用地法律问题研究论文

摘要：农村建设用地使用权属于用益物权。国有土地建设用地使用权可以自由进行市场交易，而农村建设用地使用权则受到较为严格的法律制约。土地确权登记应定位于确认证据事实等民事法律行为的具体行政行为。农村集体建设用地的取得包括原始取得和继受取得。因农村集体建设用地使用权所获得的收益，国家可比照国有建设用地使用权流转征收相关税费，直接按照一定比例提取收益似显不妥。下面是小编精心推荐的《用地法律问题研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

用地法律问题研究论文 篇1：

集体经营性建设用地入市法律问题研究

前言

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。针对土地管理制度改革，《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这预示着我国已将集体经营性建设用地入市问题已提上议事日程。

2014年10月20日，以“依法治国”为主题的党的十八届四中全会在北京召开。党的历次全会中，以“依法治国”为主题、特别是强调依据宪法治国理政理念尚属首次。全会公报从立良法、重实施、保公正、树信仰的角度深刻阐明了“法律是治国之重器”、“法律的生命力在于实施”、“公正是法治的生命线”、“ 努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的主张，以促使人们从内心深处真正尊重法律，产生对法律的信仰，使得中华民族真正全面进入法治之轨。

集体经营性建设用地入市首先必须是“依法入市”，要做到依法，必须破除法律障碍。因此本文对当前存在的主要法律障碍进行梳理并提出了相关修订建议，以期能抛砖引玉。

一、集体经营性建设用地入市之法律、法规、政策梳理

自改革开放以来，我国的集体土地政策历经了严格限制、探索试点、逐步放开的过程，其间出台了诸多法律、行政法规及政策规定，其中不乏有矛盾、瓶颈、过时、正当与否之处。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第十条第三款内容为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。确定了城市的土地所有制性质只能为国有土地。

1992年11月4日，国务院出台《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（国发〔1992〕61号），通知第一条规定：“集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。”集体土地所有权之处分权受到严格限制。

1998年8月29日，全国人大常委会修订《土地管理法》，第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”土地大法继续限制集体土地使用权。

1999年5月6日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国发办〔1999〕39号），其第二条规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国务院出台严厉政策，意图遏制小产权迅速蔓延之势，但效果甚微。

2004年10月21日，国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），第（十）条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。开始对集体所有建设用地使用权的流转有所松动。

2008年10月12日，党的第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号），首次提出集体土地和国有土地“同地、同价”原则，“并逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在此，初次提出了“平等”的原则。

2009年3月6日，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号），提出要“加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度”，且“规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场”， 并明确“在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场”。甚至提出：“近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序”。但遗憾的是，国土资源部至今也未下发任何农村集体建设用地使用权出让和转让办法文件。

2012年12月31日，中共中央、国务院出台《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号），系2013年中共中央、国务院一号文件，提出“依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场”。农村集体非经营性建设用地成为热点问题。

2013年11月12日，党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定第三条（11）项明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。历经多年试点，正式确立“同等”、“同权同价”土地改革方向。

通过对上述法律法规及政策的梳理，我们不难发现，自改革开放以来至，我国的集体经营性建设土地入市经历了严格限制阶段（改革开放开始至1999年）、探索松动阶段（21世纪初至2008年）以及初步放开阶段（2009年至今）。直至2013年底，集体经营性建设土地入市才算是逐步放开。

二、法律法规修订建议

摆在我们面前现实而迫切的问题就是：我国的一系列土地法律法规已严重滞后于当前城乡统一土地市场建设的总体部署和未来趋势。要实现集体经营性建设用地入市流转，就需要修订和完善相关法律作为依据和支撑。集体经营性建设用地在相关法律尚不完备的条件下大范围入市，不但会冲击现有建设用地市场秩序，也会难以清晰界定和实现国家、集体经济组织和农民的权益，失去流转的土壤和动力。

因此，应通过调研、试点获取经验，尽快修改和调整同集体经营性建设用地流转制度设立相悖的法律条款，为进一步开展城乡一体化土地市场建设打下坚实基础。如《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等均亟待修订，乃至首先要对《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）进行修订。

1.关于《宪法》

《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”之规定应修改为“城市的土地属于国家所有或集体所有”两种所有制。否则，农村集体经营性建设用地即使在符合规划和用途管制的前提下也不能用于城市建设，由此也就不可能在全国建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。

2.关于《物权法》

建议将《物权法》第十二章“建设用地使用权”第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”修改为“建设用地使用权人依法对国家所有或者集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。并确定《物权法》第十二章“建设用地使用权”的相关条款同等适用于国有建设用地使用权和农村集体经营性建设用地使用权。

3.关于《土地管理法》

（1）比照前述对宪法的修订意见，建议将《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有”修改为“城市市区的土地属于国家所有或集体所有”。

（2）建议删除《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之内容。

（3）建议删除《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”之内容。

按照中共中央十八届三中全会的要求进行修订，删除《土地管理法》中所谓任何单位和个人进行建设必须依法使用国有土地，农民集体土地除宅基地、公共设施、公益事业、乡镇企业等目的外不能用于非农业建设等项规定。

4.关于《城市房地产管理法》

建议删除第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”之内容，并按照党的十八届三中全会的要求进行修订。

对国务院、国务院办公厅、国土资源部等出台的行政法规、政策性文件进行彻底梳理，该修订的修订，该废止的废止。

对各地方关于集体经营性建设用地入市的地方性法规进行梳理，该修订的修订，该废止的废止，不得与国家层面的法律法规等有任何矛盾冲突之处。

笔者认为，只有对上述法律法规及政策等进行修订，才能彻底排除集体经营性建设用地入市的法律障碍，维护法律的权威。首先从国家大法层面实现国有建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权“同等入市”和“同权同价”。在依法治国的旗帜下，系统构建我国集体经营性建设用地入市的制度，从而真正保障集体经营性建设用地能依法入市。

李求军/责任编辑

作者：汪东　蔡屏

用地法律问题研究论文 篇2：

城乡统筹条件下农村集体建设用地使用权的法律问题研究

摘 要：农村建设用地使用权属于用益物权。国有土地建设用地使用权可以自由进行市场交易，而农村建设用地使用权则受到较为严格的法律制约。土地确权登记应定位于确认证据事实等民事法律行为的具体行政行为。农村集体建设用地的取得包括原始取得和继受取得。因农村集体建设用地使用权所获得的收益，国家可比照国有建设用地使用权流转征收相关税费，直接按照一定比例提取收益似显不妥。要加强土地规划的执行力度，土地规划的实施要着眼于基层。严格进行土地用途管制，以用途引导用地。

关 键 词：土地确权；建设用地使用权；土地收益；用途管制

收稿日期：２０１１－０２－１１

作者简介：韩宁（１９８０—），男，河南遂平人，河南农业大学文法学院法律系讲师，民商法硕士，研究方向为民商法。

基金项目：本文系２０１０年度河南省政府决策研究招标课题“城乡统筹条件下农村集体建设用地使用权法律问题研究”的阶段性成果之一，项目编号为Ｂ２５６。

城乡二元格局，已经称为制约我国经济发展的瓶颈之一。在城乡统筹的背景下，如何破除城乡二元格局，实现城乡经济的统筹发展，缩小城乡差距，已是亟待解决的问题。作为城乡二元格局的典型制度，城乡二元的建设用地使用权制度，当属问题之关键。从２００３起，国务院下发了一系列文件，最典型的是国务院于２００４年制定的《关于深化改革严格土地管理的规定》（国发［２００４］２８号），该规定明确了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。２００９年国土资源部发布《关于促进农业稳定发展持续增收推动城乡统筹的若干意见》（国土资发［２００９］２７号），该文件强调要规范集体建设用地使用权流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场，并将制定集体建设用地使用权出让、转让办法。如何在城乡统筹背景下完善我国的农村集体建设用地使用权，使之成为促进我国经济发展的新动力，将是本文探讨之核心。

一、农村集体建设用地使用权的内涵分析

在我国，把土地的用途分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地分为国有土地建设用地和集体土地建设用地。根据我国法律规定，国有土地建设用地使用权可以自由进行市场交易，而农村建设用地使用权则受到较为严格的法律制约。我国《土地管理法》明确规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅可依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地；乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用农民集体所有的土地；其他任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。由此可见，我国的农村建设用地的使用范围是一个很狭窄的范围。在这些用地当中，有非经营性用地，如公共设施公益事业用地、村民宅基用地；也有经营性用地，如乡镇企业用地。那么，如何给农村集体建设用地使用权下一个确切的概念呢？笔者认为，农村建设用地使用权是指权利主体不以农业生产为目的在农民集体所有的土地上进行建设，并以占有和使用的方式对地上定着物和其所占用范围内的土地使用权进行支配的一种用益物权。但是，考虑到农村建设用地问题的复杂性和较强的政策性，本文仅仅研究农村经营性项目集体建设用地使用权，当然，也对非经营性项目集体建设用地使用权有所涉及。

二、农村集体建设用地的权属界定

由于历史遗留原因，虽然从事实的角度来讲，农村集体经济组织或农民个人对其所拥有的集体建设用地所有权或使用权得到了国家的承认和保护。但是，农村的土地权属并没有进行进行普遍的、明确的产权界定。北京大学国家发展研究院院长周其仁先生指出：“确权加流转，才能实现同地同价。若在确权前，一哄而上地搞土地流转，有可能歪曲改革，使改革背上黑锅。”［１］因此，农村集体建设用地的确权问题是本文解决其他问题的前提性问题。

对于农村集体建设用地的确权，我国《土地管理法》第１１条明确规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在我国农村集体建设用地中，集体建设用地所有权的主体可能为“乡农民集体所有”、“村集体所有”或“村民小组所有”。根据原国家土地管理局于１９９５年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，在具体确权工作中，可以采取权源确认的方式即出示证据（权源文件）进行确权；采取现场确权的方式即有相关利害关系人在没有异议的情形下现场指认确定边界进行确权等等。在实践中，让我们感到振奋的是，国务院部署开展全面的土地确权工作，以２００９年１０月３１日为调查标准时点，全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权状况，及时调处各类土地权属争议，全面完成集体土地所有权登记发证工作。

但值得探讨的是，因土地确权而产生的争议纠纷是什么性质的纠纷？我国《土地管理法》确立了行政机关处理前置程序，该法第１６条规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”可问题在于，此种情形下，该诉讼属于民事诉讼还是行政诉讼呢？最高人民法院曾于１９８７年做出批复，认为“此类案件虽然经过人民政府处理过但其性质仍属民事权益纠纷，应为民事诉讼”。然最高人民法院在１９９４年的另一批复中，又强调“关于土地所用权或使用权归属的案件，人民法院作为行政案件处理。”自此，该案件性质又变为行政性质案件了，只能提起行政诉讼。此后的《行政复议法》中，进一步持该观点，并将行政复议作为行政诉讼的前置程序。这正像有学者指出的那样：“由于我国的土地所有权通过行政手段配置，土地使用权市场建立后，土地使用权主要是通过行政手段取得的，这就决定了我国的土地法在性质上只能是行政管理法，而非物权法；由于土地的非私有财产性质决定了国家对土地严格的行政监管，包括土地确权规则在内的土地法也基本上是行政管理法的范畴。”［２］（ｐ２８５）可见，按照我国现行法律的规定，土地确权而产生的争议属于行政性质的纠纷。

可问题在于，此种思路是否符合土地权属的本质特点？笔者认为，行政纠纷解决强调的是行政确权行为对于民事权益的公法干预。而不动产的得丧变更虽然需要公示公信以维护交易的安全，由此需要行政机关介入进行颁证确权。但其中心问题仍然是对根据申请人提供的证据对于民事权益的公法认可。如果在申请人与利害关系人之间产生证据上的争议或权属本身的争议，基于他们之间的平等主体的民事地位，定位为民事纠纷似乎更为恰当。在此种情形下，行政机关仅仅居中确认民事权属，则其审查方式可以限定为形式审查，由申请人保证所提供材料的真实性、准确性和完整性。如果材料弄虚作假或骗取登记，自当由申请人对利害关系人承担民事赔偿责任。行政机关只要对所提供材料尽到了审慎审查义务，就不再会引起国家赔偿等问题了。由此，土地确权登记不再是强调国家管理、行政干预的具体行政行为，而是确认证据事实等民事法律行为的具体行政行为。当事人对于确权结果存在异议，只要不是针对行政机关的不当行政行为，就是典型的民事争议。此外，“土地登记性质的变化必然溯及从属于土地物权变动的土地确权行为。只有将土地确权救济程序转变为民事救济程序，才能将土地所有权的物权变动与其他物权变动统一定位于民事性质，适用的物权救济，保证物权的权利平等，法律适用的统一。”［３］因此，把土地确权而产生的争议确定为民事争议更为科学合理，可以考虑在将来修改法律的时候还土地确权争议以本来的面目。

三、农村集体建设用地使用权的取得路径

农村集体建设用地使用权的取得路径包括原始取得和继受取得。农村集体建设用地使用权的原始取得，是指直接从集体土地所有者手中取得建设用地使用权而不依赖于其他建设用地使用权的存在的一种取得方式。集体建设用地使用权的继受取得，是指集体建设用地使用权人在符合规定的条件下将集体建设用地使用权采取转让等方式进行处分，从而使受让人取得集体建设用地使用权的一种取得方式。集体建设用地使用权的原始取得也即为集体建设用地使用权的初次流转，属于集体建设用地使用权流转的一级市场；集体建设用地使用权的继受取得则属于集体建设用地使用权流转的二级市场。

（一）农村集体建设用地使用权的取得必须符合用地规划

“土地规划是土地用途管制制度实现的重要方式之一，合理规划土地是集体建设用地流转的必要前提。”［４］２００８年实施的《城乡规划法》基于城市和农村发展的统筹考虑，将城乡纳入统一规划体系范围内，这为集体建设用地原始取得提供了必要的条件；当然，“规划实施的法律控制方式集中为行政法控制与民法控制两个方面，并且以行政法控制为主。”［５］在取得集体建设用地使用权之后，要明确所取得的集体建设用地使用权不得用于商品房的开发。这正像学者指出的那样：“城市强大的土地需求和资金的吸引力，随时可能诱惑农村地产市场冲开现行制度定位的阀门而汇入城市房地产市场。”［６］（ｐ１８７）只有采取立法严格禁止的方式，才能避免对我国现行房地产市场的运作造成不可估量的消极影响。

（二）农村建设用地使用权取得的登记批准问题

在农村建设用地使用权的取得中，笔者认为应该区分取得的不同方式而区分对待。如果采取出让或转让方式，应该进行登记，受让人登记后取得的是用益物权。如果采取出租或转租方式，合同成立生效后受让人即取合同项下的债权，是否登记应该自愿。当然，登记后受让人可以对抗第三人。在农村集体建设用地使用权继受取得情形下，是否应该经过批准？笔者认为，要想回答这个问题，我们首先应回答在农村集体建设用地使用权继受取得中，在符合农村集体建设用地使用权原始取得的条件下，是否还有其他条件？如有其他条件，这些条件又是什么呢？我们认为，在农村集体建设用地使用权继受取得中，转让人在转让时必须具备一定的其他条件，否则，一方面有“炒地”之嫌；另一方面也不利于土地的开发和利用，增加土地管理的难度。立法可以规定具体的条件，但是，考虑到当事人的意思自治，如果在原始取得中约定的投资额或开发面积超过了该具体条件规定的，应当依照合同的约定。这样，就实现了国家管制和市场调节的双赢。有了特定条件的规制，是否还需要国家的批准，对此问题，有学者指出：“在规定农村集体建设用地使用权流转的具体条件之外，再规定必须经过相关部门的审批，未能充分尊重农民对土地的所有权，有损害农民土地财产权之嫌。”［７］笔者也认为，农村集体建设用地使用权的转让或转租属于权利人处分自己的民事权利，只要符合法律的规定，就应该产生权利变更的法律效果，就像国有建设用地使用权转让一样。因此，原则上不应该赋予政府的批准权力。

四、农村集体建设用地使用权的收益分配与税费负担

（一）农村集体建设用地使用权的收益分配

农村集体建设用地使用权的收益即是通过初次流转即出让、出租等方式土地所有者所获得的收益。“流转收益分配是规范农村集体建设用地使用权流转的关键，其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。”［８］笔者认为，农村集体建设用地使用权的出让、出租等土地所有者所获得的收益，首先应保证村民的社会保障问题（包括农民的安置补偿）。在是否用于公益事业、基础设施上，应遵循“村民自治”原则，把话语权和决定权交予村民讨论决定。这也是与新《村民委员会组织法》（２０１０年修改）的规定是一致的。如该法规定：“涉及从村集体经济所得收益的使用、本村公益事业的兴办等事项，经村民会议讨论决定方可办理。”关于对土地所有者所获得的收益的监督问题，首先应保证村民的知情权。知情权的尊重和保护是有效监督的前提。笔者认为，应定期公布土地收益使用的情况，必要的时候，可以进行外部审计。在监督权的具体行使上，可以通过专门的监督组织即村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构具体负责。还有一个问题，即农村集体建设用地使用权的初次流转是否缴纳税费？基于国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》规定了“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的分配原则，笔者认为，可比照国有建设用地使用权的初次流转缴纳相关税费，直接按照一定比例提取收益似显不妥。

（二）农村集体建设用地使用权增值收益的税费负担

农村集体建设用地使用权的再次流转所获得的增值收益问题，主要涉及到集体建设用地使用权的使用人和政府之间的关系，关键问题在于是否缴纳税费？如果缴纳，是交费还是缴税？有学者指出：“政府部门按一定比例直接参与流转收益分配，既不符合其管理者身份，也不符合市场交易规则。国家作为土地管理者，其基本职责是维护社会公平，兼顾大多数人的利益。由于集体建设用地与农用地之间的收益差异显著，需要国家以适当的方式进行调节。因此，为了实现相关权利人之间的利益均衡，建议政府部门分别以税收和农业补贴的方式调节流转收益。”［９］笔者甚为赞同，在具体操作上，从科学管理的角度，可比照国有建设用地使用权的再次流转，统一缴纳土地增值税等相关税，税收比例和税基的计算可以再行研究。

五、农村集体建设用地使用权的法律监管

（一）农村集体建设用地使用权的规划监管

我国《土地管理法》明确规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划，土地利用总体规划实行分级审批。例如在实施的全国各级土地利用总体规划的编制中（１９９７—２０１０）就明确采取诸如规划期内建设占用耕地等主要指标自上而下逐级分解的运作模式。这样一来，可能会出现一些指标过死而缺乏弹性。笔者认为，实行上下互动模式可能更为可取。具体可有下级根据具体情况，因地制宜，先编制规划草案；与此同时，上级在调查论证的基础上，层层分解指标；最后进行反复验证和比对，编制土地利用规划。由此，不仅发挥了两个主动性，而且增加了土地规划的适应性和操作性。此外，要加强土地规划的执行力度，笔者认为，土地规划的实施要着眼于基层，在农村，也就是村民委员会等群众自治性组织。有学者指出：“在遵守上位法的前提下，社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主，其中包括对违章建筑行为的干预。”［１０］当然，土地利用规划的公示很重要。要按照批准的规划文件和社区公约等向社会民众公示土地利用分区和分区内的土地用途，接受全社会的监督。

（二）农村集体建设用地使用权的用途监管

严格进行土地用途管制，限制农用地转为建设用地。具体来讲，土地用途管制包括以下几个方面：第一，土地利用类型的管制。要划分土地用途区，确立土地利用条件，进行土地利用类型的管制。如２００７年８月１０日中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》，对土地利用的具体类型做出了详细具体的划分；第二，土地利用转变的管制。明确土地用途转用的审查报批程序。根据市场的用地需求和具体的用地指标及时调整土地利用结构，使之符合经济发展的要求；第三，土地利用程度和效益的管制。明确土地整理、土地复垦等问题，加强对土地的经济、社会和生态效益的分析，实现土地的节约利用和土地综合效益的最大化。在具体的实施中，对于农村集体建设用地的具体用途，必须按照合同或有关文件来界定。这就要求严格执行土地用途，以用途引导用地，在建设用地的使用方面，一般建设项目只能利用现有建设用地或土地规划中的建设留用地。唯强调的是，我国目前采取“分区＋使用规则”的土地用途管理模式，虽简单易于管理但对于具体的用途管制则显得力不从心。如在此基础上划定土地利用类型，“并进一步针对不同土地利用区内的各种土地利用类型细化管制规则，明确每块土地的规划用途和鼓励、限制及禁止的用途，即采用‘分区＋类型＋管制规则’模式，可能更为合理”。［１１］笔者也认为此种模式可供借鉴。土地用途一旦确定，对于没有依据土地用途利用土地的，要根据法律规定，对于违法者可以采取没收违法所得，进行行政处罚等行政处罚措施。

总之，在城乡统筹发展、建设社会主义新农村的大背景下，农村集体建设用地显得复杂而又关键。合理利用农村集体建设用地，就要杜绝“面子工程、形象工程”。追求短期行为的所谓政绩，无异于“杀鸡取卵、涸泽而渔”。农村集体建设用地要完善制度，加强管理，使之成为破除“城乡二元格局”的突破口，成为我国经济可持续发展的坚强后盾。

【参考文献】

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［５］郭洁．集体建设用地使用权流转规划实施的经济法调控［Ｊ］．法学，２０１０，（０８）：７６—８８．

［６］王卫国．中国土地权利研究［Ｍ］．中国政法大学出版社，１９９７．

［７］张鹏．农村集体建设用地使用权流转试点的思考［Ｊ］．法学，２００６，（０５）：３２—３８．

［８］王权典．我国农地所有权的法律剖析［Ｊ］．南京农业大学学报（社会科学版），２００５，（０２）：６０—６４．

［９］王文，洪亚敏，彭文．集体建设用地使用权流转与收益分配相关法规及政策研析［Ｊ］．首都经济贸易大学学报．，２００９，（０５）：９０—９４．

［１０］党国英．土地制度改革要坚持用途管制［Ｊ］．中国土地，２０１０，（０６）：１８—２１．

［１１］程久苗．试论土地用途管制［Ｊ］．中国农村经济，２０００，（０７）：２２—３０．

（责任编辑：牟春野）

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Ｔｅｎｕｒｅ ｉｎ Ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ

Ｈａｎ Ｎｉｎｇ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ ｉｓ ｔｈｅ ｕｓｕｆｒｕｃｔｕａｒｙ ｒｉｇｈｔｓ．Ｔｈｅ ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ ｐｅｒｍｉｔ ｔｒａｄｉｎｇ ｉｎ ｍａｒｋｅｔ，ｂｕｔ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ ｉｓ ｓｔｒｉｃｔｌｙ ｌｉｍｉｔｅｄ． Ｔｈｅ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｌａｎｄ ｉｓ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ａｃｔ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｉｄｅｎｔｉｆｙ ｔｈｅ ｃｉｖｉｌ ｌｅｇａｌ ａｃｔ．Ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｏｒｉｇｉｎａｌ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ ａｎｄ ｄｅｒｉｖａｔｉｖｅ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ．Ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｐｒｏｆｉｔ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ，ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｉｍｐｏｓｅ ｔａｘ．Ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｓｔｒｉｃｔｌｙ ｅｎｆｏｒｃｅ ｔｈｅ Ｌａｎｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ． Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｍｕｓｔ ｄｅｆｉｎｅ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄ． Ｗｈｅｎ ｗｅ ｕｔｉｌｉｚｅ ｔｈｅ ｌａｎｄ ｓｈｏｕｌｄ ｏｂｅｙ ｕｓｉｎｇ ｃｏｎｔｒｏｌ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｌａｎｄ；ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｅｎｕｒｅ；ｌａｎｄ ｐｒｏｆｉｔ；ｕｓｉｎｇ ｃｏｎｔｒｏｌ

作者：韩宁

用地法律问题研究论文 篇3：

农村集体经营性建设用地“入市”的法律问题研究

[摘 要]农村集体经营性建设用地“入市”的探索和研究一直在不断的深入，从概念的明晰到法律规定的逐步跟进为“农地入市”提供了理论支撑，从2015年全国范围内“农地入市”的试点中，对实践效果评析，总结经验对比得失，找出共性。确定“入市”农地的产权归属完善登记制度；厘清“入市”农地的用途做到“同地同价”；形成科学监督机制，调动农民的积极性，充分发挥农民的自主能动性，建立属于农村独有的集体经济组织成员大会，保护每个成员的司法救济权；针对“入市”农地建立全国统一的地价评估机构和标准，各地方结合实际选择适用；对农地入市的收益合理使用分配；最终形成较为完善的“农地入市”配套制度，为农村集体和个人能通过“农地入市”实现其财产权提供法律保障。

[关键词]“农地入市”；产权归属；科学监督；法律制度

引言

我国目前对“农地入市”的法律问题讨论反响很热烈，随着“农地入市”规模的不断扩大，由此激化的矛盾也越来越突出，试点中出现的问题层出不穷，现有的制度已经不能满足“农地入市”的发展需要，因而建立较为完善的“农地入市”配套制度显得尤为迫切。

一、农村集体经营性建设用地“入市”的概念和法律规定

农村集体经营性建设用地属于集体建设用地的一种，其入市交易本质上是建设用地使用权的流转，通过入市的方式，比如转让、出租、入股等，使农村的土地资源得到优化配置。农村集体经营性建设用地入市交易的基础取决于国家政策的指导，最早出现在十八届三中全会的决定中，首次肯定了农村集体经营性建设用地使用权与国有土地使用权在用益物权属性上具有同等的地位。在2015年1月的试点工作意见中又明确提出了集体经营性建设用地入市改革的任务。即“完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。”同年2月通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（ 市、区） 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，11月人大在《深化农村改革综合性实施方案》中，也明确提出了集体经营性建设用地制度改革的基本思路。国家对于农村集体经营性建设用地入市的改革不断的深入，在方向上也愈加清晰，但是要将改革的政策命题转化为具有可操作性的法律制度，为改革的可持续发展提供法律支撑，使改革达到预期的目标，仍然需要不断的探索，慢慢的积累循序渐进。

二、农村集体经营性建设用地“入市”的效果评析

各省市的积极探索实践表明，如果完全突破现行法律的规定和相关程序，则会产生出更多的社会问题，因而不管是依法流转还是自发流转，不管是国家试点还是地下市场的出现，都会对社会、经济产生一定的影响，其中积极影响、成功经验值得借鉴，而失败经验值得思考。

（一）积极影响

首先是土地价值得以实现，土地得以高效利用。一定程度上盘活了乡（镇）村企业的闲置资产，集体建设用地的使用效率得到了显著提高；各地农村集体经营性建设用地的流转，在一定程度上减轻了我国经济建设用地需求紧张的局面， 减少了各种矛盾的发生。若我国城乡一体化建设对土地的需求仍居高不下，长期保持较高的走势，农村集体经营性建设用地入市改革，将通过合理优化资源配置，最大程度的发挥土地的价值和经济效益；

其次是激活土地金融服务业，带动农村经济发展。第一，增加了村集体组织和农民因土地获得的直接收益；二是降低了在集体建设用地上建厂的企业成本，吸引了更多的企业投资建设，从而带动了乡（镇）村经济的发展；三是间接的为当地的村民提供了更多的就业机会和选择；四是农村集体经营性建设用地的入市，与现代金融业的发展息息相关，一方面离不开现代金融业的支持，另一方面也产生了各种金融服务的需求。

再者各个试点都是在政府的鼓励和引领下进行积极探索，打破了自发流转这种地下市场的无序状态，结合各地的实际情况出台了行政法规与政府规章，从而有效地保护了耕地。

（二）存在的缺陷和问题

一是试点中各地关于集体建设用地的规定和做法差异较大，这不利于全国性集体建设用地市场的形成；二是试点过程中，并没有实现集体建设用地的使用权流转和国有土地使用权流转同地同权；三是试点地区的集体建设用地的所有人和使用权人对流转的政策延续性和不确定性存在质疑，这也不利于长期投资的形成；四是流转过程中，部分地区违反了土地规划和用途管制制度与国家的政策和法律规定相违背；五是集体建设用地流转过程中执法不严、缺乏监督的现象时有发生。

（三）原因分析

试点中产生的缺陷较多，主要有以下两个方面的原因：一是缺乏全国性的纲领性法律规范，这是最主要的原因，虽然部分试点地区制定了地方性法律规范，但这些规范性文件的效力普遍偏低，缺乏普适性和权威性，此外，这些地方性规范的制定过程与现行法律法规的制定过程不同，缺乏深入调研与实际情况脱节，其科学性、合理性受到质疑，各个试点地区迥异的“农地入市”规则也严重阻碍了全国统一的农地流转市场的形成；二是相关配套制度的建设也没有跟上，如失地农民的生活保障制度、地价设立及管理制度、地籍登记制度等。

三、完善农村集体经营性建设用地“入市”的配套制度

在众多土地法律制度相对比较完善的国家，其与土地法相关的配套制度也比较完善，涉及到多方面关系，而我国的土地制度及其配套制度的规定比较分散，形成系统、完备的土地法律体系仍需我们不断的努力和探索。

（一）明晰土地产权，建立完善的农村集体经营性建设用地登记制度

首先，要明确农村集体经营性建设用地流转的存在基础，即农村集体的产权归属，明晰土地产权，建设各地方独有的农村集体经济组织。该组织一方面对外代表村民管理集体土地，由组织确定土地的实际占有人的权利义务，另一方面对内由村民组建而成，共担风险，共享收益，最大限度发展农村经济、维护农民权益。其次，加快农村集体经营性建设用地确权登记，一方面厘清土地的属性，“人人有其地”，另一方面由国家授予权属证明，“人人有其权”。

（二）改革土地用途管制法律制度，衔接好农村集体经营性建设用地与国有建设用地市场

农村集体经营性建设用地入市应遵循用途管制的原则，分阶段分层次的逐步推进。首先要符合土地利用总体规划和年度用地计划，城乡建设用地统一规划，一套制度、一个标准共同适用；其次是严控审査报批程序，在掌握了市场经济中的实际用地需求的基础上与当地的具体的用地指标相结合，及时调整方案做到具体问题具体分析。在集体建设用地使用权流转具体的实践中统一适用格式文本，将土地的用途分类细化，约束双方当事人，促集体建设用地使用权流转规范化、标准化。与此同时参照国有建设用地市场的成功经验，使农民真正做到同地、同权、同利。

（三）建立农村集体经营性建设用地“入市”的科学监督机制

首先，充分发挥市场主体地位，一定程度上减少行政部门的干预。通过建立村民听证制度，一方面提高集体经济组织成员的参与度，另一方提高土地流转过程中的透明度，减少地下市场的运作空间和不平等交易的可能性，切实发挥村民的监督作用。其次，规范集体所有权主体的组织形式和管理模式。集体经济组织应包括三个组织机构，即权力机构、常规机构和监督小组。第一，权力机构。由集体组织成员全体构成，通过成员大会选举形成权力机构，产生代表人员，根据土地的质量、大小和不同用途，赋予村民不同的表决权，对外形成统一的决议。集体所有的土地，任何一项处分行为都应当提交成员大会进行表决而后具有实际的法律效力。第二，常规机构。主要是对集体的土地的日常监管，保证土地流转过程中不改变土地用途和土地的效能。第三，监督小组。监督小组的形式应该多样化，不是固定的由谁来监督而是分时期由村民轮流监督，相互监督，但对自己监督时期的土地流转事项责任终身制。同时也可以向权力机构递交意见书或匿名信检举揭发不良现象或不公平事件，维护自身权益，最大程度上发挥监督的作用和价值。

（四）健全农村集体经营性建设用地“入市”的利益分配机制

首先，集体经营性建设用地“入市”根本目的在于增加农民的实际收益，而收益的支配和使用应通过集体经济组织民主决策程序比如成员大会表决来决定，与此同时相关国家机构，部门也应各司其职，明确管辖范围和监督职权，对收益管理和使用情况进行有效的监督，在遇到问题是避免出现“踢皮球”推诿现象，一定程度上防止侵害农民权益的现象发生。

其次，赋予集体每个成员司法救济权。在一个追求民主法治的社会里，每个人的合法权益都是神圣不可侵犯的。当我们的私权受到不法侵害，我们有权为自己辩护。人们不能因为少数人的利益而使多数人的利益受损，但同样也不能为满足多数人的利益，而使少数人的合法权益受到侵害。在民主决策的过程中，不可能保证每次的决策都具有高度的一致性，当决定出现分歧或决定侵害到部分权利人的合法权益时，集体成员一方面可以与集体组织机构协商，协商不成利益受损的成员可以依据现有法律，向人民法院起诉，维护其合法权益。

再次，国家理当在把握全国集体经营性建设用地“入市”的发展基础上，建立基准地价制度，为入市价格提供行政性指导。不同的建设用地应有不同的级别，针对不同的级别又有与之相对应的定价，应尽快培养出具有专业技术和评估实践的人员，对试点的效果和经验进行总结，将试点地区定价的标准予以汇合，早日形成量化的可实施的估价体系和相关机构，从而保证农村集体经营性建设用地在入市过程中实现增值收益的效益最大化。各地方再根据国家形成的定价标准，与实际情况相结合，做出适当的调整，从而避免了各地因定价的差异性而引发的不必要的纠纷。

最后，应确保收益的合理使用。首先是对集体经营性建设用地的整理和前期开发、对原集体建设用地使用权人的补偿以及对原承包经营权人的补偿等；其次是集体经济组织的运行、管理、建设费用及后续发展基金预留份额等；三是通过提高集体成员在医疗、卫生、养老、失业等方面的权益保护的水平和力度，保证当地的普遍社会保障服务质量，同时加强对失地农民的安置和生活保障的监管，做到实事求是，不偏不倚，促进社会的公正、公平。四是集体经济组织成员的分红。由于各地情况千差万别，具体分配方法、分配比例也应有所不同，不适宜由法律作出统一规定，但法律应作出原则性的规定指导，宏观把握。对于土地开发整理、补偿以及集体经济组织的运行成本部分，应当严格控制，并确保账面成本与实际成本的一致性；对于提留的后续发展基金，应根据经济发展状况作出比例上的限制；其余部分则应在确保集体成员医疗、养老、失业等方面基本保障的前提下，倾向于增加农民的收入，切实维护农民的利益。

〔参 考 文 献〕

〔1〕江平.中国土地立法研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999：389.

〔2〕张鹏.当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想〔J〕.苏州大学学报，2014，（03）：76-84.

〔3〕祝天智.集体经营性建设用地入市与征地制度改革的突破口〔J〕.现代经济探讨，2014，（04）：8-12.

〔4〕杨珍惠.集体经营性建设用地直接入市的若干问题探析（上篇）〔J〕.创新思维，2014，（12）：14-17.

〔5〕王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配〔J〕.农村经济，2014，（10）：3-7.

〔6〕韩松.论农村集体经营性建设用地使用权〔J〕.苏州大学学报，2014，（03）：70-75.

〔7〕顾华详.农村土地制度创新发展若干问题研究〔C〕.物权法若干问题研究，2015：299-325.

〔责任编辑：陈玉荣〕

作者：张亚珊