论农用地股份化的法律规制

2022-09-11

农业是人类赖以生存的根源, 是我国国民经济的基础。近年来, 农村土地流转制度改革受到国家政策重视, 党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”《决定》为建立新型农业经营体系, 在土地流转中鼓励农用地股份化, 将农村土地制度的变革进一步深化。

农用地股份化是农村土地流转的一种形式, 指个人依托集体组建土地股份合作社或股份公司, 将土地承包权作为股权, 农民以土地入股拥有股权, 集体拥有所有权。通过流转, 土地承包经营者可以依法配置土地资源的使用, 实现土地的局部集中, 现行的农用地股份制, 借鉴现代企业运营模式, 使土地生产要素更灵活地流动, 是农村土地制度创造性变革。

一、农用地股份化现状

(一) 现行模式

改革开放以来, 家庭联产承包责任制极大提高农民的生产积极性, 增加了农民收益。但它固有的局限性随着社会主义市场经济的发展完善也日益凸显出来———难以形成土地的规模化经营, 这很大程度上刺激了土地股份合作制的出现。20世纪90年代初, 广东南海将集体土地折算入股, 率先拉开农村土地合作制的序幕。而后在其它省份也生根发芽:

1. 南海模式的主要思路是在不改变集体土地所有权的前提下根据具体情况选择相应的股份模式对集体资产和土地进行折价入股, 统一交由专门的组织管理经营。2.苏南模式是将折价入股的土地委托给镇土地流转发展中心管理经营以从中获取收益, 合作社依章程对农户进行保底分红。3. 重庆农村土地股份化的模式集中表现为股田制, 即为保障农户在产权以及收益分配上享有更多自主权和决策权, 将南海模式中的中介组织发展演换为农户自发组建的“股份农业合作社”。4.上海模式的特点是有特定的经济组织参与, 所谓特定的经济组织指兼有政府、企业双重职能的土地信托投资公司、土地信用社等。农户将土地使用权入股到其所属的集体, 后再由集体将土地以集体名义入股到特定经济组织, 由其统一规划整合推向市场。

此外还有温岭模式、桓台模式等, 与以上模式大同小异, 限于篇幅不再赘述。

(二) 存在问题

笔者暑期在山东省单县终兴镇和杨楼镇展开农村土地承包经营权及股份化的实践调查。该地的选择具有典型性, 土地承包经营初具规模, 可以反映出农用地股份化的实际情况。结合研究和调查认为农用地股份化主要存在以下问题:

1. 农用地股份化改革盲目, 行政干预强

考虑目前我国的农村发展基础仍然薄弱, 土地承包经营权流转方式的实现必然呈现出区域化差异, 但一些地方政府为贯彻上级政策, 盲目套用其他地区成功做法, 政绩与试点面积挂钩, 官员一味追求在任考核, 政府行政行为以利益为导向的扭曲和错位致使股份化改革失败。

2. 政府政策不配套, 相关法律法规不健全

虽然我国已经颁布多部土地改革相关法律, 其中不乏有关于入股方式流转的具体规定, 但多有限制且为概括性规定, 导致股份化改革出现法律瓶颈;试点中出台的部分地方性法律法规难于与顶层设计相对接。地方政府缺乏引导改革方向的持续性激励政策和规范化全程服务体系, 农用地股份化依赖财政补贴支付收入非长久之计, 没有自身的竞争力就难以形成持续发展模式。笔者在实地走访中, 也发现很多农民愿意进行改革一定程度上是因为政府的财政补贴, 那么政府如何完成农村土地股份化真正自我发展、自我服务的平稳过渡就尤为重要。

3. 农用地股份化制度构建欠缺, 协调度差

现行农用地股份化模式制度多数结构简单, 重视生产合作, 管理水平有限, 忽视保障和监督机构设置。《物权法》和《中华人民共和国土地管理法》均规定, 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。集体经济组织界定不清, 村政和经济权限易混淆, 实践中通常认为是村委会, 村委会进行村民日常事务和经济双向管理, 同时顾及政治和社会利益, 农民权益难以保障。

4. 农用地股份化流转比例小, 发展受经营风险制约

农用地股份化作为一种新型流转形式在承包经营中所占比例较小, 与常见的承包形式一次性或者按年度定额给付农民出让金或者租金相比, 由于市场信息不对称, 农民对市场驾驭能力低, 农用地股份化采用以分红为主的形式进行利润分配的市场风险更大, 除此之外还面临着农害、天气等自然风险。这都会影响到土地资源合理配置, 弱化土地股份化的规模优势。在笔者调查地区, 目前出租、转包等方式占的比例更大, 原因之一也是农民担忧入股流转不能收到稳定的租金, 如图1所示。

二、对我国农村土地股份化改革的建议

(一) 针对现有弊病的改革

1. 坚持农民自愿和市场自主实现原则

《农村土地承包法》把“依法、自愿、有偿”原则作为土地承包经营流转的首要原则, 说明农用地股份化改革必须尊重农民意愿。农用地股份化合作是实现农村适度规模经营发展集体经济的有效形式, 但并非唯一形式。扩大农民获取农业信息渠道, 为农民解读土地改革方向, 让农民在对农用地股份化合作全面了解的基础上, 再依据各自情况理性选择。政府不得实行强制流转, 不考虑个别农户利益, 使农民处于被动的地位。改革当以保护农民利益为出发点, 提高农业生产价值, 遵循市场规律的基础上政府积极推动。

2. 现行政策与法律法规应与农村土地股份化改革相同步

政府应当突出政策的“造血”功能, 促进土地股份化改革稳步向前。地方政府建立专项扶持基金, 制定股份化支持计划, 从短期和中长期、微观与宏观两个方面规划目标, 与中央的总体股份化改革方针相适应;政府与农业银行或农村信用合作社签订战略合作协议, 优先受理和审评并给予利率优惠, 搭建信贷平台。法律法规方面, 首先, 目前《保险法》并不完全适用于农业保险, 致使农业保险缺乏制度层面的可操作性, 为立法上分散农业发展风险, 稳定股份化法律关系, 我国有必要借鉴美国、日本及菲律宾等国的经验, 针对农用地股份化改革方面的农业保险制定合理的法律法规;其次, 我国农村土地股份化流转价格制定标准混乱, 土地流转评估折价交易中出现不公平不公正现象, 结合市场价格和土地预期效益, 加强土地流转价格的法律规制;同时, 在完善农村土地登记制度方面, 根据《农村土地承包法》规定, 除了互换、转让两种流转方式以登记为对抗善意第三人要件外, 没有规定其他公示方式, 这对于将来要进入市场机制且有可能工商资本注入的农用地股份化无疑缺乏安全保障, 因此我国当加快农地流转登记步伐, 采取登记生效主义;此外, 农用地股份化的纠纷涉及合同、手续程序等方面, 但考虑到农村熟人社会之间的争议通过诉讼和仲裁途径解决的少, 所以在调解上法院应当多下功夫, 通过法律途径及时解决纠纷。

(二) 未来制度设计的构想

1. 综合地方实际情况, 选择正确路径

改革必须要实事求是, 农用地股份化要求在生产力水平比较高的地区率先开展试点。在股份化合作之初, 建立股份制专业经济合作社, 因地制宜, 寻求适于规模经营的高收益生产项目, 利润分配方式上按交易量返还给农民。股份制专业经济合作社可以向两个方向发展:一是保持合作社性质, 不断发展和完善, 提高土地效益。借鉴台湾地区的农会做法:以保障农民权益, 提高农民知识技能, 促进农业现代化, 增加生产收益, 改善农民生活, 发展农村经济为宗旨。 (1) 使专业合作社不仅具有主力生产功能, 更有农业维护、农害技术检测和市场运输等边缘控制能力。二是由合作社发展为股份合作制企业甚至向公司型企业转变, 允许资本参与分配, 增强资本吸引能力。2014年中央发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出, 鼓励乡镇龙头企业发挥带动农户集体发展的作用。农业产业化龙头企业是发展现代农业的重要载体之一。 (2)

2. 完善农用地股份合作的治理结构和风险保障机制

分红机制的选择上, 根据种植作物及养殖水产收获的特性, 采用年终或季度盈利分红加保底分红方式, 而保底分红要持平或高于本地传统流转方式的年流转金额, 突出农用地股份化的利益分配优势;另外合作社或农企可据农务需要在已入股的农户中聘请农工, 或农户以劳务的方式入股, 使农民职业化, 缓解人地矛盾。建立合理的监督和约束机制, 聘请职业经理人和专家, 避免盲目决策, 政府配合提供人才信息帮助。农民作为股东, 遵守章程和法律规定, 对涉及合作社和农企发展阶段性问题有发言权, 保证股东知情权、管理权和收益权等, 促进民主管理, 确保农民土地入股的股权安全。

三、结语

农用地股份化随着发展显现的诸多问题值得我们深入思考, 不仅要在理论层面分析根结所在, 更应当从实际出发, 探讨农用地股份化的法律制度规制方法, 使之贴合改革需要, 农用地股份化制度才能真正得到推广, 实现其设计初衷。

摘要：农用地股份化对于推进农村土地的规模化经营, 增加农民收入具有重要意义。改革开放以来, 实践中已形成多种农用地股份化模式。笔者在调查研究中发现我国现行农用地股份化存在的政策、法规不配套, 经营风险大, 协调性差等问题, 指出推进股份化改革, 应当坚持自主自愿原则, 因地制宜, 选择正确路径。健全与农村土地股份化改革相应的政策、法规等相关机制, 降低经营风险。

关键词：农用地股份化,土地承包经营权,适度规模经营