退耕还林法律问题研究论文

[摘要]人们在使用流域生态系统时忽视了流域生态系统的服务价值，致使流域生态系统服务的受益者没有给予补偿、提供者也没有得到补偿，导致流域生态环境破坏严重。学者们普遍认为市场化的流域生态补偿应该是最佳选择。本文以我国的生态补偿市场化的法律问题为研究对象，从补偿主体、补偿方式和补偿标准等方面进行了研究，对完善相关的法律提供一些有益的借鉴。下面是小编整理的《退耕还林法律问题研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

退耕还林法律问题研究论文 篇1：

西部生态补偿制度缺失及重构

摘要:西部的生态保护对我国乃至亚洲均具有重大的意义,由于西部地区的生态补偿制度存在缺失,生态补偿问题已成为影响西部地区生态建设的主要问题之一。只有结合西部地区生态的特殊性、现状与社会构成,分析西部地区生态补偿面临的制度性困境,才能从制度重构的视角探寻符合西部地区现实情况的生态补偿之路。

关键词:西部地区;生态补偿;补偿制度

Study on the Deficiency and Reconstruction of Ecological Compensation

Mechanism in Western China

LV Zhi-xiang,LIU Jia-yao

(School of Humanities, Lanzhou University of Technology,Lanzhou 730050,China)

Key words:western region; ecological compensation; compensation mechanism

一、西部实施生态补偿的重要性和紧迫性

从法律的视角看,所谓生态补偿是指为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对以改善、维持或增强生态服务功能为目的而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。生态补偿法律制度是利用宏观调控管理政策和法律手段调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系,促进环境外部成本内部化,实现环境资源有偿使用的重要制度和手段。显然,生态补偿的目的是为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能。这个目的以可持续发展为导向,不但要对已有的生态之债进行偿还,也要对恢复后的生态功能进行维持。

我国西部地区海拔高,地貌特征复杂;土地资源丰富,再生资源潜力巨大;非再生资源总量丰富,品种齐全;气候类型多样,又是我国大江大河的发源之地,具有较高的生态价值。随着经济发展与资源开发的进行,我国西部面临着前所未有的生态问题与潜在的危机。虽然具有生态补偿意义的生态工程相继启动,但没有形成系统的法律制度,很难有效解决西部地区生态的特殊问题。所以,在我国西部地区实施特定的生态补偿可以在一定程度上解决或缓解相应的矛盾,达到开发与保护的有序与平衡。生态补偿法律关系涉及两个主体:一个是补偿实施主体,一个是补偿接受主体。对于负外部性行为,生态补偿的实施主体和接受主体分别是导致生态功能减损的自然资源开发利用者和生态功能减损区域及国家,对于正外部性行为,生态补偿的实施主体是国家或生态服务功能受益者。对于负外部性行为的补偿依据是导致了生态功能的减损,对于正外部性行为的补偿依据是有目的地改善、维持或增强了生态系统的生态功能,主要以经济(如金钱、实物等)和非经济(如技术、兴办企业、劳动力安置等)形式补偿。[1] “恢复、维持和增强”作为生态补偿的目的在我国西部也显得尤为重要。

1.我国西部生态环境具有脆弱性与不可恢复性。据勘察显示,我国西部地区虽然是全球环境资源丰富的地区之一,但也是最脆弱的地区。西部地区的土壤、地质、气候生态具有不稳定性,同时西部的生态环境敏感性对人类活动具有快速反应的特性,直接反映了产生生态环境问题的可能性较大,其脆弱性与不稳定性决定了西部地区的生态环境具有难以恢复与不可再生性,[2]西部的生态环境一旦破坏将造成难以弥补的损失。

2.我国西部生态所面临的问题日趋严峻。首先,西部的水土流失严重,土地沙漠化不断扩大。20世纪末,全国水土流失面积为179万平方千米,西部地区水土流失面积约占全国水土流失总面积的2/3。同时,沙漠化土地与潜在沙漠化土地占全区总土地面积的18%,水土流失和沙漠化已造成了严重的后果。其次,西部草场退化严重,森林资源减少。由于自然条件严酷以及严重超放牧导致了西部地区草原退化与沙化;森林储备虽然巨大,但开发单一,利用率低,浪费严重。最后,人类的经济活动加剧了对西部生态环境的破坏。随着西部大开发战略的实施,我国西部经济社会的发展迎来了前所未有的机遇,但伴随人口的增长、旅游资源的开发以及基础设施建设的加快,资源开发和经济建设强度必将超速,这些都将给西部地区的生态环境带来严重的冲击和巨大的压力。

二、西部生态补偿制度的缺失

1.国家立法体系上的缺陷。我国还没有“环境基本法”,而《环境保护法》又非常明显的轻视生态保护问题。由于当时的立法背景,《环境保护法》偏重于污染防治,只规定了对排污行为所产生的负外部经济进行收费,而没有考虑对生态保护行为所产生的正外部性进行补偿。其他诸如自然资源保护的单行法对生态保护的力度也明显不够。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值,对开发利用自然资源的主体应承担的保护生态环境的义务未作规定以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。

新刑法虽然将环境犯罪独立出来进行规定,但生态保护的指导思想并没有贯彻始终。有些罪名注重保护的是人身和财产,对生态利益的损失没有纳入考虑的范围(《刑法》第338 条重大环境污染事故罪)——若没有人身伤亡和财产重大损失,即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪。[3]这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益,包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用的环境资源保护权益等相违背。还有一些罪名如盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。

2.西部地方法律法规对生态补偿规定的相对模糊。与西部生态环境紧密相关的地方立法,在本地区生态补偿方面的规定同样显得相对模糊,缺乏应有的确定性和可操作性。很多条例只规定了什么情况下应当予以补偿,但并没有说明具体的补偿金额与方式。同时,基于西部地区的生态的脆弱性与难以修复性,对于西部生态补偿主体的要求必须严格控制,凡是对于生态环境产生负面影响的主体都必须纳入生态补偿的范畴之内,即使是国家和集体实施的出于公众利益但属于外部不经济性行为,也应对相应的受损群体进行补偿,但在西部地方的条例中往往忽视了这一点。有些地方为了加快地方经济的发展,用优惠政策吸引投资建厂,但在追求经济效益的时候往往忽视了生态效益的损失。显然,这种生态补偿立法的缺憾,导致了在西部生态补偿实现过程中的空白,尤其是在负外部性行为的处理中,容易因为人为因素而影响环境的公平。

3.西部地区生态补偿标准过低,难以起到“恢复、维持和增强”的效果。西部生态补偿采取全国“一刀切”的政策设计,导致西部地区的生态补偿经常是“低补偿”甚至出现“踩空”现象。中央政府在森林资源保护和恢复以及天然林保护、退耕还林、保护区建设、公益林补偿等方面投入了部分资金,但是在上述资金中,只有公益林补偿基金是真正意义上的生态补偿资金,并执行全国统一标准(75元/Km2 ),其余的天然林保护、退耕还林(还草)、自然保护区建设等生态工程建设国拨资金中有一小部分作为生态补偿支付给相应农户。同时,这些补偿还没有考虑西部地区高成本的因素。[4]

从西部地区森林面积、蓄积在全国中的比例和西部的生态地位来看,应该扩大补偿面积,提高补偿的标准。又如我国三江源地区,源区退耕还草(林) 补助的标准是参照青海省历来草原建设资金按户投入的方式,源区地处偏远,运距长、成本高、花费大。以目前补助标准只能修建低档次的房屋,而且以户补助造成人为的不公平现象。同时,源区高寒缺氧,不少地方土层薄、降水少,植被生长期短、修复期长,草场禁牧五年效果不明显。另外,就西部的平均消费水平和投资成本方面来看,对西部地区的投入应高于国内平均水平。再次,由于西部地区交通不便,生态环境和生活环境比较恶劣,生活、工作成本都高于其他地方,西部的生态补偿的投入理应高于全国其它地区。

4.补偿方式的局限性导致部分公民财产权与发展权的受损。我国西部地区的生态补偿方式以货币补偿为主,以一些项目工程为表现形式(退耕还林、天保工程),与这些工程配套的补偿政策通常固定为5-8年,在此期间对相应主体发放固定金额的补偿金。这种补偿方式缺乏稳定性,时限一过受偿主体就很难得到生活保障,而自己赖以生存的生态资源也已另有归属,这种情况在我国的大江大河源区经常发生。在三江源地区,为了保护环境,防止环境污染和生态破坏造成的生态环境价值减损,政府对源区林木所有人的林木所有权进行限制,不能随意砍伐甚至不能砍伐,这对财产所有人构成一种直接的经济损失。同时,政府通过公用征收等方式来进行生态维护,必将给当地居民带来发展权的限制。[5]对国家限制开发和禁止开发的这些区域,其发展权的受限应由国家、开发地区、受益企业和个人给以多方面长效性的生态补偿。如果继续按照统一的标准,以固定的模式进行西部地区的生态补偿,受偿体(大多数为农牧民)在补偿届满后,由于没有相应的技术扶持,难以在社会找到立足点,很容易重操旧业,对环境造成新一轮的破坏,或者加剧西部地区的贫困程度。

三、重构西部生态补偿制度的政策建议

1.出台“环境基本法”或环境法典。生态补偿立法的缺失是限制和阻碍生态补偿机制建立的主要原因之一,应尽快出台环境基本法或环境法典,建立权威、高效、规范的管理机制,促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道,并以此将补偿的对象、范围、方式、标准等以法律的形式确定下来。仅就生态补偿而言,应当建立以下原则:第一,污染者付费,受益者补偿原则。第二,生态补偿的公平原则。第三,生态补偿中的代际公平原则。第四,直接补偿和间接补偿相结合的原则。第五,可持续发展原则。

2.加强西部地区横向生态补偿力度,完善省际之间的投资转移机制。我国生态环境补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金两种,其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。但这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调,不仅没有调动全社会的积极性,而且使许多地方产生了依赖思想。我国西部地区提供的生态环境公共物品和服务对中、东部地区具有正的外部经济性,所以,要对中、东部地区生态环境受益部分进行货币计量,使受益方对实际受益进行支付,从GDP 中拿出一定的比例用于我国西部地区的发展援助。通过补偿,可以减缓我国西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的经济活动,从资金上支持和保证西部地区经济结构和生产方式的转变,为我国西部居民提供更多的生存和发展的机会。

根据谁受益,谁补偿的原则,建立科学的生态价值评估体系,对于接受西部生态利益的中、东部省份采取统一的衡量标准,通过税收与财政分流等方式,采取相应的经济和非经济形式,以省际之间的横向补偿弥补来加强我国西部地区的生态补偿的力度,达到一种共赢的局面。具体而言,可以从以下几方面着手来加强省际之间的生态补偿力度:一是对下游用水地区增加征收水费,使下游用水地区从上游地区生态保护治理所获得的转移性收益再返回于我国西部土地退化与生态环境保护治理;二是对下游地区的投资者或生产者征收上游资源维护费。付出适当的上游资源维护费等于是一种远程投资,上游西部地区的自然资源的改善可以大幅度减少防洪治水开支,从长远看,这将是有双赢性质的投资。三是在下游开征生态税。近年来,西方各国陆续开征了各种生态税种,不少国家建立了一整套生态税制,将税收用于环境保护,并收到了良好的效果。

3.创新西部特有的生态补偿方式,提供长效的补偿机制。第一,政策补偿,“给政策,也是一种补偿”。第二,项目补偿,政府和补偿者为西部地区受补偿者提供项目,将补偿资金转化成为技术项目和产品。第三,培训与技术补偿,对西部地区受补偿者无偿提供技术培训和指导,提高其生产技能和管理组织水平,使他们掌握更多的生存本领。第四,共同开发补偿,共同开发是指生态补偿主体与受偿主体共同开发经营由受偿者保护的生态资源,基于生态资源的生态价值和生态补偿制度将受偿体的利益纳入实体的利益之中,以实现西部的可持续发展。第五,道德补偿,道德补偿是一种保护生态环境理念的教育和树立在公民心中的道德要求。保护生态环境、补偿生态资源是每个公民的义务。法律仅仅是手段,形成保护生态环境的理念,使西部地区的生态环境的破坏者进行自觉补偿才是目的。

4.确立清晰的产权补偿关系,保障西部公民的基本权利。通过完善生态补偿的手段,可以很好地解决西部公民的环境权、生存权与发展权之间的矛盾。但是在我国西部的生态补偿过程中经常出现这三种权利“撞车”的尴尬局面。由于没有清晰的产权界定与善后政策,我国的生态补偿很难走上协调国家所有权与个体所有权、经济权益与环境权益、个体权益和社会权益之间的道路。也只有根据中国各地的现实情况,尊重公民的个人权利,设计人性的生态补偿制度,才能及时、合理、合法地解决环境权、生存权和发展权的关系。例如在我国西部地区实施的退耕还林(草)的过程中,对于农户在退耕还林(草)中所形成的产权,不仅包括对林草的所有权,而且林草的依法转让、出租、入股经营、抵押和收益等权利也应当予以补偿估算并考虑划入补偿范围。[6]所以在补偿的内容上应参考西部公民的利益和意愿,对“还二、还三甚至更多”的产权进行适当的补偿。建立起农户对退耕地林草的排他性产权,可以实现林草资源的长期最优配置,可以使西部农户对生态补偿做出合理的预期和正确的成本估算,可以使农户在制度化的经济利益刺激下,使西部生态逐步改善。确定并尊重西部公民的生态效益产权是一个西部生态补偿制度实施的前提条件,也是明确生态效益补偿法律关系主体责、权、利的关键性因素。因此,要完善生态补偿机制,就必须明确自然产权关系,只有用法律的形式确认生态补偿区域居民的经营权、收益权,才能更好地调动区域内居民进行生态环境管护的积极性。

参考文献:

[1] 李爱年,刘旭芳.对我国生态补偿的立法构想[J].生态环境,2006(15).

[2] 康慕谊.西部生态建设与生态补偿[M].北京:中国环境科学出版社,2005.

[3] 张建伟.生态补偿制度构建的若干法律问题研究[J].甘肃政法学院学报,2006(9).

[4] 王景升.生态补偿问题以及对策[J].林业资源管理,2007(12).

[5] 王作全.三江源区生态环境保护法治化研究[M].北京:北京大学出版社,2007.

[6] 胡晓红.西北民族地区环境资源法律制度创新研究[M].北京:民族出版社,2006.

(责任编辑:刘春雪)

作者：吕志祥 刘嘉尧

退耕还林法律问题研究论文 篇2：

流域生态补偿市场化的法律思考

[摘 要]人们在使用流域生态系统时忽视了流域生态系统的服务价值，致使流域生态系统服务的受益者没有给予补偿、提供者也没有得到补偿，导致流域生态环境破坏严重。学者们普遍认为市场化的流域生态补偿应该是最佳选择。本文以我国的生态补偿市场化的法律问题为研究对象，从补偿主体、补偿方式和补偿标准等方面进行了研究，对完善相关的法律提供一些有益的借鉴。

[关键词]流域；生态补偿；市场化

近年来，世界各地的极端生态与环境事件呈现范围广、类型多、危害大、频率高、强度大的趋势和特点，极大地威胁着人类生存，也严重地制约着经济和社会发展。我国环境保护的开展和世界环境保护的发展息息相关，并且由政府首先倡议进行。这使得我国环境保护的特点是政府主导型的，这一特点深刻地影响着包括环境法制建设在内的各种环境保护活动，生态补偿制度也是如此。我国生态补偿制度的形成发展，是学习和借鉴国外的经验，一直由政府自上而下的大力推行，先有制度，后有理论。然而，市场经济的发展使得经济活动日趋复杂，加之环境与经济发展的矛盾日趋激烈，由政府管制的生态补偿制度已明显不足。在这种情形下，实践中逐渐有了市场化生态补偿案例，这表明生态补偿的市场化在我国是有可能的。然而，目前我国这方面法律规定还属空白，所以，从法学角度对生态补偿市场化加以探讨是十分必要的。

流域生态补偿，指流域生态系统服务的受益群体，依据一定标准对生态服务的提供者进行补偿。流域生态补偿既有着生态补偿概念和实践方面的共性，在主客体利益界定、补偿手段和方式、补偿标准核算等方面又具有特殊性。因而，必须建立流域生态补偿制度，明确流域补偿主体在生态保护和补偿领域内的权利和义务，从而实现对推动流域生态保护行为方给予鼓励，对破坏流域生态环境方给予处罚。本文从补偿主体、补偿标准、补偿方式等方面展开论述。

一、补偿主体

在生态补偿领域，生态产品具有公共物品的一般属性，因其非竞争特征而被过度使用，最终会导致“共用地悲剧”现象的产生。同时，生态产品所具有的非排他性特征，又会因其供给不足而出现“搭便车”的现象。因此，在生态补偿过程中，我们要明确补偿主体和受偿主体。补偿主体是指支付补偿的主体，受偿主体则是接受补偿的主体。建立流域生态补偿机制，必须首先确定生态补偿的主体。

对于流域生态补偿主体的界定，有论者从行为的性质来界定，生态补偿的主体为流域生态的改进者和流域生态的毁坏者。也有论者认为，主要河流流域生态补偿主体，包括受益补偿主体和损害补偿主体。具体来讲，在受益补偿中，凡从流域生态服务中受益的主体均构成流域生态补偿受益者，具体包括下游企业、社会组织、个人、下游政府、上一级政府和中央政府、非政府组织等；在损害补偿中，补偿主体为流域生态破坏者，或称为流域上游的超标排污者，具体包括上游农户、社区居民、排污企业、当地政府、上一级政府和中央政府等。①还有论者从水资源角度，将补偿主体分为得到利益的补偿主体和受到损害的补偿主体，具体包括从流域水资源中获利的主体和向外界排放污染物，影响流域水量、水质的主体，以及为水环境保护工作做出贡献的主体，一般为流域上游区域，他们为保障向下游提供持续可利用的水资源而实施水源保护措施，下游区域应予以补偿。

笔者认为，建立流域生态补偿的市场机制，应将生态补偿的主体微观化，进一步明确与流域生态资源发生关系的各关系人。流域生态补偿市场主体主要指直接与生态资源相关联的人，我们可以从利益相关者分析，确定流域生态补偿市场化运作的主体，即分为主要利益群体、次要利益群体和边沿利益群体。主要利益群体是指最明显受影响的利益群体，包含上游林农、退耕还林及水源区的农民和下游区域的渔民、自来水公司和污染企业等；次要利益群体是指生态补偿政策的执行者，生态补偿主要存在机构性责任和生态方面的群体，包括在流域中下游地区林业、水利、环保等领域的政府机构；边沿利益主体是指在流域补偿中没有直接利益关系，但也在一定程度上影响着流域生态补偿的主题，如流域内各地方政府及其上级政府，涉及环保等公益性的活动等非政府组织。

流域生态服务的受益者也是流域生态补偿的主体，他们使用了流域生态所产生的产品或服务，但要从流域生态服务功能来思考流域生态服务受益者的范围。即使生态服务的受益者一般来说是人类，但到某一产品或服务，不同的流域生态系统服务的受益范围是有区别的，这是作为追究生态补偿责任的重要依据。但是，单纯从谁获益、谁补偿的关系来决定谁是应补偿人是不现实的，因为在一些法律法规和社会习俗中，一些团体仅承担了提供生态产品的责任，只有这些超出责任范围的流域生态服务提供者才进行补偿。②

二、补偿方式

流域生态补偿的市场主导模式是指流域生态服务受益者（生态产品的购买方）通过市场机制对生态保护者（生态产品的出售方）进行直接补偿，利益相关各方处于相对平等的地位，自发地通过生态服务产品市场（如水市场）参与流域生态服务和补偿，并基于生态价值以协商的方式确定补偿额度和补偿方式。这是与政府主导模式相互对应的一种模式。作为一种运行制度，市场主导模式相较于政府主导模式而言，天然地具有制度运行成本低的特点；同时，从理论上看，市场机制和价格杠杆作用可以更好地实现生态服务和补偿资金的高效利用。

但是，市场主导补偿模式的形成和发挥作用，是以清晰的产权结构作为基础和前提。而现行的自然资源产权国家所有制使得相关资源在市场交易过程中出现了利益方众多、产权界定模糊等情况。经济学上看，主体对拥有的产权可以是对该资源所有权上占用，可以是对该资源占有权上的拥有，也可以是使用私人收益权，因为私人产权决策的关键是由于所有权是完全私人的。①明确的产权和产权交易市场建立是流域生态补偿市场化的重要基础。我国市场化程度低的情况下，交易费用为零在流域生态补偿中不容易得到满足，而且水资源等自然资源的产权不明确，也在一定程度上限制了通过市场的方式进行流域生态补偿，这需要政府的适当介入，创新生态补偿制度，创造流域生态补偿市场交易的有利条件。

首先，必须界定水权。对流域生态补偿中最主要的产权——水权的进行界定，这有利于水资源的可持续利用，也有益于环境产权市场交易的完善，使得环境产权交易市场得以健康运行。水权，是人们使用的水和增益的法律基础（或状态）。在明晰水权的前提下，通过有效监管与市场主体的竞争，鼓励使用经济杠杆来调节市场，供应和调节流域水资源的需求。在水资源由国家统一管理、所有的情况下，必须在单行法规里确定水权，建立水权配置制度，确立水权交易市场规则。

其次，建立健全环境产权交易市场。环境资源产权交易主体将需要通过竞争投标，出价最高的人获得所有权，由此提高获取此环境资源产权的成本，这有利于督促交易主体更好地使用、保护资源，从而更加有效地避免操作的低效率和外部不经济性。

再次，规范排污权交易。排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交易排污权，实现低成本治理。排污权实际上是一种排污许可，因而在实际操作中排污必须经过环保部门审查，排污者所排放的污染物的量必须在行政许可的范围内，超出许可排污量就会受到相应的处罚。具体操作是：由环保部门评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。在排污权一级市场上，政府采取一定方式，如指标、拍卖等，将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使用情况，在二级市场上进行排污权的买入卖出。

在我国，市场主导补偿模式更适用于流域面积小，区域经济较为发达，市场基础较好，相关主体清晰的小流域生态补偿。补偿主体不可能主动进行流域生态保护，这就形成了对流域生态补偿制度的现实需要。针对上游政府、上游企业和居民、下游政府、下游企业和居民四类激励对象，流域生态补偿制度应具有四个作用基点，并在四个方面发挥激励功效：一是利用保护流域生态净收益超过破坏流域生态净收益的制度设计，激发上游企业和居民提供流域生态服务的内在动力；二是提高上游政府保护流域生态的收益，加大对上游政府忽视流域生态保护行为的惩罚力度，激励其主动加强辖区内的流域生态保护工作，即向生态服务提供者支付补偿金并对其进行有效监管；三是通过使下游政府补偿后的净收益大于不补偿的净收益，促使下游政府支付补偿金；四是以生态教育、违规处罚等手段，激励作为流域生态服务受益者的下游居民和企业主动付费。

在设计流域生态补偿时，要将各利益主体的收益和其履行职责的情况挂钩，真正体现履行职责与否，履行职责程度和收益的关系，这是激励相容性流域生态补偿制度设立的前提。对政府部门而言，需将流域补偿资金筹集与支付的状况、监管力度与效果、流域水生态状态均纳入政绩考核系统，综合评价政府履行职责状况，对履责效果好的部门及官员给予荣誉表扬、物质奖励、职务晋升等嘉奖。对居民和企业而言，将流域生态服务供给状况与其收入挂钩，按标准给努力程度高、努力效果好的主体以绩效收入，这样才能激励各利益主体履行应尽的义务。

三、流域生态补偿标准

生态经济学认为，自然生态系统所提供的生态服务也是一种资源。生态服务作为生产要素，也需要有效的科学管理。从功效论的角度来看，自然生态环境对于人类社会而言是不可或缺的重要资源，其效用已经渗透到社会生活中的各个方面；而从财富论的角度来看，生态环境系统也是人类的财富。所以，包括土地、矿产、森林，水体、生物等一切自然资源都具有经济价值，这就为生态资本创造了前提，由此生态资本概念应运而生。

生态资产中用于进行价值再生产或再创造的部分或全部投入份额称为生态资本。生态资本一般包括四方面的内涵：一是指生态资源的总量；二是指环境本身的自净能力；三是指生态资源的潜力；四是指生态环境的质量。

生态资本理论认为，通过加强生态投资可以使生态资本增值，但这种带有公益特征的投资行为如果得不到相应的回报，就无法保持这种行为的长期性。这就需要设计一种机制，通过生态保护受益者支付一定费用，使得生态投资者得到回报，从而激励人们开展生态保护投资，以保证生态资本的持续增值。

结合该理论，我们从流域生态服务提供者和流域生态系统服务贡献者两个方面来讨论补偿标准。

（一）对流域生态服务提供者的补偿标准

流域生态服务提供者是指生态资源和环境的所有人。我们可以有两种确定补偿标准的方案：一是为了使流域生态系统服务功能得以正常运转，而治理和恢复流域生态的要素，把治理与恢复的成本作为补偿标准；二是将生态系统所展现的生态服务价值作为补偿标准。第一种方案不能提升生态系统服务价值，其重点是对生态环境治理与恢复，维护生态服务功能，对改善流域生态环境作用不大，①第二种方案侧重于生态服务功能真正价值标准，但此方案需要估算生态服务功能的价格，而我国不具备完善的生态效益评价体系，如果以其作为补偿标准，将大大提高赔偿数额。因而笔者认为，生态服务补偿标准应为一个中间值，回收成本应大于管理与恢复资源环境的成本，但小于生态系统服务价值。

（二）对流域生态系统服务贡献者的补偿标准

由于补偿标准往往太低，使得法规对流域生态系统服务贡献者所制定的补偿，并没有对生态保护者起到积极的引导作用。比如按国务院有关规定，农民退耕一亩则每年国家补助150公斤粮食和20元现金，总共8年，该补偿标准太低，对农民生活几乎没有保障，也使得农民丧失对生态环境保护的积极性，并且后续容易导致一些社会问题，如退耕还林后农民由于生活陷入困难而再次选择返耕。

（三）流域生态补偿标准确定的参考因素

根据现有的实践，在我国流域生态补偿成本分为三类：流域生态保护和建设成本，水环境保护成本和其他成本。①流域生态保护与建设方面，有林业建设投入，流域上游水源区增加森林覆盖率发生的相应投入，包括退耕还林、公益林等；还有水源地区为保持水量、修复水质、减缓水土流失而投入的资金，包括建设与维护林业支出，建设与维护水土保持费用，生态移民花费，自然保护区建设与维护资金等；

水环境的保护和管理方面，有水量和水质监测上的投资，主要包括建设水质、水量监测站点和购买仪器设备等的投入，水质监测点和设备投资、购买水水质监测、现场操作和维护成本等；还有水污染控制投资，即投资上游地区点源污染的费用，主要包括污水处理设施和配套设施的建设、操作与维护成本、废物处理设施的运行和维护费用、农村面源污染控制投资（如家畜收集污染和处理费用，沼气建设成本）和其他非点源污染控制工程投资成本；

其他成本，如为保证水量而采取的节水措施投入，主要包括：集中供水工程项目、小型蓄水设施项目、工业节水设施改造项目、农业渠道防渗项目、节水农田灌溉设施建设项目等。

责任编辑：王 琦

作者：王亮亮

退耕还林法律问题研究论文 篇3：

浅析林业可持续发展建设中的营林工作

摘要：在我国的林业建设中，实现林业可持续发展的一个重要措施就是做好营林工作。营林工作所包含的工作内容较多，不但包括对现有森林的管理与维护，还包括对新森林的培育与扩充，除此之外还有一些其他关于保护森林的工作内容。做好营林工作，改进当前营林工作中存在的问题对于促进林业可持续发展有着重要意义。现本文就来简要谈谈林业可持续发展建设中的营林工作。

关键词：林业建设；可持续发展；营林；生态效益

可持续发展是整个世界都在不断追求并为之努力的发展方向，这是基于当前地球生态环境严重破坏的形势下而形成的。人类能够得以长期稳定发展主要是因为有一个赖以生存的自然环境，而这个生存环境一旦遭受破坏，甚至毁灭，那么人类的繁衍生产发展也就成了妄谈。面对眼下严峻的自然环境形势，大力实施可持续发展已经迫在眉睫。而林业作为一种生态产业，做好营林工作就成为了可持续发展建设中的一项重要工作内容。以下笔者就结合自己的工作经验，来谈谈林业可持续发展建设中的营林工作内容与生态意义。

一、营林工作的主要内容

目前在我国正在大力开展林业建设，并加强了营林工作管理，对营林工作的内容进行了补充与完善。改变了传统的营林工作模式，为林业的可持续发展建设提供了基础保障。在此笔者将林业建设中营林工作的主要内容做一总结，具体如下所示：

1、营林建设。尽管目前我国已经投入了大量的精力和资金在林业建设中，但林业发展的速度依然较为缓慢，为此加强营林建设依然是营林工作中的重点内容。为此，我们必须要不断发展林业产业体系，做好生态、安全等各方面的体系建设。深化改革林业发展模式，促进林业产业的快速健康发展。

2、提高林业资源总量。由于我国在建国初期的十几年中，为了发展经济而对森林进行了严重的破坏，使得我国的森林总量大量减少。为了能够恢复原有的森林总量。在营林工作中应当注意大力开垦荒山，推进退耕还林，充分利用土地资源，增大我国的林业资源总量。

3、严格把关造林质量。在加大造林工作力度的同时，要做好造林的质量验收工作，加强监督管理，增大幼林抚育管理投入力度，提高造林的成活率。以免一些地方政府或单位为了应对上级检查，而采取敷衍的方式进行造林，使得造林的成活率较低。严重影响了林业可持续发展建设的正常进行。

4加强生态公益林建设。对于生态公益林补偿资金发放工作，要切实采取措施，全面完成绿色通道工程建设任务。不断改进木材流通和经营加工管理，重点是加强对木材检查站的执法管理。

二、营林工作中需要完善的地方

在目前我国的营林工作发展与林业建设中，有一些林业单位还没有真正认清营林的工作重点，营林管理人员的基本素质还有待进一步提升。在工作中依然有一些地方是需要继续加强与完善的。笔者认为，至少应当对以下几方面内容进行加强与完善：

1、加强营林、造林基础。营林造林是补充森林资源、保持森林资源永续利用、保证林产工业原料供给的基础。目前我国十分重视植树造林，多次发出“植树造林，绿化祖国”的号召，并取得了可喜的业绩。但是长期以来过多依赖精神鼓励促进植树造林，忽视物质利益刺激。林业基础的加强，营造林积极性的调动离不开物质利益。

2、实施林区综合开发与多产业协调发展，提升林业系统发展功能。系统思考林业的发展，把发展林業同森林绿色食品、花卉园艺、特色加工业、森林旅游等有机结合起来。

3、全面提高林业科学技术水平。我国林业竞争力低的一个关键原因是技术水平低。在今后的林业建设与发展中，必须把提高林业生产技术水平放到突出地位。

4、实施林区综合开发与多产业协调发展， 退耕还林工程实施情况的监督为国家挽回森林，加强造林检查验收工作，提升林业系统发展功能，系统思考林业的发展。

5、克服重造轻管思想，加强抚育管理。前造林工作存在重造轻管，抚育管理中存在竞争力低的一个关键原因是技术水平低。在今针对上述存在的问题，森林资源管理和监项目造林轻一般造林的现象，幼林抚育的投入后的林业建设与发展中，必须把提高林业生产督部门要把对营林工作作为重点工作，技术水平放到突出地位。

三、营林工作中的法律建设问题

1、林权结构模式受约束

我国森林资源绝大部分属于国家和集体所有，但是这种产权结构完全是计划经济条件下的产物，是社会主义公有制基本经济制度在林业产权设置上的具体体现。其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度）而非林业可持续发展。

2、林业生态效益补偿制度建立的法律问题

生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。这一概念包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境保护做出努力并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，应当对其进行补偿，这是因为生态功能是具有价值的。

四、做好营林工作，促进林业可持续发展建设

森林资源是可再生资源，但是如果保护不当，就容易造成森林的消失，不仅对生态环境有极大的破坏，同时还影响到经济的发展。所以我国在大力倡导经济可持续发展的基础上，对我国的林业发展也实行了可持续发展计划，促进了我国的经济发展，使其具有更长远的发展道路。我国近些年来注意对林业的建设发展，大力的开展退耕还林，种植树木等各项建设工作，并且也取得了很大的进步，但是有些地方仍然对于林地的用途违法使用，大量的工业建筑占据了林地的使用面积，使本来就少的林地资源更加稀缺。国家已经派驻了监督检查队伍来对林地的用途进行监督检查，但是力度还是不够，有些制度还没有落到实处，所以要加大这方面的管理工作。

在营林工作的过程中，由于气候和病虫害对林业健康造成了极大的影响，出现大量的自然灾害。并且在树种的选择和营林结构上的不当，又会使树木生长过程中出现夭折，不利于长期发展。所以在营林的过程中，要充分的发挥社会主义科学观，用科学的方法管理森林，用先进的技术管理森林。

五、结语

总之，在林业可持续发展建设的实施过程中，加强营林建设，不断完善营林工作内容，加大营林工作的法制管理力度，不断采用新的林业技术手段来提高营林工作水平是当前林业单位工作中的重点内容。只有不断的提高营林工作效率，才能更好的促进林业可持续发展建设快速发展。

参考文献

[1]赵岩峰.浅析林业可持续发展建设中的营林工作.[J]民营科技，2011.[2]蓝林忠.营林工作对林业可持续发展重要性研究.[J]黑龙江科技信息，2011.

作者：赵宝龙　王学林