社会组织培育与社区管理论文

摘要：社会组织参与社区治理基于多元治理的理论支撑、传统社区治理的博弈困境以及部分参与主体的冷漠态度。从社会组织的视角审视社区治理实践，治理主体力量差异明显、治理体制僵化、共同体意识淡漠等导致社区治理绩效低下；而基于利益激励、制度保障及价值引导的项目制、协同制和联动制都存在部分困境。下面是小编整理的《社会组织培育与社区管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

社会组织培育与社区管理论文 篇1：

引导与自觉：城市社区社会组织参与社区治理的路径分析

摘要：有序推动社区社会组织参与社区治理是当前促进城市基层社会治理创新的重要内容。在实践中，应加强政府引导，准确把握社区社会组织的概念、行动逻辑和政策要义;理顺培育管理机制，将社区社会组织发展纳入社区治理整体布局;强化街道服务管理职责，以城市基层党建为引领，调动街道社区培育社区社会组织参与社区治理的主动性与积极性;完善公益创投等项目化运作方式，利用项目孵化培育社区社会组织;尊重基层首创精神，营造良好环境，增强社区社会组织发展的内生动力。同时，还要注重增强社区社会组织的自主性，引导社区社会组织主动自觉参与社区治理，使社区社会组织真正成为社区治理的参与者、受益者。

关键词：社区社会组织;城市社区;社区建设;社区治理

一、引言

近年来，各地方和有关部门通过实践创新积极支持社区社会组织发展，使我国社区社会组织的培育及相关工作进入了一个新的发展阶段。特别是在积极推进城市基层社会治理创新的背景下，社区社会组织已成为表达社区需求与居民诉求、提供社区部分公共服务和公益服务、构建多元社区治理体系的重要载体。社区社会组织的行动成效直接关系社区治理的整体水平，发展社区社会组织有利于提高居民对社区公共事务的参与程度、提升社区服务质量、培育居民的公共意识、开拓社区公共空间。针对当前我国城市社区治理的复杂性以及社区需求多样化、社区利益分化的现实，要推动社区治理精细化，必须促进社区社会组织积极、有效地参与社区治理。随着《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》等政策文件的出台，未来一段时间内，社区社会组织的培育工作将逐步走上有序的发展轨道，社区社会组织在发现并解决社区问题、改善基层民生、增进社区凝聚力等方面的功效也将受到更广泛的关注。本文以天津市社区社会组织的发展现状为例，通过观察社区社会组织参与社区治理的运行机制、实践逻辑和现实困境，探寻城市社区社会组织参与社区治理的思路及相关实践策略，从而进一步阐释社区社会组织在建设和谐社区、满足居民多元化社区需求、促进“三社联动”等方面的现实价值与社会意义。

二、社区社会组织的界定及相关问题

随着城市基层社会治理创新实践及社会组织培育工作的广泛开展，社区社会组织的作用、功能和重要性越来越受到各级政府部门重视，社区社会组织的相关研究逐渐成为学界关注的一个热点。如何从学理层面界定社区社会组织？对此，学界的讨論比较多。康晓强认为，社区社会组织是指以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元化、多样化需求为目的，由居民自发成立并自觉参与，实现公益性或共益性目的的社会组织形态。①陈洪涛、王名认为，社区社会组织是社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的，在社区范围内开展活动，满足社区居民不同需求的社会自发组织。②夏建中等学者认为，社区社会组织主要是指以社区为活动范围，以社区居民为成员或服务对象，以满足社区居民的不同需求为目的而成立的各种社团类组织和民办非企业。③概括而言，学者们对社区社会组织的内涵已形成基本共识，如其主要成员是社区居民、主要活动范围在社区等。从概念外延的角度看，关于社区社会组织的共识还包括社区社会组织是当前社区治理多元主体中的重要一员，能够为激发基层社会活力、促进基层社会发展和秩序重建贡献力量等。不过，学者们对社区社会组织的定位仍存在不同观点。综合已有研究，本文认为，社区社会组织是由街道、社区内的居民或组织根据自身需求而自愿组成的，具有一定的草根性和亲民性，能够为满足居民多样化的社会需求且表达社区诉求而有所行动，尤其在调动居民参加社区公共生活与公共事务、参与社区治理的积极性与主动性方面具有比较优势和一定潜能的社会组织。

目前，我国社区社会组织参与社区建设和社区治理的实践方兴未艾，社会学界对此保持关注并积极跟进。从社区社会组织的基本形态及培育创新的角度看，以往的相关研究主要集中在以下四个方面。

第一，关于社区社会组织的存在形态。这方面研究主要探讨社区社会组织的构成要素、分类、特点、经费来源等。在分类上，一些学者从活动内容和方式上进行了概括分析，如有学者将社区社会组织分为社区福利组织、社区文体组织、社区居民权益维护组织、社区志愿活动组织、为社区居民提供服务的组织以及为社区居民生活提供低偿服务的便民利民组织。④在管理方式上，社区社会组织被划分为三类：一是正式注册的组织;二是在街道或社区备案的组织;三是未注册也未备案尚处于发育过程中的组织。⑤在特征分析上，一些学者在借鉴已有关于社会组织特征的研究成果的基础上进行总结提炼，认为社区社会组织具有非政治性、非营利性、民间性、自治性、志愿性等基本特征。⑥总体而言，上述对社区社会组织的研究为培育发展社区社会组织提供了理论准备和实践指导，但作为一般性认识，这些研究侧重于描述，多停留在静态分析层面。

第二，关于社区社会组织的社会功能。相关研究普遍认为，社区社会组织在推动基层社会治理创新、建设和谐社区、凝聚社区力量等方面能发挥积极的社会功能。如康之国指出，社区社会组织能够满足社区居民多样化的生活需求、有效提升社区服务的效率、有效整合社区资源，更好地为社区提供服务，提升社区参与程度，调动居民参与社区治理的主动性，化解社区矛盾，增进社区认同。⑦康晓强认为，社区社会组织的发育与成长对社区治理结构转型具有战略意义，政府应为社区社会组织的发育和成长提供充分的社会空间和资源支撑。⑧李雪萍等学者也认为，培育社区社会组织有利于促进社区公共空间的生产。⑨王名等学者进一步指出，社区社会组织是实现居民自治的重要路径，有助于满足居民多层次、多元化的精神与心理层面的需求，促进政府职能转变，形成“小政府、大社会”格局，是维护社区社会稳定的“安全阀”。⑩概而言之，这些研究不仅明确了社区社会组织在基层社会治理结构中的重要位置，而且明确了社区社会组织的存在价值及发展方向。

第三，关于社区社会组织的发展困境。发展社区社会组织对于社区建设与社区治理具有重要的理论意义和现实价值，但在实践层面，社区社会组织的发展还面临不少难题。耿云指出，社区社会组织的地位尴尬、生存处境艰难、公信力面临考验。徐家良等学者指出，社区社会组织发展存在一系列短板，如其合法性缺失、公信力不足、获取资源的能力较弱等。此外，有学者还指出了城市社区社会组织发展面临的诸多外部困难，如公众对社区社会组织的认识有待提高，社区社会组织发展缺乏强有力的制度支撑。总体来看，我国社区社会组织发展所面临的诸多困难，既与政策、环境支持不足等外部因素有关，也与社区社会组织自身规模、能力不足等内在因素有关。

第四，关于社区社会组织的培育模式。在积极推动社会建设、促进社会治理创新的背景下，培育社区社会组织已成为基层政府和民政部门推进基层社会治理创新的重要手段，各地有关部门创造性地构建了一些适合本地发展、具有鲜明特色的培育模式与孵化机制，如以技能传授为主的师徒模式、以社会组织为主导的专家向导模式、以社区社会组织为基础的同伴模式。总体而言，社区社会组织的培育孵化工作较过去有了更多制度保障，政策环境大为改善。对此，有学者及时跟进研究，并总结提炼了一些具有地方特色和现实针对性的发展模式。但正如徐林等学者指出的，在社区内外部资源存在异质性的现实条件下，“政府主导”“社区主导”抑或“合作发展”等组织发展模式都可能只是备选策略，不存在最佳策略，更不存在唯一策略。社区社会组织的培育应因地制宜，根据社区资源、社区多元主体的状况等多种因素，通过引导、合作、博弈、自觉等多种方式逐渐推动。

整体来看，虽然关于社区社会组织的培育理念及宏觀制度安排已经形成了社会共识，社区社会组织在实践中也产生了一定的积极效应，但从推动基层社会治理创新及提升社区治理精细化水平的治理目标来看，要实现社区社会组织对社区治理的充分、高效参与，还需要宏观的政策性工具和微观的具体制度，不断完善社区社会组织参与社区治理的可持续、多元化互动机制。随着我国社会组织改革步伐的加快以及社会建设总体进程要求的提出，以往对社区社会组织一般性的静态研究已无法满足现实需求，需要适时拓展理论分析框架以适应社区社会组织发展的新形势、新情况。针对当前我国社区社会组织的培育模式还比较单一、运行效果不够理想等实践难题，需要进一步深化关于社区社会组织功能的相关研究，特别是在促进社区社会组织参与社区治理的相关实践中深化认识，以期实现对社区社会组织发展的整体把握和综合施策。

三、社区社会组织参与社区治理的

实践创新：以天津市为例1.天津市社区社会组织基本情况

截至2016年3月，天津市共有社区社会组织26165个，其中枢纽型社区社会组织237个、基础型社区社会组织24145个（包括社区服务类6200个、社区事务类4016个、慈善救助类1405个、文化体育类11356个、社区维权类1168个）、特色型社区社会组织1783个。天津市枢纽型社区社会组织都是需要注册登记的，其他类型的社会组织一般只需备案。2013年4月，天津市民政局制定了《关于加强社区社会组织建设的意见》，对培育和发展社区社会组织进行全面部署，明确了社区社会组织的管理体制、组建模式、扶持培育等具体内容。比如：在组建模式上，实行“1+n+x”模式，其中，“1”是指每个街道、乡镇建立1个枢纽型社区社会组织联合会（或服务中心），负责对辖区内社区社会组织进行引导、服务和管理;“n”是指每个社区建立若干个基本型社区社会组织，主要工作内容包括社区服务、社区事务、慈善救助、文化体育、社区维权等;“x”是指每个社区根据居民构成，建立具有本社区特点的特色型社区社会组织。在社区社会组织的管理体制上，天津市实行所有社区社会组织统一登记备案制度：街道、乡镇是备案服务与管理的主体，对具备登记条件的社区社会组织，可直接向所在区民政部门申请登记注册;对不具备登记条件的社区社会组织，实行统一备案。一般来说，在组织体系架构上，备案类社区社会组织是所在街道枢纽型社区社会组织联合会或服务中心的成员。

从实践来看，天津市社区社会组织的快速发展既离不开社区的内生需求，也离不开政府相关部门的推动和政策引导。2013年《关于加强社区社会组织建设的意见》出台后，天津市社区社会组织进入快速发展期。在实施社区社会组织倍增计划后，天津市社区社会组织的数量有了大幅提升，2013年总数为13464个，2014年总数为15512个，2015年总数达24296个。从这几年的数据来看，天津市社区社会组织数量不断扩大，类别更加多样。

从天津市社区社会组织快速发展的过程来看，政府引导是突出特点。天津市不仅在市级层面专门出台政策以指导、扶持社区社会组织发展，还在区级、街道层面通过政策创新与实践创新等各种具体措施，积极培育社区社会组织，引导社区社会组织参与社区建设和社区治理。以NK区为例，该区不仅制定、落实了2个关于社区社会组织建设的专门文件（《NK区关于加强社区社会组织建设的意见》《NK区社区社会组织备案管理暂行办法》），还通过开展各种公益创投活动等举措，积极培育社区社会组织。截至2016年3月，该区共有社区社会组织3235个，其中备案的有3210个（包括社区服务类357个、社区事务类684个、慈善救助类342个、文化体育类1656个、社区维权类171个）。在该区枢纽型社区社会组织中，比较有特色价值的是成立于2011年的WDD街社会组织发展促进会。截至笔者调研时，该促进会的专职工作人员已发展到28个人（最初仅有6个人），并孵化备案类社区社会组织414个。

2.重视发挥社区社会组织在社区建设中的作用

随着社区治理创新实践的开展，社区社会组织在天津市社区建设中的作用越来越大、地位越来越重要。在加强社区建设的过程中，天津市通过不断完善相关制度和持续改善政策环境，积极营造重视和推动社区社会组织参与社区建设的良好氛围。除此之外，市政府通过出台《天津市社区公益事业专项补助经费使用管理暂行办法》，进一步加大对社区社会组织的财政支持力度，加强社区社会组织的平台建设，使社区社会组织有能力真正“动起来”。

一般来说，社区社会组织有两种比较常见的成立方式或渠道：一种是由行政机关或群团组织出于社区公共事务等需要，通过自上而下的推动方式成立;另一种是居民群众缘于共同的文体娱乐等方面的兴趣爱好而自发成立。从天津市的相关实践来看，随着社区社会组织培育工作的不断深入，不仅培育渠道越来越灵活多样，如项目培育、“以社育社”等模式相继出现，而且社区社会组织所涉及领域越来越多，涵盖社区事务、文化体育活动、社区服务、公益慈善、维权以及其他特色服务活动。在调研中，笔者发现不少社区社会组织不仅是居委会提供社区服务与管理的助手和伙伴，还是居委会发动居民参加社区公共生活的重要平台。笔者曾问一位居委会主任：您为什么如此重视社区社会组织培育工作？她坦言，起初培育社区社会组织的很大一部分动力是为了开展社区工作、解决社区问题，在工作开展中居委会也真正“尝到了甜头”，因而越来越重视这项工作。在她所在的社区，社会组织已成为推动社区公共活动的一个重要抓手。比如，在开展文明楼门创建、社区志愿服务、社区环境整治、老旧小区改造与更新等活动的过程中，社区社会组织通过积极参与具体的社区实践，不仅帮助居委会分担了很多棘手事务，还不同程度满足了居民对社区服务的多元化、个性化需求。

整体而言，天津市通过体制完善、机制创新，把发展社区社会组织纳入社区建设整体布局中，引导社区社会组织积极参与社区文化、社区服务、社区公益、社区志愿、社区自治、社区调解、社区安全等社区实践，由此不仅增强了社区社会组织自我服务与自我管理的主体能力，也调动了居民广泛参与社区建设的热情和积极性。天津市的实践证明，引导社区社会组织参与社区建设，不仅有利于社区社会组织不断成长为能够为政府提供部分公共服务的承接者、监督者、受益者，而且有利于增进社区居民的认同感和归属感，扩大社区社会资本，弘扬社会正能量，提高社区共治、自治的整体水平。

3.积极引导社区社会组织参与公益创投实践

近年来，天津市在市、区两级层面积极开展社会组织公益创投活动，并通过在这些活动中实施的各类项目引导社区社会组织参与社区治理。这种做法已取得一定成效。因为公益创投项目一般要求承接项目的社会组织是已注册的社会组织，所以备案类社区社会组织承接的项目大多需要依托所在街道辖区内的枢纽型社区社会组织。也就是说，申请主体是街道枢纽型社区社会组织，实施主体是备案类社区社会组织。也有备案类社区社会组织尝试直接申请的情况。如T区的公益创投中就有专门面向备案类社区社会组织（含各小区业主委员会）的项目。2016年，天津市市级层面的公益创投活动中由枢纽型社区社会组织承接的项目主要有：JXL街社区社会组织联合会为老服务项目，“儿童心智成长发展”项目，“阳光之家—暖心助老”项目，无忧夕阳护理技能培训项目等。在区级层面，以BHX区为例，社区社会组织承担的社会组织公益创投项目主要有：“彩虹微笑”儿童庆生会项目，“七彩阳光”关爱残疾人服务项目，“收藏开启互助锁，集报搭建连心桥”项目，“创和谐邻里，建美丽家园”邻里节项目，宜春里情系夕阳—银龄行动公益项目，“晨光—丽日—夕阳”孝亲敬老志愿服务活动，“志愿助残、和谐大沽”项目等。这些项目涉及社会福利、残疾人服务、公益慈善、社会志愿等多个领域。除此之外，一些街道也尝试开展类似的公益项目，如BHX区DG街开展居委会公益创投项目。

整体来看，实施公益创投项目是引导社区社会组织参与社区治理的一种积极尝试。通过承担项目，一些社区社会组织不仅锻炼了团队、提升了能力，而且进一步激发了自身参与社会治理的热情、活力和创造力。更重要的是，通过项目活动的引导，居民对社区事务的参与程度得到明显提升，社区、社会组织与居民之间的互动关系得到增强，社区舆情表达渠道进一步拓宽。可以说，社区社会组织参与公益创投活动是实现社区公共服务和公益服务创新、促进“三社联动”的重要方式。较之一般社会组织参与的政府类公益创投项目，部分社区社会组织自发组织的公益创投项目在设计上更贴近居民日常生活與实际需求，居民参与的积极性也比较高。但这种参与方式的运行时间不长、受限条件较多，其成效及可持续性有待进一步观察。

概而言之，天津市不仅通过制度创新、实践创新，实现了社区社会组织数量的快速提升，而且通过多种举措引导社区社会组织参与社区公共服务和公益服务，初步发挥了社区社会组织的功效。但是，与促进社区治理体系与治理能力现代化的要求相比，社区社会组织参与社区治理的能动性和主体性还有待进一步激发，其参与的持续性和深度还比较有限，组织的整体发展还存在一些不足、面临一些挑战。如：社区社会组织管理与服务的运行机制还不够顺畅，尤其是街道层面的社会组织运行机制亟待完善;社区社会组织平台建设有待加强，不少街道社区社会组织联合会的人、财、物等方面的制度安排还不完善，特别是从事专职社会组织工作的人员还比较缺乏，人员的专业能力有待提升;社区社会组织数量虽多，但质量参差不齐，主动发展能力不足，专业化程度较低;社区社会组织对社区能人、志愿服务带头人缺乏吸引力，激励机制不畅;一些社区社会组织参与的公益创投项目缺少支持性的专业机构参与。另外，从调研情况来看，社区社会组织由备案类转向注册类的积极性不高。究其原因，一是这些组织发育还不够成熟，力量有限，影响力较小，内生动力不足;二是注册程序烦琐，注册要求比较多。一位社区社会组织负责人的评析值得关注：备案管理挺好，一是有街道、居委会帮着把握方向，社区社会组织负责人的压力较小;二是依靠街道、居委会也能够获得各种资源，比较省心、省力;三是少了很多烦琐程序，不必填各种表格。

四、从引导到自觉：有序推动社区社会组织

参与社区治理通过对天津市社区社会组织发展及其参与社区治理实践的考察，可以发现，要有序推动社区社会组织参与社区治理，一要从改善综合制度环境出发，加强政府宏观引导，深化街道体制改革及社区治理机制改革，根据社区发展实际及社区社会组织的不同类型，积极拓宽社区社会组织参与社区治理的渠道，提高政府配置资源的效率，切实将社区社会组织培育工作纳入社区治理的整体布局以及基层政府绩效考核之中;二要提高社区社会组织的自觉性，进一步发挥其主体能动性和自组织功能，使其自觉参与各种基层社会治理实践，真正成为社区建设、社区治理的参与者和受益者。

1.加大政府引导力度，理顺社区社会组织的培育管理机制

审视社区社会组织发展的现状与难题，有必要加大政府对社区社会组织的政策扶持力度。倡导分类治理，走精细化发展之路，既要重视顶层设计，又要因地制宜，还要注重基层实践创新。积极践行治理理念，深化对社区社会组织内涵与功能的认识。让渡社区服务与管理的部分空间，积极引导社区社会组织参与社区公共生活，将社区社会组织培育与社区活力、社区秩序、社区减负增效、社区治理多部门联动等具体实践进行有机结合，营造有利于社区社会组织成长发展的政策环境。要基于国家与社会之间的关系，从双向增能的角度，搭建平台、汇聚资源、适度激励、科学管理，破解政社不分的难题，推进社区社会组织制度化与法治化建设。要创新社区社会组织孵化、培育、激励与管理模式，为社区发展及社区自治夯实组织基础。针对当前社区治理难题、社区热点问题，要积极组建和培育相关社区社会组织，优先扶持和鼓励养老、公益慈善、为民服务等类型的社区社会组织发展。要完善社区社会组织备案与注册管理制度，着重理顺基层运行机制，尤其要强化条块结合，调动街道的能动性，加强社区社会组织发展平台与保障机制建设，使社区社会组织孵化、运行及作用的发挥规范化、常态化。要建立健全激励机制，建立预警制度，对长期不活动、作用发挥不明显的社区社会组织进行正面引导和规范。

2.开发社区公益创投项目，探索多种方式，向具备一定能力的社区社会组织购买服务

加大社区公益创投项目开发力度，通过独立、联合等方式向社区社会组织购买相关服务，发挥项目的引擎作用。当前，要进一步规范项目发布、申请、立项、验收、评估等制度设计，在配套措施和实施细则上更加体现社区社会组织的特点，增强项目的针对性、可操作性、可持续性。加强项目培训，尤其要针对社区社会组织负责人或骨干成员开展活动策划、申请书撰写、财务管理等方面的培训，提高项目执行效率。建立健全向社区社会组织购买服务的工作机制，让社区社会组织在提供社区服务、促进社区参与中真正“动起来”“活起来”。通过购买相关服务，让枢纽型社区社会组织或者具有一定影响力的社会组织带动、引导社区社会组织参与社区实践，尤其要发挥街道枢纽型社区社会组织或专业性较强的支持性社会机构在社区社会组织孵化、培训等方面的作用。适度扩大政府购买服务的规模，建立常态化资金保障机制，提高资金使用的规范性和效率。与此同时，要通过多种方式拓展资金支持的渠道，防止出现过度依赖财政资金的现象。

3.完善城市社区治理结构，提升社区社会组织工作能力

厘清党委、政府与社区的权责边界，以城市基层党建引领社区社会组织主动融入社区治理实践，在调整和优化社区治理结构中认识和把握社区社会组织在社区治理中的位置与地位，有序引导社区社会组织健康发展，拓展其生存与发展空间。围绕能力建设，根据社区社会组织的不同类型、不同需要，逐步完善组织架构、活动规范等方面制度，提高社区社会组织自我管理与自我服务水平，使其逐步走上制度化、规范化发展轨道。发挥社区社会组织具有民间性的优势，凸显其志愿性和自治性，以动态的视角深化对社区社会组织的一般性认识，提升社区自我调节及居民自治的能力和水平。做实做强街道枢纽型社区社会组织，引进专业社会工作人才，推动街道枢纽型社区社会组织走向专业化，使其工作人员逐步专职化。通过深化街道体制改革，调动社区居委会培育社区社会组织的积极性。笔者在调研中发现，在社区社会组织培育工作开展得好的社区，居委会与社区社会组织之间的互动也较为顺畅、频繁，居委会较为认可社区社会组织的作用。此外，还要注重发挥居委会的监督、调解功能。居委会要及时了解社区社会组织的基本情况和运行状态，当社区社会组织存在内部矛盾或发生外部纠纷时，要适时恰当地介入进行指导。

4.强化“三社联动”，重视社区社会组织在社区治理中的作用

实践证明，以高昂的行政成本来强化社区治理是难以为继的。鉴于此，整合社区内外资源，调动各主体参与社区治理的积极性，形成社区治理合力显得尤为迫切。要以“三社联动”为依托，在党的领导下，积极探索构建具有自治与共治、协商与协作特征的社区治理多元主体之间可持续互动的机制。当前，要把培育社区社会组织的实践纳入“三社联动”之中，使社区治理各相关主体之间增进了解、增强互信，确保“三社联动”的各种项目顺利实施，凸显社区社会组织在社区治理结构中的作用，真正实现社区治理各方共建共治共享。通过“三社联动”，引导社区社会组织承担项目，鼓励专业社会工作组织“陪伴”社区社会组织成长，形成“以社育社”的良性发展机制。鼓励社区探索、创新“三社联动”的可持续互动方式，开发社区服务创新项目，在项目实施中发现、培养社区社会组织的带头人、骨干、积极分子，发掘社区内生力量。培育居民自愿组建社区社会组织的意识，引导居民参加社区社会组织，倡导健康生活方式，建设符合新时代需要的社区文化，培育积极向上的社会心态。

五、结语

推动社区社会组织参与社区治理既是创新基层社會治理的一个重点问题，也是激发基层社会活力、提高社区自治程度的一项重要举措。在很多情况下，社区社会组织对于优化社区治理结构、提高社区参与程度、调动社区内外资源、维护社区秩序等具有重要社会价值，而且在具体实践中能够发挥“桥梁纽带”“润滑剂”“减压阀”的功效。但是，当前一些社区社会组织主动参与社区治理的积极性、能动性并不高，有很多是被引导或者因社区工作需要而被邀请的。在一段时间内，这种被引导、被邀请是现实的也是必要的，但长期来看，这种缺乏自主性的参与是不可持续的，需要建立一整套制度，使社区社会组织建设规范化、常态化。当前，要因地制宜，以需求为导向，根据社区实际及社区社会组织的不同类型，有层次、有步骤地分类推动社区社会组织参与社区治理，要由“重引导”向“引导与自觉并重”转变，而且要更加凸显社区社会组织的自觉性。在社区社会组织的培育上，要由“重数量”向“数量与质量并重”转变，而且要更加重视培育的质量，让社区社会组织在创新社区治理中成长起来、活跃起来。

从实践来看，政府引导是推动社区社会组织参与社区治理的重要路径。为此，要加强政府民政部门与其他相关部门的业务沟通与互动，整合政府内部资源，把培育社区社会组织与社区减负增效、“三社联动”实践进行有机结合，立足于实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，尊重基层群众首创精神，挖掘更多社区社会组织的生存样态，通过多种灵活的间接手段提高社区社会组织的培育质量，特别要注重提升培育工作的精细化、专业化水平，使社区社会组织逐渐走向自觉。也就是说，在政府引导的同时，要更加重视社区社会组织的自觉性，增强社区社会组织的自主性，凸显其与社区保持亲密联系的特性，增强社区自组织的能力及创造力。总之，培育、发展、壮大社区社会组织，要将其“嵌入”社区治理的各种实践之中，进行动态培育、动态引导、动态养成，使其真正融入社区治理结构。

之所以要关注社区社会组织参与社区治理的问题，一方面是因为通过社区社会组织来组织社区、动员社区，能够激发社区活力，推动社区治理方式转变;另一方面是为了满足建构良好社区秩序、提高社区生活质量的现实需求。从实践来看，社区社会组织参与社区治理的探索仍面临诸多不确定性因素，无论是政策制定还是治理实践层面都还存在一定的“模糊性”因素。这些因素严重影响了社区社会组织的成长、发育及作用的发挥。从社区治理结构与社区治理多元主体之间持续互动的视角看，如何看待社区社会组织在社区治理结構中的位置与地位，如何形成持续推动社区社会组织参与社区治理的动力机制与保障机制，以及如何评估社区社会组织参与社区治理的成效等方面，都还需要进行理论与实践层面的探索和创新。

注释

①康晓强：《社区社会组织研究：回眸与展望》，《社团管理研究》2009年第10期。②陈洪涛、王名：《社会组织在建设城市社区服务体系中的作用——基于居民参与型社区社会组织的视角》，《行政论坛》2009年第1期。③夏建中、[美]特里·N.克拉克等：《社区社会组织发展模式研究：中国与全球经验分析》，中国社会出版社，2011年，第8页。④杨贵华：《对当前我国社区民间组织建设的思考》，《科学社会主义》2005年第2期。⑤夏建中、张菊枝：《我国城市社区社会组织的主要类型与特点》，《城市观察》2012年第2期。⑥李雪萍、曹朝龙：《社区社会组织与社区公共空间的生产》，《城市问题》2013年第6期。⑦康之国：《完善社区社会组织参与社区服务机制研究——以天津市H区为例》，《天津行政学院学报》2011年第6期。⑧康晓强：《社区社会组织与社区治理结构转型》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2012年第3期。⑨李雪萍、曹朝龙：《社区社会组织与社区公共空间的生产》，《城市问题》2013年第6期。⑩王名等：《社会组织与社会治理》，社会科学文献出版社，2014年，第157—159页。耿云：《我国城市社区社会组织的发展困境及其对策》，《云南行政学院学报》2013年第6期。徐家良、武静：《我国城市社区社会组织的现实困境及其破解思路》，《上海城市管理》2015年第3期。周宇宏：《城市社区社会组织发展面临的主要难题》，《中国社会报》2015年1月26日。赵罗英、夏建中：《社会资本与社区社会组织培育——以北京市D区为例》，《学习与实践》2014年第3期。徐林、许鹿、薛圣凡：《殊途同归：异质资源禀赋下的社区社会组织发展路径》，《公共管理学报》2015年第4期。此处的数据是2016年3月笔者参加天津市社会团体管理局（现天津市社会组织管理局）组织的关于社区社会组织发展情况的调研中所得，文中其他数据，若无特别说明，均来自此次调研。

Guidance and Consciousness： A Path Analysis of Urban Community Social

Organizations Participating in Community Governance

Li Peizhi

Key words：community social organization; urban community; community construction; community governance

作者：李培志

社会组织培育与社区管理论文 篇2：

“吸纳型治理”：社会组织融入城市社区治理的路径选择

摘要：社会组织参与社区治理基于多元治理的理论支撑、传统社区治理的博弈困境以及部分参与主体的冷漠态度。从社会组织的视角审视社区治理实践，治理主体力量差异明显、治理体制僵化、共同体意识淡漠等导致社区治理绩效低下；而基于利益激励、制度保障及价值引导的项目制、协同制和联动制都存在部分困境。“吸纳型治理”作为一种纳入利益因素、价值关切及制度考量的综合治理模式，應该是推动社区治理的有效路径。

关键词：社区治理；社会组织；“吸纳型治理”；多元治理

国家民政部早在2000年就提出推进城市社区治理的设想。其后，党的十六大明确提出“建设管理有序、文明祥和的新型社区”，十六届四中全会又提出健全我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在此基础上，党的十八大强调社区治理中群众的自治问题，十九大报告提出要“推动社会治理重心向基层下移”。在我国近20年的社区治理实践中，社区党组织建设、社区自治、社会组织培育、社区公共文化等方面成效显著，但同时也遇到了多方面的困难，学界有从治理主体结构、治理体制、社区服务、治理文化等角度分析的[1]，有从治理主体互动机制、治理结构设置、制度规章、社区人才角度进行阐述的[2]；还有人从社区治理主体角度切入，深入分析治理主体之间权力的互动困境，探索平衡国家权力与社区自治权的路径[3]。本文拟从社区治理多元主体之一的社会组织的视角切入，分析当前城市社区治理中存在的问题，特别是现有城市社区治理模式的问题与困境，探索能综合多种动力因素的“吸纳型治理”模式及其推进路径。[JP]

一、社会组织参与社区治理的必要性与机遇

社会组织是不断推进城市治理精细化的重要力量，社会组织的大量涌现以及对社会治理的广泛参与，是政社关系不断调整的体现，也是社会力量不断彰显自身价值的结果。社区治理中存在的非理性博弈、社会组织不断高涨的参与热情以及多元共治的理论引导等等因素促使党和国家不断调整对社会组织的监管机制，为社会组织参与社区管理提供了多种途径。

1.社会组织参与基层治理的理论框架：多元治理理念。基层社会是公民的日常生活空间，因此基层社会的治理效能最能被公民感知，其与公民对政府绩效的评价紧密相关。近年来社会结构不断被变化的经济结构重塑，社会矛盾冲突、群体性事件增多，多元共治的理念逐渐引入社区治理中，很多社区以“建立现代社区治理体系，打造良好社区生态”为目标，社会组织成为构建多元共治社区治理体系中的一维。尤其是十八大以来，社会治理模式不断创新，逐渐进入政府与社会良性互动的轨道。社会组织作为多元治理模式的重要支撑，一方面通过权利诉求彰显其治理主体的地位，数量增长，专业能力不断提升；另一方面，社会组织治理功能的成长得益于我国权力结构的变迁、多元化流动以及国家向社会的总体性回归。多元治理理论是舶来品，在西方语境下强调多元治理主体的地位完全平等与独立，但将多元治理理论用于指导我国社会治理实践，必然要考虑中国场域，必须坚持在党的领导下，发挥各级政府的主导作用，以及其他多种治理主体参与的“一核多元”的治理模式。正因为基层政府在社会治理中的主导作用，社会组织面临独立性与依附性的对立、主体性与等级性的困境，社会组织的自治需要政府的引导和资源支持，但其又不能过多参与基层治理活动中。

2.传统社区治理结构的现状：行政重压下的非理性博弈。传统的街居制的体系架构在早期能够适应和有效回应市场经济的挑战，与当时大政府的时代特色相吻合，但发展到目前，很难与缩小职能后的地方政府相匹配，既无法与“小政府”有机衔接，也不能有效处理城市社区的基层事务。尤其是各个城市的街道办事处，无法找到合理的职能定位以区别于其他基层部门。在城市的治理实践中，街道办事处的职能是“二传手”，自身没有实际治理职能，政府的工作任务多半转交给相关的社区，因此城市社区普遍承载着超大负荷的行政工作。而在城市社区的治理体系中，当前三大主要治理主体之间存在相互冲突的治理逻辑，导致社区自身的治理效能低下。社区中的居民委员会统筹社区治理任务，业主委员会作为业主自治机构担任社区自治的角色，物业管理委员会则从专业视角提供治理服务，由于“制度逻辑”多样化，即“某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制”是多样的，具有不同利益的三个治理主体对于社区治理往往采取不同的治理原则与路径。居民委员会一方面考虑对街道办负责，完成街道办的行政任务，也要在治理过程中证明自身的效能；业主委员会的行为逻辑以维护好业主的利益为根本出发点，物业管理委员会的治理追求的则是最大的服务绩效与最小的服务投入。三者之间必然产生冲突与扯皮，这种非理性的博弈并未促成社区利益最大化，反而导致社区治理效能低下，需要引入一种外在力量，挣脱社区的直接利益相关者。由此，社会组织成为引入社区治理新主体的必要选择。

3.主体参与社区治理的态度：居民的冷漠与社会组织的积极参与。阿尔蒙德在分析公民文化时指出，健康的公民文化必然是一种融合乡村型文化、臣民型文化和参与型文化的混合文化，任何单一的文化类型都可能导致社会崩溃，即使完全的参与型文化也会引发参与内爆，因此部分的公民冷漠的存在是合理的。但在社区治理实践中，作为社区治理主体中人数最多、利益最攸关的居民，普遍缺乏社区共同体的精神，对社区公共事务持冷漠态度，一些学者称之为“共同体困境”[4]，社区居民消极对待社区公共事务，其社区归属感和认同感很低，社区治理成为三大治理主体非理性博弈的场所。与社区居民的消极参与态度相对，社会组织通过各种途径寻求积极融入社区治理。十八大以来，党和国家高度重视社会组织的作用，并把社区社会组织的孵化与培育作为推进社区治理的基础性工作，基层政府对部分社会组织放宽了登记要求，降低了登记门槛，城市社区的社会组织已经20多万个，社会组织正在成为不可忽视的第三种力量。同时，社会组织相比其他群体利益代表性的组织而言，所具有的专业性对解决治理难题有着更加前瞻和敏锐的视角，通过自己的专业和技术优势，能为社区治理提供形式多样的解决路径；社会组织独立于各个利益群体，能够在基层政府与社区居民间发挥纽带作用。

二、当前城市社区治理的困境：社会组织的视角

社会组织是社区治理的多元主体之一，是社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体[5]。社区治理中存在的过度“行政化”趋势与社区共同体意识缺乏的困境，需要社会组织积极参与到社区治理实践中。但从社会组织视角看，城市社区治理在治理主体、治理体制、治理文化以及治理效能上都存在不少问题。

1.城市社区治理的主体：强政府弱社会组织。关于社会组织在城市社区治理中的地位，有学者从国家与社会关系的视角探索了不同的社区治理模式，分别对应几种治理位置[6]：在强政府弱社会的背景下，社会组织生长空间狭小，依附于国家，社会组织初步具备参与社区治理的实力；强政府强社会背景下，社会组织与社区居民承担主要社区工作，政府作用主要体现在政策规划和经费支持上；弱政府强社会背景下，社会组织积极参与到社区自治治理实践。具体到我国改革开放以来的治理实践，改革开放初期，以工业化为导向的经济结构转型和以市场经济为导向的经济体制的转型，为社会组织的成长带来巨大发展空间。同时，政府对涌现的大量社会组织完全陌生，主要通过单位制治理社会组织，政府事无巨细的治理导向依然占据主导；在政治领域，少数社会组织扰乱经济秩序的行为引发政府对治理风险的担忧，以严格的科层制方式控制社会资源，并且在科层组织之间采取非理性化的程序进行规范。因此在社会组织出现的初期，治理方式的单一以及治理风险的考量导致政府为社会组织生存发展提供的空间有限。在此后的发展中，单位制的治理方式一直影响社会组织的发展及政府对其治理，即制度的路径依赖，一旦实行某种制度，即使并非最优选择，自我强化机制会对后来的选择构成约束，甚至形成制度锁闭[7]。在稳定压倒一切的治理环境下，单位制一直是保证政治稳定、控制社会组织的政治风险的保守选择，因而任何层级的治理单位下，政府占主导，社会组织力量参与治理实践的空间相对狭小。

2.城市社区治理体制：无法有效纳入社会组织。当前社区治理体制承袭传统的街居管理体制，其中城市基层政府、街道办及城市社区居委会是发挥治理职能的三个主要主体。街道办事处作为基层政府的派出机关，其产生有效地回应了经济的挑战，一度成为基层政府与城市社区的桥梁，是上传下达的不可忽视的中间环节。然而大部制改革后小政府的理念、基层群众自治的社区治理导向，使传统的街道办无法有效衔接上下治理主体，常常扮演“二传手”的角色，将基层政府的工作任务直接传达给社区执行，无法发挥应有的治理职能，因而社区承担了部分行政职能，直接处在街道办的指导下，面临着繁重的治理工作，客观上为社会组织效能的发挥提供了有力条件。但在实践中，基层政府与社区委员会习惯传统的街居治理模式，对社会组织的治理效能和作用认识不足，没有形成科学的制度体系吸纳社会组织，依然以区、街、居三级组织为主；社会组织自身能力并未得到有效开发，除了社区党组织和居委会之外，其他社会组织缺乏独立性[2]，社会没有扶持其他社会组织发育的良好土壤，使其在治理实践中缺乏独立性，难免沦为街居党政组织的附庸。

3.城市社区治理文化：社会组织共同體意识缺乏。面对错综复杂的社会问题，单一外部的基层政府治理无法有效应对，急需社会组织的广泛参与，充分发挥社会组织的专业优势以满足社区不同群体的需求，合作治理、协同治理等理念正是基于此对社会组织赋予补充基层政府与市场二者不足的重任。多元社会治理主体的参与必须基于社区公共性的塑造，社区公共精神匮乏，难免使得社区多元治理主体之间无法达成有效合作[8]，而社会组织有效融入社区治理的前提是具有社会公共精神。尽管经过国家顶层设计的规划，社会组织应该成为社会治理创新的重要参与者，但基层治理实践中重政府轻社会组织的现象随处可见，甚至有些政府人员认为社会组织应从事社会边缘或补充性的工作[9]，因而对社会组织的支持动力不足，在一定程度上影响社会组织共同体意识的形成。就社会组织中的个体和其他社会成员而言，政府对社会事务的全面介入不断助长其对政府的依赖性，个体对身处的社会组织的治理与服务功能缺乏认同，因而参与公共事务的独立性与积极性不高，社会公众对政府之外的其他社会组织的公益活动缺乏热情。

4.城市社区治理绩效：社会组织公共服务能力弱小。社会组织提供公共服务的功能是其参与社会治理的主要途径之一，而公共服务的提供需要社会组织具备足够的资金、健全的内部管理制度、高素质的专业队伍以及公共服务的价值导向，同时需要政府的政策扶持[9]。在社会组织参与社区治理过程中，资金的缺乏常常制约其公共服务能力，社会组织的经费多数来自政府的财政拨款，金额有限，一些社会组织的经费无法维持运转，更难以吸引高素质的专业人才。具备基本的物质条件后，内部的制度规章影响组织的运行效能，部分基层的社会组织缺乏明确的服务宗旨和总体规划，随意性较大，组织运行的方法延续以往的经验性做法，在组织文化建设方面，忽视成员的公益精神与自治观念的培育。社会组织的创新发展离不开专业人才加入，与其他体制内组织机构相比，社会组织在工资待遇、福利、社会地位、职称等方面的竞争力不强，对高素质专业人才缺乏吸引力。此外，部分不规范的非营利性社会组织在提供公共服务过程中从事营利性活动，削弱了社会对其诚信度的认可。从外部支持环境来看，社会组织的功能发挥离不开各级政府对其扶持力度，比如出台有利的税收、保险等优惠政策。但就调研的结果来看，仅有13%的社会组织对政府的扶持政策感到满意。

三、当前社会组织融入城市社区治理的主要模式

社会组织参与社区治理不能仅仅依靠自身的公益性，当前社区推行的几种主要介入模式充分考虑了利益激励、制度保障及价值引导等因素，主要表现为：项目制治理模式通过让渡收益的方式激励社会组织参与；以协同治理的理念引发社会组织的积极性；通过三社联动的制度规定为社会组织的参与提供合作机制等。但单一因素的过多强调，可能产生过犹不及的结果。

1.社会组织融入城市社区治理的经济动力：项目制治理模式。政社合作作为当前社会管理的主要形式，是以共同的公共目标为基础建立的共同体关系，购买服务是政社合作的基本形态之一，是指控制财政资金和公共设施的政府与具有专业能力和服务网络的社会组织之间的交换[10]。项目制是政府向社会购买服务的载体，政府通过招投标、公益创投等方式公开向社会组织购买服务，是社会组织融入社区治理的有效形式。项目制的社会组织治理模式是渐进性政策试错的结果，服务型政府的职能定位、政府向社会组织购买公共服务的导向促使项目制广泛应用于社会各个领域[11]。项目制的实质逻辑是政府发包体制，是一种单项的权力关系。学界对政府向社会组织购买公共服务的研究，从学理上主要从独立性、竞争性的维度判断政府与社会组织的关系，但在实际调研中，非竞争性的定向购买是主要的模式。王浦劬等研究了这种政府发包体制中存在的购买行为的内部化现象[12]，很多研究也发现与政府进行购买服务的社会组织实际上是政府部门发起的，甚至是为某次购买任务成立的[13]。此外，有些项目的招投标过程是形式，政府在颁布购买服务招投标之前已经确定某一社会组织。对社会组织的项目制治理模式的应然状态是通过市场化与竞争的形式使政府获得高质量的公共服务，社会组织也能通过专业化优势获得发展资金，而实然状态是政府与社会组织并非平等的委托代理关系，而是管家模式。

2.社会组织融入城市社区治理的理念动力：协同治理模式。社会管理涉及到社会领域的方方面面，单一的管理模式往往陷入高成本、低绩效和信任危机的治理困境。对此，学界也相继提出了多中心治理理论、民营化与公私伙伴关系等理论[14]，但这些理论在社会组织发育不成熟的社会很难实践，而协商治理理论在多部门协同治理方面提供了新的路径。协商治理理论产生的理论支撑是市场/政府失灵理论、合作主义理论和治理理论[15]，市场因其逐利性与盲目性、政府因其内部性与低效率都不可避免出现失灵，社会组织的参与能有效克服政府的僵化和市场的失灵；合作主义理论或法团主义理论，把社会组织定位为国家与社会之间的桥梁，本质上是一种利益代表机制；治理理论提供了一种新视角，参与治理实践的主体并非唯一，从而为社会组织参与社会治理提供了合法性依据。我国政府对基层民主及社会自治的重视，为社会组织融入社会治理提供了契机，而现实的困境在于我国的社会组织整体上处于相对弱质和困难的发展阶段，具体表现在社会组织的社会资源不足、独立性不强、专业能力缺乏、公信力不高[15]。因此，协商治理实践的深入必须以培育强大的社会组织为前提。

3.社会组织融入城市社区治理的制度动力：三社联动制度。三社联动的制度探索始于2013年中央提出的“健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，促进社区服务工作专业化”的要求，最初在广东、浙江、上海等地进行探索试点。三社联动是指充分调动社工人才、社会组织及社区居民的积极性，将由政府、居委会主导的治理模式变为社区多元参与的治理模式。三社联动的制度运行依托城市社区中三种力量之间的联动，其中社会组织是重要一环，三社联动中的社会组织包括广泛的基金会、社会团体和非盈利组织，也包括社区层面的社会组织和社会工作服务机构[16]。通过对北京等地的三社联动模式中社会组织的运作过程的考察，发现社区组织主要是由社区居民组成，提供服务的质量和专业性不高，而其他非社区层面的社会组织与社区的联系不密切；基层政府与社区中的枢纽型社会组织的关系密切，其他治理主体之间的自主联系较弱。尽管三社联动制度的设计初衷是能有效发挥包括社会组织在内的社区多元力量参与公共事务的治理，但三社联动的具体运行机制的可行性和操作性有待提高，如何培育专业的社会组织、如何有效联动三种治理力量以及如何调动各自参与社区治理的积极性都是三社联动社区治理模式需要进一步探索的重点。

4.“吸纳型治理”：构建社会组织融入城市社区治理的三维融合框架。有关社会组织的吸纳治理的文献中，康晓光等人提出“行政吸纳社会”[17]的分析模式，是单向的政府垄断权力的方式；唐文玉在此基础上提出“行政吸纳服务”[18]，側重塑造政府与社会形成依赖合作关系，政府为社会组织提供组织、资源、信息，社会组织配合政府的工作；杨宝从政社互动的视角探索“治理式吸纳”模式[19]，将其价值取向定位为分权治理与有限参与，在权力机构上，社会组织承担政府释放的部分权力，在行为方式上，社会组织参与到政府划定的议题范围中，因而社会组织的发展空间取决于政府的实际需要。无论是“行政吸纳社会”模式、“行政吸纳服务”还是“治理式吸纳”模式，其社会基础是行政吸纳社会，逻辑是由理性的政府塑造国家与社会的关系，对社会组织本身的主动性、发展诉求及价值定位尚未给与足够的重视，依靠行政的方式吸纳社会组织参与治理，是典型的政府工具理性思维，政府以支配主导的地位对社会组织采取“为我所用”的功利态度，忽视了社会组织公共性精神的培育。

“吸纳”一词本身带有方向性，“吸纳型治理”是指政府对社会多元治理力量的吸收与容纳，不同于之前以行政为主要方式吸纳社会组织，“吸纳型治理”把政府的制度资源与社会组织的自主意识相结合，以分层融入为路径，注重微观利益分配、中观制度设计及宏观的理念引导，充分调动多种因素使社会组织融入社区治理，形成治理共同体。

四、“吸纳型治理”：社会组织融入城市社区治理的推进路径

吸纳型治理作为一种纳入利益因素、价值关切及制度考量的综合治理模式，需要依据不同因素发挥作用的层面进行推动。根据社会组织的经济理性，从微观层面，激发其参与社区治理的积极性；在中观层面，指向的制度设定与运行方面，为社会组织的治理行为提供预期性的制度环境；在价值层面，以社会资本的培育为切入点发展社会组织的公共理性，这些推进的路径都离不开政府的主导作用。

1.“吸纳型治理”的微观之维：以利益合理分配为核心激发社会组织的积极性。在微观层面，基层政府及社区委员会对社会组织精英的吸纳，能在治理目标、行动一致性等问题上减少磨合，加之参与社区治理的社会组织成员基本生活在社区中，与其他社区成员具有相同的生活方式，熟悉社区运行现状，能理解和把握本社区成员的生活需求，具有社区外成员无法比拟的群众基础。通过调查发现，社区社会组织中的精英基本是退休的各级领导干部，他们已经与政府建立了深厚的人脉关系并且有一定的社会资本，能够利用之前工作的资源为社区活动提供便利。对基层政府和社区委员会来说，吸收社会组织的精英进入治理体制中，能增强社区与政府对新形势新环境的适应力，增强基层政府治理的群众基础，有学者建议可以通过赋予这类组织以自己的名字命名的工作室，授予其公共身份强化其公共责任[20]。

将社会组织纳入社区治理实践时，尤当重视利益在驱动社会组织积极性中的作用。马克思主义唯物史观强调生产力与生产关系的相互作用，把经济因素作为解释社会发展变化的关键变量，人的行动内在地与经济因素紧密相关，生产力作为驱动因素是所有人采取行动的根据。具体而言，个体的行为都有内在的驱动力，经济因素是最根本的动力，任何组织的治理行为都与经济利益具有紧密的关联度。理性选择理论为理性个体的行为取向背书，个体依据行动的收益成本对比选择行动策略。利益关联成为社区居民参与治理的重要内驱力，以利益相关度为核心的利益共同体决定了成员的自治程度[22]；通过项目制参与到社区治理中，社会组织能够获得相应的资金支持，政府能够优化收益分配机制，支持社会组织对公益项目的管理，同时增加对公益项目的资金投入，鼓励民间资金进入城市公共物品的供给，允许社会组织加大服务收费的比重，提高社会组织成员的待遇，将项目提供质量与运行效果与社会组织的获得与发展空间紧密相连，形成紧密的利益共同体。

2.“吸纳型治理”的中观之维：以统合化的制度架构为支撑规范化社会组织的参与性。社会组织本身具有的专业性、委托性、草根性等特点能够弥补基层政府让渡出的社会治理空间，但同时需要基层政府为社会组织效能的发挥提供制度保障，比如创新登记管理制度、建立制度化扶持机制、社区居民志愿参与制度化、完善社工队伍人才机制、规范社区社会组织评估机制以及社区社会组织监管机制等[22]，还有学者注重优化社会组织的培育机制、政府的赋权授能机制、责任分摊机制、成本分摊与收益分配机制[14]。建立完善的制度化架构不仅意味着制度类型与数量的增加，更重要的是区分多重制度逻辑下的行为，使制度体系从离散状态走向统合状态，以解决不同行政部门对社会组织的监管日益碎片化的问题。就社区治理而言，基层政府、街道办事处、社区居委会具有不同的“制度逻辑”，后者指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制[23]，监管单位依据自身状况采取的不同的行动机制诱发和塑造截然不同的行为方式，社会组织参与社区治理，不仅直接受到社区居委会的制度约束，也要处理好基层政府与街道办的规章制度关系。从地方治理结构进行考察，有学者将其分为条、块和党群三种制度主体[24]，分别关注社会组织服务的专业化和规范性、基层的亲信组织以及自身影响力，正因为制度逻辑的迥异，常常造成“非协同治理”的困境，这种制度离散状态导致的直接后果是中央的宏观政策无法达到精细化，使社会组织的治理行为具有碎片化和权益化特征。因此，有效吸纳社会组织参与社区治理，在中观制度层面必须实现由制度离散化到制度统合化，实现由分散治理框架到整体治理框架的转变，实现政府治理政策的高度连贯性，其他治理主体与社会组织之间目标与职能分工明确，真正形成登力维称作的“协同型政府”，即行政层级整合、功能协调以及公私部门整合的多元治理结构。

3.“吸纳型治理”的宏观之维：以社会资本的培育为切入点构建公共理性。帕特南在考察意大利南北部的经济成就、政府治理效能以及市民生活等情况时，提出导致南北方巨大差异的关键因素是社会资本，他将社会资本的核心要素概括为信任、互惠规范以及参与网络，普遍的互惠能够把自我利益与团结合作结合起来。社会治理与社会管理很大的不同在于，社会治理不仅依靠制度规范，以社会资本为核心的非制度性因素同样成为治理手段，尤其直面基层群众的社区治理，具有丰富的社会资本资源空间可以挖掘。德鲁克认为，机会、竞争力与奉献精神是成功的三大要素[25]，社会组织参与社区治理的积极性和效能的大小，与自身的理念与使命感紧密相关，社会资本为社会组织清晰的使命定位提供方向。就治理的过程而言，一方面，社会组织通过社会资本这一隐形资源，能够实现组织内部的结构优化与目标一致性，有效抑制社会组织内部个体因经济利益考虑破坏集体行动的行为，因而减少集体行动困境和组织的行为外部性；另一方面，社区社会资本的培育能够孕育社区居民的公共精神和共同体意识，居民的积极参与能强化社区治理网络中各主体之间的协作意识，有助于形成社区多层复合治理结构。

在宏观维度上，社会组织通过社会资本的培育，最终要实现公共理性的价值定位。首先，社会组织要培育的公共理性意味着职业道德与公共服务。社会组织参与社区公共事务的治理，社会组织处在资源与信息的结构洞位置[26]，成为社区公共产品的有力供给者，不仅为获得经济利益，更重要是在职业道德的约束下发挥公共管理的职能，诸如提供客观公正的社会服务、不参与不正当竞争、不进行虚假认证等等。在提供社会公共服务的同时，尽管负有为组织内成员谋求利益的责任，也要致力于构建一个“整合性社会”。其次，社会组织需培育的公共理性意味着对公共价值的塑造和公共责任的承担。社会组织在社区中的职能并非单一的公共服务功能，同时也承担一些非经济职能，尤其公益性社会组织。这需要社会组织在价值取向上摒弃“地方性”和“独特性”，当社会组织的内部与公共利益发生冲突时，在价值取向上能够超越自我的利益取向。公共理性的培育不仅能维护行业的基本职业准则和法律要求，在培育整套的公共制度和个人社会精神方面意义更为重大。

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【责任编辑：黎峰】

作者：陈平

社会组织培育与社区管理论文 篇3：

社区社会组织参与社区服务研究

摘 要：社区社会组织在社区服务中发挥着举足轻重的作用，但当前，社区社会组织在参与社区服务时仍面临着诸多困境，如社区社会组织社区服务供给与社区居民需求结构不平衡、社区服务动力不足、社区服务质量难以保证，以及社会公信力不足。因此，必须要从弱化社区服务运行的行政色彩、加强组织内部人才建设、完善相关的法律规章制度和组织内部的管理机制四个方面来解决社区社会组织面对的问题，不断完善社区社会组织的社区服务机制。

关键词：社区社会组织；社区；社区服务

改革开放后，我国的市场经济体制日趋成熟和完善，政府作为社区服务的主体已不能满足公众的需要层次，社区社会组织便应运而生，并不断的发展完善，与此同时，社区居民开始追求更高质量的社区服务。

一、社区社会组织在社区服务中所发挥的作用

作为社区服务的参与主体，社区社会组织以其独特的优势成为了社区居民生活中不可或缺的重要组织形式。因此，社区社会组织在社区服务方面发挥着至关重要的作用。

（一）整合社区资源，转变传统的社区服务形式

在“强政府，弱社会”的形势下，如果政府一味的通过自上而下的方式参与社区服务，不仅会产生严重的越位行为，还会阻碍社区资源的开发并影响到社区参与主体多样性的形成。因此，这种以政府为主体的普适性社区服务形式，已不能满足多层次的社会公众需求，而应变能力更强，组织形态更灵活的社区社会组织更能够满足不同领域公众的各项需求。此外，与政府机构的社区服务相比较，社区社会组织拥有的公益使命感，使其更易于融入社区居民，为其提供多元化的社区服务。最重要的是，社区社会组织能够专注于政府机构无暇顾及的方面，如能够更加人性化的，对社区中的弱势群体及边缘性群体居民提供各类公益性服务。

当前，社区社会组织缺少有效的社会对接机制，使社区资源得不到充分的挖掘和利用，因此，这类特殊社区居民的一些服务需求，在企业不愿承担而政府又难以承担的情况下，仅靠社区社会组织自身的力量仍然无法得到满足。而作为最适合承接无偿或低偿服务项目的载体，社区社会组织亟需整合社区资源，与政府机构协作，利用其发展社区服务的规划，争取驻社区单位的支持，增强公众的参与主动性，共同为社区居民的各种需求服务[1]。

（二）化解社区矛盾，增强社区的集体凝聚力

首先在社区中，业主、非公经济组织人员、弱势群体、边缘群体等各类群体均有其不同的利益，当不同群体面对利益冲突时，很容易产生社会矛盾，甚至引起社会的动荡。社区社会组织的工作性质，使之深入社区居民生活的各个角落，能较早的发现社区居民产生的矛盾与冲突，并利用社区居民对社区社会组织的信任和说服力，解决这些矛盾与冲突，从而加强社区居民对组织的社区认同感[2]。

此外，社区社会组织能够在进行社区服务时，把社区中分散和疏离的社区居民集中起来，促进他们的交往，提高社区居民参与社区服务的积极性。社区居民参与到社区服务与建设中，相互团结、共同服务，不仅能培养他们的公共精神，在社区服务的平台中增强社区的凝聚力，还有利于社区社会组织进行社区服务工作。

（三）加强社区参与，调动社区居民参与的主动性

作为一个社区居民自发组织，社区居民成为社区社会组织的志愿主体，应该更多的参与社区服务，但目前仍有大量的社区社会组织，它们的一些社区公益服务活动，主要还是由行政力量来支撑的，这并不符合真正的志愿精神，因此，这些社会组织的自治性和志愿性比较低，并不能为社区居民提供真正的公益性服务。由此，可以看出，在社区服务中社区居民必须要起到关键的主体性作用，他们的积极参与和团结互助更是社区社会组织成功开展社会服务的关键。社区居民是社区服务的享受者，更是主要的参与者，只有提升他们的参与主动性与积极性，才能使之拥有社区建设的主人翁精神，也只有使更多的社区居民参与到社区服务中来，才能够保障社区社会组织各项工作的顺利展开。

二、社区社会组织参与社区服务的困境

（一）社区社会组织社区服务供给与社区居民需求结构不平衡

随着社会公众需求的多元化发展，社区社会组织的群体化，补救、保障性服务已不能满足社区居民的服务需求，而目前的社区社会组织所提供的社区服务，也多是以传统低层次的服务为主，为满足社区居民的需求，社区社会组织必须转变陈旧的社区服务发展方式。与此同时，社区社会组织的服务领域大多集中于教育培训、家政服务、卫生服务、文体娱乐等领域，这些领域已形成了过度饱和的状态，造成了资源的浪费，而社区居民急需的心理咨询服务、劳动者权益保护、老年人社会保障等领域却很少涉及，尤其是弱势群体和社区内边缘化群体的服务需求得不到满足。因此，为改变现状，社区社会组织必须开展个性化、预防性、普及型的高层次现代型服务形式，从而改变其服务供给无法满足社区居民多层次需求的不平衡现象。

（二）社区社会组织社区服务动力不足

社区社会组织参与社区服务，资源是它成功的关键。没有充足的资源，社区社会组织在参与社区服务时就得不到足够的动力支持，其服务活动也无法顺利开展。社区社会组织需要财力资源、人力资源、信息网络以及道德情感的支持性资源等。其中，作为社会组织运行基础的财力资源和专业人才资源是保证社区社会组织不断发展的最核心部分，必须充分重视并不断引进。从资金筹措的来源看，社区社会组织的资金来源渠道少，数量小，资源动员能力明显不足。而且在政府推行自上而下的强硬性社区服务的状况下，社区社会组织在参与社区服务时，难以得到政府的资金支持。此外，由于多数社区社会组织缺少专门的资金来源，只能以吸引企业赞助，在社会中募捐以及收取组织从业人员的会费来维持活动的展开，但目前的社区志愿者对社区社会组织的公信力不高，且社会组织本身也缺乏规范化的管理体制，从业人员及志愿者缺少专业化的培训并得不到相应的服务保障，因此，社区社会组织对社区志愿者凝聚力不断降低，难以提供常规、持续性的社区服务。

（三）社区社会组织社区服务质量难以保证

随着人们生活水平的提高，社区居民不仅表现出对社区服务的多样化需求，也对其服务质量提出了更高的要求，但是，社区服务高质量的基础是社区社会组织中必须拥有大批专业的从业人员。而目前，大多数的社区社会组织，专业人员缺乏，组织内的成员不具有专业背景，接受过系统社会工作专业培训的专职工作者更少，因此，在不具备专业素养的情况下，社区社会组织只能在社区开展专业性不强的社区服务，并不能对如空巢老人的社会保障、失独家庭的心理治疗、妇女儿童权利维护等项目提供专业性的帮助。由此可以看出，社区社会组织在缺乏专业工作者，且只能参与普及型的低水平社区服务的情况下，难以提高其参与社区服务的质量[3]。

（四）社会公信力不足

由于种种原因，现阶段，社区社会组织的作用尚未得到明确，社会公众仍然对社区社会组织的性质属性、活动范围和宗旨等缺少正确的认识。同时，由于其宣传工作的欠缺，导致很大一部分的社区社会组织尚处于匿名状态，并不为社会公众所了解。此外，目前还有大量社区社会组织内部管理混乱，缺乏规范管理，并缺乏自己的能力建设；缺乏专业人才而服务质量低下；因资源短缺而寻求企业帮助，却沦为企业谋取私利的工具；违背组织为社区居民提供服务的宗旨，转而经营其他业务；侵占募捐、会费、政府的资金支持等活动资源，导致公益腐败。[4]以上情况均严重影响了社区社会组织的公信力，阻碍了社区社会组织服务活动的开展。

三、改善社区社会组织参与社区服务困境的有效策略

（一）政府让渡社区社会组织，弱化社区服务运行的行政色彩

目前，本应由社区社会组织参与的社区服务依然为政府部门所主导，但政府机构的普适性社区服务已不再能满足社区居民不断变化的服务需求，导致社区社会组织在社区组织体系中的发展空间狭小，还造成了社区服务的资源紧张，以至于降低了社区居民对社会组织的信任度。为此，必须切实转变政府职能，不断拓展社区社会组织参与社区服务的空间与能力。首先必须要做到“政社分离”，即明确政府机构与社区社会组织之间的关系，在参与社区服务时，一些本该由社区社会组织承接的社区服务职能应当从政府相关部门剥离，并做到政府部门协调引导，社区组织主体参与，依据社会需求开展社区服务活动。从“小政府、大社会”格局的战略高度，从政府政策、社会管理体制、社会组织发展理念、居民社会参与等不同层面创造条件，实现政府与社区社会组织良性互动。[5]其次，社区社会组织要增强自身的独立性。不过分依赖政府机构的行政力量，将更多的精力用于满足社区居民的各种服务性需求，切实地把社区居民至于首要地位，在社区服务活动中，不断提高自身的服务能力，并整合社区中的各种社会服务资源，以实现自身独立性的长足发展。

（二）加强人才队伍素质建设，提升社区服务质量

社区社会组织在参与社区服务时，组织成员的专业化会影响其提供的服务质量，因此，首先必须要重视社区社会组织人才队伍素质建设，引进专家和学者；培养志愿者们的专业素质，并建立考核评估体系，制定激励机制，提升社会组织人员的专业化；启用专业人才，打造一支专门化的队伍，如能够为社区居民中的弱势群体、边缘化群体等的服务需求提供更加专业化的帮助，从而提高社区社会组织参与社区服务的效率与品质。此外还可以引入专业的管理人才，以保证组织内部从业人员专业性的提升，实行专业严谨、科学规范的管理制度，如完善组织内部的财务管理、志愿者管理，明确人员岗位职责等，不仅能够提升社区社会组织的诚信度，还能够加强其与社区居民的联系，协调利益关系，从而化解社会矛盾并有利于社区的建设。

（三）完善相关法律、规章制度，营造适合组织发展的制度环境

只有不断完善相应的法律、规章制度，强化组织内部的民主决策，加强并明确社区社会组织的法律责任，社区社会组织才能顺利的开展社区服务，才能成为参与社区服务的责任主体。同时，要加大对社区服务相关政策规定的执行力度，进一步落实有利于社区社会组织参与社区服务的法律规定，此外，针对社会组织登记、注册困难的现象，政府有关部门应该简化并完善其登记、注册程序，还应该加大对社区社会组织的扶持力度，为其的良性发展创造严谨的制度环境。

（四）完善组织内部治理机制，提升社区服务能力

首先，完善内部治理机制，增强社会公信力。随着社区社会组织的日益成熟，公信力早已成为其开展社区服务工作的关键，社区社会组织必须要极力避免因组织内部的治理问题，而使社会大众对社会组织产生严重的不信任感，影响到社区服务工作的开展。因此，社区社会组织只有不断加强自身的治理机制建设，提高参与公益服务的社会责任感和使命感，才能够拥有社会公众的高公信力以及对其的凝聚力；只有建立完善的组织机构，合理的运作程序，才能使社会组织真正的实现对社区资源的有效整合；只有对组织外部环境变化拥有迅速的反映，才能够满足社区居民日益变化的多重性需求，并给予社区居民以正确的引导。

其次，强化自身能力建设。当前许多社会组织的服务能力并不高，远达不到它所期望实现的理想状态，而社区社会组织自身的能力是其为社区居民实现服务需求的基础，因此，加强社区社会组织的能力建设至关重要[6]。而社区社会组织的能力是指整合利用各种资源以实现组织目标的能力，社会组织唯有不断在实践中提高自身的行动能力、决策能力、资源整合管理能力、敏锐的外部环境反应能力等，才能够在参与社区服务的活动中事半功倍。

参考文献：

〔1〕康之国，等.构建和谐社会视角下的社区治理与NGO[J].深圳大学学报，2006（3）.

〔2〕陈雅丽.非营利组织在社区服务中的作用及发展战略[J].湖北社会科学，2013.

〔3〕康之国.完善社区社会组织参与社区服务机制研究—以天津市H区为例[J].天津行政学院学报，2011.

〔4〕周玉萍.培育社区民间组织提高社区服务水平[J].新部，2007（10）.

〔5〕李有发，辛广楠.欠发达地区参与城市社区服务的特点、问题与对策建议—基于甘肃省的调研[J].社团管理研究，2010.

〔6〕刘春湘，邱松伟，陈业勤.社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择[J].中州学刊，2011.

（责任编辑 徐阳）

作者：姜晶