我国公共管理与公共服务用地的研究综述

2022-09-11

公共管理与公共服务用地, 是在2001年10月国土资源部发布新的《划拨用地目录》中规定的, 为适应我国社会主义市场经济, 加快土地制度改革, 完善土地供求机制, 促进土地市场发展而产生的。2007年国家新发布《土地利用现状分类》, 其中有12个一级类、56个二级类。公共管理与公共服务用地属于一级地类, 涵盖事业、公用设施用地等。

公共管理与公共服务用地主要是指公益事业和公共设施建设用地。包括:国家机关、人民团体办公用地;交通、水利等公共设施用地;城市供排水、消防和环境卫生设施及城市广场、公共绿地、公园、名胜古迹等公共设施用地;公共文化、体育、教育、医疗卫生等公益性事业用地, 另外还有其它特殊用地。

1 公共管理与公共服务用地的特点

1.1 具有公共产品特性

公共管理与公共服务用地的本质属性是一种公共产品和准公共产品, 决定了它不是某个人的私人产品, 是为社会大众使用和服务。最为突出的表现为外部性较明显, 比如绿地和广场, 使得市民获得休闲的场所;体育、公共文化等公益性事业给市民创造了丰富多彩的精神文化生活。

1.2 具有与其它用地的相关性

公共管理与公共服务用地是根据城市发展进程及规划要求进行合理配置的, 与其它用地存在相互依存、相互影响。例如购房, 人们对居住条件的要求已由重视价格向注重环境、人文及设施配套等方面转变, 造成对城市花园、绿地周边房地产需求的激增, 故开发商相继打出了文化牌、绿色环境牌等来吸引人们的眼球。

1.3 具有市场价值

公共用地多由国家政府以划拨公式供给, 是保证城市存在和发展不可或缺的物质载体, 带有福利倾向, 但不一定就是不具有营利性。随着我国改革深化, 把学校、医院等实行半市场化运作, 学生上学、病人就医须付出费用, 方能享受应尽的权利。这样, 该部分公共用地就产生了收益, 具有一定的营利性。

2 公共管理与公共服务用地的功能

2.1 经济功能

公共基础设施投资能够刺激国民经济总需求, 带动城市各产业的发展, 促进经济增长。或直接通过公共用地本身创造社会财富, 比如风景名胜区, 发展旅游业, 开发旅游产品, 带动相关产业促进经济发展。

2.2 社会功能

城市公共用地的社会效益高于经济效益, 它不仅能提高城市经济发展的效率, 还能提高城市居民的生活质量。具有社会福利性质, 人人都有权利享有, 人人都可以平等享受。这样可以缩小社会贫富差距, 保障居民的基本权利, 促进城市社会和谐发展。

2.3 生态功能

现在, 我们对土地规划使用, 不仅要从提高经济效益、社会效益方面考虑, 还要加上生态环境效益。自然环境是城市生态系统的调节器, 公共绿地不仅具有净化空气、降低噪音、调节城市气候和防灾减灾的功能, 而且也是人们放松心情、休憩游玩的场所。

3 我国公共管理与公共服务用地的认识

随着城市现代化发展进程, 我国公共管理与公共服务用地的规模在不断扩大, 发挥着举足轻重的作用。政府更加注重对公共管理与公共服务用地的大量投入, 美化城市环境, 改善配套设施, 直接反映为城市整体形象的提高及整体经济实力提高。上海将打造国内第一个“游艇城”, 据报道规划面积约12平方公里, 其中绿化用地约180公顷, 占规划面积的15%, 公共建筑用地约160公顷, 占规划面积的13%。东莞市城建规划局在对中堂斗朗片区规划方案中, 用地规模445.04公顷, 含居住用地、公共设施用地、工业用地、道路广场用地、绿地等类型。其中居住用地占地144.66公顷, 占总用地比例32.50%, 公共设施用地57.86公顷, 占总用地比例13%, 绿地78.8公顷, 占总用地面积17.71%。在这些实例中, 不难看出公共管理与公共服务用地所占比重近三分之一, 可见当地政府充分认识到公共管理与公共服务用地的巨大潜力。

4 对公共管理与公共服务用地供地制度的建议

新《划拨用地目录》仅列出了部分公共用地可通过行政划拨方式提供, 并试图将营利性部分公益设施用地从划拨供地方式中剥离出来, 但实践中如何划分将是一个难题。在市场经济条件下, 政府必须让公共设施和公益事业体现其公益性质, 切实让社会公众从中受益。营利与否并不是问题的根本, 关键是以公益事业的各项管理措施到位, 公益设施及公益事业提供的服务是“公共产品”或“准公共产品”, 价格不能由市场单独调节。政府发挥宏观管理职能进行适当干预, 使公共设施、公益事业发挥真正作用。同时, 对于公共管理服务用地的范围除了在有关法律中加以规定和完善外, 有必要制定专门的条例和规章, 通过法规来规范, 以保证实践操作中的统一性, 使其走上了良性发展的道路, 为城市的可持续发展奠定基础。

摘要：公共管理与公共服务用地在新《土地利用现状分类》中, 属于一级地类, 涵盖事业、公用设施用地等。本文系统阐述了该类用地的特点、功能及估价方法, 并对其供地制度发生转变, 即从国家划拨方式转变为营利性土地需有偿取得、非营利性土地无偿取得并存, 提出建议。

关键词：公共管理与公共服务用地,公共产品,营利