海洋行政管理策略论文

【摘要】随着世界政治经济格局的迅速变革，我国原有的海洋管理体制逐渐暴露出诸多制约海洋管理事业可持续发展的新问题、新矛盾。文章主要在这一背景下针对我国当前的海洋管理体制现状进行了论述，指出了存在的问题，并在此基础上提出了相应的解决建议。下面是小编整理的《海洋行政管理策略论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

海洋行政管理策略论文 篇1：

中国海洋环境执法体制的弊端与重构

[摘要] 由于在执法职权分配、执法机构设置以及执法监督体系的设计方面存在弊端，中国现有的海洋环境执法体制已无法适应海洋环境执法的现实要求，这对中国海洋环境执法活动的顺利进行造成了严重阻碍。为了彻底消除上述弊端，必须在职能分配、机构设置、监督体系等方面对中国的海洋环境执法体制予以重构。

[关键词] 海洋环境执法体制；弊端；重构

科学合理的海洋环境执法体制是海洋环境执法机制有效运转以及海洋环境执法效能充分发挥的根本保证，但由于受传统海洋行政管理模式的影响，中国现行的海洋环境执法体制在执法职能分配、执法机构设置以及执法监督体系的设计方面还存在弊端，这不仅使中国海洋环境执法力量分散、执法效率低下，还严重阻碍中国海洋环境执法效果的全面实现。为此，必须在具体分析中国海洋环境执法体制现存弊端的基础上对其进行重构，如此方能彻底消除中国海洋环境执法体制的弊端，促进中国海洋环境执法活动的健康发展。

一、中国海洋环境执法体制概述

尽管目前学界对于海洋环境执法体制还未形成统一的概念，但顾名思义，海洋环境执法体制无非是与海洋环境执法有关的体制，为此，可以从探讨海洋环境执法以及体制的概念入手来界定海洋环境执法体制的概念。依据学界的通说，海洋环境执法是指海洋环境管理机关为保护国家海洋环境与资源，依据海洋环境与资源保护的相关法规来行使国家赋予其海洋环境管理职权的一种专门的行政管理活动；而依据《现代汉语词典》的定义，体制是“国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。[1] 据此，海洋环境执法体制可以定义为：它是指以海洋环境保护为目的，为保障海洋环境执法活动的顺利实施而围绕海洋环境执法职权分配、海洋环境执法机构设置以及海洋环境执法监督体系设计所形成的有关海洋环境执法机构的组织制度体系。

作为海洋环境管理活动之一，海洋环境执法既是海洋环境管理机关执行海洋环境法规的活动，更是海洋环境管理机关行使海洋环境管理权的直接体现，因而，一国海洋环境管理权限的分配模式也会直接影响该国海洋环境执法体制的建立。据此，要分析一国的海洋环境执法体制，首先应了解该国的海洋环境管理模式。依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条的规定，中国采取的是分散型海洋管理模式。①依据此种模式，中国把海洋环境管理权按行业、分层级地分配给多个部门行使。中国现行的这种海洋环境管理模式是中国分部门管理模式由陆地向海域自然延伸的结果，但由于此种管理模式只注重行政区划和各自部门的需要，却忽略了海水的流动性以及海洋环境的整体性，致使这种在陆地上运作良好的环境管理模式根本无法适应中国的海洋环境管理要求。[2]

受这种分散型海洋环境管理模式的影响，在中国无论是海洋环境执法职能的划分，还是海洋环境执法机构的设置都处于一种分散状态而显得杂乱无章。依据中国的海洋环境执法体制，目前中国的海洋环境执法权限主要由国家海洋局、国家海事局以及国家渔业局三个部门享有。为了行使海洋环境执法权，上述部门又分别组建了中国海监、中国海事以及中国渔政三支执法队伍负责具体的海洋环境执法任务。此外，中国地方政府也相应成立了各自的海洋环境执法机构。可见，当前中国海洋环境执法主体众多、力量分散。目前这一问题已成为学界的共识。除此问题外，中国海洋环境执法体制在执法职能分配、执法机构设置以及执法监督体系建设方面还存在其他弊端，下文将予以具体论述。

二、中国海洋环境执法体制的弊端

中国分散型的海洋环境管理模式直接导致了海洋环境执法体制在执法职权分配、执法机构设置以及执法监督体系建设方面的弊端，使执法职权交叉、执法功能弱化，执法主体众多、执法力量分散以及执法监督缺失、执法随意散漫等问题在中国海洋环境执法领域长期存在，直接阻碍了中国海洋环境执法活动的顺利进行，弱化了海洋环境执法对中国海洋环境的保护作用。

（一） 中国海洋环境执法职权分配不合理

由于目前中国的海洋环境执法权由海洋、海事以及渔政三个涉海部门行使，致使中国海洋环境执法职权在上述三个部门的分配在所难免，但由于目前中国海洋环境执法职权的分配不尽合理，使中国的海洋环境执法出现了一系列问题。具体而言，当前中国海洋环境执法职权的分配除了会增加海洋环境执法成本、降低海洋环境执法效率之外，还存在职权划分不清以及职权配置不纯等问题。

中国石油大学学报（社会科学版）2013年2月第29卷第1期王超峰：中国海洋环境执法体制的弊端与重构首先，中国现行的海洋环境执法分权执法模式违背了海洋环境整体性的要求，会增加海洋环境执法成本，降低海洋环境执法效率。受海洋环境一体性的影响，尽管中国将海洋环境执法权分散于多个部门行使，但却无法割裂上述部门在海洋环境保护中的相互制约关系。在此情况下，如果缺乏其他部门的配合，即使其中一个部门再尽力执法也无法完成对海洋环境的保护任务；而与此相应的是，即使其他执法部门都尽力执法，但只要其中一个执法部门失职也同样无法完成对海洋环境的全面保护。②这就使得各涉海部门之间的沟通和协调变得尤为必要，但为沟通和协调所做的工作则势必会浪费宝贵的执法资源。此外，分权执法模式也会造成多头执法，这也为执法部门相互推诿、逃避执法责任提供了借口，这是因为中国海域辽阔，再加上海洋环境破坏因素的多元和交叉，因而在现实中要查明海洋环境危害事件与哪一个执法部门的失职相关十分困难，从而也难以追究哪一个执法部门的责任。在此情况下，中国海洋环境执法机构的工作积极性以及责任心都会大大降低，从而影响执法质量。

其次，中国海洋环境执法职能的划分存在交叉重叠和界分不明问题。以《中华人民共和国海洋环境保护法》为例，该法在授予各海上执法部门执法权时采用了船舶和水域两个标准。依据该法第5条规定，渔船在海事局所辖港区水域造成的污染既归海事局管理，又归渔政局管理；而非渔业、非军事船舶在渔港水域造成的污染既归渔政局管理，又归海事局管理。[3] 但该法并没有明确规定在职能交叉重叠情形下各相关部门享有的管理职责和权限，致使中国海洋环境执法部门在处理上述交叉问题时无法合理确定各自的职责范围。在此情形下，如果涉事部门都积极行使执法权，则容易导致海洋环境执法冲突，降低海洋环境执法效率；而如果双方互相推诿，都不愿履行执法职责，则放任了海洋环境违法事件的发生。

再次，中国海洋环境执法职权的分配存在非纯化问题。按照中国现有的海洋环境管理和执法体制的设计，承担中国海洋环境执法功能的机构在承担海洋环境执法职能的同时，还承担着其他的海洋执法任务。在此种情况下，中国的海洋环境职权分配体制就难以保证海洋管理部门把主要精力放在海洋环境执法方面，并且一旦海洋环境保护与海洋经济发展发生冲突时，还有可能出现其他利益优先而环境利益退后的局面，从而使上述机构的海洋环境执法职能更加弱化，难以实现海洋环境执法目的。③此外，中国海洋环境执法职权的非纯化配置也难以保证国家的投入能充分用于海洋环境执法设施和执法队伍的建设，无法满足中国海洋环境专业化执法的要求，不利于提升海洋环境执法质量。

（二）中国海洋环境执法机构设置不科学

中国海洋环境执法机构设置不科学主要表现在以下两个方面：一是执法机构不统一，执法力量分散；二是执法机构附属于其他部门，难以保证独立执法。这两个问题不解决，都会影响中国海洋环境执法的效果。首先来看中国海洋环境执法机构的不统一问题，受中国分散型海洋环境管理模式的影响，中国的海洋环境执法机构设置也处于分散状态，中央一级的海洋环境执法权由中国海监、渔政以及海事三个部门行使，而且为了行使自己的海洋环境管理权力，中国地方的海洋环境管理机构也相继建立了自己的海洋环境执法队伍，从而形成了多部门共同执法的格局。如今，海洋环境执法机构不统一已成为中国海洋环境执法面临的主要问题，严重制约着中国海洋环境执法活动的顺利进行。由于各海洋环境执法机构互不隶属、各执其法，不仅人为割裂了中国一体化的海洋环境，造成海洋环境执法力量的分散，而且也容易导致重复建设，造成人力、物力、财力的巨大浪费。此外，中国海洋环境执法机构的不统一也导致了中国海洋环境执法主体不明确、执法职责认定不清，不仅容易产生重复执法，诱发执法冲突，也可能导致执法真空地带的出现而放任海洋环境违法事件的发生，从而影响中国海洋环境执法的成效。[4]

除了海洋环境执法机构不统一，中国海洋环境执法机构还存在不独立现象。具体来说，中国海洋环境执法机构的不独立主要表现为中国现有的海洋环境执法机构对其他政府部门具有较强的依附性，缺乏独立执法的基本物质条件。比如，在中央一级，中国的海洋环境执法机构都附属于其他的国家行政部门，上述海洋环境管理部门在行使海洋环境管理职权时，如其行使的海洋环境管理职权与其他的用海活动发生冲突，则难免会受到其上级管理部门的制约；而在地方一级，由于地方海洋环境管理机构都由地方政府设置，其在人事、财政方面更是完全依赖于地方政府，一旦其履行的海洋环境保护职责与地方的海洋经济发展发生冲突，地方海洋环境管理部门一般都会屈服于当地政府的压力而让步，从而导致执法不严、违法不究的现象发生，损害海洋环境执法的权威性和公正性。④

（三）中国海洋环境执法监督体系设计不完善

由于当前中国海洋环境管理的重点依然是对破坏海洋环境行为的管理上面，而对海洋环境执法主体本身的执法问题还缺乏必要的关注，也没有创设相应的体制来监督中国的海洋环境执法主体，致使中国海洋环境执法监督体系处于不完善状态。鉴于当前中国专门的海洋环境执法监督体系的缺失，对中国海洋环境执法机构的监督只能延续传统的监督模式，即主要依靠行政机构的内部监督、行政相对人的维权监督、立法机关的执法检查以及司法机关的事后监督几种形式，但这几种监督途径都无法适应对中国海洋环境执法机关的监督要求。具体来说，首先，对于行政机关的内部监督途径而言，由于依靠行政机构的内部监督本身就存在缺陷，再加上中国海洋环境执法主体众多、执法职权划分不清，在此种情况下，各海洋环境管理机构对自身进行监督的愿望和力度都会大大减弱，难以保证监督效果；其次，对于人大的监督而言，由于其监督不是常态化的，再加上海域面积辽阔，人大的监督者亲临现场监督的可能性和频率都比较小，难以真正发挥监督作用；再次，对行政相对人的维权监督来说，由于在中国环境执法体制中普遍存在规制俘获现象，致使行政相对人和海洋环境执法主体之间具有利益关联，使行政相对人和海洋环境执法主体处于同一利益链条中，在此种情况下，行政相对人的维权监督就难以发挥作用；[5]最后，对于司法机关的事后监督来说，由于司法机关的监督具有滞后性，只有海洋环境执法主体严重违法而被提起诉讼时才能发挥作用，而且事后监督重在补救，难以发挥常态化的监督作用。

由此可见，由于受到中国海洋环境管理体制以及执法区域的内在特征的影响，再加上上述监督方式自身的局限，目前上述几种执法监督形式无法适应海洋环境执法的现实特点，也无法实现对中国海洋环境执法进行监督的任务。

三、中国海洋环境执法体制的重构

如上文所述，中国海洋环境执法体制的弊端主要源于中国分散型的海洋环境管理体制，因此，要消除中国海洋环境执法体制的弊端，就要在统一中国海洋环境管理职权的基础上，通过合理分配海洋环境执法职能、系统设置海洋环境执法机构、完善海洋环境执法监督体系等环节来重构中国的海洋环境执法体制。

（一）合理分配中国的海洋环境执法职能

要消除中国海洋环境执法职能分配环节的弊端，就要合理分配中国海洋环境执法职能。针对中国海洋环境执法职权交叉重叠问题，解决的思路有两个：一是通过立法对当前存在交叉的职权进行明确界分，但此种思路难以解决部门分权模式下海洋环境执法成本较高以及海洋环境执法质量较低问题；二是走海洋环境执法职能的统一化之路，实现海洋环境执法职能的集中化行使。所谓海洋环境执法职能的集中化，就是要改变中国海洋环境执法职能行使的分散状态，由统一的部门独立行使海洋环境执法职能，如此不仅可以消除执法职能交叉重叠问题，提高执法效率，也能适应海洋环境一体化管理的要求。

此外，针对中国海洋环境执法权的非纯化问题，则要通过权力分离和重组来实现海洋环境执法职能的纯化，使海洋环境执法主体只承担海洋环境执法这一项职能而不再承担其他的海洋执法任务，从而保证海洋环境执法的专业化发展和海洋环境执法队伍的专业化建设。而要实现中国海洋环境执法职能的集中化和专一化行使，就要改变中国现行的海洋环境执法权限的分配模式，把中国的海洋环境执法职权统一交予一个部门专门行使，而这有待于中国统一的专门的海洋环境执法部门的建立。由此可见，中国海洋环境执法职能的重新分配需要和中国海洋环境执法机构的重新设置协同进行。

（二）系统设置中国的海洋环境执法机构

为了落实中国海洋环境执法职能的集中化和专一化行使，同时也为了消除中国海洋环境执法机构设置环节存在的弊端，首先就要考虑中国海洋环境执法机构的统一问题，把中国的海洋环境执法权力交由统一的海洋环境执法机构行使。由于目前中国的三个海洋环境执法机构都身兼数职，没有一个是专门的海洋环境执法机构，并且在行业管理模式下，上述部门都有自己的归属行业和部门利益，把海洋环境管理权和执法权交由其中任何一个部门都难免使海洋环境保护工作受到部门行业利益的影响，进而影响中国海洋环境保护的效果，因此，为了实现中国海洋环境执法的集中化和专一化，必须在系统整合中国现有的海洋环境执法力量的基础上组建一个统一、专门的海洋环境执法机构。具体而言，中国应抽调中央和地方的海监、渔政、海事部门的海洋环境执法力量，成立一个专门的海洋环境执法机构，统一负责中国的海洋环境执法工作，从而建立一支上下一体、协调统一的执法队伍，以彻底改变中国海洋环境保护领域的多部门管理、多部门执法的混乱局面，提高中国海洋环境执法的效率和水平。[6]

此外，在考虑中国海洋环境执法机构统一问题的同时，还应考虑中国海洋环境执法机构的独立性问题。具体来说，要保证中国海洋环境执法机构的独立，必须从两个方面对中国的海洋环境执法机构进行升级。一是在中央一级，要提高海洋环境执法机构的级别，把海洋环境执法机构设为直属国务院领导的部级单位，使海洋环境执法机构脱离现有各部委的管辖，赋予中国海洋环境执法机构同其他的海洋执法机构同等的级别和地位，以保证中央一级海洋环境执法机构能够在国务院的领导下独立处理海洋环境执法问题而不受国务院其他任何部委的限制。二是在地方一级，主要是要处理好地方海洋环境执法机构与地方政府之间的关系，使地方海洋环境执法机构在人事、财政方面脱离地方政府的控制，为此，可以实行中央海洋环境执法机构对地方海洋环境执法机构的垂直领导和直属管理，使地方海洋环境执法机构的执法经费、设备配置以及人员任免等都由中央一级的海洋环境执法机构负责，从而使地方海洋环境执法机构在开展海洋环境执法时无后顾之忧，保证地方海洋环境执法机构的独立执法。

（三）全面完善中国的海洋环境执法监督体系

为了解决中国海洋环境执法监督的缺失问题，需要从多渠道、全方位来建立和完善中国的海洋环境执法监督体系，通过相应的制度设计来提升中国海洋环境执法监督的针对性和有效性。针对中国海洋环境执法区域广、执法机动性大的特点，在对中国海洋环境执法监督体系的设计过程中，除了要继续充实和完善中国现有的海洋环境监督机制外，还应把公众参与机制、客观考评体系和责任追究机制引入中国海洋环境执法监督体系，以充实中国海洋环境执法监督力量，完善中国海洋环境执法监督体系。

第一，在公众参与机制方面，中国应制定相应的制度来为公众参与提供必要的条件和路径。具体而言，首先，要通过信息公开制度来保证公众的环境信息知情权；其次，要通过保障新闻媒体的报道权来实现公众对中国海洋环境执法活动的全程及时监督；最后，还应允许公众对海洋环境执法效果进行评判，允许公众对海洋环境状况、海洋环境违法事件以及海洋环境执法人员的工作状态和工作效率发表自己的意见或建议。同时，海洋环境执法部门应建立相应的采纳和反馈机制，以激发公众参与海洋环境执法监督的热情，充分发挥公众的监督作用。

第二，中国还应建立海洋环境执法客观考评体系。由于海洋环境执法区域远离人们视野，对海洋环境执法活动进行全时监督难以实现，因此，在注重对中国的海洋环境执法活动进行过程监督的同时，还应注重客观考评体系的建立，以便为中国的海洋环境执法效果提供客观的考评尺度。为此，中国可以把一定时期海洋环境违法事件的发生率和发现率、海洋环境质量改善与否等客观因素作为对海洋环境执法机构进行考评的标准，以此标准对中国的海洋环境执法情况进行评估，增强海洋环境执法监督的客观性。

第三，作为中国海洋环境执法监督的重要一环，中国海洋环境执法体系还应引入明确的责任追究机制，对海洋环境执法人员在执法过程中出现的违法违规行为，要制定明确的处罚措施，以增加海洋环境执法人员的外部执法压力，提高海洋环境执法监督的严肃性和威慑力。

通过上述几方面的综合设计，可以进一步完善和充实中国的海洋环境执法监督体系，提升中国海洋环境执法的质量和水平。

四、结语

综上所述，要消除中国海洋环境执法体制的弊端，就要通过对中国海洋环境执法职权的重新分配、对中国海洋环境执法机构的重新设置以及对中国海洋环境执法监督体系的完善设计等来重构中国的海洋环境执法体制。但就如中国当前的海洋环境执法体制是由中国的海洋环境保护法所确认和维持的一样，本文对中国海洋环境执法体制的重构设想也只有在得到中国海洋环境保护法规的确认之后才能真正付诸实践，因此，为了理顺中国的海洋环境执法体制，解决中国海洋环境执法面临的问题，中国立法部门应尽快修改中国海洋环境保护法中的相关规定，将文中所述的重构策略融入中国海洋环境立法之中。如此，中国海洋环境执法体制重构的目的方能真正实现，而中国海洋环境执法体制现有的弊端也才能彻底消除。

注释：

① 依据中国《海洋环境保护法》第5条的规定，中国在海洋环境保护领域实行的是“分部门、多层级”的分散型的管理模式，在中央一级，海洋环境管理职权主要由环保部、海洋局、海事局、渔业局、军队五个部门享有，而各地方政府也根据本地的实际设立了众多海洋环境保护机构，形成了“多龙治海”的局面。

② 例如，中国渔政部门负责对渔业水域环境的维护，但如果其他海域的海洋环境恶化了，鉴于海水的流动性，中国渔政部门即使尽力执法也难以独善其身，而同样是由于海洋的整体性，在中国某一海域发生的海洋环境问题在理论上都能波及到中国其他海域的环境。

③ 例如，中国海监部门既承担着海洋工程项目的管理职责，同时也承担着海洋环境保护职能，当其管辖下的海洋工程出现危害环境事件时，就会出现经济利益和环境利益由同一个部门取舍的问题，这一点从渤海油污事件中中国海监部门的反应速度上可见一斑。

④ 从近年来经媒体曝光的地方政府违法用海从而破坏海洋环境的事件中可以看出，当地的海洋环境执法部门受制于地方政府而无法对其违法行为进行执法监督是导致上述违法事件发生的重要原因。

[参考文献]

[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].第6版.北京：商务印书馆，2012：1281.

[2] 吕建华.论我国海洋区域执法的协调机制建构[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2011（5）：44.

[3] 向力.海上行政执法的主体困境及其克服——海洋权益维护视角下的考察[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2011（5）：83.

[4] 吕建华，高娜.整体性治理对我国海洋环境管理体制改革的启示[J].中国行政管理，2012（5）：20.

[5] 余光辉，陈亮.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学（西北政法大学学报），2010（5）：94-97.

[6] 王超锋.我国海洋环境执法存在的问题及解决[J].河海大学学报：哲学社会科学版，2012（3）：83.

[责任编辑：陈可阔]

作者：王超锋

海洋行政管理策略论文 篇2：

我国海洋管理体制现状与完善

【摘要】随着世界政治经济格局的迅速变革，我国原有的海洋管理体制逐渐暴露出诸多制约海洋管理事业可持续发展的新问题、新矛盾。文章主要在这一背景下针对我国当前的海洋管理体制现状进行了论述，指出了存在的问题，并在此基础上提出了相应的解决建议。

【关键词】海洋强国    管理体制    构建

在党的十八大报告中，我国首次从战略高度对国家海洋管理做出整体性阐释，提出“提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的总体发展思路。海洋强国战略是面对全球政治、经济发展的变化格局而提出的，这也对我国现有的海洋管理体制提出了新的挑战，构建和完善我国海洋管理体制的任务也随着海洋强国战略的提出被提上了日程。

海洋强国战略提出的意义

历史意义。纵观世界历史，我们可以发现假如一个国家无法在海洋中找到自己的位置，那么这个国家也就无法称之为真正意义上的大国。只有拥有了海洋权才能真正跻身于大国之列。就我国海洋强国战略的建设与实施而言，最大的特点便是坚定不移地走和平发展的道路，通过和平发展来实现我国的海洋强国梦。这一时代目标的提出，无疑是为我党和全国人民指明了方向。同时，海洋强国的建设也是世界未来发展对我国的呼唤，是我国实现中华民族伟大复兴的时代需要。

现实意义。党中央、各级政府历来非常重视我国海洋事业的发展，早在党的十七届五中全会上就提出了“制定和实施海洋发展战略”的理念，这是我国海洋事业进行中的一项重大举措。而在“十八大”中所提出的“建设海洋强国”则是上述举措的具体体现，也是我国全面建成小康社会一个必不可少的环节，指导着我国海洋事业发展的总方向。此外，“建设海洋强国”也是我国全面建成小康社会的重要表现，是我国海洋经济发展以及在维护海洋主权和安全前提下对外改革开放的又一个窗口，也是我国强大、民族复兴的必由之路。

坚决维护国家海洋权益是实现海洋强国的根本保证。目前，我国周边海域局势异常紧张，与周边国家在海洋和岛屿主权、天然资源等方面的争端也日趋复杂，致使我国的海洋权益多次受到侵犯。在这样一种复杂的外在形势下，国家海洋权益的维护迫在眉睫。依照“十八大”报告中提出的“建设海洋强国”战略思想为我国海洋事业发展所指明的道路和方向，分阶段、步骤地实施海洋强国战略，尽最大努力早日使我国跻身于海洋强国之列。

我国海洋管理体制的现状与困境

我国海洋管理体制现状。我国的海洋管理机构主要由以海洋局为主导的海监机构和交通部下设的海事局为主。海监机构负责建立和完善有关海洋管理的制度，并处理相关方面的法律事务、海洋经济的开发与运行监测相关事宜，并及时将这些信息进行公布。除此之外，海监机构还负责着海洋事务中的外交事务，组织和监督有关海洋活动的外交和国际事宜。海事局为交通部的直属机构，它主要负责海上与交通有关的事项，例如船只的设施检查、航行船只污染等，保证海上交通的安全。除了这些中央专属海洋管理机构外，我国在各个沿海地方省市等地区还建立了专门的地方海洋管理部门，主要处理地方政府海洋管理的综合事宜。

国家现有海洋机构的设置基本上沿袭了新中国成立以来在行政管理上常用的统分结合、综合管理的复合行政管理体系，这在新中国成立初期以及后来的计划经济年代确实提高了我国的海洋管理水平。但随着改革开放以及全球化的发展，国际政治经济形势愈加复杂，各国越来越重视海洋领域的权益维护与拓展，这使得我国目前的海洋管理体制暴露出一定的弊端，其不能满足日益复杂的海洋局势。

我国海洋管理体制构建的困境。第一，海洋管理体制本身的协调困境。我国的行政体系内长期以来都存在着政出多门的现象，海洋管理体制中同样存在着这样的问题，随着行政管理中部门分工的精细化，造成了多个部门掌握着同一资源的管理和控制权，而各个部门之间沟通不畅，就使得国家对同一资源却有着不同的政策和管理方案，导致管理中出现种种问题，继而各个部门却相互推卸责任，降低了行政管理效率。而且我国的海洋管理部门行政级别较低，难以进行统一的宏观调控或是政策性指导，例如海洋局应该是管理我国海洋资源的综合性行政部门，但却一直隶属于国土资源部，属于副部级建制，而隶属于交通部的海事局却是正部级建制，二者不仅级别上存在差异，海洋局在海洋管理上也没有真正掌握海洋管理的大局，它往往只承担了部分科研调查职能，权力被边缘化。因此，虽然海洋局负责处理海洋管理的综合性事务，但由于其行政级别低，根本无法协调比其级别高的其他海洋资源管理部门，这也造成了海洋管理体制本身的不协调与混乱。

第二，海洋管理法治建设缓慢滞后的困境。我国真正意义上的海洋法制建设起步于改革开放之后。随着民主法治意识的增强以及国家海洋战略地位的提升，国家逐步开始加强对海洋的法治管理，先后通过了《中华人民共和国领海及其毗连区法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《海域管理法》、《海岛保护法》等十多部法律，这些法律规定了我国海洋管理的基本权利与义务，除此之外，我国还有各种有关海洋管理的法规条例。从总体来看，我国目前的海洋管理法律数量较多而且涵盖范围也较广泛，但从纵向上却缺少一部具有统筹意义的海洋法律，而且在我国《宪法》中，也并没有完全明确我国海洋权益的全部事项。目前，有关海洋管理的各项法律法规虽然名目较多，但由于是各个部门的单行法，因而会存在相互重叠的情况。由于不能统筹全局，这些法例并不能涵盖海洋权益的全部，往往出现海洋管理的法治空白，因而我国需要制定一部能够统筹海洋法制管理的海洋基本法。

第三，政府海洋管理体制的综合配套失衡的困境。随着经济的发展，国家陆地上的各项资源正在急剧减少，各国都把目光转向了海洋资源的开发上。我国也在海洋的开发和保护上做出了诸多尝试和努力，在国家政策的支持下，部分沿海城市开始了综合性的海洋开发热潮，浙江舟山、广东万山等都逐步成立了海洋综合开发试验区，借海洋开发来推动地方经济的新一轮发展。而面对新的情况，政府需要进行职能的转变和综合配套管理的建设，这可能涉及到政府海洋管理中部门的变化、具体职能的变化、人事制度的变化等等，只有及时根据海洋发展的新情况来进行政府海洋管理的配套综合建设，才能应对飞速发展的海洋开发和建设。而目前的海洋管理往往出现不同步的现象，一些国家政策支持地方海洋经济的开发，而地方海洋管理部门却没有任何变化，地方综合配套海洋管理的落后和不配合也阻碍了地方海洋开发工作的开展。

完善我国海洋管理体制的途径

进入新世纪，面对激烈的全球竞争，海洋的战略地位愈发重要，一国对海洋管理的合理与否关系着国家海洋权益的方方面面，因而构建和完善本国的海洋管理体制的重要性就愈加凸显。

完善海洋管理的法律法规体系，理顺海洋管理体制。在当今激烈的全球竞争下，国家海洋主权及其经济价值越来越被国家重视起来，海洋不仅是国与国之间天然的边界分割带，还成为国家间合作与竞争的场所，这既包括政治与军事的竞争与合作，也包括经济、科研等方面的合作与竞争。为了避免在这种竞争中国家利益受损，就需要有一定的法律和法规来规范参与海洋活动的各个主体的基本权利与义务。

农耕文化使我国形成了“重陆轻海”的思想观念，这使得我国的海洋管理法律起步晚，发展缓慢，其中存在的立法层次不一等诸多问题。①针对这些问题，我们可以从以下几个方面去完善我国的海洋立法，从而理顺海洋管理体制构建。

首先，要解决目前我国海洋立法散乱、层次不一的问题，需要制定一部能够统筹海洋管理各项事务的综合性海洋法律，也就是海洋基本法，用来解决各个单行法之间法律条文重复或是海洋管理法律上的空白问题。海洋基本法是一国维护海上权益、实施海上开发等海洋管理行为的依据，因而其制定必须根据本国实际特点，虽然国际海洋管理法律为我国的海洋管理法律制定提供了范例，但在制定海洋基本法的过程中，不能盲目的模仿和抄袭国际海洋管理法律或是其他国家的海洋基本法，而要在我国海洋管理的实际过程中来探索海洋基本法的内容，制定具有中国特色的海洋基本法。

其次，要制定有关海洋管理的专门法。我国的这种专项性法律法规的制定在各项国家事务管理中已经有着较为成熟的基础，但我国针对海洋行业管理的专项配套法律还略显薄弱，需要加强这一方面的专项立法。专项型法律法规主要是针对海洋管理中的某一事务进行专门法律法规制定，这为海洋各项事务管理的主管部门进行海洋管理提供了专门而详细的依据，能够有效推进海洋管理的行政管理效率。

改革现有海洋行政管理模式，建立适合中国特色的海洋综合管理体制。我国政府海洋管理体制存在着“政出多门”的现象，这导致在海洋管理方面往往出现自相矛盾或是管理空白等问题，要想实现海洋强国战略必须改革现有的行政管理模式，建立综合性的海洋行政管理体系，统筹各个部门的海洋管理。在这方面，我们可以学习借鉴国外的海洋管理模式，例如美国国务院下设国家海洋政策委员会，其主要统筹国家和地方的海洋管理与发展策略，参与海洋产业相关政策的制定以及规划，其主要发挥综合协调的作用，保证国家海洋管理在各个部门之间，中央和地方之间能够保持统一协调。日本也建立了“综合海洋政策本部”，其主要作用也是起到海洋政策的统筹协调作用。因此，我国也可以借鉴日美经验建立适合中国国情的国家海洋政策委员会，来改变现在海洋管理功能分割、行政沟通不畅的局面。

除此之外，韩国的海洋管理体制也有值得借鉴之处，韩国在2008年改革原有的海洋管理体制，成立了具有较高规格的国土海洋部，其涉及到了海洋管理的方方面面，管理职权也较为集中，这种大部制改革也较好地解决了条块化分割管理的弊端。但在借鉴过程中，我们应该意识到各国国情的不同，如果我国学习韩国的海洋管理模式，进行大部制整合和改革将会涉及到现在国务院各部委的大多数部门，如果推进这种管理模式，将分散在各个部委的海洋管理职能部门综合到大部制下，将极有可能形成一个微缩版的国务院，这也可能会造成机构臃肿以及造成与国务院各个机构之间的组织关系问题。因而借鉴国外海洋管理模式来改革本国的海洋管理体制还需要根据我国实际情况进行慎重选择。

在海洋综合管理体制的构建过程中，我们应该意识到随着时代的发展，海洋管理的形势也在不断变化，因而并没有一种理想的一成不变的管理模式，任何管理模式的产生与变革都应与当下社会格局的发展密切结合，海洋管理模式也应该时刻根据海洋的发展形势以及国内外的政治经济格局变化来进行及时的调整，但总体来说我国目前的海洋管理体制改革可以从以下三个方面入手：

一是应该提高国家海洋管理的规格层次，建立国家海洋管理的综合性协调机构是海洋管理的一个必然发展趋势，但这一机构应该具有较高的规格和层次，能够具有国家代表性，这样其才能够统筹中央和地方的海洋管理及发展策略，能够统筹海洋资源开发、海洋交通保障、海事安全以及领海维护等综合性职能。二是在海洋管理的行政机构建设上，应该建立直属于国务院的海洋行政管理机构，负责统筹和协调各项海洋管理行政事务，防止因为沟通不畅、政策不一而阻碍海洋发展的情况产生，促进海洋管理效率的提高，但在机构的构建上要防止机构的臃肿和膨胀，并处理好其与国务院其他机构的并容关系。三是需要建立一支执行力强的海洋执法维权队伍。近几年，我国的海洋争议事件逐步增多并时有矛盾发生，因而建立一支高效能执法的海洋执法维权队伍，对于维护国家海洋权益，保障我国海洋发展具有重大意义。

转变海洋管理职能，优化公共服务能力，完善海洋管理体制。政府的权力来自公众的赋予，因而其权力应该被用来服务公众，为社会大众提供公共服务，而海洋公共服务主要包括以下几项：一是海洋调查与测绘，承担我国管理海域的各项评估与调查工作;二是海洋的观测和监测，构建全方位的立体海洋监测网络，提升海洋监测的能力;三是要实现海洋公共服务信息化，促进信息的公开与流通;四是完善海洋预报系统，形成国家、区域以及地方的多层次、全方位的海洋预报体系，增强海洋预报能力。

近年来，我国进入发展转型期，这也包括政府职能的转型，逐渐由原来的权威型政府向服务型政府转变，这也符合我国社会主义市场经济的发展需要，但我国的海洋管理由于起步较晚，现在仍然处于一种强制性管理水平，这不利于把海洋发展纳入国家战略之中，因而也应该把政府海洋管理纳入社会主义政府管理体制改革系统之中，推动其向服务型海洋管理体制转变。政府职能的转变是一个不断探索的过程，在目前的国家社会公共事务管理中，政府仍然承担着主要责任，处于主导地位。政府需要逐步重构政府与社会的关系，在社会中由权威者、强制者与制裁者逐步向制定规则、协调各方、进行仲裁等角色转变。中国政府职能的转型不仅仅是政府自身的改革，也需要社会组织的配合，因而政府应该制定相应政策，鼓励社会各界积极参与到社会管理之中，承担起政府的原本部分职能，但与此同时，政府也应该意识到我国目前的社会公共组织发展并不成熟和完善，还需要政府的培育和引导，最终才能建立起政府引导、社会各界广泛参与的社会管理体系。

要实现政府海洋管理职能的转变，完善我国海洋管理体制，不仅需要政府海洋管理部门进行职能转变，还需要较为成熟的社会海洋管理组织进行配合，因此除了要建立规格较高的综合性海洋行政管理协调机构外，还需要组织建立一些能够参与海洋管理、配合政府海洋工作的社会中介机构，例如一些发达国家都设立了具有公益性质的海洋服务组织。虽然目前我国建立了一些国家海洋技术中心、海洋预报中心以及海洋信息中心这样的组织机构来配合国家海洋局的工作，但这些机构具有一定的事业单位性质，其公益性与服务性并不强，并不是独立的成熟的海洋管理公益组织。因此，政府还应该积极引导这些组织向公益性和服务性转型，成为海洋管理机构行政职能转变的支持。

综上所述，美国海洋历史学家阿尔弗雷德·塞耶·马汉创立了海权论，其认为“所有国家的兴衰，决定因素在于海洋控制”，孙中山先生也曾提出一个国家的强弱与盛衰的关键因素“常在海而不在陆”的观点，可见海洋对于一国发展的重要性。国家海洋强国战略的提出，统筹了我国的海陆发展，这既能够维护国家的海洋权益，也能够促进海洋经济的发展。海洋强国是一项长远的发展策略，其需要一套先进的管理体制去规范海洋管理，最终实现海洋强国之路。

（作者单位：江西科技学院）

【注释】

①于谨凯，李文文：“海洋资源开发中污染治理的政府激励机制分析—以海水养殖为例”，《浙江海洋学院学报》（人文科学版），2010年第2期，第8～14页。

责编 / 王坤娜

作者：金雪雯

海洋行政管理策略论文 篇3：

“五位一体”总布局与海洋强国建设

习近平总书记强调指出，建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分，其战略布局相应符合中国特色社会主义总布局的要求。中国特色社会主义总布局，规定了建设海洋强国的思维指向，指明了建设海洋强国的实践方略，为建设海洋强国提供了根本遵循。

一、“五位一体”总布局规定了建设海洋强国的思维指向

建设海洋强国必须确立科学的思维指向以指导实践。具体而言，主要体现在以下五个方面：

以辩证性思维指向分析海洋强国建设安全形势。当前，我国东海、南海及黄海方向面临着复杂纠纷，构成了推进海洋强国进程的潜在威胁，形势是极其复杂的，隐患是客观存在的。辩证地看，真正决定我国周边海域安全状态的是国家的综合实力，一个拥有强大军事力量背景的国家，其遏制战争爆发的威慑力是不能被低估的。在这一点上，我国具有较大优势，既有实力掌控冲突，也有能力打赢战争。因此，我们必须坚持辩证思维指向，坚定建设海洋强国的决心不动摇、道路不折腾、精神不懈怠，妥善处理地区涉海问题，在暗流涌动的复杂海洋形势中找到建设中国特色海洋强国的发展之路，为建设海洋强国创造一个相对平稳的环境。

以全局性思维指向统筹海洋强国建设发展大局。要站在建设中国特色社会主义的全局上，全面统筹各项建设和具体产业的发展，在注重海洋强国建设质量的基础上努力提升效率。具体而言，在制定海洋发展战略时，要统筹兼顾国际与国内两个大局；在谋划海洋经济发展布局时要做好陆海统筹兼顾；在实施海洋行政管理工作时，必须做到海洋开发与海洋环境资源保护的统筹兼顾；在维护国家海洋权益的工作中，必须做到维护海洋权益与维护海洋稳定的相互兼顾；在开展海洋服务工作中，必须做到军用与民用以及各涉海行业的统筹兼顾，努力打造共同的服务平台。

以反馈性思维指向引领海洋强国建设政策过程。合理可行的海洋政策是贯彻海洋强国战略与决策的重要保证。反馈性思维同样适用于海洋强国建设的具体决策。建设海洋强国必须建立起对政策的反馈系统，才能不断修正和调节自己的认识去实现科学发展的目标。加强对各项政策和规划的有效反馈，应努力做好以下三方面的工作：首先，要做好法律、政策制定前的调研工作，在充分调研的基础上，确定政策制定的方向和目标；其次，要做好法律、政策颁发后的监督工作，通过跟踪调研，掌握新政策的落实情况，为政策的进一步完善修订提供数据资料；最后，要做好法律、政策修正后的总结工作，在不断的总结中提高政策制定的科学性。

以时效性思维指向把握海洋强国建设战略机遇。历史上我国曾有过多次的建设海洋强国的大好时机，但都因为各种原因而没有走向世界海洋强国的舞台。我们要充分看到机遇期的存在，并充分抓住机遇，利用好有利条件。我们要善于从国际形势的发展变化中敏锐发现战略机遇、紧紧抓住战略机遇、充分利用战略机遇和积极创造战略机遇。我们要以时不我待的紧迫感、责无旁贷的使命感，加快推进海洋强国的五大建设，努力实现由海洋大国向海洋强国转变的战略目标。

以创新性思维指向拓展海洋强国建设路径选择。创新的理念应主要体现在海洋科技创新和海洋管理创新这两方面。大力推进海洋科技创新，就是要不断加大海洋科技研发资金方面的投入，大力推进海洋科技创新服务中心、海洋企业研发中心、海洋科技中介机构等多种创新平台的建设，不断提高我国海洋科技的核心竞争力；探索海洋管理创新，就是要认真分析我国复杂海洋海域的维稳、维权形势，通过涉海机构调整和编制体制优化，进一步推进海洋管理模式创新。当前，海洋科技日新月异、海洋管理情况复杂。在这种情况下，推进海洋强国建设，我们更要树立创新意识，发扬创新精神，保持创新锐气，不断关注新情况、研究新问题，通过科技创新、管理创新、制度创新、文化创新及其他各方面的创新，在继承前人所打下的基础上不断超越，努力解决我国海洋发展中所面临的深层次矛盾和困难，为海洋强国建设开创更多更好的实现路径。

二、“五位一体”总布局指明了建设海洋强国的实践方略

从本质上看，中国特色社会主义“五位一体”总布局为建设海洋强国提供了根本遵循，指明了建设海洋强国的实践路径。因此，要努力推进海洋政治、海洋经济、海洋文化、海洋社会和海洋生态等五方面的全面协调建设。

推进海洋政治建设，营造良好发展环境。当前，海洋问题已经成为区域政治的热点，海洋政治更成为国家间关系和国际事务的一个敏感点。良好的国际政治关系有利于为推进海洋强国建设营造良好的外部发展环境。推进海洋政治建设要妥善处理好国内政治与国际政治对建设海洋强国的影响。在国内政治方面，要牢牢坚持海洋强国的战略目标不动摇，加大建设海洋强国的宣传力度，提高全民对海洋国土的认识、提升维护海洋权益的意识，并加快海洋法制建设步伐，提高处理涉海问题的法治水平。在国际政治方面，倡导国与国之间相互尊重、平等协商，弘扬民主、和睦、协作、共赢精神，妥善处理好与邻海国家间的关系；特别要处理好与世界首要海洋强国美国的关系，在海洋安全战略上与美国加强磨合，防止某些国家利用美国因素从中作梗渔利、恶化海洋局势，以综合策略探索出中美之间合作而非对立、双赢而非“零和”、良性竞争而非恶意博弈的新型大国关系模式；同时，积极参与国际性的海洋事务活动，通过各种渠道广泛宣传我国和平发展海洋强国的策略，一方面要宣扬我国与周边国家协力维护地区海洋稳定的诚意和努力，另一方面要彰显我国致力维护国家海洋权益的决心毫不动摇。

加强海洋经济建设，开发新型经济腹地。我国经过30多年的改革开放，经济重心明显转向沿海，形成了外向型的经济格局，表现出强劲的发展势头。开发新型经济腹地要在以下三个方面动脑筋、下功夫：一是“全方位”地发展海洋经济。以宽广的视野推进沿海地区、近海资源、远海海域的科学规划和统筹开发。二是“高效益”地发展海洋经济。积极培育海洋新兴产业，不断引导传统的海洋产业转型升级，鼓励企业用科技创新提高海洋产业和产品在国内外市场上的竞争力。三是“可持续”地发展海洋经济。海洋经济的发展应在海洋的承受范围之内，不应是掠夺性和毁灭性的发展，而是要可持续的、健康的发展。要加强对海洋资源的保护，努力提高海洋资源的有效利用率，严格控制向海洋排放污染物，实现海洋经济的可持续发展。

繁荣海洋文化建设，促进文化创新发展。新时期繁荣海洋文化建设，不仅是我国海洋文化事业发展的必然要求，也是推进我国社会主义先进文化建设的时代需要。繁荣海洋文化，一要防范海洋文化虚无主义。当下，一些人不承认民族海洋文化的存在，对我国海洋文化持虚无主义态度，根本原因是由于我国海洋历史的曲折性及海洋区域的广袤性，使得我国海洋文化的发展呈现阶段性特征和区域性特色，在海洋文化意识薄弱和缺少深入研究的情况下，很容易犯这种认识上的低级错误。近年来，我国许多沿海城市，相继举办了具有地区特色的海洋文化节，这也从侧面说明了我国海洋文化的丰富多彩。因此，我们必须摒弃这种错误认识，不断加强传统海洋文化的研究。二要更新海洋文化发展内核。在经济全球化的趋势下，我国海洋文化的发展也将和其他海洋文化发生交流和交锋，我们必须在加快弘扬我国古代优秀海洋文化的同时，融入我国近代海洋开发中的积极精神因素，如深潜精神、海监精神、极地精神、大洋精神等，不断更新我国海洋文化内核，提升我国海洋文化的生存力和竞争力。三要加强海洋文化产业建设。利用我国海洋文化资源优势，发展包括滨海旅游业、涉海休闲渔业、涉海艺术业等在内的海洋文化产业，加速我国海洋文化资源向产业化和市场化转化。

探索海洋社会建设，推动社会管理升级。海洋社会是国内学术界在20世纪末提出的一个新的社会学概念，它是指人类在开发、利用和保护海洋的实践中所形成的人与海洋之间、人与人之间各种关系的组合。加强海洋社会建设，是实现我国海洋强国战略目标的重要保障和有力举措。探索海洋社会建设要重视三个方面：一要抓好顶层设计。海洋社会建设是我国社会建设的重要组成部分，应纳入国家海洋发展规划的顶层设计之中，树立建设“和谐海洋社会”的发展理念，尤其要在制度上进行研究探索、建章立制，并在经费上予以支持。二要鼓励基层探索。海洋社会建设离不开地方政府和企业的具体实践，各沿海省市一定要紧密结合实际大胆探索，不断更新思想观念，消除体制机制障碍，探寻发展新思路，力求把推进海洋社会建设这一重大发展重任转化为本地区新一轮发展的比较优势。三要建立广泛的群众参与机制。与海洋经济建设旨在创造物质财富不同，海洋社会建设重在管理制度机制的创造。因此，推进海洋社会建设，就是要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制，努力建设一个生产发展、生活富裕、生态良好的现代海洋社会，让海洋强国建设的发展成果惠及广大人民。

突出海洋生态建设，实现海洋永续发展。当前，我国局部海洋开发强度已经接近极限，甚至超过海洋的承载能力，特别是工业和生活污水的过度排放等，严重威胁着海洋经济的可持续发展及人与海洋的和谐相处。在建设海洋强国过程中注重海洋生态的保护，不仅是实现经济持续发展的需要，也是人民群众的殷切期待。因此，建设海洋强国和发展海洋经济，决不能以牺牲海洋生态环境为代价，一定要坚持开发与保护并举的方针，切实保护好、利用好海洋这个巨大的资源宝库。从深化海洋生态建设的现实要求看，应当重点关注以下几个方面的工作：一要进一步加强对海洋生态系统的科学研究。海洋生态系统的结构、成分和功能极其复杂，现有的海洋科学研究还不能充分满足海洋开发的需要。我们必须紧跟国家海洋发展的新形势，不断推进海洋生态的理论和应用研究，为科学利用海洋、有效维护海洋生态提供技术支持。二要进一步完善和严格执行海洋生态环境的法律和制度。必须对我国有关海洋生态环境的现行法律和规定进行梳理修订，加强对破坏海洋生态的违法行为的刑事责任追究，使法律真正成为保护海洋生态的硬杠杠。三要进一步推进海洋生态环境知识的宣传普及。各级环保部门要充分利用世界环境日、海洋日等有利时机，加强海岸带和海洋环境保护的宣传教育，不断提高全民海岸带和海洋环境保护意识；充分利用各种媒体，组织特设的宣传教育活动，宣传和普及海岸带和海洋生态环境保护知识，引导公众逐步树立海洋生态文明意识，让我国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天和洁净沙滩。

（作者单位：中国人民解放军南京政治学院）

责任编辑：彭安玉

作者：杨宁　张立