农业用地土壤污染防治法律规定和反思

2022-09-12

农业用地土壤污染是指进入土壤中的有害物质超过土壤本身的净化作用, 导致土壤环境质量下降, 进而影响农作物的品质, 威胁人体健康和粮食、作物安全的现象1。目前, 我国农业用地土壤污染状况不容乐观, 有数据表明我国农业用地约有五分之一被污染, 且污染面积还在继续增长2, 同时, 农业用地土壤中污染物种类繁多、污染途径广泛。土壤污染不仅直接带来经济损失, 而且污染土壤培植出的作物、蔬菜, 各种有害物质 (如重金属) 会通过富集作用进入人体, 食品安全和人体健康受到威胁。此外, 农业用地土壤污染治理难度大, 具有不可逆转性, 土壤品质持续恶化, 会引起周边生态环境的破坏。

近年来, 随着社会与经济的不断发展, 人们对环境污染与保护逐步重视。但与大气污染、水污染相比, 土壤污染因其隐蔽性、滞后性, 一直未被公众广泛关注。国外一些先进国家在上世纪70年代, 就意识到农业用地土壤污染防治的必要性和紧迫性, 纷纷立法, 现已经建立起颇有成效的农业用地土壤污染防治体系。反观我国, 土壤保护意识欠缺、土地利用方式落后, 缺乏有效的法律规制, 这是影响着我国农业用地的可持续利用、农业用地土壤污染不断加剧的主要原因。本文就我国现有农业用地土壤污染法律的相关规定及其中存在的问题展开分析, 探寻我国农业用地土壤污染防治法律机制的完善之路。

一、我国农业用地土壤污染法律规定现状

我国农业用地土壤污染形式严峻, 但我国法律对其防治却存在缺失。我国没有针对土壤污染的单行法, 只有一些零散的规定, 散见于《环境保护法》《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》中, 而其中针对农业用地的法律规定又主要集中侵占土地资源、在农业用地转非农业用地等土地非法利用行为, 关于土壤污染的规定少之又少乏善可陈。其次, 现阶段专门针对土壤制定的仅有环保保护局、技术监督局1995年颁布的《土壤环境质量标准》, 其中壤中8种重金属和六六六、滴滴涕的含量标准及监测方法作出规定, 但更多的是作为技术规范而存在, 而没有规定污染行为的法律责任, 且有害物质的种类单一, 已经无法满足当前社会发展情况下防治土壤污染的需求。再者, 污染行为的法律责任不明确。由于这种法律上的空白与缺失, 在农业用地土壤受到污染、发生损害后果的情形, 并不能依法确定污染者的相关法律责任。最后, 我国农业用地污染重存在监管不严、防治执法松懈的情况, 这无疑更加剧了我国农业用地的污染防治形势。

二、我国农业用地土壤污染防治法律体系的完善建议

综上所述, 我国当前的农业用地土壤污染存在立法缺失、规定滞后、可操作性差、法律责任不明确、执法不严问题。针对上述问题, 笔者提出以下建议:

(一) 完善《土壤质量标准》

《土壤环境质量标准》已经无法满足当前农业用地污染防治的需要, 而其作为我国唯一量化土壤污染的标准, 其是否完善、科学至关重要, 直接影响着法律程序的启动。1995年制定颁布的《土壤环境质量标准》存在污染物的量化指标不合理以及污染物指标种类单一的问题。《土壤质量标准》虽然仅仅是一个技术标准, 却是确定土壤是否被污染、损害结果是否发生的必要指标, 是土壤污染防治的重要前提。经过20余年, 无论是土壤环境本身还是来自各种途径的污染物都发生了深刻的变化。一旦由于该标准的错误, 土壤污染与否的误判将是必然, 这将直接影响土壤监管、法律程序启动的公正性, 也无法实现防治污染的目的。农业用地土壤污染来源并不局限于重金属和列明的两项有机物, 化肥、塑料薄膜、动物粪便以及固体废弃物等影响土壤环境质量的物质、元素也应列入其中。只有针对当前土壤的现实情况科学、合理的制定污染物种类及相应指标, 才能为我国农业用地的污染垫定一个良好的基础。

(二) 明确法律责任

我国农业用地土壤污染的法律责任缺失体现在两方面:责任主体和法律规定的缺失。首先, 现有法律仅概括性的规定了土壤污染的法律责任主体, 没有对间接污染者进行列举, 尤其是没有明确行政主管部门和农业生产者的法律责任。农业生产者虽然被认为是弱势群体, 其长久的不当耕作方式, 如过度施肥、喷洒农药、污水灌溉行为, 日积月累, 是土壤面源污染的重要原因, 但我国至今还未有针对农业生产者的土壤污染行政或诉讼案件, 这不仅不利于农业生产者土壤保护意识的提高, 也无法对不良的耕种方式予以引导, 使得护养土地的法律条文成为一纸空文。此外, 在行政主管部门不作为客观上纵容污染的发生情形下, 行政主管部门应当承担的法律责任也未有规定。笔者认为, 若因行政主管部门不作为导致直接责任人污染行为的发生, 行政主管部门也应承担相应的法律后果, 承担补充责任。考虑到土壤污染的滞后性、隐蔽性, 土壤污染往往是天长日久累计和多个污染行为共同作用的结果, 我国法律规定的土壤污染民事、刑事责任都是针对一次性造成损害后果的污染行为进行规定, 这无疑存在巨大的法律漏洞。这使得污染追责困难重重, 农业生产者维权困难, 也无力承担污染损害的土壤修复费用, 污染损失只能由政府及整个社会买单。针对农业用地土壤污染实行严格的民事责任、构建严格的民事代位追偿制度、完善刑事、行政责任是十分迫切和必要的。

(三) 加强执法力度

法律贵在执行, 我国当前农业用地土壤污染的严峻形势不仅由于立法的不完善, 更因为已有的法律得不到有效的贯彻执行。预防、整治农业用地土壤污染要想取得成效必须加大执法力度。首先, 行政主管部门必须做到及时发现并处理污染行为, 环境污染的整治不需要以损害后果的发生为必要前提, 因为损害一经发生, 很难挽回。环境主管部门作为我国污染的治理主体必须整合掌握的行政权力, 及时发现污染并制止, 防止污染的发生与扩大。其次, 根据有关统计我国约有1/5的耕地已经被污染, 环境主管部门应当采取必要措施鉴别并治理被污染的农业用地, 对被污染的土壤进行修复, 并对该污染区域出产的农产品进行严格的质量监督, 防止危害社会。此外, 上文提到农业用地土壤的污染可能是多方面的原因造成的, 在无法快速明确责任人或责任人赔偿困难的情况下, 国家应代为赔偿以弥补污染土地农业生产者的损失。最后, 执法者应提高环境保护与执法意识, 环境问题往往是日积月累量变而来, 针对细微的污染问题也不能轻易纵容, 对于农业生产者的污染行为要及时制止, 积极引导。

三、结语

随着近现代工业化的不断发展, 各种环境污染问题日渐凸显, 由于我国农业用地土壤污染立法滞后, 污染防治处于无法可依的境地, 客观上纵容了污染问题。随着人们日益重视环境质量和食品安全, 保护保护农业用地, 保障我国粮食安全成为共识, 农业用地土壤污染防治法律体系的构建迫在眉睫, 以《土壤质量标准》完善为必要前提, 明确责任主体和相应法律责任, 监管部门严格执法, 通过倒逼机制提高社会各阶层护养土地、保护环境的意识, 规制污染行为。

摘要：随着我国工业化的不断发展, 我国传统农业逐渐向现代农业过渡, 土壤受人类活动的影响日益严重, 我国耕作中普遍存在过度依赖化肥、农药的情况, 同时受到污水灌溉、大气污染沉降、固体废弃物堆砌等各种因素的影响, 我国农业用地土壤污染形式十分严峻。而因土壤污染的隐蔽性、滞后性, 土壤中有害物质达到一定程度后果才会爆发, 我国始终对农业用地土壤污染缺乏清晰认识、保护意识低, 虽有立法提及农业用地保护, 但并未形成有效的土壤污染防治的法律机制。本文围绕农业用地土壤污染防治的相关立法, 分析其中的不足, 为我国土壤污染防治法律机制的完善献言献策。

关键词：农业用地,土壤污染,防治,法律机制