民主法律监督机制管理论文

[摘要]现代民主法治最本质的精神是治权。法律监督是中国检察制度的重要特征。如何使法律监督与现代民主法治的时代精神相结合，不仅是法律监督的时代使命，也是完善法律监督的关键，应引起法律监督部门的高度关注。今天小编为大家精心挑选了关于《民主法律监督机制管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

民主法律监督机制管理论文 篇1：

论高校学生管理权力的权限与扩张

摘要：防止权力滥用，必须对权力进行限制、规范与监督。加强权利保障，必须建立有效权利救济机制。由于现行法律对高校学生管理权规定不明、界定不清，使得本处于优势地位的高等学校在行使学生管理权时，极易伤害既处于不平等地位又缺乏有效救济机制的学生权益。因此，对高校学生管理权力的性质进行界定、权限进行限制与制约，建立有效的学生权利救济制度，是规范高校学生管理行为，防止高校滥用学生管理权力，保障学生合法权益的重要路径。

关键词：高校；学生管理权力；行使；界定

随着中国社会法治进程的加快，学生的法治观念、维权意识不断增强，给传统的高校学生管理理念与管理体制提出新的挑战。新旧教育理念的碰撞、新旧价值观念的矛盾和现实学生权利与学校权力的冲突，不得不让我们重新审视高等学生管理权力的范围与权限。

一、高校学生管理权与高校学生管理权力

学界对高校学生管理权有不同的两种观点。第一种观点认为，高校对学生的管理权是一种行政管理权力。高等学校处于教育行政管理系统中的最低层级，是行政机关的附属物，代表国家行使对高校学生的管理权力。第二种观点认为，高校对学生的管理权是平等主体之间的民事权利。在教育市场化的进程中，教育演变成为一种服务。高校是教育服务的提供者，学生是教育服务的消费者。高校与学生形成的法律关系，实质上是一种平等主体之间的教育服务合同关系。

笔者认为上述两种观点均不切合中国现实。前者受中国计划体制影响，过于保守；后者受市场理念的影响，过于激进。高校对学生的管理实质是对学生的行为进行教育、引导和约束的行为或活动。它既包涵以隶属性为主要特征的纵向性行政管理行为，又包涵以平等性为主要特征的横向型民事管理活动。前者，高校充当教育行政管理主体。后者，高校充当民事行为的民事管理主体。高校学生管理权，既具有行政管理权力特质，又具有民事管理权利特质，是一种复合性的管理权。

高校学生管理权力仅是高校作为教育行政管理主体享有的行政职权的体现。本文从高校学生管理权力的属性及其权限与扩张试作阐述，以求对中国高等教育改革有所裨益。

二、高校学生管理行政权力的限定与行使

(一)高校学生管理权力行使的主体应是法律授权的高等学校

行政权力行使应当由行政机关或授权组织实施。现行国家政府及相关教育职能部门等行政机关是法定的行政主体。但随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，法定教育行政主体无法也不可能完全实施高校学生管理权力。因此，国家通过立法，以法律的形式授权高校行使部分学生管理权力，以达到国家“简政放权”之目的。从某种意义上讲，作为教育行政管理权延伸的高校学生管理权力，隶属于行政权力。非法定授权的主体，不享有高校学生管理权力，不能充当教育管理行政主体。

(二)高校学生管理权力行使的范围由法律、法规明确规定

行政权与立法权、司法权最大的不同，就在于行政主体行使行政职权时拥有较大的自由裁量权。作为独立法人地位的高校，行使高校学生管理权力时，也拥有较大的自由裁量权。但这种自由裁量范围是有边界的，应严格限定在法律、法规授权的范围内，不能任意扩张。即使是在法定的范围、幅度内，也要遵循一定的标准和原则。纵观现行法律、法规之规定，法律明确授权高校行使的国家教育行政权力只有《学位条例》第8条规定的学位认定授予权。其他如《高等教育法》第31、32、33条，《教育法》第28条所规定的被普遍称之的招生自主权、教学组织实施权、学生的奖励处分的决定权等有关高校学生的管理权在性质并未像学位“授予”权那样明确清晰。这些“权”究竟是法律的授权还是高校作为民事主体享有的民事权利，规定比较模糊。所以在现行高等教育实践中，出现了有学校超越法律、法规制定对学生较为苛刻的内部规定，严重剥夺、限制和侵犯了学生的合法权益。甚至出现有高校借行政权力之名，滥行民事权利的现象。一个无法回避的现实是：由于我国现行法律、法规对高校学生管理权规定模糊、界定不清，从而导致司法实践难以操作，许多案件被排斥在法院的大门外，造成学生诉学校管理侵权的纠纷游离于诉讼这一底线的救济程序之外，形成“权力缺监督，权利少救济”的不良现象。

无庸置疑，通过立法进一步明确高校学生管理行政权力，成为高等教育法治化进程中必要环节。纵观现行有关的高等教育法律和法规，结合高等教育实际情况，高校学生管理行政权应该限定在与学生毕业证、学位证的颁发与获得直接相关的管理权。并且，这种行政管理权应体现在学生的整个高等教育过程中：首先，学校对学生的招生自主权；其次，学校对学生在校学习期间的学籍管理权；第三，学校在学生学业结束时对学生毕业证、学位证的授予权。

(三)高校学生管理权力的行使必须坚持以合法、合理为原则

第一，高校行使学生管理权力要合法。“无法律即无行政”。高等学校行使作为行政权力延伸的高校学生管理权力，也必须坚持行政合法原则。高校学生管理权力的行使，不仅行使的主体要合法、而且行使权力的内容还要合法、行使权力的程序更要正当。主体合法、内容合法、程序正当，是高校行使学生管理权合法运行的必然要求。

第二，高校行使学生管理权力要合理。高等学校行使高校学生管理权力，还必须坚持行政合理原则。高等学校行使学生管理权力，根据法律、法规的规定，享有一定的自由裁量权。但这种自由裁量不是任意的，是有限度的，应当以合法性为基础，努力做到客观、适度和符合理性，并在一定的范围和幅度内，坚持平等、比例，不得滥用学生管理权力、侵犯学生的合法权益。根据行政合理原则的要求：首先，高等学校在运用学生管理权力、实施学生管理行为时，应当给予作为管理相对人的学生以平等对待。其次，高等学校在实施学生管理行为时，应当在学校利益、公共利益与学生利益之间全面平衡，采取对学生权益造成限制或损害最小的行为，不能超过必要限度。最后，高校在行使学生管理权力过程中，必须充分尊重和保障作为相对人的学生有获得通知的权利、陈述权利、抗辩权、申诉权等权利。合法运用职权，合理裁量职权，是民主政府、法治政府在高等学校学生管理权行使的应有之义。

三、建立和完善高校学生管理权的监督机制

正是由于高校具有行政主体与民事主体的双重法律地位，所以在我国高等教育体制改革过程中，为防止高校在学生管理权力行使时，假借民事权利，滥用管理权力，损害学生的利益，国家应通过立法的形式明确限定高等学校的学生管理权力范围，规范高校学生管理行为，并建立与教育行政行为有关的特殊的救济机制。这种特殊救济机制的建立，笔者认为应主要体现在如下两个方面：

(一)行政救济机制

“无救济则无权利”。诚然，2006年教育部颁布的

《普通高等学校学生管理规定》在明确学校对学生的纪律处分权等实体权力时，进一步明确了学生申诉救济程序，对规范高校学生管理行为、促进高校法治建设起着重要的里程碑式的意义，是一次巨大的飞越。但是，《普通高等学校学生管理规定》毕竟是教育部的部门规章，位于较低的法的效力等级，而且也未明示学生能否提起行政诉讼，从而导致对高校学生管理权力仍缺乏有效监督。

权力的扩张性决定了必须加强对权力行使的监督，否则极易被滥用。高校学生管理权力也不例外。为此，引入正当程序和司法监督，建立相应的教育行政复议制度和教育行政诉讼制度至关重要。

首先，引入正当程序原则，建立完善的教育系统内部的教育行政复议制度，规范高校学生管理行为。通过立法在明确高等学生管理权力权限的前提下，进一步建立和规范高校学生管理权力行使的程序，尤其是高等学校内部行使学生管理权力的行使程序与学生权利的救济程序建设。

其次，引入司法监督制度，建立和完善教育行政诉讼制度，制约高校学生管理行为。通过教育行政诉讼制度的建立，引入司法审查机制，既有利于进一步限制和规范高校学生管理权力行使，还有利于学生权利的外部救济程序完善，更有利于司法权威的树立和司法终局制度的建立。

(二)争议的诉讼选择机制

高校学生管理权的双重性，决定了高校在角色冲突中极可能为实现自己的最大的利益，混用或者滥用高校学生管理权，损害学生的合法利益。因此，赋予学生对学校管理行为不服之争议解决的民事与行政程序的选择权，并保障这种选择权有效行使，对于监督高校学生管理权行使有着非常重要的作用。

当学生对学校的管理不知是具有行政权力属性的行政行为还是具有民事权利属性的民事行为时，宜从保障处于“低位阶”的被管理的学生的权利出发，只要管理行为确定地作用于学生，均可以先假定为行政行为。当学生认为这种管理行为侵害自己的合法权益时，可以提起行政诉讼。至于是否是行政争议，由法院来最终审查认定和受理。当为行政纠纷，法院应通过行政诉讼程序解决该争议；当为民事纠纷，应主动告知学生可以重新向法院依法提起民事诉讼，解决争议与纠纷。一般而言，法院只能在这两种性质的纠纷中进行选择，不得以不是法院的主管范围而拒绝受理。从而在司法程序上，有效地引入司法审查机制，建立起对学生权益保障的司法终结机制。

保障学生的受教育权利，规范高校学生管理行为，是当前高等教育体制改革的两个重要宗旨。然而，准确认识高等学校学生管理权力性质，正确界定高等学校在学生管理过程中的行政权力属性，明确高等学校学生管理的教育行政权，并引入复议和诉讼救济机制，正是实现这两个宗旨之根本和保障。

作者：李　华

民主法律监督机制管理论文 篇2：

法律监督要体现民主法治的时代精神

[摘要]现代民主法治最本质的精神是治权。法律监督是中国检察制度的重要特征。如何使法律监督与现代民主法治的时代精神相结合，不仅是法律监督的时代使命，也是完善法律监督的关键，应引起法律监督部门的高度关注。

[关键词]法律监督 检察 治权 控权 民主 法治 时代精神

一、制约和监督：中国检察制度统一的基础

中国检察制度有两个重要的概念，即检察权和法律监督权。围绕这两个概念，长期以来在中国检察学研究中，主要形成“一元说”和“二元说”的两种观点。“一元说”的代表是张智辉教授。“一元说”虽然强调法律监督，但把法律监督作为检察权的根本，否认了法律监督的独立意义，也就否认了检察机关独立实施法律监督活动的可能性，这是中国检察机关法律监督之路越走越狭窄的一个原因；二元说有两类，一类主张取消法律监督，这是否定的二元论。如蔡定剑等人就是这个观点，有些激烈的观点甚至主张取消中国检察院体制。[2]另一类是为了促进和完善法律监督，如诉讼法学的前辈樊崇义教授，他在《刑事诉讼法的哲理思维》中提出了检察权和法律监督权“职权二元论”的观点，[3]笔者称之为肯定的二元论。否定的二元论以西方主流检察模式来质疑和否认中国检察制度，目前已经难有市场；肯定的二元论，从完善法律监督的角度提出“职权二元论”，包含着一定的合理性，也是笔者的主张。但是，肯定的二元论需要解决一个问题，即中国检察制度究竟如何统一起来？这个问题如果不能很好解决，很可能又会陷入取消法律监督的陷阱：“检察机关的司法机构色彩应逐渐弱化，法律监督应当逐渐淡化并在条件成熟时最终退出检察机关的职能范围。”[4]

为此，我们主张统一论。所谓统一，就是既采纳一元论的积极方面，又吸取二元论的合理部分；一方面，必须承认人民检察院的权力有两项，即检察权和法律监督权，是人民检察院控制国家权力的两种基本权力。另一方面，这两种权力又都具有一致性，即两者在控制约束国家权力的基础上统一起来，这是检察权问题上的一元和二元的统一。思考人民检察院法律监督权和检察权的关系，不能偏离这个定位。

人民检察院主要的和最基本的职责是维护宪法和法律的尊严，而检察权和法律监督权是实现这一职能的两种基本权能。人民检察院通过行使检察权对其他刑事司法权实施制约，通过制约维护宪法和法律的权威，保障公民的基本权利。人民检察院通过法律监督权对其他刑事司法权实施法律监督，防止其他刑事司法权违反法律，规范、保障其他司法权的依法行使。检察权和法律监督权都是检察机关的重要权能。人民检察院通过检察权和法律监督权的实施而统一起来，达到控制国家权力的目的。虽然强调人民检察院是法律监督机关和强调人民检察院是追诉机关的意义有所不同，但制约和监督所体现的法治精神是相同的，即通过对刑事司法权的约束，保障宪法和法律的统一完整实施。而从权力约束的角度看，制约和监督的统一更有助于权力的约束。既有制约又有监督的中国检察制度，从权力行使的外和内规范和约束权力，能够更加全面有效地约束权力，维护宪法和法律的权威。

另一方面，人民檢察院法律监督权和检察权又是不同的权能，这是检察权问题上的二元论。从制约和监督的机制来区分，大体上可以分为追诉权（制约权）[1]和监督权。检察机关传统的追诉性权力，都具有制约的性质，如侦查、公诉、抗诉等，都具有制约其他司法机关的要素。比如公诉，不仅制约法官，也制约警察。反之，如不属于追诉性的权力，就不属于制约权。而法律监督则属于检察权的新型权能，即法律监督权。[2]法律监督权是检察权的监督性权力。目前检察机关普遍行使的检察建议、纠正意见书都是比较典型的法律监督权。刑诉法第一百六十九条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”这就是法律监督。理论上，还有些学者提出了弹劾权[3]、行政诉讼权、公益诉讼权、法律监督令、“双规”、巡查等等，这些属于不属于法律监督或能不能成为法律监督还有争议，[4]但至少表明，法律监督的内涵、手段等在理论和实践中已经引起了广泛的重视，有待于进一步完善。

从追诉和非追诉来区分检察权的两种权能，能够较好地区分检察机关的诉讼职能和法律监督职能，也能化解法学界长期质疑的检察机关既当运动员又当裁判员的角色问题。当检察机关是追诉者的时候，检察机关行使的是侦查权、公诉权、抗诉权，这时候，检察机关和公安机关、人民法院的关系是制约关系，人民检察院通过行使检察权发挥诉讼制约的职能。换言之，当检察机关在行使追诉权的时候，不适用法律监督权。人民检察院应当通过检察权即刑事追诉权来实现对公安机关和人民法院的权力制约，保障公民的合法权益，维护法律的权威。检察机关行使追诉权，进入追诉程序，所体现的是权力的制约，不适用法律监督权，既是宪法和法律的明确规定，也是尊重人民法院依法独立审判的需要。但刑事诉讼中也有非追诉行为，也有追诉程序中的制约无法涉及的现象，比如，公安人员、审判人员违法吃请，收受贿赂，有关部门或有关领导的不当干扰等等，这些行为都会间接地影响审判结果，为此，检察机关应当对这些行为实施法律监督。正是从这意义上，《刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。反之，如果把检察机关的法律监督理解为对所有诉讼行为包括审判活动的监督，就会与宪法和刑诉法关于公、检、法在刑事办案中“互相制约”的规定相抵触，也无法化解法学界长期质疑的检察机关既当运动员又当裁判员的角色冲突，更无法化解它与宪法规定的“人民法院依法独立审判”之间的矛盾。

显然，坚持检察权和法律监督权是检察机关的基本权力，通过制约和监督控制和约束公权，是中国检察机关的基本属性，体现了现代法治的本质精神，也是贯彻和实施宪法关于法律监督规定的基本要求。正如美国政治家汉密尔顿所说：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”[5]人民检察院是宪法规定的法律监督机关，但同时又是人民检察院，人民检察院通过行使检察权和法律监督权约束公权，维护宪法和法律的权威，是宪法赋予检察权的基本职能，也是坚持中国特色检察制度，保障公民基本权利的需要。因此，主张法律监督是中国检察机关的属性并不会降低法律监督的权威。相反，由于中国检察机关具有双重国家权力——刑事追诉权和法律监督权，才有可能更好地发挥法律监督、完善法律监督。而法律监督只有和检察权有机地结合起来，才能有效发挥约束公权的作用。中国检察制度建设的大量事实证明，法律监督要发展和完善，既必须与检察机关的刑事追诉职能保持一定的距离，又必须与检察权相一致。因为它是通过检察机关实施的，“是国家权力机关法律监督的一种特殊形式。”[6]这就为法律监督的发展和完善限定了一定的空间，也即法律监督的发展和完善，必须在检察制度的框架内并在尊重检察权的前提下实施，否则它就可能不是法律监督，法律监督的性质也会受到破坏。

明确中国检察机关具有法律监督和诉讼制约两大基本权能，通过完善监督和制约机制来推进检察制度建设，是尊重司法规律的要求，有利于促进中国检察制度的科学化和合理化，也是科学配置中国检察机关检察职能的基本要求。在这个问题上，主张法律监督的人们不能一听二元论就火冒三丈。其实，有不同观点的二元论，特别是主张坚持法律监督的二元论比如樊崇义教授的“职权二元论”，也是推进法律监督的力量。检察机关的法律监督和刑事司法职能有着极大的不同，这种不同并不因为我们的价值偏爱就会缩小甚至消除。正确的做法是正视这种差别，明确这种差别，在差别上做文章。在某种意义上，中国检察制度建设，不是消融传统检察权和法律监督权的差别，而是科学完善地利用这种差别，使之更好地为检察机关的法律监督和刑事追诉活动服务。相当长时间里，中国检察学界有一种混同检察权和法律监督权的倾向。如果说以前是由于对两者的性质不了解还情有可原，那么在经过多年的理论研究、在制约和监督已经有了较为清晰和明确的概念和内涵的情况下，就不应该再在这问题上持非理性的态度。

二、制约和监督是现代法治本质在中国检察制度的表现

我国检察制度所具有的制约和监督相统一的双重权力控权机制，不仅是我国人大制度下检察制度的特点，也是现代法治本质在我国检察制度的体现。民主法治就是意味着“对国家权力的合法的制约……[它]的反面是专制统治。”[1]监督和制约是约束权力的两种方式。中国检察机关，由于刑事追诉权和法律监督权的统一，为形成制约和监督相统一的新型检察制度创造了条件。刑事追诉权是追究犯罪，但近代之所以实施侦控审分离，就是为了实现对警察和法官的权力制约。刑事追诉权的法治特征是制约。我国宪法和刑诉法也明确规定公、检、法在刑事办案中“互相制约”的原则，正是这种法治特征的表现。人民检察院通过刑事追诉权的制约功能，实现对其他刑事司法机关及时、有力和对等的制约，是防止其他刑事司法机关违反法律，侵犯公民的权利，维护法律的权威的需要。同时，我国检察权所包含的法律监督，体现了法治的监督特征。人民检察院可以通过法律监督权，发现和纠正国家工作人员特别是刑事司法人员的违法现象，保证和促进国家工作人员依法行政、依法司法。法律监督是我国权力机关赋予检察机关的另一项国家权力，其目的是纠正违法，保障宪法和法律统一完整的实施。只有在这意义上，我国检察机关才真正成为国家的护法机关。

但是，由于我国理论和实践中长期存在监督和制约不分，法律监督和刑事追诉相混同，导致我国检察权的优越性未能有效发挥。因此，进一步推进中国检察制度建设，实现检察机关的职能配置优化，一个重要的思路，就是以党的十七大“完善制约和监督机制”为指南，以现代民主法治的时代精神“治权”为核心，促进中国检察制度已经形成的法律监督和刑事追诉制约机制更加完善、更加合理。由此，才能不辜负当代检察官作为“法律守护人”的义务，真正实现“既要追诉犯罪，又要保护受压迫者，要援助一切受国家法律保护的人民”的神圣使命。[1]

从民主法治治权的精神看，既有制约又有监督的中国检察制度，高度体现了法治的控权精神。休谟一反历史上关于政治家是追求公益的道德人预设，指出：“在设计任何政府制度和确定该制度中的若干制约和监督机构时，必须把每个成员都假定为是一无赖，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目的，”[2]这构成了现代法治的权力基础。同当代国家的检察权一样，中国检察权在刑事诉讼中具有制约性。这种制约具有强烈的指向性，即针对刑事司法权的国家权力：刑事侦查权和刑事审判权。检察机关通过检察权制约刑事侦查机关和审判机关。对刑事侦查机关来说，由于检察机关制约的介入，侦查活动的合法性受到了約束，公民的合法权益能够得到保障；对于审判机关来说，由于检察机关的介入，审判权的行使必须严格依法独立行使，任何不符合法律和影响审判独立的行为都可能会由于检察机关的制约而受到约束。或者从某种意义上说，检察机关通过检察制约，就是要保障审判机关依法独立行使审判权。但检察机关的制约始终是针对公权即刑事侦查权和审判权，而不是针对犯罪嫌疑人。检察权对犯罪嫌疑人则具有监督的意义。但这种监督不是法律监督机关的监督，只是通常护法层面上的监督，而这种监督也是所有执法机关的职责。故要注意区分检察机关的检察制约所具有的特殊对象，即行使刑事司法权的国家机关。检察制约不是针对犯罪嫌疑人。反过来，检察制约在一定的意义上，还具有保护犯罪嫌疑人的合法权益不受侵犯的性质。因此，检察机关的制约具有双重功效，即通过对侦查机关和审判机关的制约，既要保障犯罪嫌疑人的合法权益，又要维护法律的权威。而这正是宪法控权精神的体现。

从控权的范围看，同当代国家的检察制度不同，中国检察机关还具有法律监督的职责。相对于发达国家的检察制度，中国检察机关的法律监督无疑进一步深化了宪法的控权精神。也就是说，中国检察机关对于刑事司法机关的约束，不仅具有制约的权力，还具有了法律监督的权力。中国检察机关不仅通过检察制约来约束侦查机关和审判机关，还可以通过法律监督来防范和约束侦查机关和审判机关的违法行为，扩大了检察机关对刑事司法机关的权力约束。从宪法的控权精神来看，这无疑是一种深化。为什么有了制约还要有监督呢？从法理上说，制约和监督具有不同的属性。在刑事司法中，除了可以行使制约的领域或方面，必然还存在大量无法行使制约权的现象，或检察机关无法通过传统的检察制约来实现约束刑事司法权的目的。如侦查人员或审判人员受收当事人的利益或好处，或其他形式的以权谋私，就难以通过检察制约来约束。因此，在检察制约之外，再增加法律监督权来实现对刑事司法权的约束，无疑能在更大的范围和深度约束刑事司法权。从宪法的控权精神看，增加对公权的约束更有利于规范公权的合法行使。对于刑事司法权来说，由于它关系到公民的人身自由，涉及公民宪法权利的保障，故加大对刑事司法机关的权力约束，具有合理性和正当性。此外。由于我国长期存在“逼供信”的封建法治传统，犯罪嫌疑的合法权益往往不受保护和重视。在这种情况下，通过检察制度的改革，加大对刑事司法权的约束，也具有强烈的现实意义，是保障我国宪法实施的重要举措。

从控权的深度看，检察制约和法律监督的统一，使中国检察制度进入了宪法实施的一个新的层次，更加有利于宪法控权精神的具体化。在检察权的层面，人民检察院的检察权对公安机关的侦查活动，对人民法院的审判活动具有制约的功能。但由于人民检察院又是法律监督机关，这种制约又是受到法律监督的约束。也就是说，人民检察院的制约活动是一种受到法律监督保障的制约。这种制约不仅体现为检察机关和侦查机关、人民法院的互相制约，而且表现为它是由法律监督作为背景的制约。人民检察院是法律监督机关，有权在检察制约不能涉及的方面实施法律监督，从而更全面地加强对刑事司法权的约束。如对于公安机关的立案行为，检察机关可以通过以后实施的审查行为予以制约。但对于没有进入检察审查的立案行为，就可以实施法律监督。对于应当立案而没有立案的案件通过行使法律监督权，约束侦查权，使之启动立案；同时，虽然诉讼程序内的侦查行为可以通过检察制约解决，但不属于诉讼程序却与侦查行为有关或有可能影响诉讼公正的情形，都可以通过法律监督加以约束，所有这些无疑都增加了检察机关对刑事侦查机关和审判机关的法律约束。

在法律监督权的层面，虽然法律监督是外在的，但由于有检察权的制约，它能够通过检察制约，使法律监督内化。《刑诉法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”在这里，人民检察院认为公安机关应当立案而不立案，是一种法律监督。人民检察院要求公安机关说明理由及通知公安机关立案的行为，属于制约。这就是法律监督向制约的内化。检察机关的制约使法律监督成了一种有力量或有生命的存在，能夠更好地实现控制和约束国家权力的目的。

三、以治权为目的完善法律监督

作为现代法治本质的体现，法律监督要真正成为有力量的控制和约束国家权力的机制，必须把法律监督的手段、形式建设放在十分重要的地位。但从目前看，无论是理论还是实践，法律监督的手段和形式等还面临较大的障碍。

从研究看，既有方法问题，也有实际因素。从方法看，虽然有不少检察学界的实务工作者和理论工作者也注意到了法律监督的方法问题，但总体上看，抽象的议论多，具体的、可操作的思考少。比如，有一篇谈强化法律监督的认识论和方法论的文章，[1]洋洋万字的论文，讲了坚持创新的思想方法， 主张把法律监督职能与服务职责、组织体制与工作机制结合起来思考探索， 激发法律监督的内在动力； 坚持统筹的思想方法， 正确处理检察工作中各种重大关系， 确保法律监督职能的协调运转； 坚持人本的思想方法， 从司法宗旨、司法原则、司法目标、司法评价等方面端正法律监督的价值取向，等等，但如何真正有效地促进法律监督，却基本没有涉及。又比如，加强法律监督，检察机关非常强调要强化法律监督职能。但哪些是法律监督的职能呢？如果法律监督的职能不明确，又如何强化法律监督？有的检察实务工作者提出：检察机关要通过侦查监督、诉讼监督， 维护社会主义法制尊严；检察机关要强化诉讼监督工作力度，不断拓宽监督领域，更加注重监督效果，努力维护司法公正，在监督过程中，要追根求源 ， 严查司法不公背后的职务犯罪问题。通过发挥检察机关的监督作用，消除社会各阶层的特权 ，平等共享社会利益，让人民看到客观公正的过程 ， 得到公平正义的结果。[2]这些论述，不能说是错的。但从强化法律监督职能来说，等于什么也没有说。如果对什么是法律监督职能都没有明确或达成共识，又怎么能强化？没有强化的对象，强化的力量向哪儿下力？比如，强化法律监督，就不能简单地理解为强化侦查监督和诉讼监督。在刑事诉讼程序中，侦查监督和诉讼监督都有一个如何运行制约和监督的问题。在检察机关对于侦查阶段的法律监督和检察制约还没有明确区分的条件下，强化法律监督与强化检察制约并没有多大的差别。

问题出在哪里呢？

问题之一在于法律监督的抓手长期被忽略。检察机关一直强调要加强法律监督，但如果不知道什么是法律监督的抓手，加强法律监督就无从发力。反之，如果抓手找错了，加强法律监督甚至会走偏，及其影响法律监督。通常认为，检察机关的检察建议是典型的法律监督手段。但这个理解并不准确。从法律监督的应有内涵看，检察建议不应当属于典型的法律监督。现行的检察建议没有法律的明确规定。事实上，目前广泛运用于各地检察系统并作为最主要的法律监督手段的检察建议，是检察机关在实践中的创造。有人认为目前检察建议的法律依据主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条的原则性的规定。但认真看一下这两规定，其实都不能作为检察建议的依据。?前者第四条规定：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”这一规定提到两个相关概念， 一是检察权，二是检察活动，都没有明确提到检察建议。而这里的检察活动，其实就是上文的检察权行使。同样，刑诉法第二条规定： “中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，以维护社会主义法制，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。” 不难发现，这一条也难以找到检察建议的依据。

由此，我们必须回答一个问题，检察机关的检察权活动中有没有法律监督？我们的回答是肯定的。法律监督是从外部约束公权，防范权力的滥用。而检察机关的检察活动只要符合从外部约束公权，防范权力的滥用的特点，就应当属于法律监督。从这意义上，《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条确实包含了法律监督。因为当检察机关对国家公职人员行使检察权的时候，就具有法律监督的意义。由此，法律监督的手段，检察权是第一个手段。正如有的学者在思考如何履行法律监督时，提出的：“在现有法律的框架内 ，检察机关可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督。对行政机关及其工作人员其他违法行为的监督，法律规定的较为原则，但检察机关可以通过督促起诉、支持起诉、公益诉讼和检察建议等方式进行监督探索。”这是一个很好的思想。也就是“在现有法律框架”内通过刑事追诉来监督行政机关的工作人员的违法行为。中国的法律监督是一种立法创造，它不仅仅通过立法机关，也应当通过司法机关在实践中不断完善。所谓“在现有法律框架”内，就是检察机关的法律监督要有法律依据。而检察机关对职务犯罪的追究，显然包含着法律监督。这涉及检察机关追诉行为的指向或相对方。当检察机关追诉行为的指向或相对方是具有犯罪嫌疑的国家工作人员时，这时的检察追诉就具有法律监督的意义。检察权的追诉行为成为法律监督的手段。检察机关通过检察追诉实现法律监督的目的。但当检察机关追诉行为的指向和相对方是刑事司法机关的时候，检察机关的追诉权就成为一种制约权。由此，加大法律监督，对国家公职人员而言，就是要加大对渎职、贪污、受贿及不作为行为行使检察权。这样做，不仅有利于我国反腐败斗争的深入，与现代法治的基本理念相一致，也有利于检察机关法律监督的深入。

另一方面，检察机关常用的检察建议却难有法律监督的精神。因为法律监督与法有关，与法有关的监督应当具有法律的强制性、规范性特点。但目前检察机关所广泛适用的检察建议一概没有法律的强制性。所谓检察建议，实际上是检察机关的相关建议书。建议不等于监督，也不应当把建议当做监督，特别是不能当作法律监督。不能因为建议来自检察机关，建议就具有了法律的意义和性质。检察不等于法律，检察建议也不等于法律监督。诚然，检察建议在实践中有一定的效果。但检察建议的效果主要不是来自建议，而是来自检察机关的权力。人家认可你检察建议，是因为检察建议后有检察权。而检察权是硬性的，具有法律的强制性。反过来，如果人家不把检察权当回事，则检察建议就难以具有法律监督的效能。由此也就给我们一个重要启示，提升检察建议或法律监督的力量，途径之一就在于检察权。检察机关必须提升检察权的力量。而检察机关具有充分的理由提升作为國家保障宪法和法律权威的力量——检察权。这样一来，加强法律监督，就有了新路径：加强检察机关对于渎职、贪污、不作为等公职违法犯罪行为的干预，提升检察权对于国家公职人员依法履行职务的威慑力。检察机关对于渎职、贪污、不作为等公职违法犯罪行为的干预力量越强，法律监督就越有威力。反过来，法律监督越有威力，检察机关对于渎职、贪污、不作为等公职违法犯罪行为的干预力量就越强。正是在于此，法律监督和检察权形成了互动，法律监督会推动检察权，检察权反过来推动法律监督，从而促进检察权和法律监督权的良性互动。

问题之二，要注意区分具有监督性质的检察权和不具有法律监督性质的检察权。检察机关是司法机关。为了促进司法公正，法律监督必须把诉讼领域的司法和执法行为作为监督重点， 有效地遏制 司法腐败， 维护司法公正， 保障公民和法人的合法权益， 保障在全社会实现公平正义。这两个方面都要求检察机关和检察人员具备较高的法律监督素质和政治素质， 既要敢于监督， 又要善于监督。这就要求检察机关在实施法律监督的时候，要注意区分具有监督性质的检察权和不具有法律监督性质的检察权。检察权的行使当它针对的是国家公职人员的渎职、贪污、不作为等行为时，它对这些国家公职人员具有强烈的法律监督性。检察机关作为这些国家工作人员的外部机构，追究和纠正国家工作人员的犯罪和违法行为，其检察权具有强烈的法律监督性质。但在刑事诉讼中，尽管检察权所针对的对象仍是渎职、贪污、不作为等的国家工作人员，但检察权与侦查权、审判权有了制约关系。也就是说，从针对的对象的不同，检察权具有法律监督和刑事追诉的不同意义。检察权对于追诉国家工作人员是法律监督，但对作为公诉人和抗诉人的检察官与审判权是一种制约的关系。宪法135条明确规定，公检法在刑事诉讼中“互相制约”，这就要求检察机关在刑事诉讼中不仅要发挥好法律监督的作用，也要发挥检察权的制约职能，通过制约来实现约束刑事司法权，实现司法公正。

最后，涉及检察建议的法律监督性质。可以说，检察机关在检察实务中已经创造了较好的工作形式，虽然目前的检察建议不具有较强的法律性，这与检察建议没有明确的法律依据有关。检察机关是国家督法机关，当然首先要依法。在国家法律监督法或相关的法律监督规定出台之前，检察机关通过检察建议的方式来规范、约束国家权力，符合国家法律对于检察制度和检察行为的立法精神，也有利于促进检察建议的进一步规范化。毕竟，立法不是立法部门一家的事。对于检察机关来说，法律监督中长期有效的实践规范和做法，在一定意义上就是立法的动力和依据。为此，我们建议，检察机关应本着检察院组织法和三大诉讼法的立法精神，在实践中进一步创造有利于保障宪法和法律实施，保障公民合法权益的法律监督手段和形式。并在实践中不断总结和提炼，拿出更多合法有效的法律监督手段和形式，促进法律监督制度的进一步完善，这既是完善法律监督的需要，也是中国检察制度与民主法治的时代精神相统一的本质要求。

作者：蒋德海

民主法律监督机制管理论文 篇3：

社会组织融入乡村振兴管理的法律依据探究

【摘要】乡村与城镇共同构成了人们的主要活动空间，乡村振兴战略的实施是实现“中国梦”的必然要求。本文介绍了当前社会组织融入乡村振兴管理的法律依据以及完善法律依据的方法，以期从制度层面为社会组织参与乡村振兴管理工作提供指引与支持，提升乡村振兴工作的成效，希望能够给读者带来启发。

【关键词】社会组织；乡村振兴；法律依据

本文系国家社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”的阶段性研究成果（项目编号：18ZDA152）

一、引言

社会组织参与乡村振兴管理能够为乡村提供资金与人才支持，但由于在社会组织实际融入乡村管理的过程中，受我国对社会组织管理参与定位较为模糊、法律规范不够完善等问题的影响，管理工作的融合效率低下。现阶段，为切实解决这一问题，探究社会组织融入乡村振兴管理的法律依据成了一项极为重要的工作。

二、当前社会组织融入乡村振兴管理的法律依据

在当前社会发展过程中，多元化主体参与乡村管理工作已经成为时代发展的必然选择，并且随着政策、法制空间的不断放松，诸如云南红河哈尼族彝族自治州部分乡村成立的农村综合服务社，以及部分广西罗城仫佬族自治县成立的党群理事会、老年人协会等社会组织参与到乡村的管理工作当中，弥补了基层乡村自治、农民自治的不足，并且在管理工作中占据了越来越重要的位置。

1.法理学依据

从法理学的角度讲，首先，宪法赋予了社会组织融入乡村振兴管理的基本权利，并且规定了社会组织有着参与乡村管理的义务；其次，2018年下发的中央一号文件中强调了法制可以保障当前乡村治理工作的有序進行，在当前的乡村发展过程中，社会组织融入乡村振兴管理有助于提升乡村管理工作的公平性，在此过程中，依照乡村发展的实际情况制定相应的法律法规可以切实维护乡村社会的发展秩序；再次，农民是农村的主体，社会组织在参与乡村管理工作的过程中，在某种意义上可以代替农民“发声”，切实保障农民发展的生存权与发展权；最后，社会组织是主要由农民构成的组织，与广大农民群众有着较为密切的关系，在与农民沟通方面有着得天独厚的优势，收集社会组织的意见与建议，可以更好地掌握农民群众的意见与建议，制定相应的法律法规鼓励社会组织积极参与乡村振兴管理，可以有效维护农民的主体权益。

2.现实法律依据

为保障国家的现代化发展，加快乡村的现代化发展步伐成了一项极为重要的任务，为切实提升乡村的现代化发展步伐，国家从法律层面上制定了诸如《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴法》等一系列与乡村振兴相关的法律规范。在此基础上，各地区各部门也依据当地乡村的发展情况，制定了一些具备引导性的乡村振兴规范文件，以期切实推动农村地区的经济发展，为人们生活水平的整体性提升提供助力。但由于乡村振兴战略的实施具备一定的复杂性，单一依靠政府引导的管理模式无法加快乡村振兴工作的落实速度。因此，丰富基层社会治理形式，扩大社会管理民主范围成了当前乡村振兴战略落实过程中的必然选择。社会组织作为当前参与乡村振兴管理的重要主体，在工作过程中，能够从不同的角度关注乡村振兴战略的落实质量，并且由于社会组织更多地是由农民自发组成，在一定程度上能够代表农民的发展意愿，这种情况的出现使得社会组织在参与乡村振兴管理工作的过程中，能够进一步提升管理工作的民主性与公正性，进而提升乡村资源分配的合理性，提升乡村振兴战略的落实效率。

三、完善社会组织融入乡村振兴管理法律依据的方法

在当前社会发展过程中，社会组织可以有效推动乡村的经济、文化等方面的发展，但在社会组织参与乡村管理的过程中，受法律规范不够完善的影响，社会组织在乡村管理时往往无法充分发挥自身的作用，这种情况的存在会对乡村振兴工作造成一定的阻碍。现阶段，为切实解决上述问题，发挥社会组织在乡村振兴管理工作的作用，相关工作人员在管理过程中，首先，需要进一步完善社会组织融入乡村振兴管理的法律依据，为社会组织的后续工作提供指引，提升管理工作的科学性与严肃性；其次，需要进一步完善社会组织融入乡村振兴管理的制度机制，强化监督、指导及联动等机制的建设，为社会组织的可持续发展提供保障；最后，需要加大对社会组织的培育力度，进一步提升社会组织的管理能力与管理质量，为乡村振兴工作的开展提供动力。

1.以现实为依据完善法律法规

党的十八届四中全会强调了推进基层法治化是全面推进依法治国工作的开展基础与重点，法律法规作为社会组织活动的基本依据，尽管当前人们已经注意到了社会组织在乡村振兴管理工作中的重要性，但相较于城市地区，乡村地区法制化工作的开展仍然较为落后，并且现阶段国家方面并没有针对社会组织融入乡村振兴管理工作制定相应的法律法规，这种情况的存在必然会降低农村方面对社会组织的信任度，使社会组织在参与乡村振兴管理工作的过程中面临更多的困难。为切实解决上述问题，依据乡村管理的实际情况，建立相应的法律法规，作为社会组织融入乡村振兴管理的保证成了一项极为重要的工作。具体来说，在我国特色社会主义步入新时代的背景下，仍有几亿人生活在乡村地区是我国未来几十年面临的特殊国情。现阶段，在制定法律法规的过程中，相关工作人员可以从以下两方面入手：第一，工作人员需要明确当前乡村振兴工作的目标、乡村管理工作的具体任务以及社会组织具体形式，以便为社会组织赋予合理的法律地位，使社会组织在融入乡村振兴管理工作的过程中，能够明确自身知情权、表决权等权责的范围；第二，为使社会组织能够更好地为当地乡村振兴工作的开展提供助力，工作人员可以通过在法律法规中添加对社会组织行为描述的方式，使社会组织在参与乡村振兴管理工作时能明确自身的工作范围与行为规范，以便在后续工作过程中，能够为当地的经济发展提供优质的服务。总之，现阶段为充分发挥这些社会组织在乡村振兴管理中的积极作用，国家方面需要发布一些与社会组织发展管理相关的政策意见、法律规范，使社会组织方面能够明确自身在乡村振兴管理工作的权责，对其行为予以规范与保障，为乡村管理工作的顺利开展提供助力。

2.形成多方联动机制

我国疆域辽阔，不同地区的乡村发展情况有着极大的差别，在进行乡村振兴管理的过程中，依照乡村原有的制度机制进行管理成了一项极为必要的工作。但现阶段，在社会组织将自身融入乡村振兴管理工作的过程中，受监督机制不够健全、欠缺外部指导机制以及多部门协同机制不够完善等问题的影响，导致社会组织在开展乡村振兴管理工作时，无法建立完善的管理制度，进而对其工作质量产生了不利影响。同时，对我国社会组织管理情况进行分析可以发现，当前部分地区的社会组织往往是在接受当地政府部门的委托后，才会参与到具体工作中，在开展当地社会公共事务管理工作的过程中，往往是以社会主体的形式参与，但由于乡村振兴战略在实施过程中面临着较为复杂的外界环境，这种以社会主体参与的方式无法使社会组织充分发挥自身的作用。现阶段，为使乡村社会能够更好地适应当前的时代发展，十九大与乡村振兴战略为乡村的发展构建了新的框架，在乡村结构发生巨大变化的背景下，乡村管理机制已经成为多元主体在法制内参照多样化的规范开展治理活动，发挥自身功效的“共治机制”，为切实解决上述问题，相关工作人员可以在工作过程中，从以下两方面入手：第一，政府部门需要提升自身对于社会组织的重视程度，在日常工作过程中，可以通过制定管理监督机制的方式，提升社会组织融入乡村振兴管理工作的可靠性；第二，在当前的社会发展过程中，受乡村社会客观复杂性的影响，乡村振兴的落实往往需要多个部门的共同参与，社会组织仅仅是乡村振兴工作实施中的一个主体，若社会组织未能与其他主体建立可靠的联系，其工作效率也不会得到有效的提升。对此，相关工作人员可以通过构建以政府部门为主导、社会组织与其他部门共同参与联动合作机制的方式，使参与乡村振兴工作的各个主体有着明确的分工，并且通过加强政府部门、社会组织与其他部门之间交流沟通的方式，保证在开展乡村振兴工作的过程中，各主體能够相互配合，充分发挥自身的作用。

3.强化社会组织的自身建设

在乡村振兴战略实施的过程中，大部分的社会组织由当地农民自发构成，受管理层水平不够高、外部发展环境较差、基层干部对其重视度不足等因素的影响，在实际工作过程中，大部分社会组织无法承担参与乡村振兴管理工作的重任。面对这一情况，为更好地发挥社会组织在乡村振兴管理工作中的作用，在制定完善法律法规与政策制度的基础上，社会组织需要不断完善自身建设，确保在后续管理工作过程中，社会组织能够有效履行自身的管理责任，为当地社会活力的提升提供助力。具体来说，首先，面对一些乡村社会组织建设时间较短、管理人员管理水平不足的情况，管理人员可以通过互联网不断吸收借鉴先进的管理经验的方式，提升自身的管理能力，为社会组织融入乡村振兴管理工作提供支持；其次，面对部分地区社会组织发展环境较差的情况，当地政府部门可以从社会组织融入乡村振兴管理工作的角度出发，营造稳定积极的社会氛围，不断提升社会组织的权威性，保证社会组织能够真正成为乡村振兴工作开展的主体之一，提高群众对社会组织工作的认可度；最后，面对部分地区社会组织良莠不齐、难以承担当地社会发展重任的情况，政府部门不仅需要通过为社会组织提供业务培训，引导当地社会组织的建设完善，还需要提升参与乡村振兴管理的社会组织准入门槛，以便保障当地乡村振兴管理工作的可靠性与合理性。

四、结语

综上所述，在农村结构转型、农村改革不断深化的背景下，各类社会组织不断涌现，并且在当前乡村管理的过程中，社会组织作为新时代农村管理工作中的重要组成部分，为社会组织的管理工作提供法治保障，已经成为落实振兴战略实施、全面推进依法治国工作的关键点之一。

参考文献

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[3]沈伟民.社会组织参与乡村振兴管理的法律依据与规制研究[J].中国管理信息化，2019，22（24）：169-170.

[4]兰红燕.我国乡村社会治理法治化研究[D].石家庄：河北师范大学，2019.

作者：李永超