土地登记制度研究论文

土地登记制度研究论文 篇1：

我国土地登记制度的欠缺及完善

摘要：土地登记制度是世界各国为保护土地所有制，普遍采取的一项国家措施。作为国家的一项制度，必须有明确的法律规定、良好的运行机制和严格的技术规则，以保证制度的实施。我国现行土地登记制度不完善和制度本身存在的缺陷，是制约土地登记工作向前推进的主要原因。

关键词：我国土地登记制度 欠缺 完善

前言

自我国改革开放以来，土地管理制度叫开放以前发生的较大的变化，截止到目前为止，我国国家土地管理制度已经初步确立，并在发展过程中不断得到发展与完善。在土地管理制度的确立与完善过程中，在土地产权关系、产权纠纷、土地市场规范等问题上都发挥出了不可替代的作用。但是，这些还不容我们乐观，因为在其发展过程中由于起步晚、发展较快，所以还存在许多问题急需我们去完善。

一、土地登记制度的欠缺

1、土地登记的法制、规范性文件层级不够

此前作为土地登记工作主要的依据是《土地登记规则》，是原国家土地管理局以规范性文件的形式下发的。这在实际工作中，产生了一些问题。近年来，随着我国社会主义市场经济的发展，土地的资产价值日益显化，加强对对土地财产权益的保护随着《物权法》实施的日趋强烈。我国原有的土地登记规范性文件，有必要不断提高法律效力层级，才能进一步发挥土地权利保护的效力。

2、土地登记多头管理

1995年制定的《担保法》明确规定的不动产登记部门有4个，这些部门都是有关不动产的行政管理部门；另外还有未明确所指的“县级以下地方人民政府规定的部门”，当两个或者两个以上的登記不统一时，不但会损害当事人的正当利益，而且会扰乱正常的财产法律秩序和不动产市场秩序。以农用地为例，不同用途农用地的登记有不同的资源管理法来规范，土地管理法规定，全民所有制集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权应分别依照森林法、草原法和渔业法的有关规定确认林地、草地的所有权或使用权以及水面滩涂的养殖使用权，使农用地分头登记管理。

3、土地登记中政府和市场职能界限模糊

土地登记作为国家措施，应与其他行业一样，在国家法律的约束下，由国家行政、事业（科研）、企业（中介）权能构成相互支撑、相互制约、保证正常运转的高效机制。而目前土地登记从上到下不同程度地存在行政、事业、企业职责不明、监督不力的现象。我国法律明确规定行政单位办理土地登记，而有些行政单位没有任何授权，却交由盈利性质的事业单位办理；还有些应由企业办理的事情，如登记需要的宗地图测绘等工作，政府行政部门没有为其创造条件，而是陷在事务堆里不能自拔。

4、土地信息的应用价值难以有效发挥

作为土地管理工作的基础性工作，土地登记是国家掌握土地动态变化的重要信息源之一，也是对土地市场实施有效监管的关键措施。土地登记技术手段优劣决定着土地登记资料的现势性和准确性，并直接影响着土地登记的权威性和公信力。目前部分地区国土部门采用专业土地登记软件进行土地登记和发证工作尚在少数，有相当一部分地区由于资金、人员等方面的问题，仍采取较为原始的手工登记、机械打印或干脆手工填写发证方式，变更登记、登记资料更新相对滞后，公示作用无法正常发挥。而且，即使采用计算机技术进行土地登记的地方，真正做到信息共享可实现公开查询的也为数不多，土地市场信息服务严重滞后。

二、土地登记制度完善对策

1、完善并逐步提高土地登记的法律效力

由于土地市场是我国最为重要的市场，人民群众日常最为重要的经济活动也集中在土地等不动产领域，完善土地产权登记法律制度，使土地权利的变动获得社会的承认和法律的保护，发挥土地登记的公示公信作用，对于我国市场经济的发展和社会秩序的稳定非常重要。在我国，在法律效力上宪法具有最高的法律效力，其次是法律、行政法规、地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，省、自治区的人民政府制定的规章效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。作法我国土地登记生要法律制度。据了解，早在10多年前，我国就有了规范和指导土地登记的规范性文件《土地登记规则》，2008年2月1日开始实施根据《物权法》而制定的《土地登记办法》，这两份土地登记文件都是作为土地管理部门制定并出台的部门规章，在法律效力上都属同一个法律效力层次。在我国房地产市场迅猛发展和土地市场交易活跃的今天，应尽快制定《土地登记法》，明确和统一土地登记的机关、程序和法律效力。

2、正确界定政府和市场在土地登记中的职能

按照我国现行法律规定，土地登记主管部门为县级以上国土资源行政主管部门。土地登记是政府职能部门的工作，土地登记机关按照法律规定，必须行使政府部门的职能，有所作为。例如，制定规章、政策、技术标准，组织先进技术的推广应用等，对土地权利关系可以进行合理干预，承担管理与执行的职责；事业单位应按照规定的职责，做好土地登记技术方法研究，规范标准，资料查询和行政机关委托办理的业务；中介机构则由专业人员组成并取得准入资格，土地登记代理、地籍测量等业务，由中介机构来完成。三者之间并通过完善各项制度，建立各实体间相互促进、相互制约的运行机制，推动土地登记工作。

3、建立符合国情的土地登记制度体系

土地登记制度按登记机构服务内容可划分为业务执行制度和管理制度、社会服务制度三种类型。业务执行制度是指土地登记机关在开展土地登记业务时，为保证登记内容和登记程序的合法性，按照法律法规以及技术规范制定的一系列办事规则。具体可分为：申请制度、调查制度、审查制度、公告制度、注册制度、发证制度。管理制度是为保证登记机关顺利开展各项工作，提高土地登记质量，保证土地登记公信力所制定的一系列内部管理规定。具体可分为：土地登记人员持证上岗制度、土地登记人员回避制度、土地证书监制制度、土地证书查验制度。社会服务制度是指利用土地登记资料向全社会承诺服务以及接受社会监督的工作制度。具体可分为：土地登记代理制度、土地登记公开查询制度、土地登记赔偿制度。通过不断完善，实现三项制度的良性互动作用，逐步建立符合我国国情的土地登记制度。

4、努力实现优质的信息化服务

培养土地登记人员自觉接受全新观念的意识，使其自觉运用现代科技解决土地登记技术问题。通过建立土地登记人员继续教育制度，重视土地登记人员法律法规和技术技能培训，提高土地登记业务水平，促进全面提高土地登记岗位人员的业务技能。建立以土地调查、登记内容为主要信息来源的土地信息网络，使土地登记更好地为经济发展、城市化发展、土地利用总体规划以及政府决策服务。尽快实现土地登记信息的公开查询，以保证土地市场的公开、公正、公平，促进土地市场健康有序发展。

结束语

总之，当前，做好土地登记制度存在着深层次问题的清理工作，找准土地登记与现代物权思想和的结合点，为修订现行有关法律规定、业务体系以及技术规则做好准备，成为亟待解决的问题。

参考文献

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作者：马丽侠

土地登记制度研究论文 篇2：

英国土地登记制度及其对我国的启示

摘要：英国是土地登记制度开展较早的国家，拥有比较成熟、完备的土地登记体系，土地登记制度形成了自己的特点，我国土地登记制度的完善，核心内容是要把资产转化为资本，有必要借鉴英国土地登记制度的经验，该文指出，我国应突出以产权为核心的土地登记；强化土地登记的技术投入；健全土地登记的运行机制；完善土地登记的法律责任；从而保护土地权利人的合法权益、保障土地市场交易安全，

关键词：产权登记；统一登记；登记技术；法律责任

世界各国高度重视土地登记制度，国际上通行的土地登记制度有契税登记制、权利登记制和托伦斯登记制，其中权利登记制和托伦斯登记制同属产权登记模式，我国土地登记制度兼具权利登记制和托伦斯登记制的特点，偏重权利登记制；其发展方向是通过土地登记确认土地权属关系，把资产转化为资本，英国采行的是托伦斯登记制，它虽然与权利登记制存在一定差异，但基本精神与权利登记制相同，同为一种产权登记的模式，英国土地登记制度相对成熟而完备，为我国进一步完善土地登记制度提供了有益启示，

一、英国土地登记制度及其特点

英国通过土地登记不仅彰显了土地的资源价值，而且顺利实现了土地的资本价值，

(一)　土地登记是一种产权登记

英国从十九世纪中后期就逐步建立起了比较成熟的土地登记制度，2003年lO月13日同时生效的《土地登记法》和《土地登记规则》是其土地登记的基本法律规范，这是对过去法律规则的一个传承，土地登记法律表现出连续性、体系性，符合历史发展的进程，使土地登记更加行之有效，

“英国的土地登记是一种产权登记，这种登记要求在土地登记之前，必须参照地图对其产权予以确认，如有必要，还必须去实地勘测其边界线，保有人必须为其产权提供证据以满足土地登记官的要求，”土地登记由国家主持进行全面的不动产资源调查．根据调查的情况进行总登记，并由政府根据登记簿的情况制作权利书状，交付权利人，该权利证书具有证明权利存在的效果，英国土地产权登记的目的在于，面向服务土地市场的交易活动，以简化市场交易过程中律师所承办的各种法律手续，促进土地资源的有效利用，

(二)　实行土地统一登记

英国负责土地登记事务的机构是于1862年设置的土地登记局，“该机构在行政上隶属于司法部领导．是政府唯一从事土地权属的审查、确认、登记、发证以及办理过户换证的部门，”其下设21个分局，土地登记证书以同一制式的形式颁发，均代表国家土地登记局，英国土地登记局的显著特点是，总局对各分局实行垂直领导，以便登记局的土地登记工作免受其他各级行政机关的政策干预，除此之外，法律规定土地登记局有权依据现实的房地产市场交易情况，调整本年度间土地登记收费标准，并以此来支付系统的年度预算，不难看出，土地登记局的机构设置简单，重视统一管理和提高实效．以土地市场交易服务为主要设立、调整目标，

(三)　先进的土地登记技术

土地登记信息的公开化、系统化，有利于土地市场产权明晰、保证了交易安全、真实、高效，英国土地登记制度规定，“不论私地还是公地的买卖都必须到土地登记局办理过户、登记、换证手续，否则不受法律保护，同时规定登记局与军用测绘部门配合密切，登记所需的图件，一般由军用测绘部门负责提供，宗地图由业主委托测量师测绘，”土地登记局工作人员总数约为一万两千人，其中测绘专业队伍高达两千人，英国土地登记管理计算机化程度也比较高，土地登记资料可以很便捷的进行公开查询，使土地交易程序简便；有利于缩短交易时间，降低土地交易的成本；也有利于信息公开、共享和公正，可见，英国的土地登记在登记技术方法上有其完备的系统，

美国吸收了英国土地登记制度的特点，建立了适合自己情况的一套索引系统，所有权调查人可以利用索引查找所需的土地及其转让文件的卷号和页码，大多数州土地登记机关都建有名字索引系统，包括出让人一受让人索引和受让人一出让人索引，H出让人索引用于寻找已登记的土地转让，受让人索引是通过时间追溯转让源头，土地索引系统可以让调查人在某时间段内找到一宗地的所有交易．政府只提供保存土地登记材料的地方和提供调查人检索土地登记服务，

(四)　明确的土地登记法律责任

在英国，当土地登记出现错误时，允许修改；造成业主损失的，予以赔偿，赔偿一般采用协商解决，利益受损的一方可向登记总局申诉或向法院起诉，法律规定：当登记错误导致另一业主多用土地，多用土地者不必进行土地补偿，而少获土地者可向登记部门申请赔偿，登记机关负损害赔偿之责，德国是典型的权利登记制国家，但赔偿责任也是明确的，《德国民法典》第八百九十二条规定，对因法律行为而取得土地权利的，土地登记薄册的内容视为正确，为了维护交易安全，保障登记公信力，德国采取了完善登记机构、设备，严格规定登记要件等措施，以减少或杜绝由于登记薄册记载错误导致同真实权利关系造成差异的情况出现，否则国家对受害人进行补偿，保障权利人产权和利益，

二、我国土地登记制度存在的问题

我国《土地登记办法》(2008年)出台后，土地所有权和使用权应受法律保护的内容更加明确，土地登记向规范化、法制化、信息化的方向发展，但和英国相比，我国土地登记制度缺乏历史的传承性，在新的形势下还面临诸多问题，

(一)　土地产权登记的内容不完善

英国成功建立起土地产权登记制度，核心内容是把资产转化为资本，并通过登记的方式将其合法化，许多土地市场不健全的国家，不在于资源的欠缺或缺乏可以支配的财产，而在于“他们的财产权利，没有得到可靠地登记和确认，无法顺利地转化为资本，他们的交易，只能在彼此了解和信任的范围狭隘的熟人圈子中进行，而不能延伸到更开阔的市场上，他们的资产，既不能作为抵押物而获得投资也不能投资为股票，”可见，完善土地产权登记是建立土地市场的先决条件，是市场交易健康发展的必然要求，是变土地资产为资本的重要途径，

我国大部分土地都集中在农村，农村土地产权不明，不利于土地登记的进行，(1)农村土地所有权主体多样化使真正的所有权主体身份模糊，降低了土地登记保障权利人产权的能力，(2)由于土地使用权无证交易、抵押及使用权转移和限制条件不清等原因，使得国有资产大量流失到小集体、个人的腰包中．不利于社会利益的公平分配，在土地市场还存在一些违法交易乃至暗箱操作等不法现象，阻碍了公开、公平、公正的土地市场机制建设，降低了土地市场的良性竞争力，而且当发生土地产权纠纷时，因为没有专门的裁决机构，只能临时抽调人员进行裁决，致使效率极低，增加了登记成本，(3)土地资源零散、分离，特别是农村土地零碎化现象非常严

重，不利于资源的整合，导致登记过程繁琐、复杂、耗时，

(二)　土地登记运行机制不健全

我国土地登记机关是受理土地登记申请，组织地籍调查并进行审查和办理登记发证的县级以上土地管理的行政部门，“土地登记机关一般是在土地管理部门内设置的地籍处、科、股等，或者隶属于土地部门的，公开对外受理土地登记事宜的专职机构，”但是，《中华人民共和国物权法》第十条虽然规定了国家对不动产实行统一登记制度，却没有规定统一登记的范围和统一的登记机构，目前，土地登记存在“多头执政”的局面，《森林法》、《草原法》、《城市房地产管理法》、《农地承包经营法》中均有涉及土地登记的条款，并且都依土地用途类别区分不同，由多个部门实施管辖，如房屋由住房和城乡建设部门主管和登记，建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门负责登记，草地由农业部门进行主管和登记，林地由林业部门进行管理和登记．承包经营的耕地由农业部门进行登记等，这既加重了土地权利人合法行使土地权利的成本，也导致部门问权利的交叉重叠，影响行政效率，由于各项登记权属界线不清．权利归属不明确，还容易引发土地纠纷、影响社会和谐，

(三)　土地登记技术水平不高

各国涉及土地登记的技术很多，但以地籍调查技术、办公自动化技术、地理信息系统技术和互联网技术为主以促进土地登记的现代化、科学化、信息化发展，英国在2002年5月制定的10年战略发展计划中明确规定了在2003年提供强大的、明晰的数据服务，在2005年对主要的土地登记提供在线服务及建立健全电子处理事务系统等工作目标，最终创建和完善电子交易系统，该战略的实现依赖于发达的登记技术，英国的土地证书中的地产宗地图(包括土地使用合同书附图和房地产登记卡附图)的测量都要来源于土地测绘局，这样使得土地登记具有统一性、完整性，避免信息的重叠与遗漏，根据英国《土地登记法》，“登记簿除了依旧向公众开放外，公众可以获得土地登记局保存的电子格式的土地登记簿历史副本，除非有特殊规定．公众可以获得2003年10月13日以后提交给土地登记局的任何文件．”土地登记信息公开化程度越来越高，我国虽然有《土地登记资料公开查询办法》(2003年)的相关规定，但进行资料查询的手续繁琐，查询内容有局限，而且没有做到土地登记的全覆盖，地籍管理信息化建设能力较弱，

英国土地登记局还会及时对信息图表进行更新以提高工作效率，而我国登记技术推广范围小，技术更新耗时长，仪器设备利用率低，土地登记办事速度慢．土地登记资料使用受限，土地登记工作效率提高存在明显障碍，目前，我国尚没有一个完整的可供土地所有者、使用者查询资料的机制；对于信息的更新和变更也没有一个权威的系统加以公示；更没有一个专业的咨询平台解答申请登记人员的相应疑问；土地登记技术水平亟待提高，

(四)　土地登记法律责任的规定不足

《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准，”但对由于人为造成的可避免的对申请人利益的损害行为及对善意第三人的救济行为，我国相关法律没有明确规定赔偿责任、方式及金额，这必然影响到我国政府公共服务能力不足、公信力不够．影响了土地登记的效力，

三、完善我国土地登记制度的建议

“土地登记对土地管理至关重要，土地登记是对土地产权形式上的确认和保护，据统计，我国国有土地使用权登记率达86％，集体土地所有权登记率达53％，集体建设用地使用权(包括宅基地使用权)登记率为73％，”由于我国的土地登记工作具有滞后性，致使国有土地被大量蚕食，土地权属纷争频繁发生，要求我们积极借鉴英国土地登记制度的经验，寻求有益的启示，

(一)　突出以产权为核心的土地登记

土地产权登记对权利人土地使用权的取得、抵押、转让、出租等行为具有积极意义，权利人可根据我国土地规范的规定，依法进行登记后，获得保护其行使有关土地使用权的法律效力，通过土地产权登记，还可以为土地使用权合法性进行公示，使第三人了解土地使用权的状况，同时还能为国家提供完整的、直接的、确切的土地产权信息，提高国家监督和市场宏观调控的能力，

首先，应加快集体土地所有权和集体建设用地使用权的登记发证工作，在我国广大农村地区，法律明确规定了农民集体土地所有权是法律确定的农民集体的重要财产权．农村土地承包经营权是承包农民的重要财产权，经过登记，可以将农民对农村集体土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来，并公示于众，而且这些法定的权利和义务均属强制性规范，这样农民的权益就能切实地得到法律的保障，特别是集体土地所有权是我国农村土地产权制度的核心，尽快完成集体土地所有权登记发证工作，才能明确集体土地产权主体，明确国家、集体之间的权属界线，明确集体土地的权利义务，并依法对存在争议的土地进行调解、确权，同时，土地登记后确认了土地所有权和使用权，还可以有效刺激土地的流转，使零散土地最终实现相对集中和规模化，正如有些学者指出，农地市场可以作为矫正耕地零碎化的一个工具，并能够降低耕地零散化程度，促进农村土地市场的发育，从这个意义上说，加强土地产权的登记，即使在短期内会耗费较大成本，也是值得的，

其次，应强化土地产权变更管理，及时掌握产权变更、流转的情况和相关信息，保持产籍资料的准确和真实，保护各权利人的合法权益不受侵犯，保障土地产权市场的良好秩序，明确的产权归属、有力的国家监督加上完备的市场机制．可以促进国有土地充分而合理的使用，减少土地资源的浪费，实现土地资源的可持续利用，加速培育和规范健康的土地市场交易体制以适应社会、经济的发展，

(二)　健全土地登记的运行机制

土地登记是对土地产权形式上的确认和保护．土地登记管理是对产权人权益的保护，土地登记制度是政府以国家的公信力对土地权益人合法权益的保护．是对土地市场交易安全的保护，土地登记制度的运行必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制，

首先，应该建立和健全土地统一登记制度，应该做到“城乡统一登记，即‘四统一，两并重’，四统一即各类土地统一登记、城乡统一登记、房产统一登记、统一登记过程；两并重即数量与质量并重、静态与动态并重，以保障土地交易中各方权利人的利益，”在我国，应由国土资源管理部门作为土地统一登记的机构，因为土地才是最重要的不动产，房产、林地等其他不动产均附着于其上，土地登记从性质上说可以覆盖全部不动产登记，实践也证明，土地证应当是土地物权的唯一凭证．林权证代表林权，草原证代表草权，只有土地证才能证明土地物权的效力进入市场，进行抵押、担保等融资和交易行

为，

其次，应搭建公众参与平台，促进土地登记制度的完善，公众参与能够积极推进土地登记制度的民主化、公正化，可以事先化解不公正的土地登记行为所产生的不良影响和社会矛盾，这就需要积极引导我国公民开展公众参与，采取座谈会、论证会、听证会等形式尽量公开征求群众意见，鼓励公众更多地关注土地市场交易动态，更好保障自己的合法利益并明确应该承担的责任，

(三)　强化土地登记技术的投入 对土地市场发展起关键作用的是系统、持续、完整、健康的土地登记系统，通常认为，登记具有公示和保护交易安全作用的两大功能，目前，我国土地登记主要体现为一种管理监督手段，与英国土地登记制度相比，未能充分发挥对交易安全保障的作用，“主要原因是土地登记的技术水平很低，信息获取能力不高，没有充分利用信息技术、计算机技术和现代测绘技术成果，”

首先，我们要运用先进科技手段，实现土地管理的网络化、信息化和现代化，加快土地登记规范化、系统化进程，我们可以结合国情和地理结构．建立起土地登记信息索引系统，具体步骤是，按行政区域划分索引区块，再将各部分的信息汇总形成一个系统性、全国性、公开化的土地信息索引网络，实现由部分到整体、由分散到集中的信息整合，以达到信息统一、资源共享、资料准确、查询便捷、更新及时，从而减少登记时间和提高登记效率，特别是随着经济的发展，健全土地市场的需求与日俱增，而市场经济的一大特点是分散决策，信息的整合便显得十分必要，土地信息索引网络平台的建立，能够及时准确地发布土地交易信息、经济政策及政府决策，建立健全市场信息系统和统计制度以促进信息披露的制度化，

其次，我们要充分利用先进的技术资源界定土地界限，具体地说，应该科学划分土地登记的类型，减少土地权属争议；由点到面，把登记面积覆盖到全国范围，统一宗地图来源，由于经济发展的不协调、技术运用率的参差不齐，尤其要加强经济、技术落后地区的使用技术资源意识、并进行本土技术人员技能培训工作；对调查和公开的资料必须经过充分论证，保证土地登记数据完整、真实、可信，因此，政府要增加财政投入，广纳具备高素质的技术人才，夯实土地登记调查的技术队伍，

(四)　完善土地登记的法律责任

在托伦斯登记制中，由登记机关负损害赔偿之责，登记机关因此设有赔偿基金；而在权利登记制中，国家负损害赔偿之责，而无论是权利登记制还是托伦斯登记制，明确登记赔偿责任和赔偿主体都是必要的，

首先．我们应明确规定登记赔偿的责任，为了使登记机关能够顺利开展各项工作，提高土地登记质量和效率，我国《土地登记办法》第四条规定了土地登记人员持证上岗制度，把登记工作纳入科学化、法律化的轨道，该法第七十四条还规定，对土地登记工作人员违法行为给予行政处分乃至刑事处罚，但没有对赔偿责任进行规定，我们应当把土地登记赔偿写入法律中，明确赔偿责任的构成条件、责任归属、赔偿金额，如对登记机关及工作人员因重大故意或过失，造成的拒登、错登或缓登的情况，损害了权利人利益的，当事人所受损失理应得到赔偿：同时还要在法律中注明在更正错登或漏登登记时．明确保护善意第三人的利益，

其次．土地登记赔偿责任的主体应当明确，由于英国土地登记局虽是政府部门但又独立于财政预算之外，经费来源于土地登记费，所得土地登记费不纳入政府税务部，一切费用的运作自行支配，土地登记机关负赔偿之责，在我国，由于土地登记由政府职能部门进行，土地登记具有不可推翻的法律效力，任何人都可信赖登记，登记错误导致权利人利益受损的，目前应由国家承担赔偿责任，当土地登记机关运行机制倾向独立时，可以由登记机关负损害赔偿之责，

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责任编辑　王友海

作者：才惠莲 房芳

土地登记制度研究论文 篇3：

土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议

摘要： 土地承包经营权确权登记工作的开展有利于保护农民土地权益、有效管理农村土地、促进农村经济发展、减少农村土地纠纷，而现行相关法律法规的不完善、相关部门操作混乱、农民土地的种种矛盾影响和制约着农地确权登记工作的开展。通过对国外土地登记制度的比较分析可知，土地登记法律的完善、公信力的确立、赔偿制度的建立、土地登记资料的公开为我国提供了有益的启示和借鉴。加快和完善我国农地确权登记工作要完善立法，统一机制，强化培训，筹措资金，解决纠纷。

关键词： 土地权益；土地承包经营权；确权登记；现状；法律建议

在十八届三中全会的改革方案中，土地改革是其中的重要内容，土地是万物之本，是最重要、最基础的不动产。土地承包经营权确权登记是有效管理农村土地和开展适度规模经营的基础，2013年中央一号文件要求全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、甚至不清等问题。通过对土地承包经营权的确权，有利于保障农民的经济来源，明确农民土地权益；有利于政府有效管理土地，建设现代农业；有利于减少农村土地纠纷，推进新型城镇化的进程。

1 土地承包经营权确权登记的现状及其意义

1 1 土地承包经营权确权登记的现状

自开展土地确权登记工作以来，多个省、县、乡镇的试点工作顺利进行，上海、浙江、江苏、安徽、四川等地在二轮承包的基础上，在个别区、县展开土地承包经营权确权工作。通过试点工作，基本上做到了明确土地产权、保护农民土地权益、化解农村土地纠纷、维护社会稳定，起到了良好的效果。但是，实际农村土地承包经营状况复杂，在土地承包经营确权登记的管理工作中还存在着一些证地不相符、档案数据不一致、土地管理不到位等问题，这些问题是亟须解决的。同时，土地承包经营权确权工作不应该只局限于试点地区，应该在全国范围内推广，并深化推进土地改革，造福全国人民。

1 2 土地承包经营权确权登记的意义

1 2 1 有利于保护农民土地权益 农村土地承包经营权确权工作的开展有利于维护农民的土地权益。长期以来，农民以土地为生，土地的效益与农民的生存息息相关，然而侵害农民土地权益的现象却屡屡发生。通过对土地承包经营权的确权登记，长期有效地保护农民土地权利，加强农民土地权利的稳定性，巩固农民对所有土地承包经营权利的法律效力，利于农民对土地投资，也方便土地流转等问题的解决。

1 2 2 有利于有效管理农村土地 开展土地承包经营权确权工作有利于加强政府等相关部门对土地的管理。相关部门通过对土地的确权，掌握农民承包经营土地及农户的详细信息，建立材料管理档案，促进土地管理的信息化，可以更加合理有效地管理土地，从而有利于政府制定实施支农惠农的土地政策，推动农村土地经济的发展，并有利于更加有效地利用土地资源，促进农村土地市场和谐稳定发展。

1 2 3 有利于促进农村经济发展 进行土地承包经营权确权工作，有利于促进农村规模经济建设，发展现代农业。确权工作的开展，使得农民土地承包经营合理化、合法化、有序化，减少和解决了土地纠纷，使农民安心、放心地种植土地，增加土地投资，积极响应政府建设现代农业政策的号召。土地确权工作是土地流转的基础，是建设土地市场、创新新农业经营体制的保障。促进农村经济的发展，必须做好土地确权工作。

1 2 4 有利于减少农村土地纠纷 对土地承包经营权的确权有利于解决农村土地纠纷。农村土地纠纷长期存在，可以通过对土地承包经营权的确权，清晰明确地划分土地的范围，使农民明确自己的土地界限，了解自己的土地权利，树立土地保护法律意识，从而有利于政府妥善化解土地承包经营纠纷并减少农民之间产生的土地纠纷。

2 土地承包经营权确权登记的问题分析

2 1 相关法律法规的不完善增加了确权登记的难度

目前的《农村土地承包法》《物权法》对土地登记都做了明确的规定，但就农村土地登记的实际情况来看，我国在土地登记方面是存在法律缺陷的，主要有以下3个问题。

2 1 1 法律法规之间的相互冲突 《农村土地承包法》规定，承包方和发包方通过制定土地承包合同获得土地的承包经营权，这是对承包方获得土地承包经营权的法律规定。而《物权法》将农村土地承包经营权规定为一种用益物权，进行土地登记后，由行政机关颁发土地确权登记证书，产生公示、公信的效应。但是在农民取得土地承包合同、获得土地承包权的过程中，并没有看到物权所要求的公示内容，所以该土地确权登记只是一种行政管理登记而非物权登记 [1]。

2 1 2 现有土地权利没有法律保障 从目前土地确权登记工作试点区的情况来看，存在着这样一个问题：政策制定者的侧重点是在土地确权登记后方便土地流转，从而增加农民收入，发展现代化农业。而农民关心的则是如何通过土地确权保证现有土地制度赋予农民的土地权利在现实中得到落实 [2]，恰恰在如何保障这些法律赋予的权利方面，现有法律存在缺陷。由于两者关心的侧重点不同，在理解上不能达成一致，确权登记工作难免受到影响。

2 1 3 土地承包权属问题成为最大问题 开展土地确权登记工作以来，工作人员遇到的最大、最头疼的问题就是土地权属问题，即因土地承包地块面积不准、四至不清等问题所引起的土地所有权或者使用权的归属问题。虽然目前已有《土地权属争议调查处理办法》来处理土地权属不清的问题，可是在实际工作中土地权属问题涉及多方法律关系，问题复杂难解，而法律规定却不能面面俱到。

2 2 相关部门操作混乱制约了确权工作的开展

我国农村人口众多，在全国开展农村土地确权工作是一项艰巨的任务；同时，地理环境的不统一又给确权工作增加了难度。部分地区土地情况复杂多变、工作量大，制约了土地登记工作的开展。在工作过程中承包政策操作不规范，特别是承包经营权证管理发放不规范、地籍管理不科学、政策落实不到位、政出多门，导致工作结果不尽如人意，反而增加了农民负担，引起了更多的土地纠纷与农民不满，使得土地承包经营确权工作没有普遍展开 [3]。同时，土地确权工作是一项浩大工程，需要大量资金的支持，然而实践中资金的缺乏调动不起乡镇干部及工作人员的积极性，使得土地确权工作实施困难。

2 3 农民土地的种种矛盾阻碍了确权登记的进行

农民土地权益纠纷的存在，使得土地确权工作困难重重。农村土地权属问题复杂，许多情况下土地流动性大、界限模糊，土地矛盾层层叠加。如农民之间随意的土地流转、自行开垦土地、擅自调整土地界限等情况造成了较多土地纠纷。此外，随着国家农业政策的调整、农产品价格的提高、土地使用价值的提高，农民纷纷返乡争抢种植土地也引发了许多纠纷。以上这些纠纷产生的原因复杂，存在的时间较长，涉及的农户关系较多，具有明显的群体化，这些纠纷能否得当处理，直接影响土地承包关系的稳定以及后期农村土地市场的建立。

3 国外土地登记制度的比较与借鉴

3 1 国外土地登记制度的比较考察

3 1 1 德国 德国的土地权利登记采取土地强制登记模式，实行实质性审查，土地登记具有公信力，一切土地权利的取得、变更必须登记，只有经过土地登记机关登记后才发生法律效力。登记机关对登记的申请进行实质审查，即除对申请登记的程序、手续是否完备进行审查外，还要对发生权利的变更原因进行核查认定后才可登记，一经登记便有权利 [4]。土地登记具有公信力，具有法律效力，即使登记本身有瑕疵，但是对于善意取得土地权利的第3人仍具有法律效力，善意第3人不负返还义务。在土地登记的整个过程中，登记机关对土地交易安全起着十分重要的作用。

3 1 2 法国 法国土地登记采取契约生效模式，实行形式审查，土地登记不具有公信力。法国实施的土地契约登记制度是指对于土地的权利，由当事人取得一致意见，双方订立契约即可生效。政府登记机关根据契约订立的内容，进行形式审查并不对契约内容等做实质审查，即可办理登记，经登记后，土地权利可对抗第3人 [5]。对于土地利益相关者在主张其权利时，按照实体法律决定该土地权利的归属。登记的土地在法律上不具有公信力，只是一种公开登记，方便土地利益关系者查阅和了解。

3 1 3 澳大利亚 澳大利亚的土地登记采取非强迫模式，实行实质审查，土地登记具有公信力并颁发土地凭证。澳大利亚实施的是托伦斯登记制度，属于不动产登记制度。当事人自行决定土地的初始登记，政府不强制要求，但经政府登记机关登记后，该土地权利的变更必须经过登记机关的登记，即国家不要求一切土地强制性登记，但一经登记，土地权益的变动必须登记才可发生效力。登记机关依据相关法律对土地登记申请材料进行实质审查，确认登记后向土地申请人颁发土地权利凭证；同时登记具有绝对公信力，一经登记的土地将受法律的保护，登记机关对土地错记、漏记及虚假登记的，负有损害赔偿责任 [6]。

3 2 国外土地登记制度的经验启示

通过对以上3个国家的土地登记制度的对比分析，为我国土地登记工作的完善提供了可借鉴之处。

3 2 1 土地法律法规的完善 国外在土地登记方面的法律法规相当完善。德国有1897年的《土地登记条例》、1935年的《土地登记条例施行法》《土地登记设施法及施行法》、1936年的《土地登记官职责条例》等法律法规。澳大利亚各州都有一套健全的土地登记法律和规定，这些法律和规定是托伦斯土地登记系统的主要法律依据，如在新南威尔士州，土地登记主要依据《不动产法》《多层产权法》。

3 2 2 土地登记公信力的确立 土地登记具备公信力，才能保证土地确权登记工作在全国全面开展起来。土地经过登记后即受到法律的保护，所产生的公信力使权益人相信其土地权利存在着权威性。经过土地登记后，能够保护土地交易，增加社会公众信任度，是完善我国土地登记体系的重要一步。

3 2 3 土地登记赔偿制度的建立 国外主张土地登记赔偿制度，土地登记工作是政府的一种行政工作，因工作人员工作的失误等原因造成土地登记档案错误、缺失、失真并损害土地权益人利益的，应当进行损害赔偿，从而大大减少由土地登记带来的损失。

3 2 4 土地登记资料的公开 登记机关的土地登记信息在机构内部分支和机构外部进行数据共享。其他需要土地登记信息的机关与土地登记机关建立资料链接，以简化信息来源、方便工作、互相监督。使得土地登记信息公开、透明，从而推动土地登记管理信息化、社会化，方便土地利益相关人通过网络对土地登记资料进行查询。

4 土地承包经营权确权登记的法律建议

4 1 完善立法，加快确权登记进度

加强土地立法的完善，是开展土地确权登记工作的重要前提。在目前的情况下，应由农业部颁布《土地承包经营权确权登记实施细则》的部门规章，填补现有法律法规的缺陷，保证土地确权登记工作的顺利开展，从而加快进度。新的法律文件应该包括以下几个方面。

4 1 1 采取统一登记生效方式 土地承包经营权的登记应与一般不动产登记制度一致，保证土地承包经营权的物权效力一致。土地是以什么样的方式承包以及在承包的过程中权利的变更、转让等都应采用统一的登记生效方式 [7]。一经登记，农民的土地权益受到法律的保护，土地确权登记证书是土地承包、转让的唯一凭证。土地凭证不再是土地权利存在的一种证明，而是农民土地权益保障的依据，具有法律效力。

4 1 2 保障农民现有土地权利 现有的土地法律法规赋予农民的土地权利并没有得到实际的保障，许多弱势农民、穷困农民的权利在遭到侵犯，因此仅有土地凭证是不够的。一方面须要国家力量介入到基层农村中去，为农民土地承包权利的实现提供持续性的保障；另一方面，制定权利保障法律条例，将实现基层农民权利列入法律程序，实现农民权利的获得和实现均在法律的保护之下。

4 1 3 推进权属处理方法法制化 目前农村权属问题的解决对土地确权登记工作至关重要。在与基层农村土地管理人员的交流沟通过程中，面对复杂的权属问题时，有这样的一个解决办法：在保持土地现状的情况下，尊重农民的双方意见，考虑土地效益的最大化，划分土地临时界限，实行临时工作界限，这是目前针对土地权属问题最行之有效的解决办法。

4 2 统一机制，加强农村土地管理

统一的土地确权工作机制，是开展土地确权工作的基础，应对全国城乡土地、地籍实施统一的工作标准、规范的操作程序、科学的管理，设立专门负责土地确权工作的机关。目前，国土资源部已成立了不动产登记局，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作。同时，在开展土地确权工作的过程中，须要国土、农业、法制等相关部门互相协作、各司其职、互相监督、井然有序地完成土地确权工作中相应的部分，确保土地确权工作有条不紊地开展。

4 3 强化培训，规范执行人员工作

提高执行人员工作的专业化水平，是开展土地确权工作的保障。 在开展土地确权工作之前，应对相关工作人员进行农村土地确权颁证相关法律、法规、政策、业务操作的专业培训。通过培训提高工作人员的技能，准确理解和把握政策界限，掌握具体的操作规范。在工作开展的过程中，定期对工作人员进行政策性指导、组织培训学习，紧密跟踪土地进展，以便解决工作过程中出现的新问题。同时倡导工作人员在面对土地纠纷时，以人民的意愿为主，保障农民的合法权益。土地确权工作的完成依赖农民群众，要加强与农民群众的合作，建立民主协商机制，不积压问题，确保确权颁证工作顺利进行 [8]。

4 4 筹措资金，支持确权工作开展

财政资金的支持，是开展土地确权工作的后盾。全国开展土地确权工作是一个时间长久、工作量大、耗资较多的工程，全国各乡各镇土地确权工作的进行，都离不开国家政府的资金支持，资金的充足与否，直接影响着土地确权工作的质量和进度。建议在农村土地确权初始登记时，可由政府给予一定的资金支持来实现免费登记，从而早日实现在全国全面展开土地确权工作。政府要落实这项经费的保障，避免增加农民负担，确保工作正常进行 [9]。对于农村经济相对薄弱的乡镇，上级政府应给予更多的关心、更多的支持，或开展镇镇互助的形式进行合作，推动土地确权工作的进行，形成土地确权规模效应。

4 5 尊重民意，健全纠纷解决机制

土地纠纷的顺利解决，是开展土地确权工作的必要前提。土地纠纷复杂多样，必须具体问题具体分析。因土地承包经营发生纠纷的，有协调、调解、仲裁、诉讼4种解决方法。由于农民双方都以自己的利益为主，各执己见，双方的意思表示很难达成一致，双方协商起到的作用甚微。应该加大农村土地纠纷的调解力度，发挥人民调解、行政调解、司法调解的合力作用，通过疏导、说服，促使当事人互谅互让，从而解决土地纠纷。在调解无望的情况下，纠纷双方当事人可以根据双方协议向有关仲裁机构提交仲裁协议，由仲裁机构进行裁决。也可以通过向法院提起诉讼来保护自己的权益 [10]。同时，应该加大土地确权宣传的力度，使广大农民意识到土地确权工作是为了保障农民自己的利益。通过增强农民的土地确权意识，使土地确权工作得到广大农民的认同和支持，从而愿意参与土地确权，使得土地矛盾迎刃而解，从而保证土地确权顺利完成。

参考文献：

[1] 何 虹，许 玲 农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善——基于苏南农村视角[J] 农村经济，2013（6）：44-49

[2]夏柱智 从多地试点看农村土地确权[J] 南风窗，2013（25）：46-47，50-51

[3]伍 振 “寸土必争”农村土地确权遇困[J] 国土资源导刊，2013（2）：34-36

[4]胡胜国 国外土地登记制度的比较与借鉴[J] 资源与产业，2011（增刊1）：101-105

[5]刘婧娟 土地登记制度比较研究[J] 经济研究导刊，2011（7）：170-172，194

[6]郭迪跃 土地统一登记的澳洲经验[J] 国土资源导刊，2010，7（2）：68-70

[7]袁达松，郑潮龙 我国农村土地承包经营权登记制度的完善[J] 中州学刊，2013（2）：56-59

[8]孙 雷 开展农村承包经营权登记工作切实维护农民土地基本权益[J] 上海农村经济，2013（6）：4-7

[9]祝春秀 积极稳妥推进农村土地承包经营权确权登记[J] 四川农业与农机，2013（3）：1-3

[10] 陈宝兰 土地确权过程中的土地纠纷事件分析[J] 法制博览，2013（10）：191

作者：任慧琳