农村社会救助管理论文

【摘要】随着我国经济与社会的发展,农村社会救助对社会稳定的维护作用越来越明显。因此,应该充分发挥农村社会救助作为农村社会保障第一道安全网的保障作用,从而减少农村贫困群体的比重,使我国社会救助事业得以发展。以下是小编精心整理的《农村社会救助管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

农村社会救助管理论文 篇1：

农村社会救助存在的问题及其法律制度完善

摘 要：农村社会救助存在的诸多问题已影响到了农村社会的和谐发展。完善法律制度是推动农村社会救助事业发展的重要保证。加快农村社会救助立法、明确政府主导责任、健全管理监督机制等是完善农村社会救助法律制度的主要内容。

關键词：农村；社会救助；法律制度

当前，农村社会救助依然存在着诸多问题，这不仅制约着农村弱势群体生存环境的改善和发展能力的提升，也影响着农村的和谐与发展。法律制度的不健全是农村社会救助存在问题的重要原因。完善农村社会救助法律制度是实现农村社会救助工作有序、有效实施的基础。

一、当前农村社会救助存在的主要问题

（一）农村社会救助供给与需求的矛盾突出

救助制度是农村社会安全的最后一道屏障。从发挥制度功能角度看，农村社会救助应面向农村所有贫困人口。但农村获得实际社会救助的群体大约占到“应保”对象的16-50%；“三无对象”的“五保户”中，得到实际救助的大约占到该群体的70%。农村社会救助还未达到“应保尽保”，而且保障水平也偏低，以农村低保为例，2013年我国农村低保标准为每月117元。[1]与农村现有物价相比，农村低保水平低是不争的事实。特别是低保群体中的“困难户”，如主要劳动力常年患病家庭，现有低保水平如杯水车薪，生活困窘无法改善。“救助水平低，保障范围狭窄”反映了农村社会救助供给与需求之间的矛盾突出，这势必影响农村社会救助的制度功效。

（二）农村社会救助对象确定困难

“应保才保”是社会救助的基本精神。准确确定救助对象，是发挥社会救助制度功能的前提。当前准确确定农村社会救助对象还是一个难题，主要原因有：一是我国还没有完善的农村贫困家庭评价制度；二是农村社会救助基层管理力量薄弱，且救助对象居住分散；三是救助对象家庭经济状况难以调查。这直接影响农村救助对象确定的客观性，极易滋生因人情造成的“应保未保，不该保的却保”的现象。同时也难以实施对农村社会救助对象的动态管理，造成“纳入容易，清除难”的局面。这样的“现象”和“局面”，违背了农村社会救助制度的基本精神，难以真正发挥救助制度的功效。

（三）农村社会救助管理体制不完善

健全的管理体制是农村社会救助有效开展的制度基础。现行的多部门各自监管的管理体制，使得农村社会救助工作难以统一协调，极易造成“重复救助”和“得不到救助”的现象，农村社会救助难以发挥“应保才报，应保尽保”的制度功能。其次是基层救助力量很薄弱。如，乡镇基层机构没有专职的民政工作人员；基层救助机构信息化建设滞后等，相对于农村社会救助工作的繁重任务，薄弱的基层救助力量直接影响了农村社会救助工作的正常开展。其三，地方政府承担着大部分救助资金责任，有限的地方财力使得救助资金较匮乏，这使得农村社会救助难以扩大救助范围和提高救助水平。

（四）农村社会救助体系有待完善

目前，我国基本上建立起一套包括农村低保、“五保户”供养、扶贫和灾害救助为内容的农村社会救助体系，但该体系救助覆盖面依然较窄，相当一部分困难群体尚不能纳入救助范围。有些家庭在住房，子女上学，就医等方面困难非常突出。大部分地方还没有把住房救助、教育救助、医疗救助等专项救助制度纳入到农村社会救助体系之中，即使在纳入救助体系的地方，在救助对象、救助方式、救助标准等问题规定上也不够具体化。同时，各项救助制度都封闭运行，缺乏整体协调机制，政策间的衔接和配套还不够完善，使得农村有限的社会救助资源难以共享，严重影响了救助资源综合效能的发挥。

（五）农村社会救助的社会化程度低

社会组织在社会救助中发挥着重要作用，这是一条重要的国际经验。我国农村社会救助从资金承担和实施情况来看，是以政府为主的，社会组织参与程度低。根据2010年统计数据显示，我国85%公民没有捐献过钱物。社会捐助金额仅占GDP的0.001538%。在美国，85%的捐款来自于民众，慈善公益机构每年募集的资金高达美国GDP的8%-9%。[2]国际发展经验表明，在社会救助事业中，政府不是万能的，社会组织往往发挥着其独特的作用。我国农村社会救助的社会化程度亟待提高。

（六）农村社会救助监督薄弱

“中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行问题，尤其是监督问题。”[3]我国农村社会救助监督机制依然薄弱，造成了诸多问题，如在确定农村社会救助对象时重亲厚友，结果是符合救助条件的成不了救助对象，不符合救助条件的却侵占着国家有限的救助资源；有的主管部门私自挪用救助款，甚至贪污腐败等，这不仅严重背离了救助制度的初衷和目的，也引起群众极大的不满，损害着政府形象。

（七）农村社会救助立法滞后

立法先行是社会保障制度的一项基本原则。有了立法，才有社会救助制度的权威性和稳定性，及有效推行。立法滞后对社会救助制度负面影响极大。我国农村社会救助立法严重滞后。目前，我国还没有制定农村社会救助的专门法律。已有的《农村五保供养工作条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等行政法规和规章，立法层次较低，内容也不全面。立法的滞后，使得农村社会救助处于无法可依的无序状态，管理机制薄弱，得不到应有的重视，严重阻碍着农村社会救助工作的开展和贫困者权益的保障。

二、完善农村社会救助法律制度的对策建议

（一）加快农村社会救助立法工作

“立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。”[4]通过立法，社会救助工作走规范化、科学化和法治化道路，是做好社会救助工作的一条重要国际经验和必由之路。我国农村社会救助工作亟待顶层设计，加强农村社会救助法律制度建设已经刻不容缓。在农村社会救助立法问题上，笔者认为，应按照城乡统一的发展方向来构建一部单独的《社会救助法》，对社会救助（包含农村社会救助）作出统一的全面的规定。在具体的法律制度设计中，既要借鉴国际社会其他国家社会救助立法制度的有益经验和有效实践，又要从我国实际出发，构建一个符合我国国情的农村社会救助法律体系，使农村社会救助工作有法可依。

（二）明确政府主导责任，推进农村社会救助社会化

理清社会救助中的政府责任和社会责任是完善农村社会救助法律制度的关键点。就我国国情来说，农村社会救助还是要以政府为主导，同时辅以社会组织和个人共同参与完成。政府在农村社会救助中依然要承担义不容辞的职责，这将直接影响到农村社会救助制度的有效性和法律化。基于我国中央政府财政吸取能力和地方经济社会发展的巨大差异，要合理划分中央政府和地方政府农村社会救助资金的分担比例，由中央政府承担主要救助资金职责，并根据经济社会发展实际，建立农村社会救助资金正常增长机制，以保证充足的农村社会救助资金，这是顺利实施农村社会救助工作的基础。

政府应承担社会救助的主导责任，但政府不是全能的。随着现代公共行政的发展，政府职能的转变和我国农村社会救助的现实，我们要重视、支持和鼓励民间机构和慈善组织的发展，充分调动社会力量，共同做好社会救助工作，积极推动农村社会救助的社会化。

（三）明确农村社会救助对象和标准

救助该救助的人，是救助制度的初衷，也是实现救助制度功效的基础。正如前所述，我国存在着农村社会救助对象确定困难问题，制度的不完善和监督机制的薄弱是重要原因。因此，科学界定农村社会救助的对象和标准是完善农村社会救助法律制度的重要内容。笔者认为，农村社会救助对象应分成生理性困难群体、资源性困难群体、突发性困难群体和社会性困难群体四类，同时，以此为基础区分哪些是需要长期救助的对象，哪些是需要短期救助的对象（如突发性困难群体）。因为短期需要救助群体的“短期性”，确定农村社会救助标准主要涉及的是长期需要救助的贫困性社会救助的标准问题。根据我国地区经济社会发展的差异性和地方政府的财政承载能力，农村社会救助的标准应该以当地最低生活保障线为基准，参照个人家庭具体收入情况和物价因素来确定。笔者建议国家每二年依据地方经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平和物价指数來测算和调整地方最低生活保障线，实现农村社会救助标准的动态管理。同时，加强对救助对象生活状况跟踪制度建设，保证救助对象“进得来，出的去”，救助“真正需要救助的人”。

（四）完善农村社会救助体系

完善救助体系是发挥农村社会救助制度综合功效的基础和保障。笔者认为，完善农村社会救助体系，要以“扩大覆盖、提高水平、充分衔接、应保尽保”为目标，进一步健全以农村低保为基础的，辅以“五保”供养、教育救助、就业救助、灾害救助、住房救助、医疗救助、农村扶贫为内容的多层次、全方位、综合性的农村社会救助体系，把生存型救助与发展型救助有机结合，实现农村困难群众应保尽保的同时，使得困难群众能够通过自立摆脱困境。同时，要做好各项社会救助制度之间，社会救助与社会保险、社会福利等之间的制度衔接，使得各项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，充分发挥救助制度的综合效能。

（五）完善农村社会救助管理和监督机制

健全管理和监督机制是完善农村社会救助法律制度的重要内容。农村社会救助管理体制建设的基本方向应是建立“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助机制”。[5]尤其要注意加强领导、科学规划、统筹协调和信息化管理，以有效推进农村社会救助工作的实施。其次，要加强农村社会救助基层管理组织建设和工作队伍建设。在乡镇和行政村我们可以建立救助所和救助点，足额拨付经费和安排专职人员负责基层农村社会救助相关事宜。

健全和强化政府自纠与社会监督相结合的监督机制，这是保障农村社会救助持续有效发展的关键。首先，构建救助部门与社会和救助对象，救助部门之间的交流平台，形成良性互动。并建立农村社会救助主管部门信息公开制度，通过部门网站或媒体向社会公布农村社会救助的有关政策和资金安排使用情况；其次，加强农村社会救助责任追究机制，对农村社会救助中的违法违纪行为要严惩不怠，营造农村社会救助工作良性运行的内部环境。

注释：

[1]李海鹏.中国农村社会救助法律制度研[D].桂林：广西师范大学，2012.

[2]李海鹏.中国农村社会救助法律制度研[D].桂林：广西师范大学，2012.

[3]金波.法律监督的理论与实务[M].北京：中国检察出版社，2005：25.

[4]郑功成.加入WTO与中国的社会保障改革[J].管理世界2002（4）：38.

[5]曹明睿.社会救助法律制度研究[D].成都：西南政法大学，2004.

作者简介：于禄娟（1976-），女，河北顺平人，河北保定学院政法系讲师，法学硕士，主要研究方向：行政法学；陈林（1979-），女，河北保定人，河北保定广播电视大学讲师，法学硕士，主要研究方向：行政法学；赵青（1983-），女，河北石家庄人，河北保定学院教师，教育学硕士，主要研究方向：教育管理。

作者：于禄娟 陈林 赵青

农村社会救助管理论文 篇2：

我国农村社会救助体系建设成就与问题

【摘要】 随着我国经济与社会的发展,农村社会救助对社会稳定的维护作用越来越明显。因此,应该充分发挥农村社会救助作为农村社会保障第一道安全网的保障作用,从而减少农村贫困群体的比重,使我国社会救助事业得以发展。本文首先阐述农村社会救助体系建设已取得的成就,然后提出目前我国农村社会救助体系建设存在的问题,最后针对当前的国情,提出进一步健全社会救助法律法规、完善农村社会救助的基层管理、加强对资源的整合、农村社会救助资金筹集渠道多元化、统筹城乡发展等政策建议,从而建立有效的监督机制。

【关键词】 农村社会救助 成就 问题 政策

一、农村社会救助体系建设已取得的成效

1、财政投入不断加大。2009年,全国财政社会保障和就业支出3296.66亿元,增长24.4%,2008年2743.59亿元,2007年2303.16亿元,2006年2123.90亿元,2005年1817.64亿元。由此可以看出,全国财政社会保障和就业支出在五年间高速增长,这对我国农村社会救助体系的建设提供了财力支持。

2、受益农民人数不断扩大。2005年农村低保人数为825.0万人,2006为1593.1万人,2007年为3566.3万人,2008年达到4000万人,2009年为4700多万人,是2005年人数的6倍。随着参与低保农民人数的扩大,农村社会救助作为农村社会保障的第一道安全网,发挥了越来越重要的作用。

3、制度建设不断完善。1996年,我国农村低保制度开始启动,至2005年都未取得显著的成就,但自2006年起,我国农村低保制度高速发展。相关制度建设主要包括农村五保户国家财政供养、农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度。与其并行的是,城市也在针对现有的经济水平和人口状况调整其社会保障制度,包括城镇职工基本养老保险、城市居民基本医疗保险、社会救助制度等,都作出了巨大的调整。

4、促进和谐社会的发展。农村社会救助体系是农村社会保障制度的重要组成部分,保障了困难农民的基本生活权益,这对于促进和谐社会的发展有着十分重要的意义。农村社会救助在农民因医疗、天灾、失去工作能力等情况下,能够使农民得到最基本的帮助,能够维持其最基本的生活,以防止其在走投无路时,违背法律法规和社会道德,扰乱正常的社会生活。因此,农村社会救助工作的开展对和谐社会的建设意义重大。

二、我国农村社会救助体系建设问题

1、缺乏社会救助法律体系。我国目前还没有出台关于社会救助的实体法,社会救助制度的实施主要依赖主管部门领导对社会救助工作的认识程度,究其原因,在于我国当前的社会救助法律体系尚未健全,在社会救助的对象、主体、范围、标准等方面欠缺相关的规范。具体而言,缺乏一套规范的程序和必要的政府和社会的监督体系。由于制度的不健全,导致本应享受社会救助的对象没有得到及时的救助,而一些不应得到社会救助的人群得到了救助。这不仅浪费了财政资金,也破坏了社会的公平,社会保障机制和效率优先机制也没有得到发挥。

2、缺乏专业社会救助工作人员。首先,量上的欠缺。由于我国目前主要由县、乡两级的干部管理农村的社会救助工作,没有专职的民政人员,在村委会也没有专职人员,而平均每个村子大概也就有1到3名民政助理管理社会救助工作。再加上这些参与管理农村社会救助工作人员的编制和待遇问题得不到解决,导致现有的社会救助制度更难在广大农村落实。其次,专业素质的欠缺。由于我国幅员辽阔,地区经济水平差异很大,一些指标不能一概而论,而应该根据具体地方的财政收入量身设定。而具体管理这些工作的民政人员大多没有经过专业的学习,工作后的专业培训也没有及时到位,对农村社会救助的理论知识、一些指标的测定和调查方法等专业知识都很生疏。所以,目前我们一方面要加强农村社会救助民政人员的培训工作,另一方面也应该积极引导优质的人才走向农村社会救助管理工作的岗位。

3、缺乏经费。目前,社会救助的资金主要来源于国家财政的拨款,筹资渠道单一。由于农村社会救助的资金来源主要是地方财政收入,社会救助的经费在一定程度上不足。当前,税费改革更进一步减少了地方政府的财政收入,县、乡两级的财政收入更加困难。因此,只依靠地方财政资金很难保障农村社会救助工作的落实,更不可能发展、完善农村的社会救助体系。

4、缺乏统筹城乡社会救助。我国城乡社会救助之间的巨大差异主要是由我国长期的城乡二元经济结构造成的。在城市,市民得到较多的社会福利,相应得到了更多的社会救助。从医疗救助的对象来看,由于城市根据低于城市最低生活保障线的标准来确认其资格,而农村的最低生活保障线低于城市最低生活保障线,导致农村的弱势群体相对城市来说更难得到社会救助。从医疗救助制度来看,由于现行农村医疗社会救助制度在农村没有得到普遍的落实,硬件和软件都没配备齐全,导致农民在面对较高的医药费时,很难得到救助。相关的调查显示,从享受社会保障的人数来看,“占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障,占人口总数80%的农村居民仅享受社会保障的11%”,显然农村大部分人口未得到社会救助。

三、完善我国农村社会救助体系建设的政策建议

1、进一步健全社会救助法律、法规。建立健全社会救助的法律、法规,为社会救助事业保驾护航。实现社会救助工作的“三化”,即法制化、规范化、科学化。在实现社会救助工作的“三化”过程中,要秉承用最精简明了的语言,综合阐述社会保障法律。但由于我国现在的经济实力和结构,以及农民人口相对城市人口巨大,短期内,要在底子很薄的现有社会保障制度基础上建立一部新的社会保障基本法很难。但《社会救助法》的出台时机已基本成熟。建立健全社会救助法律法规,对农村具体社会救助的对象、主体、范围、标准等作出规定,使得农村社会救助得到规范,实现社会救助工作的“三化”。完善社会救助法律体系,主要由三个方面组成,分别是针对单项救助项目出台新的法律法规、修订已有法律法规、出台《社会救助法》。

2、完善农村社会救助的基层管理。农村社会救助工作的落实主要靠县乡一级的民政工作者,这些工作者有的是行政事业人员,有的是非行政事业人员,他们主要负责农村社会救助对象的审核、救助标准的确定、救助范围等。因此,农村社会救助的民政工作者的能力和责任心,是关乎我国这个农村社会救助事业的关键因素。总体来讲,农村社会救助人员编制不足、专业素质欠缺,急需专业的培训。主要的解决办法有:体制建设上,基层应该建立统一的公共服务机构,不受部门观念、利益限制,使农村社会救助工作得到应有的人员编制和部门协调;体制建设之外,社会工作者的参与是缓解现有农村社会救助民政人员缺乏的好方法,应积极鼓励、宣传和劝导社会上具有相应能力的人参与这个队伍,同时,应积极对在职的农村社会救助民政人员进行专业培训,以提升专业素质,更好地服务广大群众。

3、进一步加强对资源的整合。我国农村社会救助体系的建设,离不开相关的组织建设。由于我国农村社会救助体系近五年的高速发展和相关工作的增加,现有的组织机构很难有力地支撑我国农村社会救助体系的建设与发展。及时、准确的农村社会救助各项政策的衔接,可以提高行政资源的利用度和高效的行政效率。为此,可以提出四项标准作为评价我国农村社会救助制度建设制度衔接的标准,这包括筹资渠道、救助对象、救助标准、专门的社会救助行政机构。

4、农村社会救助资金筹集渠道多元化。社会救助资金的筹集是农村社会救助制度的核心问题。筹资渠道的多元化是农村社会救助获得稳定和充沛资金的重要方法。首先,要保证中央和地方财政的主体地位,各级政府应加大对农村社会救助工作的资金投放力度,使农村社会救助工作的开展有一个良好的财力支撑。其次,可以利用社会捐助解决财力的不足,相应地,应该规范社会捐助的程序和资质的考核,宣传和鼓励广大有能力的人员和机构、组织参与到农村社会救助工作,筹集更为雄厚的农村社会救助资金。最后,农村社会救助资金的使用应当规范化、法制化,及时、充分发挥其价值。农村社会救助资金的筹集应该对其进行专项的预算,之后进行严格的管理,资金的使用应有严格的审批,防止资金的滥用。

5、统筹城乡发展。农村社会救助的城乡统筹发展体现社会公平公正的原则。我们应该逐步缩小城市和农村之间在社会救助对象、标准、范围之间的差距,逐渐实现城市和农村的社会救助体系的均衡发展。首先,应该加大对农村社会救助的财政资金的投放金额,提高现有的农村社会救助水平和广大农民的社会救助待遇。其次,在制度建设上应该适度地向农村倾斜,针对农村的现有人口状况和经济实力,扶持其农村特困、农村医疗、临时救助等多项社会救助事业的发展。

6、建立有效的监督机制。我国农村社会救助工作的持续发展,离不开严格且有效的监督机制。首先,运行机制要公开透明,对农村社会救助资金的收支应定期予以公布,让广大群众来监督资金的运用情况。其次,完善政府监督。政府相关部门的监督更能准确和及时地防范、发现农村社会救助工作中的问题,并根本地予以解决,因此政府各部门应及时审计社会救助部门相关工作情况,并定时予以公布。最后,建立社会监督机制。充分利用群众和媒体的监督,构建各种平台,使得群众和媒体能够积极地参与到农村社会救助的监督工作中,这包括相关数据库等信息技术的建设。综合以上三点,建立全方位的农村社会救助监督体系。

【参考文献】

[1] 潘四群、刘辉华:构建农村社会救助制度的思考[J].中国教育导刊,2007(23).

[2] 潘保兴:当前农村社会救助制度存在的主要问题及对策[J].中小企业管理与科技,2009(10).

[3] 陈秀峰、叶贵仁:论中国弱势群体的社会救助[J].社会保障研究,2009(5).

[4] 李晓华:农村社会救助工作亟待解决的三个问题[J].中国民政,2006(9).

[5] 崔秀荣:论我国农村社会救助制度的目标和原则[J].现代商贸工业,2007(11).

[6] 何平、张远凤:论我国的社会救助标准[J].中南财经政法大学学报,2009(6).

[7] 谢军:论建立新型农村社会救助制度的意义和措施[J].经济师,2006(11).

[8] 黄帝荣:构建农村困难群体的新型社会救助体系的思考[J].理论界,2008(12).

[9] 崔秀荣:构建贫困地区农村社会救助制度的理性思考[J].农村经济,2007(12).

(责任编辑:胡婉君)

作者：谢宜彤

农村社会救助管理论文 篇3：

非政府组织参与农村社会救助的有效性研究

摘 要：农村社会救助一直是党和政府社会救助工作的重中之重，农村社会的健康发展在维护社会稳定中起到了不可小觑的作用。社会救助作为一项单向补偿性的社会保障项目，虽然我国农村社会救助项目在近年来取得了较快的发展，但仍面临着救助范围有限、救助水平不高等困境，相对于城镇社会救助，农村社会救助发展更加困难，非政府组织凭借着其特有的属性应积极参与到农村社会救助中来。

关键词：非政府组织；农村；社会救助；有效性

社会救助是社会保障制度的原始形态和重要组成部分，也是社会保障的“最后一道安全网”。相对于城镇社会救助，农村社会救助是指国家和社会为长期生活在贫困线以下的弱势群体提供物质、精神或扶持生产生活等多种形式的救助，保障其基本需求得到满足的社会救助制度。在以往特定的社会历史条件下，由政府主导的农村社会救助方式具有一定的历史合理性，但在农村经济转型发展、社会变革、政府有限财力的情况下，依靠政府一己之力来完善农村社会救助显然难以达成所愿，引导非政府组织和资源参与农村社会救助已成为社会经济发展的必然。

一、政府主导型农村社会救助的局限性

截至2015年底，我国农村最低生活保障人数还有4 903.6万人，农村特困人员救助供养人数516.7万人，因为各种主客观原因，农村贫困人口并未完全统计，而农村的贫困现象也还将长期存在。另一方面，除了存在绝对贫困现象，随着市场经济体制的确立和竞争的加剧，农村人口的相对贫困问题也日益突出，不断扩大的收入差距形成的贫富差距，使得部分农村居民的基本生活无法得到必要的保障。

（一）有限的救助范围

1.救助能力有限。当前农村社会救助主要依靠政府的救助能力，政府虽然拥有较大的公共权力和丰富的公共资源，但进行的都是周期长、回报率慢的投资，而且用于社会救助的财政投入有限。另外，供需信息对接不及时，很难保证质量并举的服务。从另一角度出发，农村需要救助的人数居高不下，供需的不平衡且仅靠政府的直接投资，必将导致政府财政上的不堪重负，从而农村救助无法长久实现。相较于城市贫困人口救助，农村社会救助往往因其庞大的贫困人口基数而达不到救助效果。

2.地区差异明显。由于我国地域和人口等因素的影响，地方多采用属地化管理原则，所以各地区农村的社会救助取决于各地区的财政投入，根据地区发展不平衡，每个省市的低保标准也有很大差异，且很大程度上救助的受益范围局限于某一区域。相较于东部地区的农村，西部地区常常因地区的救助能力有限而降低救助标准，从而导致各地区农村的实际情况差异明显。

（二）持续的低水平救助

1.救助标准过低。由于农村社会救助经费基本来源于国家财政拨款，且农村贫困人数多，为了扩大救助的覆盖范围，我国农村社会救助标准一直不高。虽然政府对农村社会救助资金的财政拨款数额逐年增长，但面对农村急需救助的巨大基数，显得杯水车薪。此外，农村救助资金因救助项目的不同分散于各政府机构和部门，这导致救助资金不能得到有效的利用，监督机制也难以实施，最终导致农村救助达不到预期的效果。

2.对象划分不准。我国农村社会救助是以“应保尽保，应救尽救”为目标的多层次社会救助体系，不仅包括农村低保、农村五保，还涵盖了农村医疗救助、灾害救济、临时生活救助。所以，多种救助项目对应不同救助对象，极易形成多、冗、杂的局面。例如，农村特困户与“五保”户政策之间的模糊性，特困户救助是针对那些如若不救就无法生存的农民，“五保”政策则是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件来界定受助人群，往往这些受助人群正好处于两者之中。由于受助对象界定的模糊性，在现实救助中存在着重复“吃保”现象。

（三）简单的制度移植

1.制度契合度不高。由于城乡二元经济结构，相比对城镇，农村社会救助则显得势单力薄，处于滞后的状态，对农村的社会救助也只是简单的救助制度移植。当前的农村社会保障体系中，农村低保、农村五保归口于民政部门管辖，新农村合作医疗隶属于卫生部门，“两免一补”划分在教育部门，新型农村社会养老保险又是人社部门的业务范畴，各部门之间由于多方面原因，配合不够紧密，制度衔接不到位，没有将各项制度的最大效益发挥出来。另外，多数政府部门对农村社会救助重视度不够、财政投入不足，救助标准也相对过低，使得社会救助政策城乡分割的特征加剧。

2.业务针对性不强。我国社会救助政策存在分割管理的现状，多部门管理的工作格局长期不变，真正落实到农村救助的政策和制度也只是以低保为主。农村社会救助涉及内容广，需要多个部门通力合作，然而我国农村社会救助各个项目实施都分散在各个政府部门，导致相互之间出现信息割裂、重复建设、资源争夺等情况，制度上也无法得到有效的衔接，不利于政府在农村社会救助的效能发挥。

二、非政府组织参与农村社会救助的优势分析

政府在农村社会救助扮演着不可替代的角色，但随着经济体制变革和农村社会变迁，政府如若再以相对单一的姿态出现在农村社会救助中，则越来越难实现农村居民的生活需求。而非政府组织开始在社会事务管理中发挥作用，其不以营利为目的，独立于政府体系和市场组织的特性，能够通过开展公益性的社会服务活动协助政府承担一定的公共职能，分担政府的社会责任，促进社会公平，有效地填补了政府对农村社会救助中的部分空白，为我国社会救助体系的构建添上了新的色彩。

（一） 扩大农村社会救助范围

1.整合社会资源，加大农村社会资源投入。第一，非政府组织相较于政府组织和企业组织，依托市场机制、自愿捐赠原则，能够广泛吸纳社会闲散资金用于公益事业，利用社会资源来弥补政府在农村社会救助中的资源不足，能动地改善目前社会保障基金对政府财政拨款过分依赖的状况。第二，非政府组织在开展社会公益活动中始终坚持利他主义的价值观，充分发扬民主，实行自由开放的公众参与和决策机制。与政府部门相比，更容易接受社会群体的直接监督。因此，在很大程度上能避免贪污、挪用、浪费社会资源的现象，从而使社会资源所发挥出的效能最大化。

2.提高救助针对性，弥补农村社会救助差异。由于我国地域和人口等因素的影响，地域发展不平衡，各地区农村的实际情况差异明显。需要救助的对象情况比较复杂，而驻扎农村的非政府组织以其独特的地理位置，熟知农村的风土人情，能更好地了解社情民意，能感同身受地与受助者交流，获得救助对象更为真实的信息和需求，大大便于向农村受助群体提供及时、准确、优质的服务和帮扶。而在救灾前线，非政府组织成员提供物质和精神援助、给予人希望和温暖，这是政府组织无法替代的一点。

（二）提高农村社会救助水平

1.提高救助标准，满足农村居民基本生活需求。非政府组织在政府财政拨款的基础上，可以对经济仍旧困难的受助群体加以援助，改善农村社会弱势群体的生活状况。政府组织因为全局的考虑，无法很好地了解到受助群体实际的生活状态，仅凭一些数据确定救助标准，并不能真正帮助到受助群体。而这时，非政府组织能够充当桥梁的作用，向政府反映农村弱势群体的切实需求。除此之外，非政府组织还能协助受助群体可持续生产，获得劳动能力，促进社会和谐。

2.实现救助专业化，满足农村居民多样需求。非政府组织因其独特的组织属性，各地区的非政府组织能够根据各地农村经济和社会发展的不同，弥补政府组织救助方式和内容的“单一性”，满足救助对象的不同需求，做到救助方式、内容多样化，扶贫效率远远高于政府组织。此外，非政府组织表现出专业性强的特征，其成员大多都来自于各行各业，这些工作人员和志愿者强化了非政府组织的专业性，能从多种角度贴近农村居民，这种得天独厚的优势使得救助的同时更容易与受助人群拉近距离，进而大大提高农村社会救助的效率。

（三）加强农村社会救助制度的适用性

1.加强信息透明化，发挥救助成效最大化。非政府组织参与到农村社会救助，在农村社会救助资源信息公开透明上起到一定的作用，能够促使政府在资源的利用和分配上更加合理，使有限的资源用到真正需要的地方，提高了社会救助资源的利用效率。同时，非政府组织独立于政府和市场，能规避政府的官僚作风，又不会受到市场波动的影响，从而减少救助流程中各部门之间的推诿、扯皮，实现农村社会救助的成效最大化。

2.促进救助的能动性，填补政府组织的不足。由于政府组织的财政拨款流程冗杂，很多农村居民不清楚申请救助方式，往往错过救助的最佳时效性。相反，非政府组织反应灵活，能够主动深入基层，根据受助群众真正实际的需求，提供多样化、专业化、持续化的救助，创造开发有限的社会资源给最需要帮助的农村弱势群体。同时，非政府组织在组织结构和农村社会救助方式上有很大的灵活性，推进政府组织、非政府组织、社会成员之间的良性互助，充分发挥了非政府组织上传下达的救助作用。

三、非政府组织参与农村社会救助的制约因素分析

任何一种事物都有两面性，非政府组织在弥补政府组织在农村社会救助部分缺位的同时也有它的局限性。毫无疑问，非政府组织的良性运行需要法律法规的规制，需要有关部门的监督规范，需要自身的管理制度，从而使非政府组织成为政府和农村弱势群体沟通的桥梁，重视农村社会救助。

（一）相关法律制度不健全

现今，我国关于非政府组织在社会救助方面的立法层次还不高，也没有相关的法律立足。有的仅是《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》及《基金会管理办法》，这些多为行政法规，并未上升至法律，内容大多属于政府管理非政府组织的程序性规范，非政府组织登记管理以及财产管理办法。没有了强有力的法律约束，在一些具体事务中，不免有些投机取巧的人士打着非政府组织的旗号、本着公益的口号损害弱势群体的利益。

（二）政府监督不到位

非政府组织在我国主要采取双重管理体制进行工作，一个非政府组织成为一个合法组织前必须有一个党政部门作为主管单位，然后经过一系列程序合格后登记注册。但由于登记注册的程序严格、手续烦琐，使得大多数非政府组织因达不到要求无法进行登记，从而隔绝于体制之外，无法形成有效的监管。同时，由于某些非政府组织依附于政府部门存在，独立性较差，导致监督力度不够，信息不够透明，不能真正起到监督的作用，使监督流于形式。

（三）自身发展不完善

我国大多数非政府组织是通过自上而下的方式成立的，并不是在社会环境、群众思维成熟的基础上自发形成的，使得我国的许多非政府组织在规章制度、决策管理、项目组织、财务审计、人员培训等多方面都存在大大小小的问题。非政府组织应该形成自我觉醒、互相督促的管理形式，但一些新成立的非政府组织缺乏完善的组织和制度，遵循政府部门的工作方式，有明显的行政化倾向。在社会各阶层，并不能凭借自身出色的工作效率以及开展活动的号召力来赢得公信力从而进行救助资源的积累，达到救助农村弱势群体的目的。

参考文献：

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[7] 刘丽华.非营利组织在社会保障中的参与问题研究[D].湘潭：湘潭大学，2006.

[责任编辑 刘娇娇]

作者：朱丹妮