其他机关均有进行监督的法律义务，将羁押必要性作为相互监督的必要程序。三是根据刑诉法第九十五的规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有申请变更强制措施的权利。人民法院、人民检察院和公安机关自收到申请后，应当在三日内作出是否变更的决定。由此，公、检、法三机关均应根据当事人的申请履行羁押必要性审查的职责。

羁押必要性审查应延伸到侦查、审查逮捕、审查起诉和审判四个阶段。既然羁押措施存在于刑事诉讼的各个阶段，其必要性审查就应当体现于各个诉讼阶段中，而不应当仅局限于人民检察院作出逮捕决定之后。具体而言，一是侦查阶段。侦查机关在立案之后终结之前对采取了羁押措施包括拘留和逮捕的案件始终要进行羁押必要性审查。二是审查逮捕阶段。人民检察院受理侦查机关移送审查批准逮捕案件，其中一个重要内容就是对逮捕必要性进行审查，修改后的刑诉法虽然对逮捕条件没有逮捕必要性的规定，但必要性仍然体现于法条之中。此阶段一直沿续到案件移送起诉之前，并由人民检察院审查批准逮捕部门负责。三是审查起诉阶段。案件移送审查起诉之后，人民检察院公诉部门对案件进行审查起诉，其中包含了羁押必要性审查内容。此阶段是羁押必要性审查的主要阶段，因为案件经过侦查，犯罪事实和证据基本查清，对羁押必要性审查的依据比较充分，能够作出客观公正并有利于刑事诉讼顺利进行和保护公民人身权利的判断。四是审判阶段。案件提起公诉之后，人民法院依职权或申请对羁押必要性进行审查。人民检察院公诉部门仍应继续履行这一职责，这不仅是羁押必要性可能在审判阶段发生变化，还因为人民法院可能在审判阶段对被告人采取逮捕措施，对此进行羁押必要性审查是人民检察院履行刑事审判监督的职责之一[7]。

四、羁押必要性审查制度的落实

（一）树立优先考虑不予以羁押的理念

司法实践中，侦查机关都保持较高的羁押率。开展羁押必要性审查要树立优先考虑不予以羁押的理念。开展羁押必要性审查也要充分保障侦查机关办案需要。充分发挥羁押必要性审查监督职能，对那些案件事实清楚、主观恶性不大、有法定从轻或酌定从轻处罚情节、社会危险性不大的犯罪嫌疑人、被告人，及时发出变更强制措施建议书。羁押必要性审查目的是保障人权，对于那些不符合变更强制措施的严重暴力犯罪案件，打击犯罪、维护社会稳定是司法公正的宗旨。树立优先考虑不予以羁押重点针对无社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人。

（二）建立案例指导制度

我国是成文法国家，当前各地正在尝试公平、公正进行羁押必要性审查工作，最高人民检察院可收集全国各级检察机关典型的羁押必要性审查的案例，在充分分析案件发展事实、具体情节变化和人身危险性变化的基础上，依据相关法律得出不予羁押的结论，指导全国羁押必要性审查公正健康、有序开展。

（三）尝试建立羁押必要性审查激励机制

尝试建立羁押必要性审查激励机制，将羁押必要性审查工作开展情况纳入上级院对下级院的检察业务考评范围，制定科学合理的考评标准，把考评结果作为评先争优的参考依据。将羁押必要性审查制度纳入公诉、监所的重要考评标准，同时加大对羁押必要性审查探索工作，对于开展羁押必要性审查个人成绩突出的给予表彰。

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[6] 陈光中，卞建林，等.刑事诉讼法专家笔谈[J].中国司法，2012（5）.

[7] 万 春，刘 辰.羁押必要性审查制度的思考[J].人民检察，2012（16）.

责任编辑：徐 芳

作者：杨柳

刑事司法审查制度分析论文 篇3：

日本检察审查会的启示

摘要：日本检察审查会制度与我国人民监督员制度虽然在诸多方面有所不同，但在审查不起诉决定正确与否、保降检察权公正实施等方面有相似之处。为确保人民监督员所作决议客观、公正，首先应确立人民监督员的独立性，并在此基础上强调参加成员的广泛性。同时，还应赋予人民监督员监督决议以法律效力。

关键词：检察审查会；人民监督员；启示；决议

在日本，起诉实行的是国家追诉主义，公诉只能由检察官代表国家来进行。检察官以起诉独占主义和起诉便宜主义为基础，拥有极大限度的起诉裁量权。为保证检察官正确行使追诉裁量权，日本认为必须建立监督行使追诉权的系统。日本现行法中有三项对不起诉的检查制度：检察审查会制度、准起诉制度、申请上级检察官行使指挥监督权。检察审查会制度作为日本现行刑诉法所确认的对检察官不当不起诉的救济制度之一，已经成为公民直接参与刑事司法活动的重要途径，它和新近确立的日本裁判员制度一道构成连接刑事司法与公民仅有的两扇窗口。检察审查会从1948年产生到现在已历经50多年，在世界范围内成为一项独一无二的制度，同时由于它所发挥的独特作用，已然在日本刑事司法活动中占据了稳定的地位。检察审查会的目的是反映公民对公诉权实施的意见、衡量公诉权实施是否公正，其内容是对检察官的不起诉处分是否适当进行审查，对检察业务的改进提出建议、劝告。由于该制度所体现的司法民主的理念以及在防止检察官滥用不起诉权上所发挥的重要作用，检察审查会在日本被普遍地认为只能加强不能削弱。

在我国，检察机关的追诉行为是否合法长期以来不受检察机关之外的任何机关制约，仅由检察机关内部自行监督(依照现有《刑事诉讼法》的规定，检察机关办理自侦案件的立案、侦查、逮捕、撤案、起诉、不起诉都由检察机关一家决定，仅在起诉后才受到法院的审查和制约)。而检察机关基于上下级之间领导和被领导的关系，其监督当然免不了存在漏洞。纯粹的自我约束、自我监督难以完全令人信服。事实上，只有内部监督与外部监督、诉讼内监督与诉讼外监督相结合，监督才会有实效，也才能取信于民。这种格局在推进司法体制改革的要求下终于有所改变。在积累了一定经验并取得初步成效的基础上，2004年最高人民检察院颁布了《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)。自此，监督者在直接受理案件时不再是无任何外部监督，这为检察机关的监督机制注入了新鲜的血液。人民监督员制度是我国检察机关在现行法律的框架内推进诉讼民主、保障公民直接参与司法的有益探索。虽然我国的人民监督员制度与日本的检察审查会制度在诸多方面有所不同，但在审查不起诉决定是否正确、保障检察权公正实施等方面有异曲同工之处。日本检察审查会制度已历时半个世纪，积累了一些成熟的经验，对于修正后的检察审查会法进行分析研究，相信对完善我国正在实行的人民监督员制度会有所启迪。

一、日本检察审查会制度与我国人民监督员制度之剖析

(一)成员组成及机构设置

日本《检察审查会法》(以下简称《检审法》)规定了检察审查员产生的具体程序：首先从各辖区内拥有众议院议员选举权的人中以抽签的方式选举出检察审查员候补者，然后从中选举出11名检察审查员和同样数目的预备人员，由11名检察审查员组成检察审查会，其中一名为会长(《检审法》第4条、第9-13条)。同时，对担任检察审查员的要件也进行了规定，包括不能担任检察审查员的情形，如小学未毕业者等(第5条“欠格事由”)；基于特定身份不能就任检察审查员职务的人，如天皇及其家人、行政执法官员、司法人员等(第6条“不适格事由”)；检察审查员回避的情形，如本人是犯罪嫌疑人或被害人等(第7条“除斥事由”)；不宜再担任检察审查员职务的情形，如年满60岁以上者等(第8条“职务辞退”)。检察审查会于每年的3、6、9及12月的15日召开会议。但检察审查会会长认为有必要时，任何时候都可以召集会议(第21条)。由于检察审查会召开会议作出决议必须全员出席，所以当检察审查员缺席时，由预备人员临时代行检察审查员的职务。检察审查员及预备人员的任期均为6个月(第14条)。检察审查会每三个月更换一半(第13条)。由此看来，检察审查会通常由没有经验的检察审查员组成。关于检察审查会的设置，《检审法》第1条规定：“…地方法院及地方法院支部所在地设置检察审查会。但是，检察审查会不得少于200个，而且，各地方法院管辖区内至少应设置1个。”在日本，由于大都市受理的案件增加并出现复杂化、受理后等待时间长、程序烦琐等问题，因此现在在东京、名古屋、大阪等地方法院所在地设置了两个检察审查会。

我国人民监督员产生的情形则完全不同。根据最高检的《规定》，人民监督员的产生由各地检察机关根据一定条件在机关、团体、企事业单位推荐的基础上，征得本人同意、考察后确认(《规定》第八条)。地方各级人民检察院人民监督员的名额由各级检察院根据工作需要确定(第十二条)。人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期(第九条)。至于人民监督员的条件，规定了五个方面：1．拥护中华人民共和国宪法；2．有选举权和被选举权；3年满二十三岁；4．公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；5身体健康(第五条)。同时规定了不愿意继续担任人民监督员的，可以辞去职务(第十条)。

(二)机构的权限及决议形成的程序

《检审法》第2条第1款规定，检察审查会的权限在于对检察官的不起诉处分是否适当进行审查，对检察业务的改进提出建议、劝告。日本的检察审查会脱胎于美国的大陪审制，却又与后者有本质的区别。美国的大陪审制主要是对重罪案件的起诉进行事前审查，防止检察官滥用公诉权，检察审查会则是对检察官的不起诉处分进行事后审查，避免检察官应起诉而不起诉，即防止检察官滥用不起诉权。如上所述，日本检察官拥有很大的起诉裁量权。日本《刑事诉讼法》第248条明确规定，“根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉”，此所谓日本极具特色的起诉犹豫制度。检察官作出不起诉的处分，多为起诉犹豫和嫌疑不充分，此中检察官的自由裁量权限颇大。

检察审查会对检察官的不起诉处分适当与否进行审查后形成决议，其程序为：控告人、检举人、请求人和犯罪被害)．----~正后的《检审法》进而将范围扩大为被害人死亡时，其配偶、直系亲属或兄弟姐妹，对检察官作出的不起诉处分不服时，有权向有管辖权的检察审查会提出对起诉是否适当进行审查的请求。但是，《裁判所法》第16条第4号规定的案件。以及违反禁止私人垄断和公正交易的法律而构成犯罪的案件不在此限(第2条第2款、第30条)。同时，对检察官不起诉

处分是否恰当，检察审查会已作出决议的，不能对同一案件再次提出申请(第32条)。接受请求的检察审查会，对不起诉处分是否适当进行审查，必要时可询问证人、照会公务机关等(第36条、第37条)。即使没有请求，检察审查会也可酌情依职权对不起诉处分进行审查(第2条第3款)，如根据无申请权人的审查申请、信函、媒体的报道、检察审查员自身所见闻的事实、其他案件的审查中所判明的事实等进行审查。检察审查会议以非公开方式进行(第26条)。检察审查会在对检察官的不起诉处分是否适当进行审查后，可作出三种决议：应当起诉、不应当不起诉和应当不起诉(第39条)。所谓应当起诉是指检察官的不起诉处分不妥当，应当对案件予以起诉。不应当不起诉是指案件虽然未达到应起诉的程度，但检察官根据侦查和所掌握的证据作出的不起诉处分难以令人信服，应进行再侦查。应当不起诉则是指检察官作出不起诉是适当的。除上述三种决议外，还可以作出驳回申请、移送、审查中止等决定。决议的产生通常要有过半数的成员同意，形成应当起诉决议须有检察审查会成员中8个以上的多数人赞成(第27条、第39条)。据统计，仅从检察审查会产生的1948年到1996年的48年间，检察审查会决议的案件达128044件。其中，作出检察官应当不起诉的决议为65863件，占51.4％；作出不应当不起诉或应当起诉的决议为15893件，占12.4％；其他则为46288件，占36.2％。所作出的不应当不起诉或者应当起诉决议的15534件案件中，检察官对l009起、约6 5％的案件直接起诉。检察审查会对案件作出决议时，要制作决议书。决议书中需载明决议的内容(必须起诉等)和理由，同时要将决议书副本送达对作出不起诉处分的检察官有监督指挥权的检事正(地方检察厅的最高责任人)和检察官适格审查会(检察官执行职务是否公正的审查机构)；作出决议后7天之内，检察审查会的布告栏应公布决议的要点，如果是因有人提出申请而启动审查程序，必须将与申请有关的案件的内容通知申请人(第40条)。

与日本检察审查员行使的职权不同，人民监督员的职权，根据最高检的《规定》由两个方面构成。一是人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：1．犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；2．拟撤销案件的；3．拟不起诉的。涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。二是对检察机关在查办职务犯罪案件中的违法行为有权提出纠正，即人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：1应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2．超期羁押的；3违法搜查、扣押、冻结的；4．应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；5检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。此外，人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。人民监督员所享有的监督权的范围包括：阅卷、旁听讯问及询问等知情权，对检察官的质询权，独立评议权及无记名表决权，检察委员会列席权，对检察委员会决定的提请复核权等。

(三)决议的效力

修正前的日本《检审法》第41条规定，检事正依据前条的规定接到起诉书副本后，参考检察审查会的决议，认为应提起公诉时，必须起诉。即检事正虽然必须参考检察审查会的决议，但并非必须起诉。换言之，检察审查会的应当起诉的决议并无法律效力。正因为如此，检察审查会认为应当起诉，但检察官最终起诉的比例并不高。尽管如此，学者们仍然对检审会存在的价值持非常肯定的态度。但是，不论怎样为检审会存在的问题进行辩解，起诉决定的比例过低，使人们认识到检审会巨大的投入与纠错效果不成比例，这种监督的效率不能说不低，也使得检审会这种国民参与司法的形式更多地具有象征意义而无实际价值。日本学界普遍认为这是修正前的检察审查会制度存在的最大问题，因此，学界要求赋予检审会决议以法律效力、最终从根本上改变检审会仅具象征意义的呼声极高。修正后的《检审法》最终体现了这一精神，明确规定：对于检审会第一次作出的应当起诉决议，检察官应迅速考虑原不起诉决定是否妥当。如果三个月内检察官仍未提起公诉，检审会应对不起诉决定再行审查。检审会第二次审查时，应给予检察官出席会议、陈述意见之机会，在此基础上检审会成员8人以上若再作出应当起诉的决议，则该决议具有法律拘束力(第40条)。检审会在作出具有法律拘束力的应当起诉决议后，应将决议书副本送交具有管辖权的地方法院。受理决议书副本的地方法院则应从律师中指定提起公诉、实行追诉之人(第41条)。

我国人民监督员制度实施的情况又怎样呢?与以前日本检察审查会决议的效力有相似之处，我国人民监督员所作决议并不必然对检察机关的决定产生影响。但是检察机关如果不同意人民监督员决议的，应该由检察委员会集体讨论形成最终决定。同时增加了一个人民监督员可以向上一级检察机关提请复核的救济程序，即人民监督员具有启动复核程序权。如果参加监督案件的多数人民监督员对检委会的决定有异议的，可以启动案件复核程序，要求上一级检察院对他们监督的案件的决定进行复核。上一级检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。

二、日本检察审查会制度的启示

(一)确立人民监督员的独立性和参加成员的广泛性

1 选举方式保证的独立。《检审法》第3条规定：“检察审查会独立行使其职权。”该独立性首先体现在：日本检察审查员的产生是从选举人名簿中以抽签的方式决定，并不受制于包括检察机关在内的任何机关。而我国人民监督员的产生则是在单位推荐的基础上最终由检察机关决定的。由被监督机关来选择监督者的组成，监督者的独立性不能不令人怀疑，监督的效力自然也会大打折扣。因此为保证人民监督员独立行使其职权，就必须首先从监督员产生这个源头人手。采用抽签的方式当然是比较公正的一种方式，它既可以防止组织选任工作的机关或组织滥用权力，又能体现公众的普遍参与。但是，即便做不到从符合条件的公民中以抽签的方式选举人民监督员，起码也应避免被监督的检察机关的介入，比如从同级人大代表中以抽签的方式产生人民监督员就比较符合中国的国情。我国检察机关实行双重领导体制，其必须接受上级人民检察院和同级人大的监督。因此由产生检察机关的同级人大中的人大代表担任人民监督员，不仅能很好解决个案监督权的法律依据，而且，人大代表由广大民众选举产生，具有广泛的代表性，由人大代表担任人民监督员可以实现人民监督员代表社会监督的愿望，这就避免了由检察机关内定所造成的人民监督员成为检察机关主导的社会监督机制、缺乏独立性和中立性的这种制度性缺陷。

2 任期保证的独立。我国人民监督员的任期达3年之久，最长甚至可以达到6年；而日本检察审查员的任期却只有半年。3-6年的时间对日本的检察审查员而言或许并不会使其独立性受影响(当然会影响国民参与的广泛性)，但如此长的时间却不可能不影响人民监督员的独立性。因为人民监督员在与检察机关长期打交道的过程中，免不了为人情、面子所困从而可能作出不公正的决定。所以缩短人民监督员的任职期限是非常有必要的。如果说半年也许太短的话，不超过一年就很妥当，而且这也与人大的活动同步。

3 经费保证的独立。要保障人民监督员的独立性，绝不可忽视一个看似很小，实质非常重要的问题，即监督的物质保障。《检审法》第46条规定“检察审查会的经费，应作为法院经费的一部分计入国家预算。”显然，日本检察审查会的经费与检察机关的经费是截然分开的，丝毫不用担心受制于检察机关。我国人民监督员的经费从何而来?来自所监督的检察机关的业务经费。《规定》第三十四条指出：“人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。”根据该规定，人民监督员开展监督工作所需经费与检察机关自侦案件工作部门的经费为同一来源，即直接来源于各级检察机关的业务经费。在经费不独立，即所谓经济不独立的情形下，人民监督员还有何独立性可言?

4 管理保证的独立。人民监督员依照《规定》由人民检察院进行管理。由自己管理的机构来监督自己，无怪乎不少人认为人民监督员的监督不过是人民检察院的内部监督而已。人民监督员作为一个独立的机构，应有独立于检察机关之外的管理体系和管理层次。因此，人民监督员不应由检察机关管理而应由人大管理。

5 独立性基础上的广泛性。就参加成员的广泛性来看，全日本有超过200个的检察审查会，每个审查会有11名成员，而且每三个月就会更换一半的成员，因此审查会的成员具有广泛的群众代表性，他们中有工人、农民、渔民、店员、学生、家庭主妇、医生、作家、公司职员、公务员、教师等。据统计，从1948年检察审查会产生到1998年的50年间，日本共有43万多人作为检察审查员、预备人员参与了检察审查会的活动。审查会成员所具有的广泛性，使日本国民参与司法得到了一定的保障，从一个方面而言也提高了国民乃至整个社会的法律意识。但是从我国的《规定》中，却找不到人民监督员的具体名额，只是规定由各级检察机关自行决定，而且监督员的任期颇长。人民监督员既无具体名额的规定，又存在任期过长的问题，显然公民参与的范围极其狭窄，其监督活动的影响力也大受限制。因此为使更多的公民参与对司法活动的监督，从而体现司法民主并从整体上提高公民的法律意识，必须统一、明确规定人民监督员的具体名额并且如上所述缩短其任职期限。

(二)赋予监督决议以法律效力

毋庸置疑，依照原有的日本《检审法》规定，由于检察审查会所作出的决议对检察官而言仅具参考价值、并无法律拘束力，所以对检察官的追诉裁量只能发挥间接控制的作用，其权限、组织均显现出一定的软弱性。正因为检审会的决议没有法律拘束力，导致对应当起诉、不应当不起诉的决议的起诉率并不高(约20％)。以2000年为例，检察审查会共完成总数1949人的审查。其中，对1468人(75.3％)作出应当不起诉的决议，对3人(0.2％)作出应当起诉的决议，对105人(5.4％)作出不应当不起诉的决议，应当起诉和不应当不起诉的比例合计为5.6％，其他的驳回申请、移送、审查中止占19％。对108起应当起诉、不应当不起诉的决议，检察官对34人提起诉讼。对这34人不起诉，最初的裁定理由是起诉犹豫(20人)和嫌疑不充分(14人)。如前所述，起诉决定的比例过低与检审会巨大的投入形成强烈反差，使检审会这种国民参与司法的形式更多地具有象征意义而无实际价值。

对日本检察审查会曾经存在的因决议无法律效力而导致高投入低纠错问题，我国在实施人民监督员制度时应引起足够的重视。如果案件的处理最终仍由检察长或检察委员会决定，人民监督员的表决意见仅起到建议性监督意见的作用，那么人民监督员所作的决议自然缺乏纠错制约力的刚性。人民监督员所作的决定既然是民意的体现，当然就应赋予其决议以法律效力。解决这一问题，最重要的是在日后的有关人民监督员立法中予以明确规定。在该立法未出台前，人民监督员的表决意见虽不能具有直接的法律效力，但是，也可以通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定。这一点，可以借鉴日本检察审查会法的规定。《检审法》第27条、第39条规定：检察审查会讨论的事项要有过半数的人决定。但是，作出应当起诉的决议，必须要有8人以上的多数同意。8人以上的多数实际上就是三分之二以上。因此，若赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力，可以规定：对于人民监督员作出的不批捕、不同意撤案、应起诉的决议，必须有三分之二以上的多数通过。对其第一次表决意见，如果检察长确认，可直接指令相关部门执行该决议；如果检察机关坚持原决定，人民监督员作出第二次表决意见，上级检察机关应批准。

当然日本检察审查会给予人民监督员制度的启示不仅包括这两个方面，还涉及：扩大人民监督员监督案件的范围——我国人民监督员审查的不起诉案件不应仅仅是检察机关查办职务犯罪案件侦查所作出的不起诉，还应将数量更多的公安机关侦查终结移送检察机关而检察机关作出不起诉决定的案件纳入其监督范围；改革人民监督员监督的方式——检察权的内在规律要求人民监督员的审查应为事后监督，即对于个案，原则上限于事后监督，监督意见旨在纠正检察长或检察委员会的生效决定，等等。但笔者以为最有借鉴意义的主要是前述两个方面。

司法民主与司法公正是当今世界发展潮流，人民监督员制度因其与司法民主的理念相吻合、与司法公正的价值追求相一致而顺应着世界潮流。在日本获得成功的检察审查会制度也从一个侧面印证着人民监督员制度所具有的优势。他山之石，可以攻玉，借鉴检察审查会制度的成功之处，对提高、完善我国新兴的人民监督员制度大有裨益。

责任编辑 韩成军

作者：罗永红