善治理念公共管理论文

2022-04-19

[摘要]社会组织作为新时代实现城市善治的重要力量，在城市治理实践中发挥着整合多样社会资源、提供优质公共服务、协调社会复杂矛盾、动员公众参与治理等独特作用。但同时社会组织参与城市治理创新也存在自身建设与发展能力不足、城市治理体制机制有待完善、城市空间复杂性增大整体治理难度、公众对社会组织治理认可度较低等现实困境。今天小编为大家推荐《善治理念公共管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

善治理念公共管理论文篇1：

善治视角下公共组织共享领导模式的构建

摘要:知识经济的到来,催生了与全球化、信息化与市场化相适应的公共组织治理理念—善治。而善治理论的提出也对公共组织的领导模式提出了新的挑战。为了达到实现“善治”,公共组织必须顺应时代要求构建新的公共组织领导模式。共享领导正是基于“善治”的基本理念而形成的一种新的领导模式,其价值内核与善治的追求是基本一致的。在公共组织中引入共享领导模式,不仅有利于公共组织本身的完善与发展,更是公共组织实现“善治”目标的一条新路径。

关键词:善治;共享;共享领导

一、善治的内涵

1.治理与善治

治理理论是对传统意义上“统治”的挑战与突破,是世界银行针对1989年非洲国家的公共治理危机而提出的。“治理意味着统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同于以前看,或是以新的方法来统治社会。”[1] 全球治理委员会在1995年《我们的全球合作伙伴》的研究报告中这样定义“治理”,即:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。著名的治理理论家格里·斯托克在总结了众多理论学者对治理理论的研究后,提出治理理论的五大论点:(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;(3)治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖;(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主网络;(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的能力 [2]。治理在为公共组织提供新的管理理念与管理方式及加强政府与社会的互动合作等方面有着传统统治无法比拟的优势,但正如英国学者杰索普指出的,“治理的要点在于:目标定于谈判和反思过程之中,要通股股哦谈判和反思加以调整。就这个意义而言,治理的失败可以理解成是由于有关各方面对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”[3] 善治理论的产生,“可以说是治理失效的必然产物”。

所谓善治,即良好的治理。善治是治理理论的新突破和新发展,它既保留了治理的基本特点,也进一步诠释了治理关于公共组织特别是政府角色、责任、权力、管理方式等方面的要求。根据俞可平教授的定义,“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”,其本质特征就在于它是“政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”善治有六大要素,分别为:(1)合法性;(2)透明性(transparency);(3)责任性;(4)法治;(5)回应;(6)有效 [4]。

从善治的定义和其涵盖要素可以看出,善治至少具有以下几个特征:(1)多元化主体的权力分享与责任分担。多元化主体是治理的最基本的特征之一。善治继承了治理理论关于治理主体多元化的思想,主张社会各类组织及公民个人与公共组织一道对国家和社会公共事务进行管理。为此,一方面必须将原本由公共组织特别是政府所独享的公共管理合法权力进行划分,赋予其他治理主体动用和整合相关社会资源、协调各种社会关系以自主生产并提供公共产品或服务的权力。另一方面,权力的分享必然要求责任的分担,因此,善治主张对参与治理的各方主体根据其在治理过程中所掌握的权力大小及其自身特点进行责任界定与分配。权力的分享对于调动社会力量改进公共服务质量、提高公共管理效率及促进公共管理目标的实现有着不可忽视的重要作用,而责任的分担也在另一方面保证了各权力主体对手中权力的正确使用。(2)自主自治治理网络的共营。自主自治,简单而言,就是自我管理、自我运作、自我治理。善治下的治理网络是由各治理主体共同经营与维系的。整个治理过程都由各方主体通过协商、谈判、对话等方式自觉参与、推动。其间,治理目标的确定、治理领域的选择、治理权力与责任的分配、主体间合作管理的方式以及一些具体的操作细节都是各治理主体彼此沟通而后从共同利益出发自主决定的,旨在通过治理网络的共营实现善治共赢。这样一个共营网络,“是自主合作而不是命令服从;是权力在纵向和横向上的同时分散而不是集权;是追求共同利益的多元化和多样化而不是一致性和普遍性。”[5] 这种自主自治的治理网络产生的前提是参与其中的各治理主体都有自主自治的能力,其中就包括了主体本身发展的完善性问题。(3)公共组织与公民社会良性互动基础上的互助合作式发展。这也是善治的基本目标。实现公共利益的最大化和社会的进步发展是善治的最终目标。在实现这个终极目标的过程中,公共组织和整个社会通过具体的参与治理活动,也在不断地完善和发展。“互动是指社会上个人与个人之间,群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖性行为的过程。”[6] 善治一方面要求公共组织“尊重各种社会组织的独立性和自主性,注重通过各种中介性的联系方式和联系渠道实现对社会生活的协调、引导和介入,实现对各种社会组织的保护和促进”,另一方面也鼓励“社会通过各种制度化方式和途径实现对政府的控制、监督与参与”[7] 。公共组织与公民社会制度化、经常性、互惠性的沟通与互动,直接促进了互动各方的进步与发展,也最终促成善治目标的实现。(4)公共管理方式及其应用的企业化倾向。不管是公共组织还是第三部门,在寻求自身发展以完成组织本身对整个社会存在与发展的目标承诺过程中,都意识到企业化的管理方式在某种程度上是提高组织效率的必然选择。善治下的治理是有效的治理,要求各治理主体开展有效率且高质量的治理活动,企业化管理或“仿企业化” ① 就成为各治理主体保证或提高治理效率的主要手段之一。不管是公共组织还是第三部门,都跟企业组织在组织特性上有着本质的区别,因此,不可能完全地机械式地照搬企业组织的管理理念或管理方式,只能在管理社会公共事务并向公众提供公共服务的过程中,在组织运作的某些方面和一定程度上借鉴或效仿企业管理中的一些先进的、有效的管理方式,以更好地实现社会公共利益,为社会提供更好的公共产品与服务,更快更有效地促进社会的进步与发展。善治强调的是各治理主体根据自身特点,有选择地借鉴企业化管理方式以提高治理效率。

二、善治视角下公共组织领导新模式——共享领导

基于善治的四大特征,要圆满完成公共组织的“治理任务”,其领导模式也必须在格局、目标、职能以及行为方式上作出相应的调整与变革。共享领导正是与善治理念相契合并且打破传统领导局限的新型领导模式。

1.“共享領导”的内涵。(1)共享的含义。组织领导意义下的“共享”,根据Cannon-Bowers&Salas(2001)的总结研究,包括了四层含义:1)重叠(overlapping),即团队成员需要掌握某些共同的知识,但不需要完全相同,如医生和护士就拥有相同的知识基础,但他们所掌握的知识内容还是各有侧重的;2)相似(similar),即团队成员拥有对组织目标等相似或一致的态度或价值观;3)互补(complementary),即团队成员所掌握的知识对完成组织目标而言具有互补性;4)分布(distributed),即完成任务所需的各种知识能够较为适当地分布在团队成员之中,以实现团队知识面的周全性和完整性。(Cannon-Bowers&Salas,2001)因此,共享不能简单的定义为“共同分享”,它的概念不具有单一性。(2)共享领导的内涵。共同领导思想萌芽于20世纪20年代。从1924年Follett出版《创造性经验》到1996年Bowers&Seashore发表《运用领导四因素理论预测组织有效性》,对于这一新的领导思想与领导模式的研究随着组织领导实践的发展而不断深入,之后更是从不同领域涌现出许多有关“共享领导”的概念与理论。比较有代表性的定义有 [8]:

Jackson(2000):共享领导意味着关注工作,而不是关注做工作的权威。其特征表现在:分权化的组织结构,员工自主性,管理指导、协同决策和个人责任的平衡,具有卓越和尊严的环境以及共享的愿景。

Fletcher&Kaufer(2003):共享领导就是一个被看作一种群体层面现象的领导实践的概念。它是分布式的和相互依赖的、镶嵌在社会互动之中以及作为学习的领导。

Burke,Fiore&Salas(2003):共享领导是一个领导过程,在这一过程中领导功能在团队内动态地转移,以便按照环境要求或团队发展阶段的特点来发挥团队成员的优势(如知识、技能、态度、观点、联系和可用的时间)。

Hooker&Csikszentmihalyi(2003):共享领导是指各个体之间共同影响的过程,它可以作为领导的一种交替社会资源出现在群体情境中。

Hoegl&Muethel(2007):共享领导是个体团队成员开展共享领导活动以履行其自身范围内的职责(即积极追随)或其它团队成员范围内的职责(即相互影响)。

根据这些定义,共享领导至少包括以下几个要素:(1)领导权的分化,即领导权不再集中于某一单一领导身上,而是由团队成员共同掌握并应用;(2)领导角色的模糊性与动态性,即团队中并没有固定却明确的领导者,而是由团队成员根据实际情况交替扮演领导角色;(3)共享领导团队的成员必须是具备一定领导能力和相关素质的人员;(4)领导影响力的网络化,即领导影响的方式由传统的垂直互动转变为网络化的、交互式的互动影响;(5)领导目标的同质同化,即所有团队成员都对团队目标有较为一致的认可与追求并努力修正自身行为、鼓励他人行为保持与团队目标的一致性。因此,笔者认为,共享领导指的就是一个围绕群体或组织目标,由群体或组织的相关成员根据具体情境共同协作开展的、相互影响的动态交互领导过程。

2.善治对公共组织领导模式提出的挑战。“习惯上我们对公共领域中以提供具有共享性的公共产品和公共服务为宗旨的领导活动,归类到行政领导学的研究范围,属于行政领导学研究的问题……行政领导学的研究,注重的往往是构成行政领导活动的要素、体制、过程、方式、文化和效率等问题。”[9] 在全球化、信息化和民主化的知识经济时代,善治是社会治理模式发展的必然趋势。善治与治理一样,是建立在政府—市场—公民社会三分基础上的一种“治道变革”,它打破了传统上的公共与私人、国家与市场的两分法,模糊了国家与市场、政府与社会之间的分界线 [10]。这样一种社会治理模式,对传统公共组织的行政领导模式提出了新的挑战。

(1)要求多元主体下公共组织领导权的分化。善治要求公共组织领导模式“在多主体互动的治理体系中寻求公共权威的有效行使” [11]。公共组织领导权不再由政府垄断并强制实施,而是将部分领导权合理、规范地让渡给其他治理主体,以便其能够根据自身优势顺利开展治理活动,帮助政府实现公共管理目标。(2)要求在实现公共利益最大化的过程中注重不同组织利益的表达及其目标的优化整合。“在一个具有大量特殊性的多元性的巨型社会中,创建一个能代表那些变动不居的利益的正规的政府是不可能的,允许各种社会组织起来让他们的要求在管理过程中得到体现,既是有效的,也是切实可行的。”[12] 善治下的公共组织领导不再将领导目标局限在组织内部,而是以开放、公平的态度正视其他治理主体的利益诉求和组织目标,并通过协调整合,在公共利益最大化原则下实现、增进和分配社会共享性利益和个性利益诉求。(3)要求突出公共领导的服务性与创新性。由于市场经济在全球化的推动下日益发展与完善,全球各个国家的市场氛围都空前活跃,也因此促成社会多样化需求的活跃式呈现。在公共产品与公共服务领域,这种需求的多元化、复杂性更是突出,公共组织以管理为核心的传统领导模式在满足社会需求上已经明显力不从心,从而导致公共组织领导失效。在这样的背景下,要实现善治目标,就必须根据社会需要创新公共组织的领导模式,并且强调突出“为人民服务”的领导理念。(4)要求公共组织领导模式的多向互动化。“在公共领域中,领导模式经历了从单向驱动到双向互动,再由双向互动到多向互动的演变过程。”[13] 善治下,由于多元主体对公共领导权力的共同掌握与行使,要求各公共领导主体之间通过制度化的互动和沟通解决善治下公共组织领导过程中出现的利益冲突与分配、权责确定以及相互监督制约等问题。在这样的一种互动沟通中,各领导主体的地位都是平等的,区别的只是依据其原本的组织特性而进行的分工。(5)要求公共组织领导模式以实践为导向。善治指的是“良好的治理”,关注的是治理实践的效果优化,因此有关的治理手段必须是之间面向实践并且根据实际变化进行动态调整而不仅仅停留在理论或制度层面上。

3.共享领导——善治下公共组织领导模式创新的选择。根据共享领导的内涵及其要素,这种领导模式与善治具有相当高的契合度,符合善治对公共组织领导模式的要求。表现在:(1)共享领导的最根本特征在于“共同行为”,即要求参与领导活动的各方(不管是领导者还是组织成员)通过相互的互动激发出彼此潜在的首创精神和专业特长,彼此作用的结果是一种远远高于某一方单独行动的一种创造或力量 [14]。这与善治对公共组织领导主体多元化和主体间的多向互动的要求是相吻合的。共享领导通过领导权的分化和对自由互动的推崇激发参与各方的积极性、创造性与潜能,促使领导目标在各方优势的自主发挥下更为高质高效的完成。(2)共享领导的直接导向是领导实践,它关注的不是“是否要进行领导分配,而是怎样实现领导分配的问题”(Hallinger,2000)也就是说,共享领导不再局限于传统领导在领导权的大小和上下级关系如何确定等问题的解决上,而是关注领导实践的具体操作如何进行、领导权如何分配及如何进行领导分布等问题。而善治关注的是治理的实践如何完善,它要求所有治理手段都必须以实践为导向动态施行。从这一点上说,共享领导是善治下公共组织领导模式创新的必然选择。(3)共享领导具有共享心智模型,② 这使得组织愿景能够得到普遍的认可与追随,并且为参与各方的行动提供明确清晰地指引。而善治下各治理主体正是基于对善治的共同认知参与到具体的治理过程中的,它强调公共治理主体对公共产品与公共服务的协同关注与互补供给能力。共享领导模式对于这一认知的形成有着传统领导模式无法比拟的优势。(4)共享领导具有动态的边界。共享领导模式下没有領导者和被领导者的固定或明确区分,领导者与被领导者的边界具有模糊性,并且是根据不同情境动态变化的。善治要求打破组织边界实施共同治理,各治理主体只有分工不同,地位上是平等的,并且会根据实际情况由最适合情境要求的治理主体主导治理过程或治理活动,其他主体则做好配合和辅助工作,共同实行治理。共享领导的动态边界对于推进善治的实际进程的公共组织领导而言是一个最佳的选择。(5)共享领导强调信息的共享及其在团体内的均衡分布。在信息化的善治时代,这一点非常重要,特别是对于共同参与某活动的各主体而言。信息从某种角度上来说就是权力,就是能力。

三、善治视角下公共组织共享领导模式的构建

共享领导是一种整合的领导模式,它的构建必须考虑到组织内外的各种环境与条件。善治下的公共组织共享领导模式的构建就涉及一下几个问题:第一,作为善治主体的各类组织是否具有共同的愿景目标?第二,善治主体的各类组织是否有能力参与公共组织的领导活动?第三,公共组织共享领导模式下各领导主体的权力如何进行分配?第四,如何在保证公共利益不受损的前提下尊重、保存并实现各领导主体的利益诉求?第五,在公共组织的共享领导模式下,政府如何进行定位及发挥作用?

根据这五大问题,善治视角下的公共组织共享模式的构建,可以从几个方面入手:

1.基于信息共享的共识建立独立于政府与其他各类治理主体之外的信息处理中心,为各治理主体的公共组织领导活动收集、整理、整合并传递各种相关信息。这些信息既包括各治理主体组织以及社会公众需求的特点、现状、利益诉求以及等方面的信息,还包括了影响公共组织领导活动的各种环境信息。这个信息处理中心不对任何信息做任何有倾向性的分析与评价,独立接受各领导主体的委托或自行对各类信息进行客观性、公正性、中立性地操作。其成员应主要由具有相关技术知识和专业水平的信息化人才构成。

2.打造制度化的公共组织领导联席会议,定期或不定期以召开会议的形式,在充分发扬民主的基础上有关各领导主体在充分讨论、分析以及谈判的基础上达成共识,确定公共领导权责的分配,形成具有约束力的会议意见,用以指导治理工作,解决各治理主体在治理过程中遇到的具体问题。联席会议主要是提供一个充分沟通与交流的机会,各治理主体在会上可以对公共组织领导活动提出自己的意见与看法,并且将自己遇到的问题与困难交至大会共同商讨解决。此外,联席会议的召开也是尊重各治理主体利益、保证其权责得以落实的一项必要制度安排。

3.建立互助互帮的学习机制,通过不断学习培育并巩固成熟、有魄力、能干、出实效的治理主体。共享领导强调“共同行为”,也即是要求各领导主体都能够胜任情境对其的要求,保证某情境下领导目标的实现。因此必须通过不断地组织学习,由传统的组织转变为学习型组织,提升并保证组织的领导地位与领导效果。这种学习,是在总结“政府失败“、“市场失败”的经验总结上,互补性、互促性的学习。要求各学习主体都要本着开放、兼容、诚恳、虚心的态度接纳、吸收并转化应用其他组织的优质经验,促进自身领导过程的顺利开展和领导目标的圆满实现。

4.加大社会教育与能力培训的力度,充分发挥公民社会的积极能量,提高社会自主管理能力。善治下的公共组织共享领导是一种多领导主体的领导模式,不再是过去仅由政府一家独揽领导大权开展公共组织领导活动。各社会组织,包括第三部门、有影响力的个人,甚至是一些企业组织,都可以成为公共组织的领导主体。但前提必须是,该主体对将要介入的公共领域及相关的公共事务是熟悉的、了解的,并且拥有处理相关事务的资源和能力。这就需要通过普遍性的教育及针对性、专门性的专业培训来帮助各社会组织掌握公共组织领导的知识与能力,并通过不断地学习完善自身架构和组织目标以获取更多的社会资源和组织能力,在情境需要的时候能够“挺身而出”,胜任某一公共领域的公共组织领导角色,充分发挥社会自主管理的能力。

5.明确政府在善治下公共组织共享领导模式下的角色定位:牵引者、参与者、推动者和纠正者、帮助者。主要就是牵动共享领导治理团队的形成并促成各方的协作,参与具体的公共组织领导活动,推动公共组织领导活动的顺利进行,纠正共享领导模式运行过程中出现的偏差,帮助其他领导主体更快地发展成熟等等。尽管在共享领导模式下,没有哪一个领导主体的地位是凌驾于其他主体之上的,但鉴于政府组织的特殊性以及实际领导活动的进行,必须要有一个自内而外都具有权威的组织来保证共享领导的顺利开展。不管是信息共享处理中心的建立还是公共组织领导主体联席会议制度的确定,不管是互助性学习机制的構建与推动还是其他公共组织领导主体的成熟发展,都必须依靠政府的力量才有可能落实实现。

归结起来,善治下公共组织共享领导模式的构建主要就是三个方面的建设问题:一是政府,二是公民社会,三是连接二者的共享领导机制。整个模式的目标就是—善治。各主体领导权是依据环境需求而定的。各主体实施共享领导的过程中,除了保证最终目标——善治的实现,也会在条件允许下促成自身组织利益需求的满足。各主体之间通过共享领导的具体作用机制开展领导活动,这些机制主要是针对知识体系同构、信息共享、能力互补、共同愿景而设计运行的。不管是哪一个组织实施领导,都必须在其他组织的配合协助下完成整个领导过程,主体之间的活动是互动互助互帮互相影响的,其利益目标的实现在某种程度上也是互相关联的。因此,从最简单的概括出发,善治下公共组织的共享领导模式(如上图)。

四、小结

共享领导作为一种新的领导思想和领导模式,对于公共组织领导实践的改进与完善无疑有着极大地吸引力。但这并不意味着共享领导能够顺利地在公共组织中应用并推广。事实上,对于共享领导模式的应用性研究还处于摸索阶段,还没有足够的实例证明这一新兴的领导模式确实能够给组织的领导活动带来预期的成效,特别是对公共组织而言。毕竟,公共组织本身具有复杂的特性。仅仅靠与“善治“理念有共同之处还不足以支撑共享领导在公共组织中的应用。因此,本文对善治下公共组织共享领导模式的构建只能从一个理想的角度出发去分析,为公共组织领导模式的革新提供一个新的思路和切入点。

注释:

①“仿企业化”的理念肇始于20世纪80年代西方公共行政改革。并迅速在美国、英国、荷兰、丹麦、新西兰等西方国家的行政改革实践中蔓延。这一创新实践表明以下放权力、扁平机构、强调质量、接近顾客为主旨的企业改革模式也完全适合于政府。

②共享心智模型是指团队成员共同拥有的知识结构,它使得团队成员能对团队作业形成正确的解释和预期从而协调自己的行为以适应于团队作业和其他团队成员的需求。

参考文献:

[1]罗茨.新的治理[J].政治学研究,1996,(1):154.

[2]格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学,1999,(2).

[3]杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述[J].国际社会科学:中文版,1999,(2).

[4][10]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:9-11.

[5]沈荣华,周义程.善治理论与我国政府改革的有限性导向[J].理论探讨,2003,(5).

[6]黄子建,申永丰.良性互动是政府与非营利组织合作的必然趋势[J].观察与思考,2006,(10).

[7]纪程.论当代中国“有限政府”与“市民社会”的良性互动[J].深圳大学学报:人文社会科学版,2007,(7).

[8][14]刘博逸.企业共享领导的理论与实证研究[D].广州:暨南大学博士学位论文,2009:15-20.

[9][13]应国良.与时俱进:公共领域的领导发展——从行政领导到公共领导[J].中山大学学报:社会科学版,2003,(6).

[11]谭海波.试论治理视野中的公共领域领导模式创新[J].四川行政学院学报,2006,(6).

[12][美]特里·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

作者：罗向菲

善治理念公共管理论文篇2：

新时代社会组织参与城市治理创新的现实困境与优化路径

[摘要]社会组织作为新时代实现城市善治的重要力量，在城市治理实践中发挥着整合多样社会资源、提供优质公共服务、协调社会复杂矛盾、动员公众参与治理等独特作用。但同时社会组织参与城市治理创新也存在自身建设与发展能力不足、城市治理体制机制有待完善、城市空间复杂性增大整体治理难度、公众对社会组织治理认可度较低等现实困境。对此，需要基于重视自身建设、优化制度机制设计、坚持多元协同共治理念、积极借鉴治理经验等提升社会组织参与城市治理创新的实际成效，以充分彰显社会组织作用，为推进我国城市治理现代化服务。

[关键词]新时代社会组织城市治理治理创新

[文献标识码]A[

社会组织既是彰显社会共建共治共享的重要因素，也是实现善治目标不可或缺的关键力量。党的十八大以来，党和政府愈加重视社会组织作用，多次强调要发挥社会组织独特优势，鼓励与引导社会组织参与治理实践;党的十九大报告提出打造共治共建共享的社会治理格局，创新社会治理思路，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会治理，这为社会组织参与社会治理创新奠定了基础。

城市作为国家治理的重要空间场域，城市治理实效将影响我国国家治理现代化。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”[1]。在探索具有中国特色的城市治理道路上，习近平总书记则强调，“加快推动城市治理体系和治理能力现代化建设，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子”[2]。社会组织作为新时代城市治理创新的重要力量，在此重大背景下，阐述社会组织参与城市治理创新的必要性与可行性、现实困境与优化路径，对于推进我国城市治理现代化具有重要的理论价值与现实意义。

一、新时代社会组织参与城市治理创新的必要性与可行性

社会组织是新时代我国推进城市治理现代化的重要力量，在城市治理实践中发挥着整合社会资源、提供优质公共服务、协调社会复杂矛盾、动员公众参与治理等其他组织难以替代的独特作用。作为城市善治主体，社会组织的治理实践，能够切实提升城市治理的实效性，创新城市治理方式。因而，新时代社会组织参与城市治理创新具有现实必要性和可行性。

（一）社會组织参与城市治理创新的必要性

1.整合社会资源，凝聚城市治理合力。社会组织具有显著的服务性、公益性和非营利性特征。因其独特的角色定位便于在城市治理中整合社会资源以凝聚治理合力，将碎片化的公共资源加以重塑，以复归到城市空间内社会成员的日常生活中，满足公众对城市治理的多元化需求。在城市治理实践中，社会组织作为沟通政府、市场和社会的重要枢纽，能对多元治理主体进行有效沟通，及时了解主体的治理优势，进而通过快速动员的方式吸引更多社会成员参与治理实践。由此，社会组织积极参与城市治理既能发挥自身优势、增强实际治理效果，也能与政府、企业、居民等紧密配合，以整合社会资源，凝聚城市治理合力。

2.提供公共服务，满足公众多元需求。工业化与信息化加速了城市空间内部的流动性，随着改革开放以来我国城市化进程加快，在新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展间的主要矛盾催化下，社会成员对城市空间内公共服务的需要呈现出多元化、个性化特征。在此背景下，传统的政府主导型管理模式显然无法满足和适应城市公众对公共服务的多样化需求。而社会组织的专业性定位能为公众提供高质量的公共服务，满足社会成员的多元化需要。在具体实践中，政府能通过向社会组织购买公共服务，授权社会组织向社会公众提供多元化的服务职能。由此，既能发挥社会组织的独特作用，也能满足公众多元公共服务需要，进而提升社会成员的城市空间幸福感。

3.协调社会矛盾，营造良序发展环境。当前我国社会处于转型期，在“三期叠加”的相互影响下，城市空间内部矛盾以隐性化方式内化于诸多场域，甚至多数矛盾以难以根治的“问题丛”形态加以呈现，成为我国实现城市善治的潜在挑战。党的十八大以来，社会组织的健康培育与稳步发展为协调化解社会矛盾、创新城市治理提供了前提基础。社会组织作为沟通政府、企事业单位、公众等城市空间要素的重要载体，在治理实践中能够发挥社会解压阀和矛盾缓冲器的作用，化解城市空间内的诸多矛盾，使城市治理更加“得民心、暖人心”。由此，既减少了邻避冲突、群体性事件频发等显性社会矛盾的发生，亦能舒缓城市多元利益主体间潜在的隐性矛盾，为推进城市高质量发展营造良序发展环境。

4.动员公众参与，落实城市善治举措。新时代社会组织在党和政府的支持引领下逐步内化到城市空间的诸多场域中，极大程度上丰富了社会公众的日常生活。而在城市治理实践中，社会组织治理作用的有效发挥能为实现善治目标奠定重要基础。社会组织通过广泛动员公众积极参与公共志愿服务，既能深化公众自我组织、自我管理、自我服务的自治意识，彰显“以人民为中心”的城市治理理念，提升社会成员的城市空间主体性;也能通过自下而上的治理方式深化公众对治理政策、实际举措的理解认知，使多元治理主体达成城市治理共识、落实城市善治举措，以增强新时代城市治理的实效性。

（二）社会组织参与城市治理创新的可行性

1.基于完善城市协同共治格局的现实要求。近年来，社会组织稳步健康发展，尤其在社会组织活跃的城市空间内，社会组织的良性发展为新时代推进城市治理创新奠定了重要基础。习近平总书记在党的十九届五中全会上指出，“健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度”[3]。社会组织作为完善城市公共服务的重要载体，其独特的功用发挥既能满足社会成员对公共服务多样化需求，也能逐步彰显社会组织在城市治理中的地位与作用，推进共建共治共享治理制度的循环运行。而基于城市善治目标加以审视，完善多元主体协同共治格局已成为新时代创新城市治理的必然态势。在城市治理系统中，社会组织作为治理的重要主体，能够有效联结党政、市场、社会等多元力量，以显著的公益服务性特征化解渗透在城市空间内部的诸多矛盾。由此，社会组织参与城市治理创新是完善城市协同共治格局的现实要求。

2.基于深化城市管理转向城市治理的内在要求。党的七届二中全会标志着党的工作重心由乡村转移至城市，自此中国共产党人开启探索我国城市发展的治理道路。新中国成立初期，为结合发展工业城市的现实需要，政府部门的层级管理虽然保障了城市系统的高效运行，但“包揽式”管理模式使城市空间内留存明显的“政治全能主义”痕迹。有观点认为，“全能型政府带有比较明显的权力本位主义和包办主义特征，而过多的包揽，既窒息了市场的作用和社会的活力，也造成了政府的不堪重负”[4]。随着改革开放持续推进，传统管理模式已无法适应城市善治目标的治理需要，并衍生出治理低效、失效等问题。新时代具有明确新任务、承载新使命和开启新征程的丰富内涵，中国共产党人应基于全面深化改革的时代背景，探索中国特色城市治理新模式，需要从治理主体、治理手段、治理方式、治理范围和治理目标等多个维度实现从城市管理向城市治理的转化。在此背景下，社会组织作为城市治理的重要力量，其民间性力量融入规避了传统单向管理模式的诸多潜在弊端。由此，社会组织参与城市治理创新是深化城市管理转向城市治理的内在要求。

3.基于提升社会组织城市治理水平的客观要求。社会组织作为城市治理的重要主体已成为广泛共识。但因我国社会组织发展起步较晚，加之前期对社会组织管理较为严格，社会组织的作用式微，难以形成多元协同共治的治理格局。新时代中国共产党人引领社会组织健康发展，并通过保障社会组织地位、强调社会组织作用等诸多方式为社会组织参与城市治理创新提供了制度机制保障。但与此同时，社会组织因传统单向化的惯性管理思维影响，抑或因治理经验不足难以在治理实践中凸显其治理地位，社会组织在治理实践中的作用发挥仍不尽如人意。故此，亟须在当前治理实践中逐步提升社会组织的治理能力，准确定位社会组织的治理角色，增强社会组织参与城市治理创新的信心。由此，社会组织参与城市治理创新是提升新时代城市治理水平的客观要求。

二、新时代社会组织参与城市治理创新的现实困境

（一）社会组织自身建设与发展能力不足

社会组织在新时代背景下有序发展，并成为我国城市发展与社会建设的重要力量。民政部统计数据显示，我国现有社会组织数量共计88.4万余个，其中社会团体数量为37.3万个，民办非企业单位数量为50.3万个，基金会数量为8258个[5]。诚然，社会组织在量上已初具规模，但在城市治理实践中其质量参差不齐，社会组织自身建设与发展能力不足已成为规制其治理功用发挥的重要因素。第一，社会组织有效治理参与不足。这既因长期以来的传统管理思维束缚弱化了社会组织的治理参与度，致使其陷入盲目依赖政府部门的困局;亦因社会组织近年来发展势头迅猛，多数社会组织缺乏治理经验，无法有效化解纷繁复杂的城市问题，影响城市治理整体效果。第二，社會组织资金支持与专业人才资源匮乏。当前我国社会组织的资金来源相对较为单一，主要依靠财政支持、政府购买公共服务、企业等社会性力量捐赠等途径筹集资金，特别是对处于发展初期的社会组织而言，资金的匮乏成为影响其参与治理实践的首要难题，一定程度上制约了社会组织业务开展的持续性、服务规模和治理实效。此外，因社会组织的公益性特点难以为相关从业人员提供极具吸引力的薪酬与福利保障，往往造成专业人才稀缺，致使社会组织在项目策划、项目运作、项目反馈等方面难以发挥人才优势。第三，社会组织内部异质化问题明显。类型差异、规模差异、地域差异等因素造成数量庞大的社会组织内部呈现明显的异质化态势，无法同向发力达成共同的治理目标，进而削弱城市实际治理效果。有观点认为，“社会组织存在‘目标异化’现象导致社会组织偏离原有公益性宗旨的可能，违背其维护社会公共利益的组织‘初衷’”[6]。由此，社会组织自身建设与发展能力不足成为新时代城市治理创新的首要困境。

（二）城市治理体制机制有待完善

社会组织在城市空间内的业务范围涉及文化体育、科技卫生、生态环境、社会服务、教育科研等多元领域，已成为现代城市社会中的重要机体。而审视社会组织在治理实践中的作用发挥，不难发现，体制机制设置有待完善已成为创新城市治理的重要规制。第一，社会组织管理体制“重登记、轻管理”。我国《社会团体登记管理条例》1998年正式修订后，标志着“归口登记”“双重负责”“分级管理”等特征的管理体制正式形成。相关法律法规的出台为有序引导、高效管理社会组织提供了重要的制度遵循。但在双重管理体制下，重登记、轻管理已成为社会组织发展的常态化特征。一方面，注重对社会组织的资质审查与登记注册将衍生出诸多游离于管理体制外的草根组织，无法对其进行有效引导与规范管理，致使矛盾愈发突显。另一方面，缺乏日常管理将致使已获资质的社会组织欠缺有效监管，而衍生出公益性缺失、公开性弱化等现实问题。第二，社会组织顶层机制设计欠佳。当前虽不乏《基金会管理办法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等与社会组织紧密相关的法律法规，但缺乏相关的具体政策规定，特别是欠缺对社会组织的权利边界界定、资源支持等方面的具体规定，与社会组织的多样化发展需要相比仍有较大差距。由此，社会组织的顶层机制设计欠佳无疑影响其参与治理实践。第三，社会组织的治理定位有待确证。政府主要以财政支持、购买公共服务等方式引导社会组织发展，但在具体实践中，部分基层政府、公众对社会组织尚有疑虑，担心其提供公共服务的质量，无法完全信任社会组织，进而挫伤社会组织参与治理实践的积极性。就此而言，偏颇的认知将影响社会组织在城市治理中的治理定位。由此，体制机制不够完善成为新时代城市治理创新的制度困境。

（三）城市空间复杂性增大整体治理难度

随着城市要素愈加多样化，在现代城市空间高流动性的影响下，城市系统展现出复杂性、个性化特征。在城市治理实践中，愈加复杂化的空间要素及其关系无疑加大整体治理难度，更成为本就缺乏治理经验的社会组织参与城市治理创新的现实难题。有观点认为，“城市治理的复杂性特征主要表现在主体复杂性、客体复杂性、介体复杂性、环境复杂性等方面”[7]。第一，城市治理的主体复杂性。当前党、政、居、社、群等力量融入城市治理，使得城市治理逐步形成协同共治的良好格局。但治理主体要素的多元化使得社会组织不仅要在城市治理中发挥自身独特效用，更需正确处理好与其他治理主体间的关系。复杂化的主体关系成为当前创新城市治理亟须应对的难题。第二，城市治理客体的复杂性。治理客体的复杂性主要表现为在治理实践中社会组织需科学化解影响城市发展建设的不和谐性、矛盾性因素。而在利益矛盾愈加隐性化、复杂化的现代城市空间内，利益关系的非线性关联无疑成为社会组织提升城市治理水平的潜在挑战。第三，城市治理介体的复杂性。治理介体的复杂性体现为社会组织在治理实践中受到治理组织结构、治理运行机制、治理工具选取等诸多要素影响，治理介体的复杂性将直接影响社会组织在城市治理实践中的作用发挥。此外，城市空间复杂性还体现为治理环境复杂性，城市治理环境在一定程度上也影响着社会组织参与城市治理创新的治理效果。换言之，社会组织在治理实践中受到城市空间内的经济、政治、文化、社会等多元环境影响，而对城市治理效果产生一定偏移，呈现出“治理实然”与“治理应然”之间的差异。由此，城市系统内的复杂性关联已成为新时代城市治理创新的现实困境。

（四）公众对社会组织治理认可度较低

社会组织作为现代城市空间的重要主体，已经渗透在社会成员生活的诸多领域，广泛影响着城市居民的日常生活。在当前城市治理实践中社会组织的地位与作用并未完全显现，致使公众对社会组织的治理认可度较低。第一，公众对社会组织的职能定位边界认识模糊。社会组织在治理实践中往往发挥着一定作用，但在单向管理模式无法满足治理创新需要而逐步趋向协同共治治理的现实背景下，因社会组织自身影响力较政府、知名企事业单位等主体而言往往较弱。加之缺乏有效的宣传平台，公众无法及时得知社会组织在治理实践中的作用发挥，甚至部分公众极易产生对社会组织参与城市治理“虚有其表”的误解心理。由此，公众无法对社会组织的职能定位产生清晰认知，弱化了公众对社会组织的整体认同感。第二，局部社会组织参与城市治理实践效果欠佳，弱化公众认可度。当前我国社会组织在数量上已不胜枚举，但在城市治理实践中社会组织的高效参与仍旧不足，甚至个别社会组织仅是为迎合协同共治格局需要存在“形式参与”现象，其象征性参与不仅无法展现社会组织的独特优势，甚至使城市治理效果大打折扣。此外，当前还存在大量名存实亡的“僵尸社团”、涉嫌非法社会组织等诸多负面社团，仅从中国社会组织公共服务平台检索到的涉嫌非法社会组织就多达361个[8]。这些社团无疑将社会组织“污名化”，进而使社会组织参与城市治理创新面临更为复杂的风险。由此，公众对社会组织认可度较低已成为新时代城市治理创新的潜在困境。

三、新时代社会组织参与城市治理创新的优化路径

（一）重视自身建设，提升社会组织治理水平与能力

深化社会组织参与城市治理创新的首要前提是必须重视自身建设，提升自身治理水平与治理能力是化解社会组织治理困境的首要路径。第一，明确治理定位，提供多元、优质的公共服务。社会组织必须明确治理定位，坚持公益服务的价值属性，强化公益性、专业化特点，确保城市善治目标不偏位。这就需要社会组织为公众提供优质的产品服务，以治理“有为”诠释治理“有位”，才是解决其治理困境的关键所在。第二，完善社会组织的内部管理结构。系统完善的内部管理结构是推进社会组织治理功效发挥的内在要求，多元化的社会组织必须结合自身专业属性、规模实力、业务专长、社会影响等系统要素，完善资金配置机制、人事管理机制、薪酬奖励机制、公众监督机制等诸多机制。以系统思维规范内部管理，规避社会组织无序化、异质化的发展风险，增强社会组织自身管理的科学性和规范性。第三，注重人才引进与专业队伍建设。一方面，通过加强自身建设、提升从业人员薪酬福利待遇等多重举措，强化优质专业人才资源建设，如在实践中社会组织可与属地高校、科研院所、企业单位、基层自治机构等搭建合作平台，拓宽广纳贤才的现实渠道。另一方面，需完善社会组织专业人员的继续教育与业务培训制度，从项目开展、从业经验、专业水平和综合素养等多个维度提高业务人员的服务质量，促进社会组织更好参与城市治理。

（二）增强顶层设计，优化城市治理的体制机制设置

社会组织参与城市治理创新不仅自身应提升治理水平与治理能力，政府作为治理的官方性主体还应增强顶层设计，优化体制机制，为社会组织参与城市治理创新营造良好环境。第一，健全社会组织参与城市治理创新的法律法规。现行的相关法律法规对社会组织的权责关系、价值定位等还尚未明晰，加之法律规范的制定具有滞后性，使法律法规与近年来社会组织多元化发展需要之间存在不适用状态。就此而言，应完善社会组织的相关法律法规，尤其应完善日常管理和在开展业务过程中的法规制度，夯实新时代社会组织参与城市治理创新的法治基础。第二，完善社会组织参与城市治理的监管机制。针对城市空间内尚存的“僵尸社团”、涉嫌非法社会组织等影响社会组织健康发展的潜在隐患，应通过拓宽监管渠道，吸纳政府、市场、社会等多元力量共同参与监管，形成政府、市场和居民三位一体的监管模式，及时取缔非法社会组织，规范社会组织有序参与治理实践。第三，增强社会组织参与城市治理创新的政策扶持力度。管理部门可对城市治理实践中作用显著的社会组织进行物质奖励和精神激励。由此，既能加强财政政策的扶持力度以解决社会组织普遍面臨的资金困境，也能通过奖励增强社会组织的社会影响力，提升居民的整体认可度，使社会组织参与城市治理创新更“得民心、暖人心”。

（三）坚持共治理念，搭建多元协同的城市治理平台

长期以来形成的“强政府、弱社会”思维在一定程度上仍影响着城市治理实践，阻碍了城市治理的协同共治长效机制建设。因此，搭建协同共治平台势在必行。第一，深化社会组织与政府间的协同合作。当前我国社会组织发展长期依附于政府部门的状况并未根本性改变，尤其是规模较小的社会组织更是强烈依赖政府部门，其自立性相对较弱。有学者认为，由于政府可以通过制度引导和资金引导的方式对社会组织施加影响，社会组织对于政府的政策性资源和经济性资源存在非对称性的“绝对依赖”[9]。由此，改变社会组织过度依赖政府部门的现状必须深化社会组织与政府间协同合作，推进社会组织由“依附”转向“协商”，提升社会组织与政府的治理默契，实现“治理有位”和“治理有为”间的双向平衡，彰显新时代城市治理的协同共治理念。第二，深化社会组织与非官方性治理主体间的协同合作。共治理念在城市空间内的多维渗透要求发挥党、政、居、社、群等多元主体协同合作，这不仅需要加强社会组织与政府间的紧密配合，更需要社会组织深化与企业单位、城市居民、居委会等多元主体间的密切合作，搭建多元化的治理协同平台。由此，在治理实践中，才能明确多元主体的优势定位及其协同机制，提升城市治理主体的合作默契。通过搭建协同共治的城市治理平台，以化解现代城市面临的复杂社会问题，推进我国城市治理体系与治理能力现代化。

（四）借鉴治理经验，增进社会组织治理的社会认同

近年来，在党和政府的大力支持与引领下，社会组织参与城市治理的能力显著提升，更在城市治理实践中积累了丰富的治理经验。同时，域外社会组织的发展培育起步较早，长期的实践探索亦能为我国社会组织参与城市治理创新提供有益借鉴。第一，借鉴国内社会组织参与城市治理创新的经验。随着我国城市开始探索个性化、多元化的治理道路，社会组织在城市治理实践中的地位与作用发挥日愈显著。城市经济结构的转型升级孕育出新经济组织与新社会组织，上海市为有效实现城市治理，积极探索“党建引领+两新组织”的治理模式。通过在陆家嘴金融城建立金领驿站，有效融入党建、社会组织、企业单位、居民等多元要素，在治理模式上以嵌合式治理取代政府主导式治理[10]。诚然，在我国城市治理实践中社会组织参与城市治理创新的成功案例众多，但推进城市治理现代化的关键在于如何结合城市发展实际有效融入社会组织力量，以增进社会组织治理的社会认同。第二，借鉴域外社会组织参与城市治理创新的经验。随着城市空间的系统化转向，日本政府对社会组织的态度由“控制”转移到“发展”，而其中最为显著的举措便是日本政府接连出台多部NPO法律，以规范社会组织有序发展。有学者认为，非营利组织作为新的社会治理主体，已经渗透到日本社会各个角落，在养老、青少年教育、环境保护、社会福利等市民关心的公共领域提供专业化和技术性的服务[11]。总体来看，社会组织在日本国内拥有较高的社会认可度。从国外经验不难发现，国外城市治理实践中，政府、市场与第三部门互动频繁，社会组织的广泛参与为提升治理实效奠定了重要的现实基础。由此，社会组织参与城市治理创新必须积极借鉴经验，增进社会组织参与治理实践的社会认同，推进我国城市治理体系与治理能力现代化。

四、结束语

新时代社会组织参与城市治理创新是实现善治目标的必要前提。社会组织的良序发展既为公众提供多元、优质的社会公共服务，也成为探索中国特色城市治理道路的重要力量。诚然，我国社会组织发展起步较晚，在当前的城市治理实践中也存在诸多现实问题。由此，更加需要增强政府对社会组织的引领，基于党、政、居、社、群等多元主体维度不断完善城市治理的多元协同共治格局，从而提升新时代城市善治水平，推进我国城市治理体系与治理能力现代化。

参考文献

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作者：汪博文

善治理念公共管理论文篇3：

权力之善与国家治理现代化的内在关联

摘要：权力之善是权力活动有益于实现国家和人民利益的现象，属于政治价值范畴。国家治理现代化是政府市场社会等多元主体协同处理有关国家事务，以实现经济社会进步发展的政治实践过程。权力之善与国家治理现代化之间存在着内在的关联契合：一方面，权力之善是国家治理现代化的引导张力。权力之善作为国家治理现代化的政治实践诉求与价值动力，引导与规制着国家治理现代化的实践路径。另一方面，国家治理现代化是权力之善的生成场域。国家治理现代化是权力的价值理性复归的过程，是正义返魅的过程，更是社会整合能力提高的过程，其为权力之善的生成创设良好的政治生态条件。

关键词：权力之善；国家治理现代化；工具理性；价值理性；正义

文献标志码：A

权力是人类政治生活的中心范畴之一，是主体为了支配特定资源，使客体服从自己并按照自身利益诉求方向行动的一种强制性力量和社会影响力的总和。在伦理学维度，作为相对客观存在的权力是能够进行道德评价的，是有着善恶之分的。权力之善是指权力的设置或运行有益于实现国家和人民利益诉求的政治现象，表征着权力的合法性与文明性。国家治理现代化是国家管理形态的升华，是改变过去政府单一主体治理范式，主张依靠政府市场社会等多元主体协商解决社会利益冲突、保障社会秩序良性运行，实现国家善治的政治实践活动。从本质上看，权力之善与国家治理现代化之间存在着密切的内在关联与契合。一方面，权力之善是国家治理现代化的引导张力，规约着国家治理现代化的实践路径。另一方面，国家治理现代化是权力之善的生成场域，为权力之善创设良好的政治生态环境。当前在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，分析权力之善与国家治理现代化之间的关联契合，对于我国国家治理现代化实践有着十分重要的导向价值。

一、权力之善的内在意蕴

权力之善是指权力的设置或运行有益于实现国家和人民利益诉求的政治现象，表征着权力的合法性与文明性。权力之善范畴的提出，是人们对现实权力政治生活的反思。权力是社会契约与人们同意的产物，具有人民性与公共性。但是自从私有制与国家产生以来，权力逐渐异化为统治阶级的统治工具，其工具理性不断显现，而表征着公共利益与人民性的价值理性却不断式微。权力拜物教俨然成了人们政治生活的常态性存在，日益压迫与奴役大众。权力之善正是人们对以往权力政治生活的省察，是对权力的道德属性的确认，是权力价值理性的复归。

首先，权力之善是权力内在道德属性的彰显。权力之善是相对于权力之恶而存在的，是权力对于国家和人民的正向有利影响。这种权力之于他者的正向作用，本身就是权力之道德属性的彰显与体现。对于权力是否具有道德属性，政治思想史上存在着不同的看法。古希腊时期的柏拉图与我国先秦时期的儒家思想家都秉持一种伦理政治观，认为权力具有道德属性，权力与道德是同一的，理想的权力政治生活能否實现的关键在于权力主体的德性张扬与否。以马基雅维利为代表的近代政治思想家否认权力的道德属性，认为政治权力不能受道德的影响，否则将不能实现政治目标。现代行为主义政治学家坚持“价值中立”的原则，认为政治研究应该以经验证据为依据，而不能受到个体的价值判断影响，反对将权力与道德等建立关联，认为权力与道德是两条毫不相干的平行线。但事实上，“道德作为上层建筑的一部分从来就与一定的政治思想相互渗透、相得益彰，它除了直接影响权力外还可通过经济影响权力。从这个层面而言，至少说明权力与道德是密切相关的，而不是非道德主义的，更不是反道德主义的。”[1]权力从来没有与道德割断联系，即便是在工具理性泛滥的阶级社会，权力依然要发挥一定的道德属性作用。权力产生之初就蕴含着一定的道德属性，即要行使社会公共管理职能，为社会共同体服务。从权力起源的角度审视，权力的根本道德属性应当是人民性，意味着权力源自人民的权利让渡、人民的同意。权力应当为人民利益服务，而不是凌驾于人民之上。权力之善是权力人民性的政治伦理表达，是权力内在道德属性的确认，表征着权力的以人民利益为导向的运行方向。

其次，权力之善是生活政治的表征。生活政治意味着政治向生活世界的回归，回到其原本的生活向度。权力之善是权力内在道德属性的确认，也是权力回归生活世界，更好地实现人们自身价值的政治伦理范畴。权力之善即是生活政治的表征，反映着政治的生活世界向度。自从私有制、阶级产生以来，人们对于政治的认识，越来越趋向于工具理性层面，将其解读为一种政治统治工具，从而忽视了其价值理性。这种片面的工具化的理解，使得政治与权力的价值理性日益式微，权力拜物教成为了权力活动的外在表象，与人们的日常生活世界日趋疏远。事实上，从政治的原初发生机制来看，政治源于生活世界，原本就是人们的一种生存与生活方式。亚里士多德曾这样界定政治，“我们见到每一个城邦（城市）各是某一种类的社会团体，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种行为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果。……这种至高而广涵的社会团体就是所谓‘城邦’，即政治社团（城市社团）。”[2]人本质是一种政治动物，时刻需要在政治生活中寻求自我价值的实现。可以说，政治来源于人们的生活世界，是为了人们更好地、幸福地生活而产生的。从本质上看，政治是人的一种生活与生存样式，人在政治活动中能够体认到自身的价值与意义。权力是政治活动的中心范畴，而权力之善则意味着政治权力的设置或运行朝着有利于国家和人民的方向，是对权力内在道德属性的确认与彰显。权力的本质道德属性是人民性，意味着权力活动的根本价值取向在于人民，在于实现人民群众的物质和精神文化诉求。权力实现人民物质和精神文化诉求的过程，也就是向生活世界回归的过程，是不断弱化权力的政治统治功能，回归其原本的社会公共管理与服务职能的过程。从这个层面上看，权力之善是生活政治的内在表征，是价值理性的复归与张扬。

最后，权力之善是权力合法性的表现向度。权力合法性是政治哲学的核心问题之一，关涉到权力活动的正当性与文明性，表征着权力活动被民众认同的程度。夸克认为合法性是对于统治权力的承认问题。李普塞特认为权力合法性是“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”，[3]是对于统治权力的一种价值评价范畴。哈贝马斯认为，“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，存在着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上被承认。”[4]可以说，权力之善，是权力合法性的一种表现向度，构成了权力合法性的一种新的来源。在一般意义上，基于社会契约论的西方政治学认为权力的合法性源于程序的民主与人们的同意。没有程序上的民主和人民同意的权力不会得到民众的政治认同，不具有合法性。但是在西方代议制民主的现实政治实践中，基于人民同意的民主往往成了少数政治精英的专属统治工具。他们在选举之前从各个方面讨好民众，试图取得民众的同意，以便取得权力。但在他们取得统治权力之后，却导致了政治精英的专权与国家治理的衰弱，这就是代议制民主的权力合法性危机，也是所谓民主政治的弊端。在这种民主政治的实践中，权力并没有沿着理想设计的道路来运行并实现民众在选举之前的种种期待，结果权力之善不但没有实现，甚至成为权力之恶。这就使得我们反思传统权力合法性的来源问题，在民主与同意之外，应当有第三种来源，那就是权力之善。权力之善是通过善治表现出来的，“善治是通过政府履行其职责表达出来，是通过良好业绩表达出来的，是通过满足了人民的合理期望表达出来的。在这种意义上，善治是一种实质的合法性，而政府通过满足人民的愿望拥有统治的合法性。”[5]民主和同意是一种程序或形式上的合法性，而权力之善是从国家治理结果来评价权力是否实现人们预先设想，是否实现国家治理善治的一种实质合法性。从政治实践维度看，权力合法性是民主与同意的程序合法性与基于权力之善的实质合法性的统一。

二、权力之善是国家治理现代化的引导张力

权力之善本质上属于政治价值范畴，而国家治理现代化是政府、市场与社会等多元主体利用公共权力协同处理国家事务，以实现经济社会发展的政治实践过程。国家治理现代化的政治实践，离不开权力之善这一政治价值的引导，权力之善是国家治理现代化的引导张力。权力之善是国家治理现代化的政治实践诉求，表征它的政治价值向度，是其原初动力。同时，权力之善是国家治理现代化的一种软实力，有利于增强国家的软治理水平。

首先，权力之善是国家治理现代化的政治实践诉求。纵观人类政治实践历程，由于人的天然的合群性本能，人类结成共同体以实现共同利益是一个主流趋势，也是西方社会契约论的一个基本演绎逻辑。国家是人类社会各种共同体形态中的重要代表，是人们订立社会契约的结果。从最初的古典国家开始，国家这一由人们订立契约形成的共同体就影响与形塑着人类的社会生活，且形成了不同的国家管理-治理形态。从国家管理到国家治理，从政府单一治理主体到政府、市场、社会等多元治理主体形态的演变，表征着人类国家治理能力的不断提升。本质上，不管是实施国家管理的古典国家，还是推行国家治理的现代民主国家，尽管其经营国家的具体路径不同，但政治目的卻是趋同的，即为人类社会经济社会发展创设良好的秩序环境。国家治理现代化的目标就是为人类政治社会生活释放更多空间，创设更好的发展秩序环境。

“政治实践是政治主体为实现自身政治利益而运用政治中介手段能动地改造客观政治关系的物质活动，是人类实践活动立体分化的必然结果。”[6]国家治理现代化本质上是一种政治实践活动。国家治理现代化是政府、市场与社会等多元主体，运用公共权力这一政治中介工具协同治理国家具体事务，实现经济发展与社会进步的政治实践活动。这其中公共权力处于核心的中介位置，在一定程度上，国家治理现代化就是公共权力的完善过程，是不断克服自身异化，摒弃工具理性而不断聚焦价值理性的过程，也即实现权力的善治过程。“从世界各个国家发展的实践来看，现代国家的使命体现为协调冲突、化解矛盾、维护团结、创造秩序，其力量体现为公共权力及其运行。实际上，社会成员是通过建立使公共权力得以确立和运行的制度体系，进而建立现代国家。于是，人们实际感知的现代国家主要是公共权力以及运行公共权力的组织与制度，即国家治理体系。”[7]在这种背景下，人们将国家治理寄托在代表国家的公共权力上及其完善优化上。而公共权力的完善与优化意味着公权力要有利于实现国家和人民利益，也就是实现权力之善。

其次，权力之善是国家治理现代化的一种软实力。权力之善是权力有助于实现国家与人民利益的现象，是权力之道德属性的彰显。权力之善表征着权力的合法性与文明性，是实施柔性软治理的价值取向，是国家治理现代化中的一种软实力。从本质上看，国家治理现代化是政府-市场-社会等多元主体协同处理国家事务，促进经济发展和社会进步的政治实践活动。国家治理现代化不仅意味着经济、科技、军事等客观性硬实力的提升过程，更是一种以道德、价值与文化为代表的软实力的增量过程。所谓软实力是与国家综合实力中的硬实力的对应性因素，与传统的经济、军事等显性客观实力要素不同的是，其主要依托于精神、文化与道德等因素实施柔性软治理。在国家治理体系中，以思想道德与价值为代表的软实力能够弥补传统国家管理的局限，实现一种“润物细无声”的软治理。权力之善意味着权力之价值理性的回归，其能够通过道德、价值等柔性要素约束权力使之向着有利于国家与人民的正向方向运行。

在前国家治理形态中，其占主导地位的政治组织体制是科层官僚制。整个政府权力部门被分为一层层的权力层级，分工十分明确。部分思想家认为只要按照这种严格设置的权力层级运行，权力就一定会向着正向的善的方向运行，实现政府治理目标。但是，在经过长期的政治实践之后，政府效率低下、权力腐败等一系列权力恶的问题随之而来，迫使人们不得不反思科层官僚制。权力是否需要道德与价值等柔性因素的导引？美国政治学家弗雷德里克森认为：“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导。要想充分地体现公共行政的精神，我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作；我们必须关爱和相信我们的宪法与法律；我们既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情。”[8]国家是建立在一定历史文化基础上的政治共同体，具有自身独特的精神、文化与价值。纵观世界各国国家治理现代化的历史，如果某一国家忽视精神、道德与价值等软治理形态，不能实现权力之善，就不能有效完成国家治理使命，甚至会出现国家治理的危机。

最后，权力之善是国家治理现代化的价值动力。国家治理现代化的本质是一种政治实践活动，是政治主体通过公共权力这一中介工具来改造政治客体，实现一定政治目的的活动。政治实践活动具有主体能动性，是为了实现政治主体的政治目的而开展的，不是盲目随意的。政治主体的政治目的在一定程度上表征着政治主体的政治价值。政治价值是“一个与实践相联系的概念，是人们基于对政治生活实践的全方位把握而设想的或者用以指导自身政治生活实践的观念”。[9]政治实践本质上是政治价值的实现过程，反映了政治客体对于政治主体的满足关系，是政治实践的原初动力。权力之善是国家治理现代化的一种政治价值，国家治理现代化的微观活动需以权力之善为实践依准。权力之善构成了国家治理现代化的价值动力。

权力之善对于国家治理现代化的引导作用机制是通过善治实现的，善治是权力之善的集中体现。国家治理现代化的善治是“政府与非政府主體为使社会公共利益最大化，利用一定的手段，通过一定的机制，根据一定的原则，相互协作，相互沟通，共同管理公共事务的社会管理过程与价值取向”。[10]善治意味着政府能够为社会经济发展提供合法、公正与有效的政策，使政府权力的设立、运作趋向公正与文明。同时，善治表征着国家治理主体的回应能力的提高，政府等国家治理主体能够有效回应人民的利益诉求，而不是拖延或忽视人民的利益要求。本质上，善治不仅意味着国家治理能力的提高，更标志着政府能够更有效与快速地回应人民权利诉求，为民众提供更多、更好的公共服务。国家治理善治开展的过程就是权力之善的实现过程，更是权力的善与文明实现的动态过程。基于权力之善的善治理念导引着国家治理的实践方向，成为了国家治理现代化的价值内核与动力源泉。

三、国家治理现代化是权力之善的生成场域

国家治理现代化的本质是一种政治实践活动，权力之善是一种归属于观念上层建筑的政治价值。根据历史唯物主义原理，政治价值在引导政治实践的同时，也受一定社会的政治实践及其目的影响。国家治理现代化在一定程度上构成了权力之善的生成场域：一方面，国家治理现代化是权力治理实施的过程，是摒弃工具理性而重新张扬权力价值理性的过程，即权力的正义返魅过程；另一方面，国家治理现代化意味着社会整合能力的优化提升，为权力之善提供了良好的政治生态条件，是权力之善的生成过程。

首先，国家治理现代化是实施权力治理的过程，是权力管理的优化提升，有助于权力之善的形成。国家治理现代化是政府-市场-社会等多元主体通过公共权力这一中介协同处理国家与社会有关事务，以实现经济社会发展的政治实践活动。其中，公共权力处于中心地位，国家治理现代化事实上也是权力的现代化过程，是从权力管理范式向权力治理范式的转换。权力治理标志着权力运行的文明化。在前国家治理形态下，国家权力主体对于权力的运用是以维护统治与加强管理为主要目的。权力的运行方式是粗暴的，一定程度上损害了社会大众的权利，是不文明的。而权力治理则表征着权力的文明运用，“要求国家权力的授予、配置与运用以国民之根本利益和幸福美好生活为目的，以调动全体国民参与治理之积极性为基本力量源泉，以取得最大可能之合意、协调为基础。”[11]同时，权力治理意味着权力是合法性与合目的性的统一。在现代国家的民主实践中，由于工具理性的泛滥，对于权力的治理是以规制与监督为主，政治实践旨在实现权力的合法性。这种实践范式造成了权力的单一价值倾向，忽视了权力的价值理性及其合目的性。权力本身是一种中介工具，其目的当以实现国家和人民利益诉求为基准，政治实践不能单一为了佐证权力的合法性而存在。权力治理意味着权力的工具理性与价值理性的统一，合法性与合目的性的统一。要求权力的运用需满足人民群众的多元化需求，实现多种价值的整合与平衡。总体上，权力治理有助于实现权力的文明化、合法性与合目的性的统一，这本身就是权力之善的内在意蕴。实施权力治理的过程，就是权力之善不断生成与实现的过程。

其次，国家治理现代化是正义返魅的过程，也是权力之善的生成过程。历史上世界各国的现代化过程是一个理性附魅的过程，以工具理性为主的现代化扩展到了社会生活的各个层面。理性附魅下的政治实践为现代国家建构了强大的制度体系，使民众获得了高水平的生活内容。但是，这种工具理性引导下的社会也产生了物流横流、道德滑坡等社会治理危机。这使得人们反思这种理性附魅的国家管理形态，于是以正义为主体的价值理性重新引起了人们的关注。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想的首要价值一样。”[12]正义应当是国家治理的首要价值取向，重新唤起国家治理中的道德关怀，而不能以单纯的经济增长等各种指标为圭臬。

“工具理性与政治组织结合以后，不断突破国家和个人行动的界限，让国家作为统治权力的抽象体现者，去维护一种脱离情感、价值的社会秩序。……价值理性旁落造成国家本身的异化——从公共利益的维护工具异化为‘利维坦’式的怪物。”[13]国家治理现代化的实现，必须让正义、平等与文明等政治价值回归政治生活世界，摒弃国家管理形态中的工具理性，重建国家治理的价值理性与公共性本质。正义返魅是国家治理现代化的价值重构，也是权力之善的形成过程。权力作为国家治理的重要中介工具，正义返魅首要的是权力的正义得以回归。权力的正义是权力的道德属性的彰显，是权力合法性的表征，也是权力价值理性的复归。权力的正义返魅表征着权力之善的不断生成，是权力文明建设的精神内核。

最后，国家治理现代化蕴涵着社会整合能力的优化，为权力之善生成提供了良好的政治生态条件。权力如果能够向着有利于实现国家和人民利益的正向方向运行，则权力之善就会生成。反之，权力之恶则会出现。通常情况下，人们对于权力之恶问题的理解会从权力政治本身出发，如专制政治制度产生权力之恶等。这种思维范式本身没有问题，从政治发展史看，权力之恶产生的大部分原因的确是专制政治体制。但从政治实践维度审视，权力之恶产生的根源很大程度上是国家治理能力滞后，特别是社会整合能力落后。“所谓社会整合，也称社会一体化，是指通过对社会利益和社会关系的协调与调整，促使社会个体或社会群体结合为社会生活共同体的过程。”[14]社会整合是国家治理现代化的重要内容，国家治理现代化是政府-市场-社会等多元治理主体的社会整合能力优化提升的过程。国家治理现代化的过程就是社会整合水平提升的过程，其为权力之善的生成创设了良好的政治生态条件。

自从我国社会主义市场经济体制建立以来，经济社会领域中的权力腐败、权力寻租等权力之恶问题频出，人们从政治体制、个体道德、市场经济等方面进行了深刻反思，却相对忽视了国家治理中的社会整合问题。从改革开放以及社会主义市场经济体制建立至今，我国仍然处于社会转型时期，新旧社会整合机制仍然处在交替阶段。“新旧社会整合机制的长时段交替意味着对国家治理能力提出了更高的要求。然而，由于执政者缺乏應对新形势下的新情况的经验和准备，从而使得国家治理能力无法迅速得到提升。最典型的表现就是执政者无法很快地建立起新的社会整合机制。”[15]新旧社会整合机制交替产生了一个时间差，出现了权力规制的空白区域，权力腐败等权力之恶现象就利用这一漏洞频繁出现。国家治理现代化是社会整合能力的提升过程，意味着国家能够更加有效地回应经济社会发展中出现的各种问题，能够有效弥补社会转型期出现的制度缺位，使得权力能够更好地实现国家和人民利益，最终实现权力之善。

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