【摘要】有效的公共服务供给，是推动产城融合发展的先决条件。但目前我国公共服务供给仍存在空间失范、结构失衡和时序失调等问题。因此，必须在公共服务供给空间、供给结构和供给阶段上作出合理的配置，以实现产城融合中公共服务与产业发展、城市功能提升相匹配。今天小编为大家推荐《同城化公共管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。
同城化公共管理论文 篇1：
常态化社会管理的法治思维
摘 要：常态化社会管理是具体地运用公权力解决社会问题而形成的“权力/权利”公法关系的机制。社会国理论认为，公权力有义务为公民提供服务和帮助，促进其有尊严的生活，这是常态化社会管理的理论基础。它包含了比传统的“形式主义法治国”更加强烈的法治需求。我国常态化社会管理应当遵循六种主要法治思维：决策的开放性思维、执法的合作性思维、执法的合理性思维、执法的诚信度思维、执法的廉洁性思维和程序的适当性思维。
关 键 词：社会管理；法治需求；法治思维
收稿日期：2013-09-24
作者简介：韩春晖（1957—），男，江西宜春人，国家行政学院法学部副教授，硕士生导师，研究方向为行政法学。
党的十八大报告提出，要“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。具体论之，我国社会管理的“源头管理”和“动态管理”都是一种常态法治秩序下的权力行为，属于常态化的社会管理机制；而“应急处置”则是一种非常态法治秩序（紧急状态）下的权力行为，属于应急性的社会管理机制。从法学视角来看，常态化社会管理就是具体地运用公权力，对行政相对方的权益和义务进行重新配置、剥夺或者限制，进而有效地解决社会问题，最终形成全新“权力/权利”公法关系的机制。其中，社会管理具体行为的展开往往以公权力为“出发点”，以私权利为“落脚点”；行为的实效以社会秩序为“初级目标”，以公民权益为“终极目标”。
相较而言，在常态法治状况下，公民对于公权力行使的合法性的需求更加强烈、要求更加严格，对权力行使瑕疵的容忍度很低，其中法治思维运用的空间较大。而在非常态法治状况下，公民对于公权力行使的合法性的需求相对更低、要求趋于底线，对权力行使瑕疵的容忍度更高，其中法治思维运用的空间相对较小。有鉴于此，本文试图从常态化社会管理的理论基础出发，发掘常态化社会管理中的法治需求，进而总结出我国常态化社会管理必须遵循的几种法治思维。
一、常态化社会管理的理论基础
从历史变迁来看，西方法治的发展经历了“无法治”、“形式主义法治国”和“实质主义法治国”的演进过程。在“形式主义法治国”的发展阶段，西方各国社会管理事务范围仍然比较狭窄，主要局限于治安领域。直到20世纪中叶以后，西方国家普遍实施福利政策，使得社会管理事务范围急剧扩张，各国的法治理念开始走向“实质主义法治国”。可见，“实质主义法治国”其实就是“福利国家”的法治追求。反之，“福利国家”也就是常态化社会管理的理论基础。这一概念在大陆法系则被称为“社会国”。
“社会国理论”源自于德国，大体有三种观点。第一种观点认为，“社会国”是“市民社会的” 或是“与市民社会有关的”一种国家状态。在这一语境中，“社会国”意味着国家对于社会管理负有相当的责任，而社会也不是封闭隔绝的自治领域。第二种观点认为，现代国家中的个体是在社会群体中生活的，与共同体存在强烈关联，因而“社会国”强调个人对于社会以及他人承担相应的责任。第三种观点认为，“社会国”意味着国家应扶助弱者，致力于每个人人格尊严的生存保障，并根据正义原则分配经济资源。[1]笔者认为，很难说这三种观点哪个更加合理，因为它们都只是从不同角度彰显了社会管理的职责所在。第一种观点凸显了国家对于社会事务的管理职责，第二种观点凸显了公民对于社会事务的公共责任，第三种观点则凸显了国家对公民提供基本社会服务的法律义务。因此，“社会国理论”贡献给常态化社会管理的基本理念就在于：公权力有义务为公民提供服务和帮助，促进其有尊严地生活。
自20世纪后半叶开始，“社会国”理念开始因其法治化而逐步渗透到常态化社会管理的各个层面。德国《基本法》第20 条第1款规定：“德意志联邦共和国是民主的、社会的联邦国家。”该法第28条第1款又进一步规定：“各州的宪法秩序必须符合基本法的共和、民主及社会的法治国原则。”自此，“社会国”与法治国相融合成为德国宪法中的“国家目标条款”，也逐步贯彻到公权力的各个层面，渗透到社会事务的各个领域。“社会国家原则是所有行政部门在所有层面都需遵守的。对所有行政而言，不论如何，都存在着一个社会国家的授权，依此允许行政在其权限范围内，在法律规范之外发展和促进符合社会国家的活动。这一点尤其适用于地方自治团体，诸如增添附属的工作，以及将例如幼儿园的收费，根据社会收入标准划分为不同等级。”[2]（p77）
在我国，《宪法》第二章规定了教育权、休息权、劳动权等社会权利，也展示出走向“社会国”阶段的历史必然。2004年的宪法修正案更是将“国家尊重和保障人权”以及“国家建立与经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法。这一修正更加充实了社会国家的时代色彩。而我国政府一直强调的“民生”，其实也是社会国家职能扩张的最好注脚。
二、常态化社会管理的法治需求
毫无疑问，“社会国理论”包含了比传统的“形式主义法治国”更加强烈的法治需求。它意味着公权力行使的合法性不再满足于形式主义的“依据法律、符合法律”，而且要求它必须符合实质法治精神，体现民主性和科学性。具体到社会管理而言，社会管理的目标不再是简单的“依法管理”，而是“优质治理”。其中，“科学管理”和“民主管理”也是“优质治理”的应有之义。比如：国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》在界定依法行政的指导思想和目标时明确提出：“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。”“健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”该规定表达了将依法行政、民主行政、科学行政进行整合的期待：行政不仅要具备形式合法性，而且需要包含民主性和科学性的实质合法性。[3]这是在新的历史时期公权力进行常态化社会管理合法性的实现逻辑。
为了体现公权力行使的合法性，西方国家一般遵循五个基本法律原则：一是参与民主原则，二是法律优先原则，三是比例原则，四是权责统一原则，五是正当程序原则。其中，参与民主原则是确保社会管理的决策能够被有效实施，公权力的行使具备可接受性的基本前提；法律优先原则既是社会管理行为合法性的基本要求，又是调动行政机关社会管理积极性、主动性的法律空间；比例原则是社会管理行为合法性的较高要求，是追求优质性社会管理的法律驱动；权责统一原则是社会管理主体维持长期性、有效性、常态性社会管理的社会心理基础；正当程序原则是社会管理行为实施程序可接受性的基本保障，也是社会管理行为实质内容可接受性的重要方面。这些原则都是西方国家在常态化社会管理过程中，处理社会管理主体与公民之间这一“权力/权利”关系的基本法律原则，也是其常态化社会管理中运用法治思维的法理依据和思想源头。
⒈参与民主原则。所谓参与民主原则，是指在社会治理领域，任何社会管理决策的形成和社会管理行为的作出，都应当允许利害关系人参与其中并充分表达意见、阐述诉求和主张权利，以提高社会管理决策的效率和行为的民主性，使得这些决定和行为更容易被社会管理的相对方所接受。“参与民主”是相对“代议民主”而言的，是20世纪民主理论的新发展。在传统的“代议民主”制中，通过间接选举产生的代表制定法律，可能导致法律中所包含的民主性并不充足，这是“代议民主”的天然局限。而且，在传统的“依据法律进行社会管理”的法治模式中，社会管理主体的合法性来源于其所执行的“法律”。但这种“合法性”在输入的过程中很可能由于法律适用者的理解导致法律本身包含的“民主性”进一步被丢失。因此，在这种“合法性”危机的形式下，“参与民主”应运而生，即通过社会管理过程中的参与来补充管理决策和措施的“合法性不足”。
参与民主的制度功能主要有三个方面：一是具有教育功能。即对于社会管理的相对人和一般公众都有法制教育、政策辅导和公共责任培育的作用。二是具有整合功能。即使得社会管理主体和社会管理相对人对于社会管理的决策形成共识，有助于他们接受这样的集体决策，形成社会治理的整合性力量。[4]（p39）三是具有理性功能。即在社会管理过程中，通过与利益团体、行业组织和专业人士的协商和沟通，形成“最大公约数”的治理共识，从而包含了最大程度的“公共理性”。公众参与之所以有如此功用，在于社会管理本来就是一种“公共事业”，理所当然应由“公众决定”。此时，对于社会管理者而言，最为重要的一种法治思维是：决策的开放性思维。
⒉法律优先原则。所谓法律优先原则，是指法律的位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令都不得与法律相抵触。法律优先原则是相对于法律保留原则而言的，它们都是依法行政原则的子原则，构成了依法行政原则这块“硬币”的正反两面。法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。当社会管理中出现法律缺位的情形时，应当禁止一切社会管理主体采取行动，即“无法律则无行政”。而法律优先原则强调，当社会管理中出现法律缺位的情形时，应当鼓励社会管理主体积极采取行动予以治理，即“法无禁止即可为”。
法律优先原则的关键点在于，其产生的背景为社会国家，这意味着公权力主体承担了对于公民的“生存照顾”等社会服务的法律义务。既然行使公权力的目的是“服务”，那么社会管理主体与相对方之间自然应当构建一种“服务——合作”的公法关系，而非传统的“命令——服从”的公法关系。鉴于此，我们可以从中直接推导出常态化社会管理的一种法治思维：执法的合作性思维。
⒊比例原则。所谓比例原则，是指在社会管理过程中，社会管理主体实施管理行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。如果社会管理行为可能对相对人权益造成某种不利影响，就应该使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者适度的比例。[5]（p71）该原则的要旨在于防止社会管理主体自由裁量权的滥用，具体包括必要性、适当性和狭义的比例性三个子原则。其中，“必要性”强调“目的/手段”之间的考量，要求采取的社会管理手段必须能够实现社会管理的预定目的；“适当性”强调“手段/手段”之间的考量，要求在可供选择的多种同等有效的管理手段中，应当选择成本更低廉的手段；狭义的“比例性”则强调“手段/结果”之间的考量，如果社会管理手段的成本大于实施该行为的结果，则这一管理手段不可取。因此，德国学者将该原则形象地比喻为“不得以大炮轰蚊子”。
比例原则的关注点在于，社会管理主体是否“合理”行使自由裁量权。而这种“合理”与否的判断标准需要进行目的、手段和结果之间的多重权衡和考量。从中我们可以直接看到常态化社会管理中应当遵循的一种法治思维：执法的合理性思维。
⒋权责统一原则。所谓权责统一原则，是指公权力具有权力与责任的双重属性，公权力的行使者必须为其公权力行使所造成的损害承担相应的法律责任，不得逃避责任、豁免责任或者由其他主体替代承担责任。具体包含两个层次的要求：其一，权责主体相一致，即有权力就有责任；其二，权责程度相适应，即行使了多大权力就承担多大责任。[6]（p546）其最核心的理念是：国家自己为自己的行为负责，即“国家自己责任”。
西方法治国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他社会公权力主体一般都可以作为违宪审查、司法审查的对象，也都可能成为国家赔偿的义务机关；而且其公法责任制度全面、细致地贯彻法律惩戒与违法行为相当的基本理念。
权责统一原则的要义在于，在现代法治国家，责任是权力的生命。如果无责任，则权力也就没有存在的必要。这就意味着权力主体不得逃避责任，也不容替代责任。因为“逃避”、“替代”都是对于公众的“欺骗”，有损于公权力主体的公信度。而且，权力的责任可能来自于公权力行为本身的“违法”或者“不当”，也可能来自于公权力行使中的“寻租”或者“逐利”。因此，除了执法的合法性和合理性思维之外，权责统一原则还衍生出两种对我国当今社会管理非常重要的法治思维：执法的诚信度思维和执法的廉洁性思维。
⒌正当程序原则。所谓正当程序原则，是指在公权力行使的过程中，没有法定的事由并经正当的法律程序不得剥夺和限制公民的生命、自由和财产等权利，这一原则又被称为“正当法律程序原则”。这是英美法系非常重要的公法原则，包括“任何人不得做自己行为的法官”和“在作出任何不利处分之前必须听取相对人的意见”两个子原则。
正当程序原则的落脚点在于，常态化社会管理行为的实施程序是否“正当”。而由于“正当”的判断标准多样化，就使得社会管理主体会倾向于不论何种情形都设置一种尽可能繁杂充分的程序，即“程序的过度化”。其实这同样是一种公共资源的浪费。因此，从个案正义的角度出发，不同重要性的案件应当适用不同标准的程序，程序的复杂性应当与事项的重要性、影响权益的关联性相适应。在西方，刑事拘捕程序明显严于行政强制程序，行政强制程序一般严于行政处罚程序，行政处罚程序一般严于行政命令程序，行政命令程序一般严于行政许可程序，行政许可程序一般严于行政帮助程序，其理据就在于前者往往比后者更加直接地、重大地而且不可恢复地影响到公民的基本权利。此时，社会管理主体应当遵循的一种法治思维就是：程序的适当性思维。
三、常态化社会管理的法治思维
承上所论，笔者认为，我国常态化社会管理应当遵循如下六种法治思维：即决策的开放性思维、执法的合作性思维、执法的合理性思维、执法的诚信度思维、执法的廉洁性思维和程序的适当性思维。
⒈决策的开放性思维。所谓决策的开放性思维，是指在常态化社会管理决策过程中，社会管理主体应当采取一种对社会各方（包括但不限于社会管理相对方）意见开放性吸收和采纳的决策机制，使得社会管理决策本身具有较高的民主性、科学性、实践性和可接受性。这一思维的法治基础是参与民主原则，它既适用于抽象的社会管理方案的决策，又适用于具体的社会管理行为的决策，是保障各类社会管理行为合法性的前提。它不仅适用于行政机关的行政决策，也适用于社会组织的社会决策。
具体来说，这一思维主要有三个要求：一是对于社会管理决策的利害关系人开放。但凡其合法权益可能受某一决策影响的公民、法人和其他组织，都应该有权参与决策过程，充分表达其意见和主张。二是对于与社会管理决策相关的专业人士开放。但凡与该决策事项相关的专业人士表达的意见和观点，决策主体都要认真考虑、仔细斟酌，反复验证其合理性，在决策中予以吸收消化。三是对与社会管理决策的实施执行相关联的部门机构开放。但凡与该决策事项的实施和执行相关的职能部门、社会组织和其他组织，都有权表达其意见和观点，决策主体要认真考虑、多方协调、消弭障碍，增强社会管理决策的可操作性。第一个要求在于提高决策的民主性，第二个要求在于提高决策的科学性，第三个要求在于提高决策的实践性，它们共同提高了决策质量，保障了决策在执行过程中的可接受性。
在我国，《立法法》的有关规定已经非常鲜明地体现了“立法的开放性思维”，而且已经成为一种普遍性的做法。但是，在我国常态化的社会管理中，“决策的开放性思维”还没有非常鲜明的立法体现，实践中也还处于一种探索前进的阶段。
⒉执法的合作性思维。所谓执法的合作性思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体应当遵循与社会管理相对方合作的思维，既要避免采取“控制——服从”的刚性措施，更要避免陷入“命令——反抗”的对峙困局，应该促成两者之间形成一种“服务——合作”的和谐关系，更好地实现社会管理的预定目标，保障和促进公民的合法权益。这一思维的法治基础是法律优先原则，它主要适用于具体的社会管理执法行为，是充分调动各类社会管理主体积极性、主动性的法治驱动力。
在我国，尽管尚无法律、法规明确规定这一法治思维，但是，《行政处罚法》规定的“处罚与教育相结合原则”、《行政强制法》规定的“强制与教育相结合原则”，以及其他一些行政法律、法规中所规定的“执法与教育相结合”的原则，都在一定意义上暗含着执法的合作性思维。在实践中，最为典型地体现合作性思维的社会管理方式应属“社区矫正”工作。对于触犯刑事法律的责任人采取“不抛弃、不放弃”的态度，通过给予教育学习、社区服务和社会活动的方式进行帮助，让他们尽快地回归到社会之中。这相对于传统的徒刑等包含“敌对性思维”的刑罚无疑是一种巨大的进步。当然，我国文明执法方式的实践探索过程也开始展示出一些执法的合作性思维。
⒊执法的合理性思维。所谓执法的合理性思维，是指在常态化社会管理执法过程中， 社会管理主体不仅应当采取一种合法化的方式，符合形式合法性的要求；而且要对社会管理行为进行利益分析、权利排序和价值平衡，谋求最佳合理性地行使自由裁量权，以达到实质合法性的要求。这一思维的法治基础是比例原则，它主要适用于存在较大裁量空间的社会管理执法行为，是促使社会管理主体努力追求“优质化管理”、而非仅仅“合法化管理”的法治引导力。这一法治思维包括三种具体思维：一是“成本——收益”分析思维；二是“权利位阶”思维；三是“价值平衡”思维。其中，第一种具体思维是对社会管理行为进行经济利益上的投入产出分析，如果社会管理行为效益低于成本，则没有社会管理的必要；第二种具体思维是对社会管理行为所保障的公民权利和可能侵犯的公民权利进行位阶排序，如果为了保护非基本权利而侵犯了基本权利甚至是宪法权利，则没有社会管理的必要；第三种具体思维是对社会管理行为导致的社会价值的冲突进行分析，在社会可接受的范围内进行适度的平衡，形成具体的解决方案。
我国有些法律明确规定了“成本——收益”分析的要求，但没有明确规定“权利位阶”和“价值平衡”。尽管如此，在我国的法律体系中，权利的位阶性也比较清晰，包含了一些“价值平衡”的法治理念。比如《立法法》规定了“基本法律”、“其他法律”、“行政法规”和“规章”的层级区分，再加上处于最高位置的宪法，形成了一定的位阶性。再如我国最高人民法院在关于行政诉讼法的司法解释中也要求在特定情形下司法审判应当进行一定的“价值平衡”。
⒋执法的诚信度思维。所谓执法的诚信度思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体不得“隐瞒真实身份”执法，不得“采取欺骗的方式”执法，不得“以反复无常的方式”执法，不得“以逃避法律责任的方式”违法，不得违背社会诚信义务实施社会管理。这一思维的法治基础是权责统一原则，它适用于所有社会管理执法行为，是提高社会管理主体的公信力、权威性和有效性的根源，是社会管理相对人对社会管理主体信赖、合作和服从的心理基础。这一思维包括四个基本要求：一是表明身份执法，二是不使用诈术执法，三是禁止反言，四是承担相应责任。
在我国，诚信思维是一种源远流长的文化传统，它被视为权力行使是否公正的“源头”。①但直到2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》才第一次在法律中明确规定了许可权行使主体的诚信义务。当然，在其他的一些法律中也规定了社会管理主体“表明身份”的义务，其实也是在贯彻执法的诚信度思维。相对而言，尽管各部法律、法规都规定了社会管理主体的法律责任，但在实践中这些法律责任往往被“虚置”，执法的诚信度思维贯彻得仍然不够彻底。
⒌执法的廉洁性思维。所谓执法的廉洁性思维，是指在常态化社会管理执法过程中，社会管理主体行使权力不得考虑不相关因素，特别是不得与社会管理的相对人有利益的关联。其主要目的在于防止社会管理主体以其职权本应执行的事项作为讨价还价的对象。也就是说，禁止社会管理主体利用其优势地位，将职权行使作商业化的使用。[7]（p223）这一思维的法治基础也是权责统一原则。因为不廉洁的执法主体必定是不负责任的法律主体，必定会逃避其违法行为所引发的法律责任。这一思维主要包括两个基本要求：一是回避制度，二是不当联结禁止原则。
在我国，执法的廉洁性思维已经有了非常具体的立法体现。比如《中华人民共和国公务员法》第63条非常具体地规定了公务员的任职回避和地域回避，就是避免其职权行为与其一般的社会关系产生不当的关联性；第102条则进一步规定公务员不得在商业性部门兼职，避免其将职权作商业化运用。而2011年颁布的《行政强制法》第7条则在总则中将“强制的廉洁性”规定为该法的一个基本原则。该法规定，行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。这是执法的廉洁性思维最清晰、最简洁、最核心的体现。
⒍程序的适当性思维。所谓程序的适当性思维，是指常态化社会管理的程序应当符合程序正义的基本要求，而且具体的社会管理程序要与管理事项的重要性、管理决定所影响权益的位阶性、管理决定所作用群体的广泛性相适应，既要避免程序正义不充分，又要防止程序过度，造成公共资源的浪费。这一思维的法治基础是正当程序原则，它包含两个层次的要求：一是社会管理的程序要“充分”，必须满足正当程序原则的基本步骤和要求。比如回避、表明身份、听取意见、说明理由等。二是社会管理的程序要“适度”，程序的繁杂度和参与度应当与管理的事项、决定的性质和影响的范围基本“相当”。比如涉及权益较小管理事项的可以采取简易听证方式，涉及权益较大的管理事项则必须采取正式听证方式。
在我国，基本上不存在多种程序阶梯性的划分，社会管理机关不论违反何种行政程序一般都被视为“违反法定程序”，依法理应当撤销该行为。当然，在我国行政领域简易程序的探索和讨论中，也开始体现这种“程序阶梯性”的法治思维。
【参考文献】
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[7]城仲模主编.行政法之一般法律原则（一）[M].三民书局，1999.
（责任编辑：高 静）
作者：韩春晖
同城化公共管理论文 篇2：
产城融合亟需加大公共服务的有效供给
【摘要】有效的公共服务供给，是推动产城融合发展的先决条件。但目前我国公共服务供给仍存在空间失范、结构失衡和时序失调等问题。因此，必须在公共服务供给空间、供给结构和供给阶段上作出合理的配置，以实现产城融合中公共服务与产业发展、城市功能提升相匹配。
【关键词】产城融合 公共服务 供给
产城融合是我国在面对城市发展空间拓展和产业转型升级双重压力下的一种新型发展模式。在产城融合发展中，完善的公共服务体系是重要支撑条件。因此，实现公共服务供给的有效性，对推动区域产城融合发展具有决定性作用。
产城融合视角下我国公共服务需要满足哪些“匹配”
在产城融合的视角下，要实现公共服务的有效供给，应满足以下三个“匹配”。一是公共服务供给数量的匹配。作为产业融合的区域，不但应具备生产性的功能、生活性的功能，还需要具备休闲娱乐、生态等方面的功能，这些功能在产城融合区域范围内必须协调，因此公共服务供给的数量必须实现匹配。
二是公共服务供给结构的匹配。随着产城融合区产业结构不断调整、空间结构不断优化，以及就业人群不断多元化、消费级别不断提高，对公共服务的需求也将不断调整。因此，公共服务的供给应与产城融合区内的各类结构相吻合。
三是公共服务供给质量的匹配。公共服务供给质量的匹配，就是要使公共服务供给能够保证生产生活等方面需求。
我国公共服务供给存在着空间上失范、结构上失衡、时序上失调等问题
公共服务供给在空间上失范。在产城融合的演进过程中，我国公共服务供给在空间上表现出一定的失范，从而导致了配置的“空势”。这一点在我国的很多产业园区中较为突出。不同的产业园区，由于其区位交通和地方经济发展的差异化，在政府公共服务的供给方面也应有差别化对待，合理配置的公共服务供给，才能为园区带来合理的效益。但是，我国许多地方政府在产城融合方面并没有做好充分的准备，导致公共服务供给出现“空势”。比如，一些地方政府先前并没有充分了解老旧城区公共服务资源的储备情况和城镇经济发展现状，刻板式地将产城融合理念用于当地园区，从而在产城融合推进中造成了大量的“空城”现象。还有一些近郊型的产业园区虽然拥有得天独厚的交通优势，但是一些地方政府在规划产业园区未来发展蓝图时在产业发展导向和空间布局方面考虑不够，对公共配套的投入不足，导致产业园区的公共服务过度依赖中心城区，进而造成了居民工作居住分割。造成了资源的过度浪费、产业与城市功能的不协调、公共服务无法合理配置。另外，还有一些政府在当地不同产业园区之间往往实行趋同化的公共服务供给，未充分考虑不同园区之间的差异化特征和相互联动性，从而造成了公共服务的错配，导致公共服务供求失衡。
公共服务供给在结构上失衡。从我国产业园区的演进来看，改革开放初期大多都是农业园区、工业园区等传统型园区，而当前已演化为以主导行业为特色的特色园区，也衍生出了诸如智慧城、大学城、健康城等现代化的特色城市。而在这些日益多元的产业园区之中，它们所需的公共服务供给和配置内容也存在差别。一是在以农业园区或工业园区等为代表的传统产业园区中，由于园区发展的思维已固化，所以公共服务供给明显缺乏新颖性，服务更新较为滞后，老旧的服务过剩，而新型的服务却跟不上，即使供给了也不能有效配置。二是以特色产业作为主导而发展的特色产业园区，在实际建设和运营过程中，往往会出现因工作人员不了解园区基本情况，从而导致公共服务配置类型过于趋同。三是在一些新兴的产业园区，许多政府习惯于通过资本、技术、劳动力对称配置来推进产城融合，这就难免会造成某些公共服务的过度集聚，从而产生资源浪费。
公共服务供给在时序上失调。产城融合是一个有时序性的动态化推进过程。产业与城市在产城融合过程中本身也在发展，两者之间的融合实际就是通过反复打破原有均衡而重构新均衡。所以，公共服务的供给过程也应该注重产城融合的时序性。第一，在起步阶段，产业园区往往会处于“孤岛”型发展，重点在于产业发展和资本积累，所以公共服务常常只提供给小型的平台或设施，而缺乏居住生活方面的公共服务，因而并没有“城”的概念。第二，在快速发展阶段，虽然产业园区的功能不断丰富，生产性的公共服务供给明显提高，但是生活性的公共服务也往往不能跟上，很多公共服务体系建设都是先上车再补票，这便造成产业与城市的分离。第三，在成熟阶段，一些园区即便公共服务配套较为齐全，但也正因为园区成熟和功能复杂化，所以面临着有效分配困难、高效利用乏力等问题。
在公共服务供给的空间层次上，应注重空间资源要素的匹配性
现今，我国许多城市或功能区产城融合中的公共服务供给失范，已不仅仅局限在表面的功能不到位、劳动者职住分离等问题，更多的是在不同区位、不同空间层次上的公共服务配置失衡。因此，必须放到全局性的视野推进产城融合，应注重空间资源要素的匹配性，形成公共服务供给多元的空间形态。
第一，各地政府要准确把握当地的经济社会发展水平和产业基础，深入研究产业的发展潜力，注重产业园区等功能区在产城融合过程中与周边融合区域在自然生态环境、基础设施、市政配套等方面合理配置和共享，确保公共服务在数量、质量上合理配置，切不可机械式套用其他园区的经验。第二，各个园区应充分依托自身特色，根据离城中心的距离，量身配置公共服务。第三，园区内部应根据功能定位、消费需求进行差异化的公共服务供给，减少公共资源浪费，实现公共服务供给的效益最优。
在公共服务供给的结构上，应协调服务功能的差别化配置
我国的产业园区种类较多，有传统的工业园区、国家经济开发区、国家高新技术园区、省际产业转移示范区、临空临港经济示范区等，不同园区对产城融合中的公共服务需求也存在差异。所以，在公共服务供给方面要根据园区的功能定位和社会环境等情况进行服务类型的优化配置，切不可一刀切。传统型的园区功能更加单一化，而生产性服务配置较为完善，因此要注重各类生活性公共服务设施的配置，逐步消除产城分离。新兴产业园区以及特色产业园等由于都是相对新兴的产业园区，目前在公共服务配置上已经重视各类服务要素投入，因此要根据园区服务业态的培育，差异化配置公共服务，避免园区内不同功能享受的公共服务趋同。同时，要注重扩大技术和人力资本，提高生产和生活性公共服务供给的质量。
在公共服务供给的时序性上，应充分考虑产城融合的阶段性
公共服务虽然是产城融合发展的重要支撑要素，但若利用不当，有时可能成为产城融合的门槛性要素。所以，在公共服务供给上，要充分遵循产城融合的发展规律，服务于各园区产城融合的发展阶段和未来需求，不能过分追求产业发展而弱化城市功能，也不能过分追求公共服务的大规模、高能级供给，更不能不按照产城融合阶段而盲目进行赶超式供给。科学的途径应该是根据不同的产城融合阶段，分时序供给和配置公共服务。如起步阶段的园区，应更加注重生产性公共服务供给，营造良好的产业发展环境，通过产业提升来集聚人才。而对快速发展的园区，应按照城市级别的公共服务进行配置，强化教育、医疗等各方面服务供给，提升园区公共服务的多元性。
（作者分别为中国地质大学公共管理学院副教授；中国地质大学公共管理学院研究生）
【参考文献】
①唐晓宏：《上海产业园区产城融合发展路径研究》，《宏观经济管理》，2014年第9期。
责编/張蕾 美编/杨玲玲
作者：张光进 赵源
同城化公共管理论文 篇3：
政府危化品应急管理的问题和对策
摘要：“3·21”响水特大化工爆炸事故，造成了巨大的人员伤亡和财产损失，折射出我国政府在危化品的应急管理中存在诸多问题，包括政府应急管理思维落后，危化品安全监管不足，危化品应急救援能力落后等。改善危化品应急管理的实现路径是：（一）转变政府应急管理思维;（二）提高危化品安全监管能力;（三）加强危化品应急救援能力建设。
关键词：危化品;应急管理;应急救援
一、引言
2019年3月21日14时48分许，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司（以下简称天嘉宜公司）发生特别重大爆炸事故，导致78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失19.86亿元[1]。在如此惨痛的教训面前，折射出我国政府危化品应急管理中存在种种问题，亟待解决。本文试图以“3·21”响水特大化工爆炸事故为例，探寻危化品应急管理中存在的问题，并针对这些问题尝试提出相应的解决策略。
二、事故回顾
2019年3月21日，江苏响水天嘉宜化工有限公司旧固废库由于长期违法贮存硝化废料，导致该废料持续积热升温，最终自燃，继而引发了硝化废料爆炸，该起事故被调查组认定为一起长期违法贮存危险废物导致自燃进而引发爆炸的特别重大生产安全责任事故。
事故发生后，江苏省应急管理部立即启动应急响应，迅速调集相关的救援队伍开展救援行动。截至3月22日，天嘉宜公司及相关受牵连企业的明火均被扑灭，没有发生次生事故;3月24日，所有失联人员全部找到并全力展开救治伤员;4月15日，所有伤员全部脱险，并且通过采取各项挽救措施和监测，未发生次生污染。
2019年3月22日，经国务院批准，江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故调查组成立，通过对事故的发生经过、原因、伤亡、直接经济损失等的调查和分析，认定了该起事故的性质及相关企业、机构、人员的责任，查明了有关地方党委政府和相关部门在监管方面存在的问题，针对事故暴露出的问题，分析并总结了事故主要教训，提出了防范整改的措施建议。同时，事故调查组认定，江苏省各级应急管理部门没有认真履行安全生产综合监管职责，生态环境、市场监管、工信、住建、规划、消防等部门没有认真履行危险废物监管职责，均存在不同程度的违规行为。响水县及其生态化工园区未能对招商引资的安全环保严加把关，仅仅流于形式，对天嘉宜公司内部长期存在的重大风险隐患视而不见。江苏省、盐城市没有认真落实地方安全生产责任制，对重大安全风险排查的管控不够全面、深入、扎实[1]。
三、危化品应急管理存在的问题
（一）政府应急管理思维落后
突发公共事件是一种非常态的社会情境，具有突发性、复杂性、破坏性、持续性、可控性、机遇性等特征。近年来，随着各类突发公共事件的频发，政府应急管理工作越来越重要。政府作为应急管理的关键主体，应急管理思维较为落后，主要体现在政府应急管理往往是“重应对、轻管理”。我国于2007年颁布了《突发事件应对法》，现行的应急管理体制便是基于该法。该法提出了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”这一理念，旨在强调如何进行权力的划分和责任的认定，从而及时高效地应对突发公共事件，但是却缺乏对事件前期的预防和预警意识，导致本可以避免的灾难或损失发生。
诚然，“3·21”响水爆炸事故本该可以杜绝。据以往资料显示，该事故的涉事企业天嘉宜公司在事发之前的3年内，受到的行政处罚高达6次，累计缴纳至少上百万元的罚款，并多次被当地的环保局通报批评。2018年2月，还被国家安监总局点名批评，该局发出的督促整改函清晰明确地指出了天嘉宜公司存在13个安全隐患，需要停产整改，否则可能酿成大祸[2]。尽管天嘉宜公司问题诸多，却没有按照要求进行停产整改，并依然能够带病作业，这其中凸显了相关的监管部门有很大问题。据媒体报道，在事发的前半个月，响水县领导通过走访调研、召开会议等方式多次要求问题企业一律停产整改，也召集企业的主要负责人开展了安全生产培训专题讲座。很显然，在相关领导的眼中，及时传达上级部署要求、通过召开会议和培训讲座就算完成任务，针对情节严重的企业进行点评批评或者是罚款加以处罚即可，而并没有考虑到安全措施是否真的落实到位，因而仅仅走形式主义。这种形式主义实质上是责任心缺失、政绩观错位的体现，用形式掩盖了真正需要解决的矛盾和问题，突出表现出了政府危机意识之淡薄已深入骨髓。
（二）危化品安全监管不足
危化品安全监管法律法规不完善。自2002年3月15日施行《危险化学品安全管理条例》以来，国务院相关垂直部门也制定了各自的针对性规范用于危化品监管，如《危险化学品登记管理办法》《环境保护法》《危险化学品重大危险源监督管理规定》《固体废物污染环境防治法》等，许多地方政府也颁布了一些地方性的危化品政策规范。尽管危化品管理的相关法律法规不断增加和补充，但是由于分段立法，缺乏系统以及整体性，使得各条款相对分散，单个法律法规覆盖区域比较狭窄，且一些法律法规存在不明确、不协调、相互矛盾的地方，因而导致政府部门对危化品的管理相对混乱。此外，当前我国危化品应急管理立法工作落后于行业的实际发展，如《危险化学品安全管理条例》2002年施行，2011才通过第一次修订，时间间隔9年之久;《安全生产法》2002年施行，2014年进行修订，时间间隔12年之久。
危化品安全监管力量比较薄弱。近些年来，危化品行业产能布局发生了巨大的变化。原来，危化品企业多数分布在中心地带城市以及部分“产城融合”的工业城市，这些地区的政府部门由于通过长期的经验教训的积累，对危化品行业的监管能力值得肯定。当下，由于区域的产业升级，很多危化品行业渐渐都转向了经济相对比较落后的地区，这就使得政府对危化品的安全监管能力出现了结构性失衡的现象。针对经济相对较落后的地区而言，这些企业的到来能够增加当地政府的税收收入，提供更多的就业机会，如果严加监管，必然导致企业的成本提高，考虑到其负面影响，政府部门在安全监管的执行力度上明显较经济发达地区薄弱很多[3]。如“3·21”响水特大化工爆炸事故的发生是由于天嘉宜公司长期违法存放危險废物，而这一违法行为得以长期潜在，与当地生态环境主管部门固体废物监管执法的重点不明具有很大关系。当地生态环境主管部门没有认真履行固体废物监管职能，在已经发现或者应当发现天嘉宜公司存在违法处置危险废物行为的情况下，没有对该公司履行《固废法》关于“危险废物污染环境防治的特别规定”包含的监管要求，导致危险废物标识、申报和管理计划、限期处置、收集贮存和风险报告制度没有发挥应有的作用，其违法贮存硝化废物超过7年，远超制度规定的1年年限这一行为也没有得到整改。
（三）危化品应急救援能力落后
“3·21”响水特大化工爆炸事件发生后，各救援队伍快速响应号召，迅速出动，本着以人为中心的思想积极救援。在救援过程中凸出暴露了我们应急救援能力滞后的问题，给救援行动带来了很大的不确定性和困难。
首先，应急救援信息相对滞后。由于信息传递体系落后，各地通信设备不完善、缺乏应急处理专家咨询队伍、化学事故救援行动专家队伍，导致救援部队无法摸清危险源底数、危险级别、危害区域、受损情况，进而无法科学把握此次行动的风险评估和安全预测，导致行动作业的过程耗时比较长、目标不明确、行动欠有序。
其次，应急救援技术相对滞后。行动救援队伍缺乏专业救援技术，未能很好地掌握化学救援相关基础知识，在如何防护和救人上问题突出。此外，行动救援中侦察检测的方法不够灵活和高效，洗消装备精准度也不够高。
再者，应急救援装备相对滞后。在危化品的应急救援中，防护、侦察、洗消等装备的作用至关重要，然而我们的防护装备难以保障防护时间及防护效果，侦察装备对于有害有毒物质的检测能力有限，洗消装备的种类比较单一且效果不明显，应急救援物资储备不足[4]。
四、改善危化品应急管理的实现路径
（一）转变政府应急管理思维
要想有效实现政府危化品应急管理，必须要摒弃传统的应急管理思维，探索新时代的应急管理思维。新时代下，政府部门必须具备并强化“预防式”思维。“预防式”思维就是要求政府进行在应急管理工作的时候要调查研究在前，掌握情况在前，提高工作预见性、前瞻性。在行动前要把困难想得更严重一些，把问题想得更复杂一些，把解决办法考虑得更充分一些。反对凭感觉、凭经验做工作，要对每个环节进行细致严格地预研预判，有针对性地做好预防措施。要进一步增强忧患意识，掌握工作主动权。
我国目前对安全事故的防范主要依靠问责机制，虽然效果显著，但是仍属于“亡羊补牢”式的管理，且不利于提高相关人员的积极性，甚至引发他们的逆反心理。应该除强化监督问责外，鼓励和奖励在生产、经营、贮存、运输到废弃物的处置中发现安全漏洞和隐患的人员，形成“全员管安全”的新风气，杜绝形式主义，争取在事故的萌芽阶段就将其消灭。
（二）提高危化品安全监管能力
完善危化品安全监管法律法规。针对我国危化品安全事故管控在法律法规上存在的困境，当前最重要的是要梳理并修正现有相关法律法规中不明确、不协调的规定，使之能够更加具体化，在执行上具有可操作性和统一性。如《危险化学品安全管理条例》第二十六条“储存危险化学品的单位应当对其危险化学品专用仓库的安全设施、设备定期进行检测、检验”，该条例未明确规定这一期限;再如《安全生产法》第七十六条“国务院安全生产监督管理部门建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门建立健全相关行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统”，该条例未明确规定该信息系统所需要满足的功能和达到的效果。实际的应急救援信息系统未能发挥应有的作用，如在信息的互联互通、资源共享、风险监测和评估等方面明显不足。针对我国危化品应急管理的立法工作中时常出现事故倒逼、推动立法的现象，各项法律法规还应形成和完善合理的动态修订机制，每隔一段时期应该对落后于社会和行业发展的法律法规加以更新和修订。对内容缺乏、规定不明确的地方进行补充和修改，提出更加具体可行的要求，增强其前瞻性和可预见性，能够用来指导和督促实际工作的开展，以适应当今社会和行业发展的需要。
强化危化品安全监管力量。执行有力的组织不仅能够很好地落实现有法律，也成为了整合资源、完成既定目标的关键。强化我国危化品安全监管力量，需要明确相关监管部门的职责及危化品生产、运输、仓储、经营、使用和废弃处置等各个环节的监管主体及其职能分工，避免出现职能交叉和条块分割的现象;需要畅通各监管部门间的信息，通过建立全国统一的危化品信息网络和数据库，增强各监管部门间的协调联动能力，促进协调合作;需要创新安全监管模式，利用大数据技术，实现远程协调监管，从而弥补地方监管能力不足的问题，实现对高危地区、重点企业的全方位、全天候的监控，提前预测并及时发现相关风险。
（三）加强危化品应急救援能力建设
应急救援作为危化品事故发生后的最后一根“救命稻草”，若处理不当必将导致事故发生演化升级。因而必须要加强应急救援能力建设，包括应急救援信息建设、应急救援技术建设、应急救援装备建设，尽可能提高应急救援效能，将事故发生后的人身和财产损失降到最低。
加强应急救援信息建设。完善危化品应急联动平台，综合利用电脑、地理信息系统、卫星定位等高科技手段，将经验和技术相结合，建立危化品企业信息库、危化品数据库、典型事故案例库、救援装备数据库及应急专家库等，各省市平台之间形成互联互通，确保事故发生后，能快速定位危险源、判断危险级别、锁定危害区域、确认受损情况，以便及时采取救援行动，缩短救援时间，最大程度地降低生命和财产损失。
加强应急救援技术建设。加强应急救援专业人才和专家队伍的建设，通过人才选拔和专业院校培养，为救援相关单位和组织不断输送专业人才，组建并不断优化应急救援专家队伍，为救援行动提供专业指导和行动支持。此外，要及时从危化品事故应急救援中总结经验和教训，强化理论研究，形成具有针对性、实战性、有效性的专业学科理论体系，用于指导实践;加强应急救援培训工作，不仅要求参与救援的队伍掌握化学救援的基础理论知识，还要通过大力开展实战化训练，提高其实战水平，力求救援行动科学高效。
加强应急救援装备建设。科学技术是核心竞争力，通过科技的进步逐步实现救援装备现代化。提升防护装备的防护时间和防护效果，保障救援队伍的人身安全;提升侦察装备检测有害物质种类的范围以及检测的准确性，以便对救援风险评估做出快速准确地判断，及早落实救援部署工作;提升洗消装备的种类和功能性，及时恢复受灾地区的战斗力。此外，尽管我国应急救援装备总量可观，但由于国土面积广阔、人口基数庞大、资源分布不均，仍处于相对欠缺的状态，因而需要进行有效整合、统一协调并对救援装备进行及时补充和更新，以确保救援任务顺利完成。
结语
“3·21”响水特大化工爆炸事故，不仅给予我们沉痛的教训，同时暴露出了我国政府危化品应急管理中的不足。本文认真总结了该事故中的经验和教训，提出了转变政府应急管理思维、提高危化品安全监管能力、加强危化品应急救援能力建设等改善对策。
参考文献：
[1]国务院调查组.江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故调查报告公布[DB/OL].新华社.（2019-11-15）.
http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/15/content_5452468.htm.
[2]张萧然.响水“3·21”爆炸事故：形式主义害死人[DB/OL].中国产经新闻.2019-03-26.
http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-03-26/doc-ihtxyzsm0444343.shtml.
[3]孔晋华，张爱玲，潘文峥.汇集智慧，推动我国应急管理事業改革发展——“中国应急管理改革发展”研讨会在中国人民大学召开[J].中国安全生产，2019（4）.
[4]李化成，崔俊龙，沈同强.加强武警部队化学事故应急救援能力建设策略——江苏响水“3·21”特大爆炸事故剖析[J].中国应急救援，2020（1）.
作者简介：杨艳（1992—），女，汉族，江苏南通人，单位为武汉大学政治与公共管理学院，研究方向为公共管理。
（责任编辑：御夫）
作者：杨艳