基层行政伦理建设论文

2022-04-19

[摘|菀猐研究我国农村“伪低保”现象的成因与治理，须从基层行政人员和“伪低保户”两个主体出发，探究其内在原因：一方面是在程序不完善情况下的权力任性与对效率的偏离，不利于合作共识的达成，也有违制度设计的初衷；另一方面是自利导向的身份选择与个人道德自律的缺位，致使人与人之间的共通感被个体性欲望所侵蚀。今天小编为大家推荐《基层行政伦理建设论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

基层行政伦理建设论文篇1：

基层公职人员行政伦理建设的路径探析

摘要基层公职人员作为我国公共服务最基础的细胞，虽然微小，但是却输送着血液，缺一不可。这一群体是政府最基础公职的具体执行者，社会公共事务的具体实施者，其伦理水平直接影响着政府的形象，影响着公民对政府的认同感，也影响着政府政务执行的情况。因此加强其行政伦理方面的研究，不仅是对习近平总书记提出的建设高素质基层党组织带头队伍的人才梯队理念的深入贯彻和具体实施，更是在现阶段提高基层公职人员行政执政能力的道德要求。本文主要调研Y县在基层公职人员行政伦理建设中存在的问题及其原因分析，并初步提出对策和建议。

关键词行政伦理基层公职人员个人制度

1 Y縣加强基层公职人员行政伦理建设的基本情况

Y县地处湖南省东南部，县域总面积2000平方公里，总人口70万人，辖14镇7乡和1个省级经济开发区、1个省级产业集中区。作为一个拥有1万多公职人员的县城，Y县公职人员行政伦理建设的好坏，直接关系着Y县“开放促发展，优势化强势，对接珠三角，建设全国科学发展百强县”的总体目标的实现，也关系着美丽Y县的构建。

在基层公职人员履行自身职责，进行公共服务的过程中，无时无刻不面临着多元化社会的冲突，多种利益的矛盾，多种价值观的考验，多种权力的诱惑，在多种角色身份的扮演和转化时往往会不自觉的陷入利益取舍和价值选择的两难。这种两难境地就是我们通常所说的基层公职人员的行政伦理困境所在。此次调研通过多方访谈和对Y县不同岗位不同年龄的公职人员进行抽样调查的方式，共发放问卷210份，回收有效问卷186份。发现目前Y县基层公职人员行政伦理失范主要表现在以下几个方面：

1.1 从业动机偏差

在问卷调查中第一项则是从事公务员的动机调查“您为什么选择成为公务员？”其中有12.90%的公职人员选“为人民服务”，73.12%的公职人员选“福利好、社会地位高、工作稳定”，13.98%的公职人员选其他。从以上数据中，我们可以发现大多数人选择成为一名公职人员是为了实现个人价值和追求个人利益，只有少部分人是本着“以人民为中心”的服务理念而进入政府部门。

从业动机是人们参加工作的航向标。基层公职人员的从业目的应符合正确的行政伦理观。反之，错误的目的则会使公职人员的行为方向产生偏差，甚至酿成不可挽回的大错，正所谓“差之毫厘，谬之千里”。例如， Y县人大常委会原党组成员、副主任曹丽珠不能树立正确的行政伦理观，多次利用职务便利，于2007年至2012年，为亲属经营活动“提篮子”，谋取私利，2016年7月，曹丽珠受到党内严重警告处分。这就是严重的个人从业动机偏离，将个人利益凌驾于国家利益、公共利益之上。其实，基层公职人员的基本福利待遇并不是很高，如果公职人员是为了追求私利而从业，那不如一开始就改行。习近平总书记就说过，“当官就不要想发财、想发财就不要去做官”。公职人员如果本着想发财的从业动机，势必会与公务员清贫的收入现实产生冲突，必将影响个人行为违反行政伦理，甚至触犯法纪法规。

1.2 角色定位冲突

基层公职人员经常面临各种角色冲突。在现实生活中，一名公职人员的身份是多重的，既是某单位的工作人员，也是家里的父母、儿女、配偶，还是社会人等等。不同的角色承担不同的责任和义务，有时处理事务时不同的身份承担的责任可能会产生冲突，即为角色冲突。

通过调查统计发现，Y县43.01%的公职人员在角色冲突时，不知道怎么选择。32.80%的公职人员在家庭和工作角色冲突时选择先顧及家庭；24.19%的公职人员在家庭和工作角色冲突时选择先顾及工作。事实上，将公职人员身份摆在首选的例子，在Y县基层公职人员身上并不少见。例如，2010年，Y县公安局破获的“9.22”涉黑案，在长达7个月的全封闭办案中，专案民警每天都要工作到深夜一两点钟。80多位民警，牵扯着80多个家庭，有的民警因连续参与专案侦办，从结婚到小孩出生，与家人一起生活的时间不超过几天。有的民警长期不能回家，因保密工作的需要，又不能向家人透露任何工作信息，还要把自己工资垫付在办案中，家人对其产生有外遇的误解，导致家庭不和。角色的冲突由此凸显出来，作为父亲、丈夫，理应陪伴在孩子和妻子身边；而作为一名公职人员，又应该以人民利益为重。在实际生活中，有些公职人员还可能遇到这样的角色冲突：某公职人员发现他的爱人犯了法，但是别人并不知道此事。作为家人，需要守护好家庭成员；作为公职人员，则需要秉公执法或者检举揭发。公职人员和爱人的角色在这个案例中形成了尖锐的对立和冲突。事实上，角色冲突一直是行政伦理建设中比较关注的议题。

1.3 “责权相对”错位

责任与权力是并行的，国家赋予公职人员行政权力的同时，也规定了公职人员应履行的责任。在访谈和问卷调查统计后发现，部分公职人员不能明确自身应承担的工作责任。29.03%的基层公职人员存在主要以“喝茶看报”、“玩电脑游戏”、“炒股”打发工作时间的现象，其中45岁以上的基层公职人员占83.33%，主要认为自己年纪大了，不需要再做些什么，也做不了什么工作，失去了对岗位的责任意识。还有19.35%的公职人员带有消极情绪，不愿意选择长期在基层工作，认为在基层工作“难有工作成就，个人兴趣和特长无法发挥”，“工作条件艰苦或其他”，另有17.2%的基层公职人员认为自己“在基层只是挂职锻炼，为以后升迁做准备”。由此可看出多数基层公职人员内心未对自己做出正确定位，未承担起相应的责任，只行使了相应的权利，担任公职主要出于自身的考虑，全心全意为人民服务的观念并未深入广大基层公职人员心中。

2 Y县基层公职人员行政伦理失范的影响因素

2.1 录用机制不完善

由于公职人员录用机制的漏洞导致基层公职人员缺乏行政认知也是现在政府中普遍存在的问题之一。Y县公职人员逢进必考，考试招录程序参照国家公职人员招录标准。笔试环节共分为两个部分，一是行政能力测试，一是申论。行政能力测试主要包括了常识考察、言语理解与表达、数量关系、判断理解和资料分析等，全部属于客观性试题，申论部分则是通过对给定材料的理解归纳概括加工，主要考察阅读能力、分析能力以及言语表达能力。整体而言，除了要求应试者具备知识的深度和广度之外，很少涉及自身道德或者行政伦理道德以及对行政职业道德的考察。即使在政审中有考察思想品德，但也只是初步座谈，很难进行深层次的了解。因此在考录筛选阶段，很难对新录入人员进行系统的行政伦理考量。

2.2 传统官本位行政文化的影响

中国旧儒学思想中的 “君为臣纲”、“父为子纲”、“夫为妻纲”是封建统治者为了维护封建统治秩序的重要伦理原则和道德规范，影响着中国几千的年封建政治文化，主要表现为“官本位”。官本位思想中蕴涵着“君臣父子”式的尊卑有序观念，一方面，拥有权力的行政领导者大多不易接受批评和反对意见，更多是统筹大局颁布命令，不够重视人民群众在日常行政管理过程中的参与权。另一方面，由于受“官本位”思想的影响，人民群众对行政领导者的心理是矛盾的，既畏惧又依赖。这些传统思想严重影响着基层公职人员的行政伦理观和行政行为。

2.3 基层政府行政伦理规范体系建设不健全

国家大环境发展处于转型期，全面依法行政的前提是有健全的法制体系保障，但是目前国家的法治体制机制建设正从入轨启动转入良性运行阶段，Y县的法规、制度、章程有待进一步完善，法律服务水平有待提高等，这些都成为行政管理上的“漏洞”和行政伦理失范的隐患。主要归因：部分需清晰规范的制度条文只有定性的要求，没有定量的要求，因此不易界定行为，具体操作执行可左可右；有些制度制定缺乏必要的程序性规定，在执行中容易出现多部门相互推诿的现象；有些行政伦理规范较笼统抽象，缺乏具体的实施细则，执行效力减弱。基层公职人员需要刚性的外部约束环境，如果制度体系“肌无力”，从而在客观上易导致一定程度的行政伦理失范。

2.4 基层政府缺乏相应的伦理监督机制

中国处于全面深化改革的大潮中，虽然法治中国建设在近几年取得了较大进步，但是随着时代步伐的“快进”，行政伦理规范中的新问题也是层出不穷的，对权利的社会监督和制约机制比以往任何时期都重要，尤其是基层政府，因为基层政府联系人民群众最紧密，服务于各项民计民生。Y县公职人员行政伦理失范也源于Y县监督机制缺乏权威性和独立性，没有形成健全灵活的监督机制。人大的监督作用有待进一步加强，社会民众参与监督未能引起高度重视和充分发挥。当然，有些监督还是事后监督，失范行为出现后才进行责任倒追，未能发挥事前和事中监督意识，防患于未然。完善的行政伦理监督机制看起来是公职人员的“紧箍咒”，实际上是公职人员的“防弹衣”。

3 完善基层公职人员行政伦理建设的基本路径

行政伦理包含两方面的维度：内在的自觉约束维度和外在的制度规范维度。因此，行政伦理建设包括个人伦理建设的制度伦理建设。

3.1 个人伦理建设

（1）加强基层公职人员的道德“自律”意识，树立正确的公共利益价值取向。从伦理角度讲，道德自律就是公职人员将制度规范等外在约束内化为自身的行为。“自律”意识对基层公职人员树立正确的公共利益价值取向有着深远的影响。新时代，价值取向多元化，对于公职人员的要求更高，但是诱惑也越多，尤其是部分岗位的公职人員拥有一定的自由裁量权，他们在行为选择的过程中拥有着更大的空间。因此，公职人员尤其需要加强学习与自省，面对善与恶、正与邪等冲突时能理性选择，摆脱人性中恶的一面，抵制诱惑，做出与公共利益和社会发展相一致的裁决，保证公共权力服务于公共利益。将社会主义核心价值观内化于心，做服务于人民的带头人、践行者。

（2）提高基层公职人员的自身修养水平，树立正确的行政伦理观。正确认识眼前的利益和使用手中权力是公职人员行政伦理观是否健全的评判标准。首先，要加强学习，尤其是理论学习。Y县要把公职人员的行政伦理观教育摆在干部培养的首位，加强党性教育及警示教育，促进基层公职人员树立正确的行政伦理观。再次，要通过开展廉政主题读书会、理论征文，举办廉政书画展、公益广告等实践形式鼓励公职人员自觉参与到廉政宣传中来，形成自觉践行和宣传的先锋队。

3.2 制度伦理建设

（1）在基层公职人员的录用与选拔过程中把行政伦理观引入进来。Y县基层公职人员的录用过程要加入行政伦理考评，重点考察拟录用人员的道德素质，通过人格分析、心理测试、档案审查、政审座谈等形式多角度分析把关；再则，基层公职人员们在任职前必须宣誓履行行政伦理法律要求及规范准则。当然，录用的过程更应当公开透明，让真正的贤者、能者能加入政府部门，为人民做实事、办好事。具体操作原则必须符合公开公正、公平竞争、公开选拔的要求。

（2）在基层公职人员日常的绩效考核与评比中把行政伦理观纳入进来。行政伦理是日常绩效考核的重要指标之一。虽然目前Y县的年终考核中“德绩勤能廉”德排在首位，但是考核公职人员是否优秀的主要标志还是绩效、能力、廉洁。因此，道德考评还需加强力度。单位领导者可通过组织成员制定的计划对其日常工作中体现出的行政伦理行为进行上下级评判，同级评判，并将结果制定出绩效等级公示出来。如果评价过低者，扣除绩效的同时还应进行单独谈话、教育引导，以便了解组织成员的行政伦理思想状况并及时进行纠偏。另外， Y县基层公职人员晋升职位时除了考评政绩，还要对拟提拔干部的忠诚度以及公众的满意度等方面进行调查，努力造就一大批思想道德素质高尚的为人民服务队伍。

（3）完善基层政府行政伦理监督机制。首先要健全伦理监督的约束机制，充分利用政府机关内部监督，行政体制内的法律监督以及党内监督，还要合理利用群众监督、舆论监督和第三方监督，系统的将事前监督与事后监督相结合，并且以事前监督为主，事后监督为辅，充分发挥制度机制的引导作用。其次，在Y县基层政府中设立恰当的激励机制。在基层政府行政伦理制度规范中，详细设立对道德模范的奖励与典型榜样的宣传，并给予丰厚的物质奖励或精神奖励，在公职人员系统中达到自我提高，自我监督的良性氛围。再次，对触动伦理底线的基层公职人员加大处罚力度和宣传范围，不仅是受害者的补偿，更为其他公职人员敲响警钟，使其时刻谨记自身职责，恪尽职守，为民服务。最后，设立专门的行政伦理评价咨询机构，负责对行政伦理制度的各项内容进行详细的解释，使公职人员时刻明白该做什么，该如何做，充分发挥伦理制度的调控作用。完善公职人员录用机制，从源头开始始终保证公职人员伦理制度始终在可以控制的范围之内，规范政府行为，提高政府行政能力。

参考文献

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[7] 李春成.行政伦理两难的深度案例分析[M].复旦大学出版社，2011（4）.

[8] 黄孟玉.试论我国基层公务员行政伦理的法制化建设[J].经营管理者，2010（8）.

作者：周旋

基层行政伦理建设论文篇2：

我国农村“伪低保”现象的成因与治理

[摘|菀猐研究我国农村“伪低保”现象的成因与治理，须从基层行政人员和“伪低保户”两个主体出发，探究其内在原因：一方面是在程序不完善情况下的权力任性与对效率的偏离，不利于合作共识的达成，也有违制度设计的初衷；另一方面是自利导向的身份选择与个人道德自律的缺位，致使人与人之间的共通感被个体性欲望所侵蚀。因此，基于共享理念，需要通过程序上的正义来唤醒基层行政人员的乐善好施与责任感，保证基层的分配正义；积极培育公共精神，增强村民民主参与的互动性，通过提高权利意识来促进精准扶贫。

[关键词]“伪低保户”；分配正义；程序正义；公共精神

一、农村“伪低保”现象：制约社会分配正义的现实问题

农村最低生活保障制度（简称农村低保）是由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助的一种制度安排。农村低保制度本质上是基于权利平等而对贫困人口实施的一种救济，保证其基本生活需求和公民权利，促进社会公正，实现共享发展。但这样一张兜底性的“社会安全网”在我国农村地区具体实施过程中存在一定程度的偏差，不利于公平正义价值的实现，如陕西省商洛市出现的私自侵吞形、违规虚报形、截留私分形、挪作他用形、平均分配形五大农村低保职务犯罪表现形式[1]；山西省民进阳泉市郊区农村低保政策执行中出现的动态管理、维护社会道义等方面的难题[2]；以及近几年各地农村所清退的不符合条件的低保户数量并不小，从侧面也反映出当前农村“伪低保”现象不容忽视。至于“伪低保”现象，本文这样界定：在最低生活保障制度实施的过程中，因各种原因导致应受保的目标群体出现偏差，不符合低保条件的农民或城市居民挤占了目标群体的申请名额而被纳入到低保之中的社会现象。出现这种扭曲的现象，一是由于制度设计和运行的不到位，“一些管理机构出于简单行事的考虑，将医疗救助、教育救助、住房补贴等其他专项救助简单地叠加在最低生活保障制度之上。忽略了制度设计的初衷，无疑增加了低保资格的含金量”[3]，导致“易进难出”；二是“缺乏诚信和道德约束使得制度运行困难重重”[4]，低保制度中缺乏实施细则所造成的过低失信成本以及荣辱观上出现的偏差使得一部分人千方百计钻制度的空子，抢占低保资源；三是农村地区居住相对分散，但基层民政部门的人员数量有限，加之农村低保对象界定与审核所固有的困难，导致实际工作难度大，对低保对象的遴选难以实现完全公平[5]；四是基层政府的暗箱操作不断侵蚀着程序公正，进而损害制度公正，如西北各省自2007年实施农村低保制度以来，贫困问题得到一定缓解，但也因为正式权力的非正式化运作——一些村干部并未实行民主商议，根据个人意志和关系远近来决定低保资格——出现了一些异化现象，如拼保、轮保、人情保、关系保①。

无论是制度运行的偏差，还是行政价值的缺位，抑或是专业人员的匮乏，都不利于低保政策在农村的贯彻落实，产生了一定程度的“伪低保”问题。这是当前精准扶贫所不容忽视的现实问题。低保政策在下沉农村时，若持续出现偏差，势必会诱发需要帮助的贫困人口形成不公平的心理以及自我放弃的消极态度。由此，在这些貧困人口中间再次出现由制度运行偏差导致的心理失衡将不利于人的全面发展，甚至有可能威胁到基层政权的稳定，阻碍乡村善治的实现。

二、农村“伪低保”现象的成因：分配正义与私欲之间的张力

在分配正义问题上，总是关涉社会资源的分配活动，不可避免地会出现个人视角下与社会整体视角下的不同的分配正义诉求，即个人分配正义与社会分配正义。

（一）基层行政人员的价值选择

基层行政人员实际负责低保政策的执行，承担着对象识别与审查、资金发放与动态管理等重要环节，对低保政策的有效落实有着关键影响，但执行一项政策比制定一项政策要困难得多。农村地区的行政法律建设相对滞缓，低保资源在供需矛盾中实则是一种稀缺资源，不免会引发带有个人利益的局中人的竞争行为，导致基层行政管理中出现信息封闭下的垄断性内部操作。“伪低保户”挤占名额首先是因为存在人员甄别方面的差错，源头就在于基层行政人员。行政人员必须以公共利益为行动的价值取向，必须为维护人民群众的根本利益做出可靠的承诺和行为，但担任公职确实会增强其支配性人格，致使现实情形往往与理想存在差距。行政人员进行低保资源分配时，会不自觉地陷入一种强大的内在困境——在私人利益与公共利益发生冲突时，不可避免地要带入自己的主观欲望、需要、偏好和价值观念。

我国农村是一个典型的以血缘和地缘为纽带的熟人社会，基层行政人员的私人关系在低保对象的界定和选择上有着举足轻重的影响，关系远近亲疏在很大程度上影响了低保资格的获得。要么利用与基层干部的血缘关系，要么利用利益捆绑关系——需要建立自己的支持系统来保证权力正常运作的基层干部与不符合政策条件但又希望获得低保待遇的村民合谋，各取所需，从而寻求对低保政策的变通。出现这种裙带关系及私下交易的情况有一个重要的原因，即基层干部需要借助本土民间的支持，弥补乡村正式权力资源的日渐萎缩。由此出现了基层行政人员的人格化处理方式——即忽视组织规定和纪律，将个人主观意识和偏好带入政策实施中。此外，成本—收益分析是行政人员必备的一项行政技术，此类考量在低保资源分配中的作用比较明显：首先，基层行政人员对正式权力的约束程序较为清楚，能够将被制裁的可能性置于可控制范围内；其次，部分村民本身的权利意识比较薄弱，对低保政策存在一种“误读”——将政府救助往往看作是一种恩赐，远非是基于权利平等和成员资格而应共享的资源；再次，基层低保工作者的任务繁杂，而待遇低，职业发展空间有限，职业倦怠感较强，导致内部的相互监督作用也不明显；最后，由于农村民主政治建设不均衡，导致一些农村信息公开程度和农民民主参与程度较低，民主意识淡薄。因此，“农村低保制度实践却偏离了制度文本，有着不同于制度文本的运作逻辑，具体体现为：在实际运行过程中，存在基层政府对农村低保制度进行暗箱操作的现象。”[7]

简言之，低保资源在农村分配过程中，基层行政人员违法成本较低，收益却较为明显。此外，对工作效率的偏好以及成本的约束，导致对申请者的实地考察难以深入，上级部门在信息不完全的情况下批准申请材料的情况较普遍。整个过程的透明程度与公开程度不高，显现出一种依托资源占有而导致差别服务的倾向。在这种情况下，保障弱势群体的目标是再难以整合到基层施政目标中去。事实上，受权力本位观念的影响，基层行政人员的权力缺乏有效监督，在某些情况下存在权力的任性，使得公共利益成为个人利益的附属品甚至是牺牲品。毫不夸张地说，低保申请的各个环节均可能受到行政人员的控制，行政人员在信息足够的基础上代替救助对象作出决策，救助对象在中间任何一个环节的自主性都极其有限。权力与责任相背离，导致贫困群体的正当权利并未受到权力和制度同等程度的保护。

（二）“伪低保户”的行为选择

在现代社会，贫困不单是自然现象，“只要一个人生活在法律之下，他的生活条件就不仅取决于自己的努力，而且也取决于社会赋予他什么样的权利。”②通过相应制度保障人们的基本权利，对于弱势群体的生活保障具有重要意义。但在我国，为保障群众最基本权益的低保政策却被个体性意向所利用，出现了抢占最少受惠者利益的异化现象。

低保政策所规定的具体申请办法主要包括“户主申请、基层审查、民政审批、民主公示、资金发放、动态管理”六个步骤。第一个环节是“户主申请”，即户主的自我意愿。但“低保”所带来的实质利益会带来一种竞争关系，如若认识不到位或方法不得当，就容易产生一些不正当的竞争行为，针对这种情况，单从制度和法律层面并不能解释全部问题，还需要基于个人道德的视角来看待这一现象。首先，某些个体主动披上“伪低保户”的身份无视最基本的伦理价值观念，在这种意念的驱使下做出了不正当的行为。“伪低保户”在生产性身份与依赖性身份③之间做出抉择，是基于这样一种近似情景：自我欲望和偏好与社会分配正义诉求之间相互制约。这样一种内在的考量活动，旁人无法干涉，只得靠道德自律。但在现实的利益世界里，道德的防护作用存在一定的局限，个人审慎思考的能力已经成为欲望的附属物。具备劳动能力但并不愿意摆脱贫困的“伪低保户”身处被欲望征服的情境中，道德自我根本无法规劝，工具自我④更不会面临思想与现实的紧张关系。其次，之所以“伪低保户”敢于这样做，还有一个重要因素，就是有些农民还没有彻底摆脱臣民型文化的影响，存在公共责任意识不足和法制观念薄弱的问题，导致村民对低保政策这一惠民工程中的申请程序、保障标准以及应赋予的权利与义务缺乏有效了解。再者，农村地区的受教育程度总体较低，真正的贫困群体的权利意识薄弱，并不了解社会规则，在缺乏检举揭发方面的权益保障规定以及对基层行政人员的不信任的情况下，致使村民产生畏惧心理而丝毫不敢指涉与自己直接相关的公共事务。此外，农村家庭的权威结构深受我国传统等级文化的影响，导致家庭参与经验明显趋于被动、保守，那么这种家庭参与经验扩展到基层政治参与中的表现必然是被动承受，怯于大胆表达自己的意见。在这种情况下，他们近似于“自我放弃的群体”——这样一个概念或现象并非政策本身对目标群体的划分结果，而是目标群体的主动归化导致的不正常现象。良好的政治参与要求时间、智慧和金钱上的可能性，但这些因素在农村贫困群体中共存的可能性是微小的。

这样一种自利倾向的选择所带来的结果必然是与最少受惠者的利益冲突：在权利层面，强势权利主体即“伪低保户”挑战着应保群体的社会赋权和成员资格；在发展机会层面，“伪低保户”抢占不应得的社会资源，致使困难群体无法享受到应有的权益保障，更难以实现全面发展。

三、以共享理念，治理“伪低保”现象的对策建议

这种分配矛盾源于共同体中的个体需求呈现多样性与差异性特征。解决的根源在于个人能否超越“我意识”，转而形成一种“我们意识”，从而决定了社会资源的共享程度与范围。“分配正义的实现需要诉诸于个人的分配正义德性，其要求是：个人应该充分张扬其道德理性，形成合理的分配正义观念和分配正义感，在参与分配的过程中展现其追求分配正义的道德品质。”[12]（P97）总而言之，治理“伪低保”现象既需要建构程序正义，又要培育公共精神。

（一）程序正义的迫切诉求

基层行政人员对效率的考虑必须从属于许多其他政治原则之下，包括代表性、责任与透明性等，但相较于制度的权威，行政价值的约束作用往往因人而异。我国的低保制度实行的是属地化管理，在低保对象的甄别与认定以及低保金的发放方面都没有全国统一的标准。因此，基层政府在填补细节方面拥有较大的自主权。但我国农村地区基层法治化程度比较有限，执行与监督方面的设置缺位，导致基层行政人员利用法律漏洞实施违规操作具有现实可能性。因此，为了保证基层分配正义，实现精准扶贫，必须要做到以下几点：

第一，因地制宜地制定新的具体实施规则即共享的规范，提高违法成本。所共享的规范必须与当地的条件、资源、资金情况相一致，比如在制定具体的申请与审核流程、选取评议指标、制定公示规定和动态管理规则等过程中，需要将消费需求、家庭规模和结构、物价指数、参与评议的资格等纳入到低保标准的考虑范围内，并且需要详细规定村民的权利与义务，以及对应的惩罚措施，从而保证规范的制度化和权威性，提高基层违法成本。尤其是在动态管理过程中，需要同当地民政部门合作建立一个基层贫困人口信息库或是及时更新已有的信息库，对当地的低保对象数量、收入情况、享受标准、低保申请与资金发放等进行信息化管理，做到“应报尽保，对情况未得到改善的要及时纳入，对已不符合低保享受资格的要及时剔除”。但是在基层财政有限和专业人员缺乏的情况下，落实这项工程又会陷入一种集体行动的困境，需要上级政府和基层其他部门的通力合作。总之，为提高基层行政人员行为的可靠性，尊重组织规定，纪律约束非常重要。同时必须警惕基层行政人员将坚守这些纪律转换为目的本身。

第二，落实有效的民主评议工作机制，培养政治上的信任与合作态度。由村党组织成员、村委会成员、党员代表和村民代表组成的民主评议小组想要共享对决策的影响力，就必须正确地使用手中的权力，对所遴选的低保对象负责。一方面，党员代表和村民代表是当地本土文化的重要载体，有助于扭转当前存在的不恰当的思想观念，关键还在于他们对当地贫困情况的了解。這就避免了行政系统内部对评议的垄断，也解决了信任问题和信息供给问题，有助于提升扶贫的精准程度。但道德真空发生的可能性仍需要通过监督和奖惩措施来控制，因为其中某些成员可能没有正式权力，但评议工作确实授予其一定的决定权。因此，民主评议小组成员的结构一定要起到一种相互监督的作用，如地域、年龄、职位、村民认同方面的不同考量等，并且要定期考核和更换，保证制度运行的有序性。接下来的步骤就是进行公示这一外部监督途径，必须对公示的地点与时间以及意见反馈渠道做出详细规定，并做到及时的宣介。这是基层回应性的重要方面，通过公示环节得到的反馈信息也可能填补之前核查时所缺少的信息，同时也可以肯定行政人员工作的公平性与责任性。

第三，通过对基层行政人员的道德教育和激励，增强程序正义的持续性。行政道德在基层行政人员显得更为必要，只有将公平正义原则作为其行动的基本出发点才能为维护低保政策的正义作出可靠的行动。“伪低保户”的出现即是关涉道德，对合谋的基层干部的道德教育必然十分重要。因此，应该根据当地的文化传统和民俗，积极组织形式多样的定期培训、道德教育活动、官民合作的日常活动等，强化思想上的凝聚力，打破官民之间的沟通壁垒，实现双向互动，树立“公共信托人”的角色，切实让村民感受到公权力对他们自身权利的保护。因此，在提升道德软约束力的同时，应该权衡低保政策的目标和基层行政人员的个人满足，必要的经济和权力的激励必不可少。所以，根据《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（国发〔2016〕56号），应该积极落实基层干部队伍激励计划，包括完善工资制度、健全差别化激励机制、明确福利标准和保障范围。此外，在基层行政人员的绩效评估指标中，应该逐步加重贫困群体的评价权重，即获得荣誉、职位升迁与否与贫困群体的工作相关——最直接的体现即是否基于分配正义原则来分配低保资源，从而避免内部评估的垄断性，以便为低保政策在下沉于农村的效果提供更为准确的信息，同时也保障了公民的参与权。

（二）公共精神的积极培育

村民本身的惰性和漠不关心，以及传统的管理观念的束缚，导致其在参与政策活动中的表现令人担忧。然而，“政策其实也构成一种教育功能：它们教育公众认识政府的目的以及公民的权利和义务。”[14]（P17）在这个过程中，基层行政人员务必要改变以往的消极看法，相信村民的潜在精神通过适当的行政技巧是可以被调动起来的，毕竟，一旦这种公共精神在村民中间萌芽生根，国家运用这种村民内在形成的智慧，才能更好地实现低保政策的惠民作用。因此，在具体操作层面，做到以下几点十分关键：

第一，基层政府应扮演教育者的角色，提高村民的权利意识。基层政府的领导层应主动将政策的形成过程向村民开放，包括政策意见采纳、政策执行、政策评估等环节。这样既可以减少参与成本，又可以培育村民政治上的智慧，同时也可以在领导层不断深化民主参与的理念。同时，基层低保工作人员要通过集中宣讲低保政策内容和低保政策案例，让村民明白其在低保政策中的权利与义务，让村民切实成为政策实施的直接受惠者和监督者。因此，需要通过组织包括感恩教育在内的形式多样的村集体活动让村民学习“权利义务”，积极弘扬勤劳致富精神，激发村民的积极性主动性和创造性，逐步培养村民对公共事务的浓厚兴趣和参与习惯，遵循公共理性。这样不仅能够提高低保政策的公平性，还有助于增加村民参与政治的经验与积极性。

第二，建立官民双向互动渠道，提高村民的民主参与能力。这样不仅会让陌生的政治生活逐渐靠近村民，政策目标群体与政策执行人员之间能够就农村低保线、工作规范与制度、评估考核等方面形成良性互动，从而获取可以准确反映村民需求与低保政策实际执行情况的信息；也会让村民了解低保工作的复杂性，增进对行政人员的理解与信任，对低保政策形成更加普遍的认可与支持，从而增强基层政府的执政能力。逐渐地，公共性就会超越个人和家庭，在社会中显现出包容精神，扩大基层的公共空间。但提高村民的民主参与能力也应注意到，只有在与村民自身密切相关、符合村民自身的能力与素质的情况下，才会显示出积极作用。否则，就会产生相反作用——原本不熟悉政治生活的村民自身并不具备政治技巧，当无法胜任某项公共事务时，会造成公共政策方面的错误教育，使得公共精神的培育过程遭到其自身的主动中断。

第三，引入多方评估机制，确保低保政策實施效果。农村家庭收入呈现多样化和不稳定性，审核难度大。因此，邻里评价、低保户的自查与自评、高校等第三方评估应与基层政府主导的官方评估相结合，促成政策目标群体与困难群体精准对接。从功能上来讲，这种多方评估机制既对基层行政人员与低保户形成监督，更重要的功能是对权益受损者的救助。评估的最终结果需要进行公开，有助于在整个村集体中形成一种软约束和间接性教育，最终通过群体间的口口相传，将权利平等意识广泛传播与落实。为提高贫困群体的权利意识，关键还在于对公权力的有效制约，即其中的社会评估相当于一个民情通，通过接收贫困群体遭受不公平对待的信息，结合网络问政，利用互联网空间的服务与监督平台，形成舆论压力，倒逼基层政府改革。所以，多方评估机制是通过舆论正义来助推实质正义，对行政人员与村民进行再教育，实现基层民主。这样一个诉求与公开讨论过程实则是在培育基层公共精神——这种精神不仅意味着对个人权利的重视与尊重，也意味着对国家法律与政策的尊重。

[ 注释 ]

① 焦克源、张婷：《农村低保制度实践的异化及其矫正——基于西北农村低保制度实践的调研》，《云南社会科学》，2011年第5期，第113～117页；崔治文等：《农村最低生活保障制度实施的公平性研究——基于对甘肃省326户农民家庭调研数据的分析》，《西北人口》，2016年第4期，第118～126页。

② 汪行福：《社会公正论》，重庆出版社，2008年，第64页。即entitlement，在阿玛蒂亚·森看来，这里的权利是指合法地获得收入和生活保障的权利。

③ 此处的生产性身份与依赖性身份相对，前者指能够自食其力，保障自我需求；后者则相反。

④ 道德自我与工具自我相互影响，后者是因为生命受制于必然性，这一选择活动并未独立于自己本身的需求。见汉娜﹒阿伦特《人的境况》（王寅丽译，上海人民出版社2009年版）一书中的深刻分析。

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[2] 民进中央网站发布《关于农村低保政策执行情况中存在的问题及建议》[EB/OL].中共中央统一战线工作部网站，http：//www.zytzb.gov.cn/tzb2010/jcjyxd/2016 06/98ef7afac3474001aea75677b61f3fa3.shtml，2016-06-29.

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[6] 焦克源，张婷.农村低保制度实践的异化及其矫正——基于西北农村低保制度实践的调研[J].云南社会科学，2011（5）.

[7] 崔治文，白家瑛，张晓甜.农村最低生活保障制度实施的公平性研究——基于对甘肃省326户农民家庭调研数据的分析[J].西北人口，2016（4）.

[8] 方菲.农村低保制度的公平正义问题探讨[J].求实，2013（1）.

[9] 向玉乔.社会制度实现分配正义的基本原则及价值维度[J].中国社会科学，2013（3）.

[10]张国清.分配正义与社会应得[J].中国社会科学，2015（5）.

[11]虞崇胜，余杨.提升可行能力：精准扶贫的政治哲学基础分析[J].行政论坛，2016（1）.

[12]向玉乔.分配正义[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[13]汪行福.社会公正论[M].重庆：重庆出版社，2008.

[14][美]海伦·英格兰姆，斯蒂文·R·史密斯.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].钟振明等译.上海：上海交通大学出版社，2005.

责任编辑：钟金意

作者：雷晓康张茜茜

基层行政伦理建设论文篇3：

我国乡镇公务员行政伦理建设研究

摘要：乡镇公务员作为国家政策的直接贯彻者，其伦理导向直接影响到基层的社会稳定以及基层民众对党和国家的认同。公共行政理念以公共责任承担和公共利益维护为价值追求，以“为民务实清廉”为行政伦理导向。在党员干部思想作风建设过程中，以公共行政塑造乡镇公务员的行政伦理是必然要求。但由于我国正处于社会转型期，道德的失约与制度的缺位共同导致了公务员行政伦理的失范。因此，应当通过德性培育与制度约束来保证乡镇公务员的公共行政伦理导向。

关键词：乡镇公务员；行政伦理；公共行政

The Research about the Administrative

Ethic Construction of China’s Township Civil Servants

——In the Perspective of the Public Administration

ZHANG Yun

（Institute of Political Science， China West Normal University， Nanchong 637002， China）

Key words： township civil servants； administrative ethics； public administration

公务员作为国家公共行政、公共管理和公共服务的主体，承担着对国家事务和社会公共事务的管理职能，对于整个国家机器的正常运转、社会秩序的维持、公民权益的维护，发挥着不可替代的作用。乡镇政府作为我国最基层的行政组织，是联结基层群众与国家之间的桥梁和纽带，乡镇公务员是国家政策的最终实践者，也是国家意志得以贯彻的主要载体。乡镇公务员能否遵循“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群众路线教育实践活动的总要求，秉持“为民务实清廉”的行政伦理导向，能否以“三严三实” 严格要求自己，坚持以民为本、忠于职守，能否承担公共职责，为公共利益服务，直接影响到民众对党和国家的认同以及基层的社会稳定。现代公共行政以公共责任承担和公共利益维护为价值追求，乡镇基层公务员能否秉持公共行政的价值理念，加强自身行政伦理建设，是群众路线教育实践活动和党员干部的作风建设能否取得成功的基础性环节。

一、公共责任与以民为本：公共行政理念对乡镇公务员行政伦理的要求

自1887年美国学者威尔逊《行政学研究》一文发表以来，公共行政问题已开始从政治学中剥离出来。威尔逊认为政治与行政是两个相互独立的领域，应该相互分离，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”[1] “行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。” 威尔逊进而提出，“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而‘在另一方面’，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。”威尔逊首次提出了政治与行政二分的原则。而古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书则对政治与行政二分原则进行了系统的阐发。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2] 政治与行政的分离，其价值意义不仅在于理论上，更在于它明确了作为行政管理主体的公务员应本持“政治中立”的原则，不受任何党派、利益集团及个人利益的影响，以公共责任承担和公共利益维护为行为准则，以效率效能的提高保证自身功能的发挥，这也是公共行政理念最本质的内涵。

公共行政理念对我国传统的行政管理体制提出了挑战。传统行政作为政治权力的附庸，行政功能的履行也仅仅是贯彻上级的意志，是为封建王权服务的，是维护个人利益的工具，公共责任和公共利益阙如，民意不受重视，因为“它在根本上是从属于王权和为王权服务的。服务于统治，就是行政的目的，也是它的性质。”[3] 进入现代社会以来，中国共产党以“代表最广大人民群众根本利益”为价值理念对公务员的行为进行了诸多约束，“为人民服务”成为衡量公务员行政伦理的重要准则。而在新的历史时期，中国共产党通过深入开展党的群众路线教育实践活动，集中解决群众反映最为强烈并最为深恶痛绝的“四风”问题，要求“一切国家机关工作人员，要克己奉公，勤政廉政，关心人民疾苦，为人民办实事”。不可否认，共产党凭借其对道德制高点的占据，以及对马列主义先进理论的掌握和运用，公务员的行政伦理导向相对传统文官而言发生了重大转变，公共责任意识得到加强。但我们也应该看到，由于在党的意志指导下的公务员系统缺乏“政治中立”，对党和上级负责可能会异化为对党的某些人和上级领导个人负责，因为在我国民主制度还没有健全的情况下，公务员的升迁往往掌握在党和上级领导手中，在个人利益与公共利益的天平上，公务员的行政伦理随时都有滑向个人利益一边的可能。而现代公共行政理念因其“政治中立”原则和公共性导向，则能有效地克服我国公务员行政伦理的失衡。

乡镇基层政府作为我国行政的末梢，乡镇公务员是国家政策的直接执行者，直接面对广大人民群众，其作为也为人民群众所见。因而，基层公务员的行政伦理状况就成为普通民众对我国整个公务员系统行政伦理状况进行评判的微观缩影。基层公务员作为国家政策的直接贯彻者，其伦理导向直接影响到基层的社会稳定以及基层民众对党和国家的认同。现代公共行政对基层公务员的行政伦理提出了要求，即公共责任承担与以民为本。具体而言，主要体现在以下几个方面。

1. 依法行政是对基层公务员行政伦理的基本要求。基层公务员的行政行为直接面对广大人民群众，如果不按照宪法和法律赋予的权限行使权力，而违反法律又不能得到应有的惩罚，就会出现滥用权力、以权谋私的现象，基层人民群众的合法权益便难以得到保障。因而，基层公务员依法行政不仅可以有效规避基层公务员的违法行为，保障人民权益，也可以保持社会稳定，提高政府形象。

2. 公共责任承担和公共利益维护是基层公务员行政伦理的基本价值导向。公共责任是行政伦理的具体化，是基层公务员必须承担的义务，“作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程，承担起为其服务对象尽责效力、谋取利益的义务。”[4] 基层公务员在行政过程中应该具有以民为本的理念，把为人民服务、为人民谋利益作为其行为导向，这也是公共行政公共性的必然要求。

3. 基层公务员应坚持效率效能原则。有效性是公共行政理念得以实现的重要抓手，基层公务员在承担其服务性职责的同时，也应该注意提高自身办事效率，改变拖拉作风，以效能促服务。

4. 公正是公共行政的核心。“行政公正，即以公共利益为依据，以保障个人的基本权利为前提，均衡各种利益的过程和结果。”[5] “公正是公共行政的基本理念，公共行政应该追求公正，保证各种利益的充分发展。” 这是公共行政公共利益导向与以民为本的现实体现，因而要求基层公务员本着公正的原则，平衡各种利益关系，做到公平公正。

二、责任缺失与公权私化：我国乡镇公务员行政伦理失范的表现

乡镇政府作为我国最基层的行政组织，是联结基层群众与国家之间的桥梁和纽带，乡镇公务员是国家政策的最终实践者，也是国家意志得以贯彻的主要载体。乡镇公务员的行政伦理导向，是否能做到“为民务实清廉”，坚持以民为本，是否能够忠于职守，敢于承担公共职责，为公共利益服务，直接影响到民众对党和国家的认同以及基层的社会稳定。而乡镇公务员的行政伦理失范也成为导致近些年来基层矛盾冲突加剧，民众“仇官”心理日益滋长的重要原因。

“公务员的行政道德失范是行政权力的一种异化现象，行政主体往往会置行政道德的规范和原则于不顾，将私人利益凌驾于公共利益之上，不惜损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败。” [6] 由于我国行政人员的行政伦理建设还相对滞后，特别是基层公务员的行政伦理建设还十分薄弱，导致乡镇基层公务员出现了形形色色的行政伦理失范现象，责任缺失和公权私化是其主要表现。

权责一致是公共行政伦理的基本要求，作为公共权力的执行者，乡镇基层公务员应该履行与其权力相匹配的公共职责，以保证公共权力的公共性质，这也是行政人员行使人民赋予权力的正当性的必然体现。但在现实生活中我们经常可以看到，基层行政人员把权力异化为凌驾于人民群众之上的力量，尽享权力带来的种种好处，却不愿履行相应的职责。为官一任，造福一方的行政伦理观念在许多基层公务员心中日益淡薄，他们普遍地把自己的职责仅仅狭隘地理解为“对领导负责，完成上级交代的任务”，而置随自己的公职身份所附带的公共职责于不顾。相应的，一些普通公务员把自己的公职身份也仅仅看作与其他职业无差别的“一份工作”和“饭碗”。当然，这种心态既是政治与行政二分带来的必然结果，是传统官本位思想在人们心中日益衰微的表现，但与之相伴随的却是基层公务员公共职责意识的逐渐消退，“对人民负责”、“为人民服务”成为相互间略显滑稽的调侃。“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”，“朝九晚五”等是对公务员现实工作状态的真实写照。据方军2009年对皖北H县六乡镇的调研，有一半以上的乡镇公务员认为在工作时间可以处理自己的私人问题，大多数公务员“工作没有积极性，遇事不作为，被动负责情况增多”。[7] 这种现象并非特例，中国社科院政治学研究所调研组2012-2013年先后在山东、福建、陕西、湖北、黑龙江、安徽、湖南、浙江、山西、云南10个省份，对近2482名基层公务员心理状况的问卷调查结果揭示，“79.89%的基层公务员或多或少存在轻度工作倦怠的现象，而表现出重度工作倦怠的基层公务员比例为6.40%。” [8]面对基层群众的利益诉求或是相互推诿扯皮，或是缺乏耐心，蛮横无礼，“门难进，脸难看，话难听，事难办”，导致基层群众对基层政府信任度日益降低。公共行政的公共性要求，政府及其行政人员有其责任和义务，运用公共权力为公民和社会提供良好的公共服务，而当前基层公务人员坐、等、看的工作态度，对基层群众疾苦和需求视若无睹的冷漠心态，背离了公共行政公共性和服务性原则。

乡镇公务员行政伦理失范的另一个重要表现就是公共权力的私人化和私利化，这也是公务员公共责任缺失带来的必然后果。公权私化是指行使国家权力的行政人员把公共权力看作自己私有的财产，从而利用公权侵吞公共资源，侵害和损害人民群众的利益以实现个人利益的最大化。对公务员来说，如何处理公与私之间的关系是每个公职人员必须面对的问题，公共利益与私人利益的矛盾也是行政伦理必须要解决的重大难题。公职身份与普通公民是作为国家公职人员的双重身份，就前者而言，公务员应该以公共利益为依归，追求公共利益的最大化；但就后者而言，作为一个个体，每一个人内在都有追逐个人利益最大化的趋向。在这双重矛盾之间，如何运用权力就成了关键。“如果用权为公，就会谨慎对待人民赋予的权力，时时刻刻将人民的利益放在首位，将权力取之于民，用之于民；如果用权为私，就会在利益面前迷失，充当不法商人的保护伞、后台，谋取不正当的好处，损害老百姓的利益”。[9] 为公共利益服务是行使公共权力的内在要求，也是公共行政的基本准则。不以公共利益和为民服务为目的的权力行使都是对公共权力的滥用，也是对公共行政公共性的背离。但在现实情况下，行政人员利用公共权力为自己牟取私利的腐败现象普遍存在，基层腐败屡禁不止。据求是理论网报道，基层政府官员“打劫”普通民众的事已是潜规则，一些扶贫款被地方私自截留的事并不少见.“扶贫”成为“劫贫”，“官小贪大”已成为中国腐败的“特色一景”。[9] 乡镇公务员的作为为基层群众直观所见，其腐败行为发生在群众身边，随处可见可闻，最为群众深恶痛绝。“小腐败”失去的是“大民心”，“苍蝇式腐败”直接损害了党和国家形象及公共权力的权威。

三、道德失约与制度缺位：我国乡镇公务员行政伦理失范的根源

“公共行政伦理内含着德性伦理与制度伦理双重维度的统一。德性伦理意指主体对自身的生存意义、精神归属、处世方式以及对某种伦理精神体认后所形成的精神品质和道德境界。……制度伦理意指对存在于社会基本结构中并保证结构规范合理化的基本制度的伦理考量和实现伦理道德的一系列制度化安排的辩证统一的过程或状态。” [10] 德性与制度作为公共行政伦理之二维，二者的高度契合构成了公共行政成长的重要基础，而二者的阙如则是公务员行政伦理失范的根源。我国乡镇公务员行政伦理失范的原因固然有许多，但道德失约和制度缺位应是根本的原因。

我国正处于社会转型期，传统的伦理道德规范已经失去了应有的作用，而适应新时期的新的伦理标准尚未深入人心，这就导致社会上存在着道德真空。在市场经济条件下，人人都作为“经济人”而存在，个体利益最大化是其最高价值追求，甚至可以为了追逐经济利益而不顾道德的约束。对人的行为也失去了基本的道德评判，社会把一个人的成功往往简单地等同于金钱的占有和权力的获得，而对于金钱和权力的来源则并不关注。作为行政主体，在这场个人利益与公共价值之间的较量中，基层公务员也不可避免地选择了前者。他们把权力当作谋利的手段，把行政职务当作可用于交易的商品，“潜规则”大行其道，公共行政伦理被置之脑后。道德的失约，造成公共行政失去了内在的自律机制。但人人逐利，道德溃败只是为乡镇公务员行政伦理失范提供了一种可能性，没有道德约束的乡镇公务员有可能违背公共行政规则还仅仅是一种假设，如果没有另一个条件的配合，即制度的缺位，则“假设”就难以变为“真实”。但正是因为制度和道德的双双缺位，致使乡镇公务员的行政伦理失范由可能变为现实。制度设计的初衷就在于对人性的防范，英国哲学家大卫·休谟曾提出一条非常著名的“无赖假设”，即在设计制度时必须把每个人都当作无赖，所以为了让这些除了私利以外没有其他目的存在的“无赖”能够为公共利益服务，必须在制度上予以制约。[11]参与制定美国1787年宪法的核心人物麦迪逊也说过：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来或内在的控制了”。[12]在西方的行政伦理建设中，以制度来防范道德的缺失，通过建立健全制度来弥补人性的不足，从而保证公务员公共利益的导向。西方国家不仅制定了对公务员行政伦理考核的准则和机制，还专门为道德立法，例如，意大利制定了一部公务员的《道德法典》，对公务员的几乎所有行为都作了限制性规定。而我国在道德缺失的领域，制度却没有有效地填补，公务员的逐利和腐败行为不仅不能受到道德法庭的裁判，在制度上也面临着真空，其违法行为不能受到应有的惩罚。道德的悬置与制度的真空共同造成了基层公务员行政伦理的失范。

四、德性培育与制度安排：加强乡镇公务员行政伦理建设的路径

德性伦理以人性善为价值前提，“在行政领域中，德性伦理以行政人个体的自我从善、自我陶冶、自我塑造为出发点，强调行政人处于行政关系当中的自觉自愿”。[11] 而制度伦理以人性恶作为其基本设定，“在制度伦理的倡导者看来，追求利益是人的天性，为了维护人们之间利益的分配，就需要一种协调性的规范来保证人们之间利益的获得”。[13] 在加强我国乡镇公务员行政伦理建设的过程中，应当把德性培育与制度安排结合起来，既注重基层行政主体自我的道德约束，培育其道德自觉和公共责任意识，又通过加强制度建设，靠制度的强制约束保证行政的公共性。德性培育和制度安排是保证公共行政价值理念得以实现的不可或缺的两维，在内与外的合力作用下，方可促使党的优良作风在基层公务员队伍中“内化于心、固化于制、外化于形、实化于行”，从而确保乡镇公务员行政的公共利益导向。一味强调一方的建设而忽略另一方都是片面的。没有制度的外在约束，德性就会成为空中楼阁，不道德的行为不能得以有效抑制，已经生成的德性也难以存活；没有德性的制度约束，制度设计也会失去实施的基础。而二者的同时缺失将导致公务员行政伦理成为纸上空谈。

（一）德性培育是加强乡镇公务员行政伦理建设的自律机制

权力，特别是公共权力因其公共性，必然要受社会道德规范的约束，因为权力的行使不仅是行政主体个人的事情，还要受群己关系的影响。而一切存在着群己关系的地方，也必然存在着道德要求。公务员的道德及官德状况会直接影响到社会风气。自古以来，为官从政者的道德状况不仅影响国家的兴衰存亡，而且也直接影响到民德民风。在一定程度上可以说，官风决定民风，官风引导民风。公务员自身的道德素养对社会风气的表率作用，主要体现为正反两方面的效应：如果公务员在日常工作中遵守和践行诚信、公正、勤勉、清廉、自律等基本道德规范，牢记自己的使命和责任，始终保持高尚的道德情操和职业道德行为，在一定程度上可以增强人民从善的信心，对引领社会风气的好转和社会道德重建，起着重要的推动作用。相反，如果公务员弄虚作假成风，黑白善恶不分，贪污腐败盛行，则对社会风气的影响将十分恶劣。因而，要形成风清气正的良好社会风气，必须首先加强公务员的行政伦理道德建设，以官风带动民风，推动社会和谐。

在当下，要加强乡镇公务员行政伦理建设的自律机制，须以党的群众路线教育实践活动为契机，加强基层公务员的行政伦理道德教育。麦金泰尔说过，“道德生活的每一种形式、道德生活的主要内容以及道德哲学世界观功能发挥等，都离不开符合时代要求的道德教育。道德教育不仅反映着每一种道德生活的形式特征，而且是培养和维持这种形式的必要条件。” [14] 群众路线作为党的生命线和根本工作路线，是加强广大党员干部思想道德教育的重要内容，教育实践活动的开展，是党员干部和公务员队伍的“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”。加强基层公务员行政道德建设应以群众路线教育实践活动为基准，并在公务员队伍中积极开展“三严三实”专题教育，培育公务员良好的道德风范和道德品格，树立正确的人生观、价值观、权力观。“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，在心理上树起自觉抵御各种腐朽思想侵蚀的牢固防线。

1. 要强化学习教育，提高思想认识。“欲明人者先自明，欲正人者先正己。” 公务员思想认识水平的高低是其道德水平最重要的体现。加强乡镇公务员的德性培育，应紧紧围绕“为民务实清廉”的作风建设主题，依托乡镇党政干部学习会，深入学习十八大、十八届三中全会、四中全会精神，向党员、公务员队伍发放学习手册，学习资料，坚持分层分类施教，在领导干部中大力开展正确政绩观教育，引导树立执政为民的理念；在执法部门中大力开展普法教育，引导树立依法治乡（镇、村）的理念；在服务窗口单位开展群众观点教育，引导树立“群众利益无小事”的理念，增强各级党员干部的群众观念和宗旨意识。

2. 要加强纪律作风建设教育。紧紧围绕作风建设中群众反映强烈的热点、难点问题，分部门开展纪律作风建设专题教育，帮助公务员纠正自身思想、工作、作风等方面的顽疾。强化公务员职业道德教育，不断提高机关职工的业务素养和服务能力，塑造高效、务实、廉洁、文明的机关形象。

3. 加强警示教育。充分利用中央、省、市、县查处的违纪违法典型案件，开展反腐倡廉建设专题学习，利用党员活动室、远程教育站点、村级活动室、农家院坝等平台，以党委中学组学习会，党课教育、“三会一课”、干群夜校、专题讨论、院坝走访等方式，集中学习党纪政纪法规，观看廉政教育专题片，利用廉政短信平台向全体党员干部职工发送廉政警示短信。

4. 加强典型引导教育。传统的以说教向行政人员灌输道德理念的方式，经事实证明并没有取得很好的效果。因而需要在教育方法上进行创新，可以采取树立典型与心理引导相结合的方式，让基层公务员在心中形成为政的标准，再以心理引导相辅，从而见贤思齐，见不贤而改之。

（二）制度安排是加强乡镇公务员行政伦理建设的他律机制

在加强基层公务员道德自律，培育官德的同时，还应该建立一套健全的制度机制，作为公务员行政伦理的外在强制约束。因为在群己关系之中，人都有一种自利的趋向，会追逐个体利益的最大化，当个体利益与公共利益发生矛盾的时候，仅仅依靠个人的道德自觉性，恐难以对人的行为进行有效的约束。因而就需要对人的行为在制度规则上予以制约，以确保公共利益的最大化。基层公务员具有公职身份和公民个体的双重身份，这种身份冲突既需要个人的自觉内省，更需要制度予以规范。正如波普尔所言，“我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计甚至使坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的。” [15] 邓小平也曾强调，我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。好的制度可以使坏人无法任意横行，而坏的制度则使好人无法充分做好事。因而，我们应当着重加强公务员行政伦理的制度化和法制化建设。法制化是制度化的基础，制度化是法制化的目标，只有通过法制体系确立制度规范，形成制度的法制保障机制，制度才会更加牢固，才更容易深入人心，制度运行才能更加常态、长效。因而加强乡镇公务员行政伦理的他律机制，应从以下方面着手。

1. 应当坚持党和国家的依法治国基本方略，建立健全公务员行政伦理和作风建设的法律法规体系，已经形成的行政伦理规范，如“中央16条禁令”，要在法律上予以规范。同时，还可以考虑制定一部道德法典，如《公务员道德法》或《从政道德法》等，对公务员道德划定禁区和底线，并建立惩处和问责机制。

2. 要完善乡镇公务员行政伦理监督体系，加强基层群众和社会的监督力度。乡镇公务员的作为与基层群众的利益密切相关，因而基层群众具有对基层公务员进行监督的动力。我国应该采取激励的方式把这种动力激发出来，让人民群众在监督体系中发生更大的作用。一是可以在乡镇设置两到三名民情收集专员，通过“聊天式走访”方式及时了解民情民怨；二是可聘请退休老干部成立督导巡查组，对镇级部门和干部职工开展正风肃纪专项督查；三是开展调查走访活动，领导带头进村入户发放调查问卷和征求意见表、邀请辖区内各行业群众代表召开“开门评风”座谈会，听取群众意见建议；四是开展党风政风廉政建设社会评价工作，不定期开展社会评价满意度抽查工作，倾听民众的心声，收集整理反馈的意见。

3. 要建立健全对乡镇公务员的行政伦理考核和激励、惩罚机制。要以公共责任承担和以民为本等公共行政理念作为对公务员进行考核的基准，建立健全考核指标体系，把公务员的思想、学习、工作等纳入考核内容，考核结果将作为升迁及奖惩的依据。对于失职、越权、侵害公共利益的行为予以严厉处罚，对于考核中优秀的，给予应有的奖励。奖惩分明，是规范乡镇公务员行为和充分调动其积极性的重要手段。

五、结语

治国先治吏，吏治则天下安。而治吏的首要环节则在于提高吏的行政伦理水平。公务员的行政伦理建设是党风政风建设的重要环节，是提高党的执政能力，密切干群关系的必然要求。乡镇公务员虽位处基层，但其思想道德状况和工作作风却是人民群众直接观照整个国家公务员队伍素养和能力的重要窗口。乡镇公务员能否认真履行其公共职责，坚持“为民务实清廉”的公共行政伦理导向，直接影响着党和国家的形象，关系着中国共产党执政根基能否稳固。公务员的行政伦理建设“不可能一蹴而就、毕其功于一役，更不能一阵风、刮一下就停，必须经常抓、长期抓，要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成。”这样才能使党的优良作风在广大公务员队伍中“内化于心、固化于制、外化于形、实化于行”。

参考文献：

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