项目投资绩效审计论文

【摘要】随着PPP模式的不断发展，其在我国经济社会中发挥的作用也越来越大，但随之而来的监督体系不健全问题日益凸显，绩效审计严重缺位是其主要问题。本文采用规范与案例研究方法，分析了PPP项目绩效审计要素，借鉴英国地铁PPP项目绩效审计经验，构建了PPP项目绩效审计机制，以期为完善PPP项目监督体系，推进PPP项目绩效审计实践探索与理论研究，提供借鉴与参考。下面是小编精心推荐的《项目投资绩效审计论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

项目投资绩效审计论文 篇1：

政府建设项目投资绩效审计措施浅探

政府建设项目投资绩效审计是建立在投资项目真实性、合规性的审计基础上，通过对微观项目建设全方位、多角度的审查、评价，重点突出项目建设的决策立项、建设管理及投产运营等环节的问题，从促进我国投融资体制改革、完善项目投资法制建设、理顺项目建设与经营机制和提高项目投资效益等方面提出审计建议，最终为我国经济和社会的全面、可持续发展的政府监督活动服务。笔者认为，在当前形势下开展有中国特色的政府建设项目投资绩效审计，可以从以下方面人手。

一、加大项目建设前期工作的审计力度

投資浪费是最大的浪费。在我国由于投融资体制改革进程缓慢，投资主体单一，投资管理机制不顺，职责不清，相关的法律法规不完善等原因，致使我国基本建设活动中因决策不当而造成的投资效益低下、损失浪费现象十分严重。有的项目前期论证工作不从实际出发，完全服务于领导意志，背离社会发展实际需求；有的项目前期调查深度不够，数据收集和方案比选水平低下，决策方案不能适应市场条件变化，投资效益难以发挥。

对项目建设的前期工作进行审计，要发现项目投资决策中存在的问题和漏洞，揭示其中存在的体制性缺陷，明确决策各方的责任，促进各责任主体对项目前期工作的重视，从而提高项目决策与投资管理水平。建设项目前期工作主要包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计的编制和审批阶段。对项目前期工作的审计可将重点放在可行性研究报告的编制和审批环节上，即开展可行性研究审计。可行性研究阶段的工作主要包括技术论证和经济论证两方面，针对目前投资审计人员构成特点，现阶段的可行性研究审计可以将经济论证的评审作为侧重点，审计人员必须掌握一定的数理统计分析方法，熟悉科学、规范、完整的效益指标体系，通过审查可行性研究工作中的数据采集鉴别，项目财务经济评价的方法、指标体系，经济参数的运用以及不确定分析等方面的情况对可行性研究中的经济论证发表审计意见。在技术论证方面，可以适当引入相关的工程技术专家进行评价和鉴定。可行性研究审计实质是一种事前经济效益的评审，通过与项目后评价审计的相互结合，有效评价建设项目前期工作的水平和质量。

二、全方位监督项目建设实施过程

本着一切有利于项目建设的原则，注重从规范和完善建设项目内部控制制度，外部建设管理体制以及施工、设计、监理等单位的经济责任约束机制等角度分析和解决问题，是搞好政府项目投资绩效审计的关键，也体现了投资绩效审计的最终目标。基本建设投资领域也发生着重大变化：投资主体多元化的出现，项目建设法人责任制的实施，无标底招标等新型招标模式以及工程实物量清单计价方法的引入和逐步推广，项目建设监管环境日趋复杂和多变等。在新形势下，投资绩效审计不能仅限于查处多少违纪违规问题，核减多少工程价款等层面，而应在真实性、合规性审计的基础上，揭示并深入分析基本建设投融资体制、项目建设经营管理体制、投资法律法规等方面存在的问题。

(一)针对投资主体多元化展开的审计近年来，国家在众多产业领域的基本建设投资中逐步向民间资本、境外资本开放。在该类资金来源多元化的投资项目审计中，应坚持一切有利于项目建设和尽早发挥效益的原则，重点审查是否存在因对各投资主体的权责利界定不清，导致资金拨付不畅，令出多头，影响工程建设进度和质量、造成损失浪费等问题；国有资本的安全和收益是否得到保障；是否存在片面追求个体效益而损害国家利益和社会公众利益的行为等。揭示我国在投融资体制改革过程中遇到的新情况、新问题，并提出有针对性的建议。

(二)加强对项目建设内部控制制度和外部监管环境的评价规范完善的项目建设管理体制和制度是保证项目建设健康有序进行的重要因素，投资绩效审计要对此予以重点关注，并为理顺项目建设内外部约束机制、改善项目建设外部环境发挥审计的特有作用。在项目建设管理方面，项目内部实施建设项目法人责任制、招投标制度、合同管理制度以及财务支付制度；项目外部则有监理制以及财政、建设、质监、环保、纪检等多个政府部门的监督检查。加强项目建设管理体制审计的目的是：落实项目是否真正实现项目法人责任制，项目法人是否具备项目建设管理的一定条件，是否存在地方行政首长超越职权范围，干预工程建设，随意变更工程设计和进度，控制工程价款的支付，使项目法人责任制名存实亡；落实项目是否制定并严格遵循科学有效的内部控制制度和风险防范制度；落实项目在招投标过程中是否存在地方政府或行业主管部门为了本地区、本系统的局部利益，变相垄断，排斥或限制潜在投标人，违背公平竞争原则、扰乱建筑市场秩序的行为；落实政府监管部门是否因职责交叉不清，约束机制不完备而导致监管滞后或监管不力；落实行政执法部门是否借执法之名向建设项目违规收取费用，加重项目建设负担的行为。项目建设管理体制审计应置于社会主义公共财政体制改革和行政管理体制改革的大环境下进行，注重从宏观面上提出对加强项目管理的有影响力与指导意义的审计建议。

(三)在以项目建设单位为审计主体的基础上，适当对与项目建设直接相关的单位进行延伸监督除项目建设单位及项目建设监管部门外，勘测设计、工程施工、材料设备供应、工程监理、招标代理、造价咨询等市场主体也是我国基本建设领域中的重要组成部分，而且这些市场主体在所有制性质、管理体制、经营运作方式等方面都发生了巨大变化。在投资审计中，根据项目实际情况适时对与项目建设有关的经济主体进行延伸审计，不仅有助于对项目建设单位财务收支情况的验证核实，还可使审计人员及时把握基本建设领域内诸如勘测设计收费制度改革，工程施工承包管理方式变革等的新动态、新特点，为正确分析和解决基本建设投资中存在的问题提供思路，并从客观上促进相关市场主体责任约束机制的建立和完善，促使其不断提高工作质量和职业操守。

(四)坚持市场化的原则，做好工程造价审计现阶段，建筑市场领域弄虚作假、高估冒算、损害国家利益的现象仍然比较严重，因此，搞好投资绩效审计离不开对工程造价的核实。长期以来，我国施行的按施工图工程量套用工程造价管理机构发布的定额文件确定工程造价的方法存在着诸多弊端：一些工程计价定额严重偏离社会实际成本水平，无法反映个别企业的先进技术水平和管理水平，不利于促进企业提高自身竞争实力，不利于建设市场的技术进步；工程造价的确定复杂，人为因素大，影响编制质量甚至容易滋生腐败。随着国际通行的工程实物量清单计价法的引入和推广，我国的工程计价定额制度也在酝酿着重大变革。针对这些特点，工程造价审计应坚持尊重市场价值规律、一切从实际出发的原则。在更好地把对工程资料的审核和现场实地勘察相结合的基础上，及时把握因政策变动而调整的定额、取费标准；各类建筑材料价格的市场变动情况；采用新工艺、新设备而引起的建设成本的变动情况，同时加强对菲迪克合同条款、工程实物量清单计价方法、无标底招标等新兴事物的学习和研究。

三、充分重视建设项目的后评价审计

建设项目后评价是指在项目建成投产一段时间并达到设计生产能力后，对项目建设全过程进行的再评价。其内容主要包括立项决策评价、设计施工评价、生产运营评价和建设效益评价。建设项目后评价可以全面总结项目投资管理的经验和教训，对于提高项目决策科学化水平，促进项目建设管理的规范化，保证项目投资效益的更好发挥有着极其重要的作用。同时也有利于促进项目决策者和执行者的责任感。由于我国现实工作中很少将建设项目后评价作为基本建设程序的一部分，但建设项目后评价工作具备投资项目审计的重要特性，因此，可以将建设项目后评价工作作为投资项目审计的组成部分，由审计机关负责开展对建设项目的后评价，从而形成建设项目的完整的审计监督体系，最终实现建设项目的全过程监督。建设项目后评价审计要运用系统工程的理论，采用宏观和微观相结合，经济和技术相结合的方法，全面对比考核项目前期预测情况、项目建成后实际结果，包括经济效益、社会效益、环境效益，分析生产项目建设条件变化，技术方案的实施，运营环境的变化等情况，从中发现问题、总结经验与教训。

(编辑　代娟)

作者：王　跃

项目投资绩效审计论文 篇2：

PPP项目绩效审计要素及机制构建

【摘要】随着PPP模式的不断发展，其在我国经济社会中发挥的作用也越来越大，但随之而来的监督体系不健全问题日益凸显，绩效审计严重缺位是其主要问题。本文采用规范与案例研究方法，分析了PPP项目绩效审计要素，借鉴英国地铁PPP项目绩效审计经验，构建了PPP项目绩效审计机制，以期为完善PPP项目监督体系，推进PPP项目绩效审计实践探索与理论研究，提供借鉴与参考。

【关键词】PPP 绩效审计 机制构建

一、引言

为有效提升公共基础设施供给规模及效率，世界各国政府积极与社会资本合作开展基础设施建设。公私合作模式（即PPP模式）在提升国家财政资金使用效率、推进市场健康发展等方面发挥的作用越来越大，开始受到国家及企业的高度重视。上世纪末我国开始采用PPP模式，目前PPP模式在我国正式进入实践应用阶段，初步建立了制度体系。但是随着PPP合作项目越来越多、投资金额越来越大，政府参与规范程度较低、监督体系不健全等问题日益凸显，成为制约PPP发展的重要原因。因此，作为第三方的项目绩效审计在PPP项目中的作用更加明显，其独立视角能够保证PPP项目在开展过程中有效控制风险并提高绩效。目前我国PPP项目绩效审计制度不完善，规范性管理缺乏。国家审计因审计依据不足，无法有效识别项目本质，其审计程序也只是沿用传统审计模式，专业跟踪审计更是无从谈起。因此，随着PPP模式在我国快速发展，亟需加强PPP项目绩效审计工作，充分发挥其在项目中的调节、监督作用。有效开展PPP项目绩效审计，需要借鉴国外的先进经验，建立PPP项目绩效审计机制，明确审计内容、审计流程及审计方法，对PPP项目实施有效监督。基于此，本文对此进行研究，为构建我国PPP项目审计体系提供借鉴与参考。

二、PPP项目绩效审计要素

（一）PPP项目绩效审计主体要素

绩效审计的主体要素是绩效审计活动的所有参与者，包括审计的委托人、审计主体、审计对象以及间接关系人，可以是自然人，也可以是法人或组织。按照委托代理理论相关内容，审计关系的主体则是委托人、审计人以及被审计人。

1.审计主体

审计主体是审计第一关系人。目前，审计主体包括国家审计机关、第三方审计机构以及项目内部审计部门。政府部门在开展某项公共项目时，通常会对传统模式与PPP模式进行比较，最终选择更能体现“物有所值”的模式。与其他公共项目相比，PPP项目能够以更低的成本，获取更高品质的产品或服务，更能体现“物有所值”特性。公共项目以满足公共需求为最终目的，受益者为社会公众，其利益需求通过政府实现，按照委托代理理论，国家审计部门是公众利益的最佳监督者，因此，国家审计机关也是开展PPP项目绩效审计的最佳主体。从审计职能方面看，国家审计部门有权审计监督各级政府部门，并在揭露问题的同时提出审计意见，有助于规范项目管理、优化市场环境、完善投资机制及环境；第三方审计机构主要审计监督市场经济主体，在PPP项目中通常作为辅助审计手段，国家审计机关负责最终的审计结果；项目内部审计部门的职责是完善内部治理结构，保证建设目标的实现，审计的独立性较低。PPP项目是政府与社会资本共同合作开展的项目，审计时涉及政府与社会资本双方，与其他审计主体相比，国家审计机关对PPP项目的绩效审计更全面。基于上述分析，本文将国家审计机关作为PPP项目绩效审计的主体，同时为保证审计效率，国家审计机关可以采用辅助审计手段，委托第三方审计机构及项目内部审计部门，在一定范围内开展审计工作。

2.审计对象

审计对象是审计第二关系人。通过对相关法律法规进行研究，本文将审计对象确定为所有的PPP项目。在具体審计对象方面，以项目开展公司为核心，具体包括企业内部财务部门和主管部门以及国家各相关主管部门。绩效审计要贯穿项目运作的全过程，对各实体的各种行为进行监督，以保证项目的经济性、效率性及效益性。

3.审计委托人

审计委托人是审计第三关系人，审计部门在接受审计委托后才会开展审计行为。国家审计部门所开展的审计任务主要源于本级政府部门或上级审计部门。PPP项目本身是绩效审计的主体，在审计过程中会涉及政府各职能部门，因此，各级政府是审计行为的委托人。明确政府的委托人地位，有助于提升审计行为的独立性，保证绩效审计的效果。

4.间接关系人

政府受社会公众委托进行经济社会管理并开展PPP项目，目的是为满足社会公众的利益需求，因此，社会公众是PPP项目绩效审计的间接关系人。明确社会公众的地位，有助于确定审计目标及标准。

（二）PPP项目绩效审计行为要素

要提升PPP项目的审计效率，需要对项目绩效审计的各项执行机制进行完善。执行机制是开展绩效审计时所采用的工作方式、方法以及所需遵守的制度安排等，具体包括计划管理、审计组织设定、审计方式的选择及审计内容的确定等。

1.计划管理

审计部门通常在每年年初制定审计任务并提交上级主管部门审批，但没有专门的部门对审计计划进行跟进管理。因此，加强审计计划的管理是审计发展的必然要求。一是设立部门专业管理审计计划，明确其职责权限，加强计划管理工作，并对计划的制定、执行及调整进行跟进审查。二是明确计划制定流程，细化立项标准，提升调查研究的力度，做好风险评估，保证绩效审计的顺利开展。三是加强对中长期战略计划制定及执行的审核，保证对PPP项目的长期、有效审计，避免审计管理滞后以及短期计划较为随意带来的问题，提升审计标准。

2.审计组织设定

审计部门要根据实际并参考自身审计资源制定审计计划，随着PPP项目的不断增长，审计部门的审计任务也更加繁重，如何在有限审计资源的条件下扩大审计范围、提升审计质量成为审计部门当前需要解决的首要问题。我国国家审计机关人员众多，第三方审计机构发展迅速，大型企业也建立内部审计部门，国家审计部门可以充分利用第三方审计机构，以及企业内部审计部门的作用，建立多元审计体系，保证PPP项目绩效审计的顺利开展。

目前采用的PPP项目绩效审计方式有两种，一是在项目实施的不同阶段，按照重要性或时间段对审计任务进行划分，由第三方审计机构或企业内部审计部门，承担部分审计任务并出具审计报告，国家审计部门进行抽查复核并对审计结果负责。二是由政府审计部门联合第三方审计机构，以及企业内部审计部门组建联合审计小组开展审计工作。

3.审计方式选择

按照国家相关法律规定，如PPP项目涉及的财政投资较大或项目本身关系国计民生，则审计机关需要对项目运行的全过程进行跟踪审计。项目运行全过程是指项目从规划开始直到移交结束，本文按照国家相关规定，将PPP项目分为项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、建设阶段以及移交阶段，国家审计部门按照各个阶段的工作重点开展绩效审计工作。

4.确定审计内容

本文在制定审计指标及内容时融入绩效审计内涵，按照项目实施阶段确定审计指标及内容，保证项目建设的经济性及效率性。在确定审计内容前，要先确定审计标准及指标。一般情况下，审计标准分为国家标准、行业及地区标准以及审计对象内部微观标准。本文参考国家规范性文件内容，并采用归纳演绎法对国内外各类绩效评价体系进行总结，将指标分类为规范类指标、管理类指标以及效益类指标，明确了绩效审计的指标及内容。

（三）PPP项目绩效审计信息要素

审计信息是指审计部门运用技术手段对审计对象的生产经营活动进行加工处理所獲得的信息。信息传递机制是信息传递过程，是审计信息在审计主体、审计对象、审计委托人及间接关系人之间传递的方式，信息传递机制是审计的桥梁及纽带。

1.信息传递程序

本文将审计信息的传递程序分为信息收集阶段、信息处理阶段、信息分析阶段、信息运用阶段以及信息输出阶段五个部分。在信息收集阶段主要进行信息搜集以形成审计证据；信息处理阶段是对搜集到的审计证据进行分类加工；信息分析阶段是对审计证据进行加工处理，获得有效的审计结论；信息运用阶段是向审计对象反馈审计发现的问题；信息输出阶段主要是审计主体出具审计报告以供其他人员使用。

2.信息传递方式

审计信息的传递要求传递信息数量大、速度快、费用低并且传递信息的质量也要高，但由于PPP项目的复杂性特征，要实现上述要求存在困难。因此，在进行PPP项目绩效审计时要选择恰当的信息传递方式。审计部门在进行PPP项目绩效审计时，主要采用现场审计并辅以非现场审计的方式，因此，在进行审计信息传递时要充分利用现场审计实施系统，并配套使用安全客户端系统，在提升项目质量控制的同时保证审计信息安全。同时，充分运用项目执行管理系统、审计管理系统、信息分析系统以及数据中心系统，保证审计部门及时掌握审计进度，提升审计信息的准确性及处理的效率。

三、PPP项目绩效审计国际经验——英国地铁PPP项目绩效审计

（一）公私合作模式

作为发达资本主义国家，英国是最早开展公私合作模式（PPP模式）的国家之一。英国现行的PPP模式以PFI（私人主动融资）为主，与此同时，PF2（新型私人融资）也获得了较快发展。PFI模式的侧重点在于社会资本向政府部门提供的各项服务，而PF2模式的侧重点在于政府部门在项目建设中的资金投入。本文将两种模式统称为PPP模式。受国家政策影响，英国当前所执行的PPP项目一般不采用特许经营的方式，其所进行的PPP项目涉及交通、医疗、教育等领域，覆盖范围较广，并且项目运营的时间都较长，普遍在20～30年之间。

（二）审计主体

英国目前采用的审计模式为立法型政府审计，国家审计署为最高审计机关，直接向议会负责并代表议会监督政府工作。国家审计署是英国的中央审计单位，其他各郡都设有地方审计机关并向当地议会负责，两者之间没有从属关系。审计结构见图（1）。

如图（1）所示，议会下设公共账目委员会，负责对英国国家审计署提交的审计报告进行审查。公共账目委员会有权对审计报告相关内容进行质询，在其认定问题性质较为严重时，可组织开展专门调查。

英国国家审计署在进行绩效审计时，主要包括确保政府在公共基础设施建设中的中心地位，实现财政资金的有效利用，提升公共服务的有效性；加强财政约束及对公共基础设施建设的监督检查，保证公共服务质量，实现对市场的有效监管。作为PPP项目绩效审计的实施主体，英国国家审计署要按照审计计划，开展重点项目绩效审计并出具审计报告。

（三）审计内容

为完善审计内容，英国国家审计署制定了具体的项目审计实施框架，深入剖析PPP项目审计的重点问题，总结PPP项目顺利开展的各项因素，以保证项目进行过程中的正确决策及顺利开展。经过多年发展，英国积累了丰富的PPP项目经验，建立起项目执行全过程的绩效审计评价框架，将项目的执行分为六个阶段，包括分析阶段、招投标阶段、建设完成阶段、执行预操作阶段、初期运营阶段以及有效运营阶段。英国国家审计署认为，要实现PPP项目的“物有所值”，需要执行必要的标准：一是PPP项目要符合政府部门核心服务需求，并能够有效提供最优服务；二是公私合作模式是项目进行所能选择的最优模式；三是项目能够获得利益相关者的青睐并对项目的开展持支持态度；四是项目管理水平较高，管理结构合理，能够有效保证项目的每个发展阶段都处于最优状态；五是项目的建设成本、建设质量以及项目灵活性保持最优平衡；六是风险得到有效分配及管理，项目各项风险得到有效控制。英国国家审计署根据审计标准制定了PPP项目“物有所值”评估矩阵，以保证绩效审计的原则性。

（四）审计流程

会计

负机英国国家审计署制定的绩效审计流程包括计划制定、项目确定、工作方案编制、现场进驻、现场审计、出具审计报告，提交公共账目委员会以及将审计信息反馈给审计对象，审计对象在接到反馈信息后会对审计单位提出的审计意见建议进行落实。在审计进行过程中注意以下方面：一是审计计划制定前，要进行前期调查，从社会及议会的关注重点出发，确定审计开展领域，提出具体的计划建议；二是审计项目确定后，要组建审计小组并编制工作报方告案，编制方案时要做好前期调查，确定审计的重点及范围，选取合适的审计方法；三是审计工作开始前，审计单位要提前通知审计对象，督促审计对象开展内部审计，及时查找内部存在的问题，在提高审计对象绩效的同时也降低了审计单位的审计成本。在开展PPP项目审计时，审计单位要按照绩效审计标准认真检查关键因素，准确作出绩效评估；四是审计署对审计结果没有处理权，只能提出相关的意见建议，审计署并不强制要求审计对象执行审计建议。审计署在出具审计报告后只能提交给公共账目委员会，公共账目委员会负责召开听证会并向审计对象进行质询，审计建议通过审计对象的接纳认可程度及审计双方的合作程度得到实施。

（五）审计案例——伦敦地铁PPP项目

1.基本情况

2002年，英国对地铁系统进行升级改造，为有效解决投资严重不足的情况，英国政府采用了PPP模式。伦敦地铁公司以30年特许经营权的形式，将伦敦地铁系统升级改造工程转让给SSL、BCV以及JNP三家公司，企业通过固定支付及业绩支付两部分获得回报。国家审计署对项目全过程进行绩效审计。

2.审计目标

英国国家审计署重点关注伦敦地铁公司的决策行为，系统评价其是否对伦敦地铁系统升级改造工程采取了有效的措施。在进行审计时，审计署选取了项目解决方案的制定、采购过程的管理以及替代方案的指定为审计指标。

3.审计发现问题

合同采购策略的灵活性不足，审计对象在进行项目建设时过于保守且进度缓慢。在采购管理方面，审计对象制定的采购计划较为合理，但在执行过程中没有有效执行进度计划，致使项目存在超期风险并引发了信贷危机。审计对象所采用的基准成本法，未将私人融资合同成本估算在内，并且未能准确计算成本节约数额。在替代方案制定方面，未能充分制定替代方案，无法有效保证项目的顺利开展。审计对象过度依赖企业顾问，对地铁系统升级改造方案效益性的计算不足，导致建设成本增加。

4.意见建议

伦敦地铁公司详细查找成本增加原因，有效提升预期成本准确性。同时加强对需求风险的管理，提升需求管理水平，保证效益的最大化及长远化。审计对象要降低对顾问的依赖程度，有效控制项目建设成本，建立完善的企业内部管理体系，提升内部管理能力。政府部门及项目承建单位，需要对项目建设的所有方案进行深入分析，全面评估方案的可执行性，有效管控成本及效益。同时严格遵守项目建设计划，降低项目延期引发信贷危机情况的发生率，保证市场调节的有序进行。

5.结论及启示

综上所述，英国PPP项目审计的目标在于判定项目建设是否“物有所值”、投资绩效是否良好，重点关注项目“物有所值”评价方案的选比，项目审计的对象为项目所属主管部门，审计指标围绕“物有所值”选取。审计部门会与审计对象就审计发现问题进行交流，审计意见也主要针对政府部门。

PPP项目绩效审计的主体应为国家审计部门，国家审计部门需明确具体的职责权限，完善机构设置，明确划分审计责任，保证绩效审计的有效开展。绩效审计的顺利开展需要完善审计体系的保障，科学完善的PPP绩效审计体系，能够有效保证审计工作的客观性及公正性，有助于对项目“物有所值”实现程度进行系统、全面的评价。因此，在制定绩效评价审计体系时要充分考虑行政环境因素，积极引导利益相关者充分参与，认真听取相关学者及审计对象的意见与建议，按照定性、定量的研究方法制定科学、合理的审计评价体系。开展PPP项目绩效审计的目的是为了提升项目绩效，因此要提升对审计报告的重视程度，保证审计意见的可执行性，保证审计意见的全面性及准确性。审计完成后，审计部门要做好后续跟进检查工作，及时了解意见建议的执行情况，保证审计效果。

四、PPP项目绩效审计机制构建

（一）PPP项目绩效审计机制构建目标

机制构建的目标是根据PPP项目发展状况以及绩效审计的实际情况，明确绩效审计的定位、程序等内容，进一步完善PPP项目绩效审计体系及监督体系，保证对PPP项目绩效审计的全覆盖。在构建PPP项目绩效审计目标时需要注意以下方面：一是确定审计模式为绩效审计，以提升项目的资金使用效率；二是明确各主体间的审计关系，保证审计的独立性，提升审计效率；三是明确审计的内容、指标以及标准，保证审计的有效性；四是保证审计的信息化，提升审计信息流通的顺畅性，确保审计信息的时效性，有效开展信息公开。

（二）PPP项目绩效审计机制构建原则

保证PPP项目审计系统有效运行的是审计机制，审计机制由系统构成要素及要素间相互影响、相互联系的方式所组成。PPP项目绩效审计机制是一种复合型机制，由导向型机制及强制型机制组合而成，因此，在对其构建原则需要从机制设计、项目监管以及政府审计等方面进行分析。

1.机制设计

构建绩效审计机制设计需要遵循的原则：一是国家相关规范性文件，构建绩效审计机制需要以当前PPP项目具体审计情况为基础，遵循国家相关法律法规的规定，以增强审计机制的可执行性；二是行为导向性原则，机制构建后系统各要素將会按照机制所规定的流转方向进行有序运动，保证机制各项功能的实现，提升机制的有序性。PPP项目绩效审计所涉及的主体较多，审计机制需要有序引导各主体的各项行为；三是稳定性原则，稳定性是机制各项功能有序开展的基础和保证，是审计权威性的有效保障；四是效益性原则，机制的实质是投入产出的转换器，其有效性的标志是低投入、高产出。因此，在进行绩效审计时需要尽可能地控制审计资源投入，保证高质量审计结果的产出；五是时效性原则，信息是所有系统进行联系所采用的方式，信息传递的媒介是系统的机制，信息沟通畅通是系统顺利运行的基础。因此，绩效审计要做好审计信息的畅通交流，保证审计目标的顺利实现。

2.项目监管

项目监管绩效审计机制需要遵循的原则：一是公众利益原则，PPP项目最终目的是为了保证社会公众需求，因此，PPP项目绩效审计需要保证公众利益最大化；二是公平效率原则，PPP模式重点强调公平与效率，因此在进行绩效审计时也要遵循此项原则；三是物有所值原则，评价PPP项目效果的重要指标之一即为物有所值。

3.政府審计

政府审计绩效审计机制需要遵循的原则：一是独立性原则，第三方独立视角是保证审计权威性的有效手段，能够对审计对象进行公平审计；二是合法性原则，绩效审计的各项行为，必须符合国家各项法律法规的规定；三是全覆盖原则，目前政府审计不断向全覆盖审计发展，国家审计对PPP项目进行审计时也需要遵守此项原则；四是遵循专业性原则，PPP项目涉及范围较广，审计难度较大，需要审计部门充分利用资源，有效提升审计的专业性，保证政府审计的权威性。

（三）PPP项目绩效审计机制运行体系

1.委托机制

前文对PPP项目的审计主体、审计对象、委托人及间接关系人进行了明确定位，进一步理清了项目与各行为主体间的关系，为构建委托机制提供了有利条件，机制具体信息见图（2）。

PPP项目审计主体一般为国家审计部门，在接受本级政府部门委托后，对项目开展绩效审计并提交审计报告。PPP项目审计对象即为项目本身，在具体审计对象方面，以项目开展公司为核心，包括企业内部财务部门和主管部门以及国家各相关主管部门。PPP项目的审计委托人一般为本级政府，其提出审计委托的出发点是为提升国家财政资金的使用效率，充分满足社会公众的部分需求。社会公众即为PPP项目的间接关系人，政府受社会公众的委托进行经济社会管理，政府开展PPP项目的最终目的也是为满足社会公众的利益需求。

2.执行机制

PPP项目绩效审计的执行分为四部分。第一部分为计划阶段，国家审计部门结合每年年初制定的审计任务，按照审计的标准及流程将PPP项目纳入审计计划。第二部分为准备阶段，审计部门按照审计计划组建审计小组，采用多种方式组建审计力量，编制实施方案并向审计对象进行书面通知。第三部分为实施阶段，审计小组进驻PPP项目主管公司后将按照审计实施方案对各项内容开展绩效审计，评价项目绩效并编制审计工作底稿，提出具体的审计意见。第四部分为审计终结阶段，审计小组对审计意见进行整理汇总，出具审计报告。

3.信息传递机制

信息传递机制分为五个部分。第一部分为信息收集，国家审计部门一般采用现场审计为主，并辅以非现场审计的方式对PPP项目进行绩效审计。在现场审计过程中，审计人员使用现场审计实施系统，以及安全客户端系统对审计证据进行搜集。第二部分为信息处理，审计人员利用审计管理系统对收集信息进行处理，并将处理信息存储到审计数据中心。第三部分为信息分析，审计人员利用审计分析系统对处理的信息进行分析，评判项目绩效情况，提出审计意见并将意见反馈到现场审计实施系统。第四部分为信息运用，审计人员利用现场审计实施系统向审计对象反馈审计意见，审计对象按照审计意见进行相关整改。第五部分为信息输出，审计部门将审计报告提交审计委托人，同时向间接关系人等利益相关者公开。

（四）PPP项目绩效审计机制结构

根据机制构建目标原则及政府审计的一般程序，构建PPP项目绩效审计机制，机制结构见图（3）。

在PPP项目绩效审计过程中，国家审计机关作为审计主体对本级PPP项目开展绩效审计，上级审计机关负责领导下级审计机关。由于目前我国审计计划管理方面存在不足，因此在绩效审计机制内增设了计划管理部门，对计划的编制以及跟进工作进行监督检查。在制定审计实施方案时，重点依据绩效审计的标准、指标及内容，保证绩效审计的全程覆盖。对于审计发现的问题，审计小组会向审计对象反馈，并要求其按照审计意见进行整改，同时，审计小组会将重大问题编入审计报告，由审计委托人向审计对象反馈并协商解决。审计信息的传递由信息收集、处理、分析、运用及输出等过程组成，按照国家信息化审计建设目标要求，增加了审计数据中心以及审计分析系统内容，充分运用信息化技术提升审计的准确性及效率性。为提升PPP项目的效率及质量，在绩效审计终结阶段向审计委托人、社会公众以及利益相关者公开审计信息，有助于完善信息披露制度，提升社会公众的监督力度。

五、结论及展望

（一）研究结论

本文研究认为，PPP项目绩效审计的委托人是国家政府部门，审计主体为国家审计部门，审计对象为PPP项目企业及利益相关方，审计内容主要包括财务及管理的合理性、效益性、可靠性及透明度等内容，通过分析审计结果评定PPP项目、对政府投资的经济及社会效益的实现程度。社会公众是PPP项目绩效审计的间接委托人，提升项目绩效、保证社会效益是审计的最终目标。与传统公共项目投资相比，PPP项目主体较多，利益关系也较为复杂，绩效审计的目标及指标也与传统公共项目投资不同。PPP项目审计主体要素之间存在委托关系，其执行机制主要由审计程序及审计内容所组成。在信息传递方面，综合利用现场审计系统、安全客户端系统等，有助于提升审计信息的传递及运用效率。

（二）未来展望

目前，国内外关于PPP的研究主要集中在政府监管方面，对项目责任主体的研究相对较少。本文只是对PPP项目绩效审计开展了初步探索，所构建的绩效审计机制，需进行实践检验以保证机制的正确性；所归纳的审计指标体系具有一定的广泛适用性，但具体的指标及权重需要按照项目实际进行确定，以保证审计结果的准确性；受专业限制，本文在构建数据中心及分析系统时，未对具体参数进行设置，需要联合专业人员进行设计，这些有待未来作更深入的研究。

参考文献

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[2] 孙凌志，贾宏俊，任一鑫.PPP模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究[J].审计研究，2016（02）.

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[5] 张帆.完善政府投资审计法律制度研究[J].审计研究，2015（05）.

[6] 张晓利.央企小型基建项目应用PPP/BOT模式的审计风险初探[J].中国经贸，2015（12）：280-281.

作者：梁恒

项目投资绩效审计论文 篇3：

关于我国政府绩效审计的若干思考

【摘要】本文对我国政府绩效审计的涵义、产生的动因以及特点和包括的内容作了分析和阐述，并指出开展政府绩效审计应注意的问题。

自我国成立审计机关以来，一直以开展对财政财务收支的真实合法性审计为主。近年来，审计学界对绩效审计进行了一些理论研究，我国审计机关也在一些重点领域结合财务收支审计项目延伸开展了绩效审计，并取得了一定的效果，但由于我国开展绩效审计较晚，理论研究和实践探索都是初步的。开展全面绩效审计是我国政府审计的必然趋势。

一、政府绩效审计的涵义及产生动因

（一）政府绩效审计的涵义。绩效审计，各国叫法不尽相同。英国叫“价值为本审计”，加拿大叫“综合审计”，澳大利亚叫“效率审计”，瑞典叫“效果审计”，还有的国家叫“全面审计”，只有美国叫“绩效审计”。最高审计机关国际组织在1986 年第2 届国际会议上，建议以“绩效审计”来统一这类审计的名称，并对绩效审计作出了统一的定义，绩效审计是对被审计单位在履行职责过程中使用资源的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价也称为“三E审计”或“效益审计”。美国政府绩效审计开展较早且日趋规范，理论研究领先于其他国家，从而极大地推动了世界范围绩效审计的开展。《美国政府审计准则》（1994 年修订版)中指出：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便改善公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。”笔者认为政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目审计。经济性和效率性审计是指政府组织及机构是否经济地和高效地取得、保护和使用它的资源，是否遵循了与经济和效率性有关的法律和规章。项目审计是指政府投资项目是否达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度及有效性，是否遵循了与项目有关的法律和规章 。

（二）绩效审计产生的动因。审计产生于受托经济责任关系，实施审计监督， 是为了审查评价受托者所负经济责任的履行情况，进而确认、解脱其经济责任。因而，任何审计的总体目标都是为了评价经济责任。由于各类审计所涉及的对象和内容不同，其具体目标也不一样。传统的财务审计，主要是对被审计单位所负的财务(会计) 责任进行审查和评价。而绩效审计，则是对被审计单位在经营管理诸方面所负的经济责任履行情况进行评价。20 世纪中叶，由于经济竞争日趋激烈，为了加强对经济的管理和监督，审计人员仅仅评价被审计单位应负的财务责任，已不能满足委托者的需要了，还必须审查与评价被审计单位在经营管理中是否讲求经济、效率与效果，以便于全面明确经济责任的履行情况。由于财务审计的局限性，不可能对全面经济责任履行情况进行评价，不能满足社会公众及其代表的需要，绩效审计便应运而生。

二、政府绩效审计的特点

政府绩效审计不同于一般的财务审计，它是一种较高层次的审计活动,具有自身的特点。

（一）审计对象的广泛性与复杂性。政府部门及行政事业单位的绩效审计主要对象虽然是其业务活动和资源使用情况，但由于这些单位的业务工作具有很广的辐射面，具有宏观管理和调控作用，单从其本身审计不可能得出正确的结论，只有将受其影响的有关部门和有关单位列为审计对象，进行有目标的全面审计，才有可能取得较为正确的结论。绩效审计范围的广泛性，无疑会增加审计的难度和影响审计结论的正确性。

（二）审计标准的综合性。政府组织往往是非盈利机构，其业务活动的效益既有经济效益,又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益无法量化，需运用定性标准，不如财务审计标准那样明确或容易制定，这就需要考虑分析各个被审单位或项目的具体情况而进行综合评定。政府投资建设的大多数项目其效益表现为不可见的、间接的社会效益，如建设学校、环保绿化、提供精神产品等,这样的效益审计就很难获取审计证据，特别是量化证据，发表审计意见不象财务审计那样单纯。

（三）绩效审计立足于考察政府管理部门的工作政策、目标、控制及决策的最优化。审计全过程始终着眼于指出症结所在，挖掘潜力这一中心，着眼于提高效率和增强效果。由于政府绩效审计是对政府在经济管理、经济监督中的经济行为进行审计，从而检测政府工作绩效的评价性活动，绩效审计的结论必须令人信服,要具有指导性意义，这就对审计人员的素质提出了更高的要求。

（四）审计过程的延续性。政府部门的管理绩效，有的可以马上体现出来，有的可能要经过几个月、甚至多年才能慢慢地显现出来。政府绩效的滞后性，势必要求进行追踪审计，以取得较为全面而准确的审计结果。因此，政府绩效审计在大多数情况下均要进行延续审计。

三、政府绩效审计的内容

与西方国家的政府绩效审计不同，从我国目前的实际情况出发，政府绩效审计应包括以下内容：

（一）财政绩效审计。财政审计是国家审计永恒的主题。财政绩效审计就是审计机关通过一定方式对政府组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。财政的主要任务是为政府公共管理活动提供资金保障，而政府管理活动的目的不仅仅局限于经济方面，更多时候是出于政治和其它社会管理需要。因此，对财政资金的效益主要体现为宏观效益和社会效益，如投资和生存环境的改善、就业率的提高。对财政绩效审计主要包括对财政预算支出计划审计及财政决算审计。对财政预算支出的绩效审计是事前审计，主要是通过对财政预算计划的审计评价在预算编制中对财政支出结构安排是否按市场经济和公共财政要求，有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；在财政公共支出安排是否与经济发展相适应；分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化。对财政决算绩效审计是事后审计，主要是通过审计弄清财政资金所获得的效益，帮助被审计单位总结经验，促进财政资金运行的有效性。

（二）投资项目审计。即对国家建设项目资金效益性的审计，国家建设项目是指以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。对投资项目绩效审计的目的是审核该项目投资是否以最低的消耗，最少的投资，最好的质量和最快的速度取得的，在投入使用后能否达到最理想的经济效益和社会效益。一方面要紧紧围绕投资决策、投资管理等步骤，抓住资金流程整个主线，从立项、拨付、管理和使用等环节进行检查，重点查处和反映由于决策失误、管理不善等造成的严重损失浪费问题；另一方面要紧紧围绕投资的经济性、效率性和效果性，对整个项目进行评价，主要是评价是否达到了预期的目标，经济效益和社会效益是否得到提高。

（三）专项资金审计。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金，比如社会保障资金、农业开发资金、环保资金等。对专项资金的绩效审计，除对专项资金使用的真实性、合法性进行审计外，还要对专项资金的使用效果进行评价，主要评价专项资金使用效益的大小和效率的高低。

（四）结合经济责任审计，对行政事业单位的支出进行绩效审计。部门预算实行以来，行政事业单位的“无效支出”在一定程度上得到了控制，但公共支出的范围、结构、效果是否存在问题和缺陷，这些只有通过绩效审计才能得出结论。为了避免重复审计，可以结合单位领导干部经济责任审计，对行政事业单位的支出进行绩效审计，检查、评价支出的经济性、效率性和效果性，并由此促进和加强部门预算的管理，解决支出管理失控、资金损失浪费等问题，同时也对单位领导在任职期间经济责任履行情况作出客观评价。

（五）对国有企业资产使用效益进行审计。包括对国有企业及国有控股企业资产使用效益审计，通过对国有企业资产的绩效审计，能逐步建立国有资产充分利用、保值增值和防止流失的机制。

四、我国开展政府绩效审计应注意的问题

（一）以财政财务收支审计为基础，全面开展绩效审计。审计署提出审计重点要由财政财务收支审计向绩效审计过渡，并不代表放弃财政财务收支审计。绩效审计是在财政财务收支审计上发展的一种独立审计形式，它与被审计单位的财政财务收支有着密切的关系，审计目的“真实、合法、效益”三者当中，真实性是前提和基础，只有确定其真实性，才能进一步检查其合法性，评价其效益性。虚假的会计信息，必然导致绩效审计的分析和评价得出错误的结论。因此，在实施审计过程中可以将财政财务收支审计和绩效审计有机地结合起来，准确反映被审单位经济运行质量和经济效益。

（二）从事后审计为主向事前、事中审计为主转变。公共资金支出特别是建设性项目的事前预算、可靠性分析以及经常性支出的定额控制等内容对其资金使用效益影响很大，绩效审计应该突破单纯的事后审计的传统方式，转移到事前、事中审计上来，对政府的重大经营决策、重点投资项目等实行事前审计监督。应当看到，公共资金之所以会在使用中出现种种问题，与缺少严格的制度监管有很大关系，按照以前审计的老路子，绩效审计以事后审计为主，那就只是一种对决策失误的审计。这样的审计，虽然能够在审计后对决策失误者以相应的处罚，但不能把可能避免的损失降到最低。因此，绩效审计除了要进行有效的事后监督外，更应在事前预防和事中控制中发挥积极作用，对审计事项在相关部门作出重大决策前，审计部门应提前介入决策程序，预测决策可能存在的风险，在审计事项实施过程中，定期对项目的实施情况进行监督，将财政资金支出风险降到最低限度，最大限度地发挥资金使用的效益。

（三）建立和逐步完善具体的指标评价体系，对审计事项作出科学的评价。当前绩效审计中最直接的难题来自于评价标准，绩效审计在我国才刚起步，国内缺乏一套对政府公共资金使用效益的评价指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价。处理好这一矛盾，首先要认真总结在经济责任审计、专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，建立一套科学可行的指标评价体系。绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。其次，审计人员在对具体事项作出评价时，要根据具体审计项目确定评价内容，在作出评价时要把握审计范围和评价内容的一致性。在审计过程中存在证据不足、事实不清、法规不明的问题不能轻易评价，以防止审计风险。

（四）应用多学科领域的知识，灵活采用多种审计方法。绩效审计在搜集审计证据和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析性复核等技术方法以外，还广泛地运用了调查研究和统计分析技术。在实施绩效审计过程中，审计人员要根据具体情况决定采用哪一种审计的技术和方法。不论审计人员决定采用什么技术和方法，都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。

（五）加强对人员的培训，提高审计人员的综合素质。由于绩效审计方式和评价的特殊性，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要通晓经济管理和工程等多方面的知识。而目前我国审计机关缺乏非财经类（如工程、计算机、法律等）的人员，因此，审计机关要开展好绩效审计，一方面要吸纳多学科的专业人才；另一方面要加强对现有人员的培训，使其掌握和了解多学科的知识，提高综合素质。由于人员的引进和培训还需要一个过程，在当前，可以先从社会上聘请一些专家来共同开展工作。

政府绩效审计风行于世界各国, 我国政府审计虽然尚未全面开展政府绩效审计, 但21 世纪的中国政府审计必将以提高政府管理绩效为其主要审计目标。

作者：田武宗