社会福利资金审计研究论文

2005年5月9日，一个阳光灿烂的日子。中国西南边陲的滇中山区楚雄彝族自治州大姚县昙华乡，44岁的彝族农民李银成坐在自家的土坯房前，眼瞅着刚刚收割上来的干瘪的冬小麦，满心忧虑。“今年又遭灾了。”李银成对记者说。两个月前，一场突如其来的降雪以及由此引发的倒春寒，使得他种植的冬小麦严重受损，樱桃等果树也完全绝收。今天小编为大家推荐《社会福利资金审计研究论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

社会福利资金审计研究论文 篇1：

中国彩票业现六大病症，需要回归公平与正义

国家审计署于近日公布了彩票资金审计结果。审计报告揭示的问题触目惊心，中国彩票业真的“病了”，而且是“重病缠身”，亟须“刮骨疗伤”。下面笔者将从六个方面揭示彩票业存在的病症，主要的参考资料为审计公告及附件“彩票资金审计发现的主要问题明细表”（以下简称“问题明细表”，文中提到的问题编号皆为该表中的问题编号）。

彩票公益金使用方向存在重大缺陷

中国彩票公益金的使用一直不够公开透明，特别是地方分配使用的50%的公益金更是如此。此次审计报告公示了18个省2012—2014年10月彩票公益金的使用情况。

从中可以看出地方彩票公益金的使用集中在10个领域，但是其使用方向存在重大缺陷，主要表现在体育事业使用了33.11%的彩票公益金并不合理，缺乏正义性，这也一直受到专家学者和社会舆论的诟病。

根据彩票公益金管理的有关规定，体育彩票公益金除了上缴中央的50%之外，地方留成的体育彩票公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》，即用于群众体育和竞技体育两个方面。彩票公益金用于群众体育事业无可厚非，但用于竞技体育则非常不正义。这次审计公告中就有一些公益金用于竞技体育项目，并出现违规情况的案例。例如，第183号问题，湖南省游泳运动管理中心将彩票公益金342.57万元用于发放运动员、教练员的奖金、补贴等支出。

这里我们固然看到了违规使用公益金的问题，但是更要关注使用公益金的是竞技体育项目，难道这些项目比残疾人事业、扶贫事业、城市和农村的医疗救助事业还要重要吗？

我们应支持发行体育彩票，并将体彩公益金用于群众体育事业，但是应坚决反对体彩公益金用于竞技体育项目，因为竞技体育并不能惠及民生。中国彩票公益金的使用方向必须加以调整，需要体现社会的公平与正义。

彩票公益金管理混乱、效率低下

审计发现的彩票公益金管理问题很多，根据相关资料，笔者认为主要是三个方面的问题：

第一，有关地方部门弄虚作假，套取彩票公益金项目。审计报告显示，2012年至2014年10月底，18个省份共获取中央集中彩票公益金对地方转移支付收入214亿元。但是，审计发现了一些违规问题，尤其以“示范性综合实践基地项目”的申报问题最突出。

通过研究问题明细表发现，共有山西、辽宁、吉林、河南、湖南、重庆、陕西等7个省、市的几十个地方行政部门在获取“示范性综合实践基地项目”过程中，申报项目资料弄虚作假，共涉及17个项目，每个项目资金3000万元，共计5.1亿元。审计署对存在问题及金额的表述为“以不符合条件的申报资料获取示范性综合实践基地项目中央彩票公益金3000万元”。

这里也说明另外一些问题，那就是公益金项目的立项和审批是否科学？有关公益金管理部门是否负责？

第二，擅自改变彩票公益金项目的用途。审计报告提到共有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。例如，陕西省民政厅“省救助救灾和社会福利大楼”项目建成后部分被出租用于酒店经营等，涉及彩票公益金6000万元（第253号问题）。

第三，彩票公益金项目长期闲置。审计报告提及有34个彩票公益金资助项目因决策失误等原因建成后长期闲置或未能正常使用，涉及金额2.68亿元。例如，北京市房山区长沟镇桃苑沟养老院项目2013年末建成后至今闲置，涉及彩票公益金200万元（第5号问题）;山东省荣军总医院将彩票公益金2300万元用于购买商业用房作为康复中心楼使用，该楼于2012年2月交付，至今仍未投入使用（第135 号问题）。

公益金项目不仅要对立项进行严格审查，还要加强项目的跟踪管理，防止改变用途，防止闲置。同时，必须有切实可行的办法，建立项目退出机制。

彩票资金成为部门牟利资金来源

彩票资金是公共资金，其使用必须公开透明，任何人不得随意挪用。福利彩票和体育彩票机构都表明自己是国家彩票，为了公益事业而发行彩票，彩票资金的使用公开透明。然而实际情况又如何呢？审计报告表明，彩票资金已经成为彩票发行主管部门牟利的资金来源。主要有四方面的突出问题：

第一，任意挤占挪用彩票资金为部门牟利。审计报告中表明584个单位挤占挪用彩票资金33.3亿元，用于平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费、违规对外投资等。例如，第175号问题，武汉市民政局将彩票公益金1200万元用于武汉市社会组织发展基金会缴纳注册资金以及购买理财产品等。

第二，滥发奖金补贴。审计报告公示了141个单位违规使用彩票资金发放津贴补贴等3.83亿元。问题十分普遍。这里边有两个最典型的案例：一是问题明细表中第246号问题，云南省福利彩票发行中心使用彩票发行费602.65万元，为省财政厅、民政厅等单位人员发放奖金和为本单位职工超标准发放奖金;还有第247号问题，云南省体育彩票管理中心使用彩票发行费705.45万元，为省财政厅、各州市体育局等单位人员发放奖金和为本单位职工超标准发放奖金。

显然，这两个违规案例不仅是主管部门给本部门发奖金，而且还要给监管部门发奖金，而监管部门拿到了奖金，还能够起到监管的作用吗？

第三，“三公”消费屡禁不止。审计报告表明，共有122个单位违规将彩票资金用于“三公”经费等项目支出7190.96万元，主要用于超标准或超编制购买和使用公车、违规组织出国（境）、借培训和会议等名义公款旅游等。这里列举两个典型案例：

一是第38号问题，吉林省福利彩票发行管理中心使用彩票发行费124.46万元购置越野车1辆，出借给省民政厅长期使用;二是第95号问题，徐州市体育彩票管理中心以学习考察的名义，使用彩票发行费44万元，组织市体育局及所属区县体育局和体彩中心有关人员赴欧洲旅游。

第四，违规购建楼堂馆所审计报告提及32个单位违规使用彩票资金31.47亿元购建办公楼、培训中心等楼堂馆所。例如，大连市福利彩票发行中心使用彩票发行费15000万元超标准购置办公楼（第30号问题）;河南省体育彩票管理中心在原办公楼人均面积超标的情况下，使用彩票发行费8572.38万元购置新办公楼（第152号问题）。

违规采购背后隐藏利益交换

审计报告提到共有59个单位未按规定集中采购、公开招标采购或超标准采购设备和技术服务等71.43亿元。问题明细表中列出了主要的14项违规问题，涉及彩票资金约41亿元。其中有三个典型案例：

一是广东省福利彩票发行中心未履行政府采购程序，向无彩票印制资质的省民政厅自办企业采购热敏纸彩票和投注单印制服务，涉及彩票发行费6885.35万元（第209号问题）。

二是云南省民政厅在云南省福利彩票发行中心“风彩系统”招标中指定第二推荐中标人中标，并两次未履行政府采购程序同意延长合作期限，云南省福利彩票发行中心共支付发行费分成收入64263万元（第250号问题）。

三是国家体育总局体育彩票管理中心未履行政府采购程序，指定下属企业作为技术和运营服务提供商，2010年至2013年共支付企业相关费用104228万元（第281号问题）。

我国彩票销售规模日益扩大，全国彩票投注站点几十万个，需要的彩票设备、耗材和技术服务也越来越多，涉及购买金额巨大。这就需要严格规范采购程序，减少利益交换，防范贪腐发生。事实上，彩票业已出现的贪污腐化等犯罪行为往往与此密切相关。青岛市福利彩票发行中心原主任王增先，2000至2009年期间，利用职务便利与相关行业公司进行利益交换并受贿768万，另外还贪污4864万，最后被判死缓。

地方彩票监管部门自身不洁

地方各级财政部门作为各级彩票的监管部门，本应认真贯彻执行国家关于彩票管理的各项法律法规，但是此次审计中也发现了一些地方财政部门的违规违纪问题。根据问题明细表统计，有关地方财政部门违规违纪问题有15项，占282个主要问题的5.32%，涉及彩票资金90599.37万元，占169.32亿元全部彩票违规违纪资金的5.35%。

例如，第17号问题，太原市财政局将彩票公益金8050.37万元拨付太原市龙城建设投资有限公司，用于补充公司注册资本金;第213号问题，东莞市财政局将彩票公益金1493.26万元用于弥补企业承包的东莞市篮球中心运营经费不足。

地方彩票监管部门彩票违规违纪项目和金额虽然占比不大，但是问题性质极为恶劣。因为如果连监管部门都不能洁身自好的话，彩票的监管从何谈起？此次审计发现的问题，一方面固然是两大彩票发行机构及其主管部门的责任，但是另一方面也与监管部门的监管不力是分不开的。

互联网彩票监管漏洞巨大

此次审计过程中对互联网彩票销售进行了专项审计。笔者根据问题明细表对涉及的问题进行了统计列表。

关于违规销售互联网彩票的问题，有关部门已经深刻认识到其中的管理风险和资金监管漏洞，并根据审计意见予以了整改，全国已于2015年3月1日起全面停止了互联网彩票的销售。

根据审计结果，有两个问题需要引起我们的高度注意：

第一，审计报告列举的18个省份互联网彩票销售规模总共为630.4亿元，这与此前人们估算的市场规模有高达数百亿的差距。根据媒体相关资料，2012—2014年全国互联网彩票销售额分别为230亿元、420亿元、850亿元，共计1500亿元，考虑到2014年审计数据只有10个月，将2014年互联网彩票销售总量再核减150亿元，得到全国2012年—2014年10月互联网彩票销售规模为1350亿元。而审计18个省同期彩票销售收入6687.84亿元，约占同期全国彩票总销量8929.57亿元的74.90%。用这个比例估计18个省份的销售额应该会超过1000亿元。

630亿元与1000亿元之间有370亿元的差距。而审计结果是不会有错的。该如何解释？对此，我们不妨进行一次二难推理：要么是此前对互联网彩票销售额估计过多;要么是估计并不错，但是这些销售额没有进到彩票机构的账户中去。如果真是这样，那么问题将会十分严重，需要相关部门和专家进行进一步深入研究和核查。一些互联网彩票销售商可能涉嫌非法侵占彩票资金，这是严重的经济犯罪。

第二，关于高额支付佣金问题。在问题明细表中，笔者发现一些地方体育行政部门违规挪用彩票公益金用于支付互联网彩票销售合作公司的宣传推广费，例如，第191号问题表明，湖南省有关市州体育局等单位将彩票公益金13239.89万元用于支付互联网彩票销售企业销售推广费。

同时，又根据“问题明细表”第197号问题，湖南省体育彩票销售机构未经财政部批准，利用互联网销售体育彩票51.91亿元，向代销商支付佣金5.6亿元。由此计算出其佣金比例为10.78%。如果再加上13239.89万元销售推广费用，则湖南省体育彩票销售机构销售互联网彩票合计佣金比例高达13.33%。

另外一个高佣金的案例是第224号问题，重庆市体育彩票销售机构未经财政部批准，利用互联网销售体育彩票5.14亿元，向代销商支付佣金8007.54万元。由此可以计算出其销售佣金比例为15.58%。

显然，高佣金的背后存在利益交换的可能。在互联网彩票业界，高佣金返点就是一个潜规则。相关部门应当严厉查处，让腐败的人员付出代价。

作者：冯百鸣

社会福利资金审计研究论文 篇2：

迷失的灾款　

2005年5月9日，一个阳光灿烂的日子。中国西南边陲的滇中山区楚雄彝族自治州大姚县昙华乡，44岁的彝族农民李银成坐在自家的土坯房前，眼瞅着刚刚收割上来的干瘪的冬小麦，满心忧虑。

“今年又遭灾了。”李银成对记者说。两个月前，一场突如其来的降雪以及由此引发的倒春寒，使得他种植的冬小麦严重受损，樱桃等果树也完全绝收。这些本可以给他带来三四百元的纯收入。

“祸不单行啊！”李银成指的是他还有一屁股债没有还清。2003年的大姚地震，李银成所在的昙华乡处在震中地区，他家的房子在地震中倒塌，现在的房子是用救灾资金建起来的。但他自己也为此借款几千元钱，不知道什么时候才能还上。

“救灾款不够分，盖房子还得自己贴钱。种地要钱，小孩上学也要钱，日子不好过啊。”李银成叹息。

李银成并不知道，其实，那次大姚地震后，有一大笔各级政府的救灾资金未能及时发到灾民手中。不然，他们的日子多少会好过一些。

李银成同样不知道，这个问题，目前也正是舆论的焦点。4月27日，北京，国家审计署发布2005年一号审计公告，通报云南省大姚地震救灾资金审计结果。审计查明的主要问题是：当地未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元；挤占挪用救灾资金4111万元；少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房。

审计公告一经发布，立刻舆论哗然。“为什么会发生这种事情？是不是还有很多类似的事情没有被发现？”

记者就此事采访了一些救灾专家和财政专家，他们对此却反应冷静。在他们看来，在目前存在诸多漏洞的财政体制下，部分救灾款消隐于无形之中，带有某种程度的必然性。

事实也确如此。审计公告公布后，《财经》即派出記者赶赴事件发生地，发现大姚地震救灾资金使用中出现的问题，并非如常人想像是一组简单的挪用和腐败的故事，而是救灾体制和财政体制双重弊端引发的制度性拷问。

审计大姚救灾款

3.6亿元救灾款中，近1亿元未及时用于救灾。钱哪里去了？为什么？

大姚县位于中国西南边陲的云南省中部偏北，金沙江南岸。2003年7月21日、10月16日，以大姚县为中心相继发生了里氏6.2级、6.1级地震，地震波及楚雄州大姚县、姚安县、永仁县、牟定县、元谋县，大理白族自治州所属宾川县、祥云县，丽江市所属永胜县、华坪县等地，两次地震总计造成30余万间民房损毁，其中2万多间塌毁。

由于当地经济落后，绝大多数塌毁民房为土坯房，死亡19人，重伤100多人，轻伤500多人。地震导致近百万人受灾，近10万人需要安置转移。经济损失十数亿元。

大姚地震发生后，各级部门积极开展救灾及重建工作。据统计，云南省各级政府和有关部门在两次地震中共接收救灾资金3亿6662万元。

2004年春节前，温家宝总理在听取审计署的工作汇报时，明确指示要对救灾资金进行专项审计，以切实保障受灾群众的利益。审计署党组迅速作出决定，对大姚地震救灾资金的管理和使用情况进行审计。2004年3月18日，以审计署社保司司长姜洪为组长的审计组进驻云南省，开始对大姚救灾资金进行审计。审计组的22名成员分别来自审计署社保司、昆明特派办、长沙特派办、武汉特派办、太原特派办和山西审计厅六个单位。历时三个多月的努力，基本完成了审计任务。

2005年4月27日，国家审计署正式公布了《云南省大姚地震救灾资金审计结果》。审计公告指出，云南大姚地震救灾资金管理使用情况存在五大问题：

——未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元；

——部分救灾项目报灾不实，获取救灾项目建设资金868万元；

——挤占挪用救灾资金4111万元；

——两个县级统建点的建设标准偏高，入住资格把关不严，资金存在缺口；

——少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房，或占用救灾资金。

审计公告还点出了一些比较严重的实例，例如，大姚、宾川、元谋、祥云、姚安、永仁等县将震前不曾有或已批准开工建设的项目，作为灾后重建项目上报的有21项，共取得资金668万元；姚安草海农场统建点建设工程指挥部挪用1748万元救灾资金支付土地置换补偿；牟定县财政局、姚安县财政局分别挪用救灾资金565万元、350万元平衡2003年财政预算，等等（参见审计署相关公告摘要）。

在审计署的公告中，有一起以权谋私事例被披露：大姚县昙华乡副乡长李如林通过虚报灾情，为其四户亲属争取了两户自建房补助资金和三套高标准统建点住房，总计20余万元。

在公告中，对大姚地震的资金来源，审计署共罗列了十项，即中央特大自然灾害补助、中央预算内基建支出、中央国债异地扶贫资金、中央教育救灾专项资金、特大防汛补助费、卫生和防疫经费、交通部下拨公路水毁资金、中国红十字总会下拨资金、云南省各级财政安排资金及其它救灾资金。

“这是第一次集中的救灾款使用审计。”国家审计署昆明特派办一位审计官员告诉《财经》。他透露，过去对救灾资金的审计是分散的，比如对民政部门的财政资金部分进行审计时，也会涉及救灾资金。像这次这样对救灾资金进行专项、综合性的审计尚无先例。“（这次）主要是因为有总理批示，所以进行专项审计。” 上述审计官员指出：“问题是从大姚地震救灾资金的审计中发现的，但教训值得全国借鉴，尤其是应该从体制上进行反思。”

审计部门还揭示，存有报灾不实问题的部门林林总总，有法院、卫生局、发展计划局、公安局；存在挤占挪用资金的部门也是五花八门，包括了财政、民政、建设、教育、卫生等。

《财经》采访的专家也普遍认为，有这么多部门违规，可见救灾资金使用中的问题不能简单将责任归咎于个别部门、单位和个人，应当对大姚事件“作宏观政策的、体制的思考”。

为什么敢碰“高压线”？

有专家称，五至七成救灾款被挪用，与基层财政拮据直接相关

提起大姚地震救灾资金审计结果，楚雄州民政局救灾救济科科长张家勤一肚子苦水。“救灾款是‘高压线’，碰不得，但就是有人去碰这个‘高压线’。将来能不能完全避免？不好说！”

专家们指出，大姚地震资金不到位、挤占挪用等是一种令人痛心的现象。而令人关注的，是与此并存的另一个现象——中国公共财政体制的缺失，以及由此造成的资金饥渴。被虚报使用或是挪用的救灾资金，相当一部分用于补足财政资金的缺口，已经是可见的事实。

中国社会科学院社会学所研究员杨团告诉《财经》，据她的经验，至少50％甚至70％的救灾资金被挪用、挤占，与公共财政体制不完善、基层财政窘迫直接相关。

记者在基层的采访中也深感到，撇开赈灾官员的道德因素不谈，救灾款发放中存在的主要问题，实际上就是财政问题；“挪用之不得已”，固然不能成为挪用合理性藉口，却也表明了出现不合理挪用的必然。

所谓“公共财政”，是指为百姓提供公共服务的政府分配行为，如公共卫生、义务教育、农村五保户抚养等等。这些公共开支应该是政府必保的，而且应在全国、省级、地市、县区四级建立公共财政制度。中国从1998年开始着手建立公共财政体制，但因原有利益格局难以触动，进展缓慢，在全部财政支出中，用于经济建设的资金仍占有很大的比重。如2003年，用于抚恤和社会救济费的支出仅为498亿多元，用于基本建设的预算支出则达到3429亿多元。

近几年，从总的趋势看，经济建设在全部财政支出中所占比重下降，但与其他支出项目相比，仍遥遥领先。

由于公共财政尚未建立起来，在现今的财政框架下，比如义务教育投入，本来是各级政府的法定责任，但是目前投入仍是“以县为主”；公共卫生和防疫投入，本来政府也应优先保证支出，但总是中央和省级出一部分钱，要求基层政府配套。

因此，当今中国的现实状况是，许多贫困地区的县乡财政入不敷出，且债务累累，没有足够的资金实力提供义务教育、公共卫生、救灾救济、五保户供养等公共物品。

“只要你到地方就会发现，几乎所有受灾地区都是财政窘困。”一位地方官员告诉记者，在很多基层官员眼中，救灾款常被理所当然地视为一项重要的财政来源。“有的地方官员甚至盼望出现灾害，因为这对他们来说，便意味着有了‘化缘’的机会。”

如此畸形的财政体制下，县乡财政则入不敷出。填补缺口的过程，必然包括多方博弈。

农村税费改革前，基层政府可通过巧立名目向农民收钱。2000年后，税费改革逐步推进，很多收费项目被禁止，而允许收取的费用只是原来的三分之一或二分之一。这样，县乡政府的收入大多减收一半以上。而中央财政给基层的税费改革转移支付并不能弥补财政减收的缺口，长期形成的吃饭财政更是捉襟见肘，很多乡镇政府出现“生存危机”，濒临破产。

至2004年，中央政府提出要取消农业税，县乡财政更是雪上加霜。如此，基层政府只有两个选择——要么精简机构和人员，要么增加对农民的收费；前者推进难度极大，后者又是事关官员前程的“高压线”，根本不能碰。

此种情境下，只要遇到一个能争取资金的堂皇理由，基层势必要利用到极致——救灾款就这样成了“唐僧肉”。

其中缘由亦很简单：一旦发生灾害，用于生活救助的资金到位较快，基层政府便顺理成章地以救灾款与上级政府展开博弈。特别是按照目前的政绩评价体系，很多政务必须保证，否则领导就会遭到“一票否决”；这样，忽然来了一笔钱，官员们自然倾向于把钱花到最能显示政绩或者是最能保住官位的用途上，比如“救灾形象工程”、补发拖欠干部职工工资等。

在这一过程中，地方领导夸大灾情套取中央救灾资金，用于平衡预算时有发生。救灾款不用于救灾成了某种必然，其中的监督失效也就成为必然。少数官员丧失道德，内外勾结，借赈灾之机中饱私囊、优亲厚友或谋取集体和单位利益，也就不足为奇。

正由于此，尽管救灾款号称“高压线”，实际上对救灾款使用所曝出的问题，各级政府都表现出相当的宽容，所谓“情有可原，事出有因”——“没钱可花，迫不得已”，于是成了许多官员解释“救灾款”问题时最常说的一句话。

大姚救灾款亦是如此。楚雄州财政局办公室主人李锋告诉记者，楚雄州一共十个县市，有八个县自己一年的财政收入只够三个月的支出，且全都靠上级财政补贴维持。当救灾资金拨付以后，钱到了财政部门，由于救灾重建的项目是要层层报批，项目没批下来，款项在财政部门滞留习以为常；而在救灾方面有资金滞留，别的方面资金又不到账的情况下，“拆东墙补西墙”便是经常性的做法。

如审计结果显示，牟定县财政局、姚安县财政局分别挪用救灾资金565万元、350万元用以平衡2003年财政预算，原因即是财政预算应该到位的资金没有到位。据楚雄州救灾救济科科长张家勤介绍，审计署审计结果公告中提及，“大姚县铁锁乡原民政助理员李某，自2004年1月至4月审计时，私自占用救灾资金2.95万元”。此李某叫李庆海，事实是，他把钱挪用去发放义务兵家属优待金以及一个伤残户的救助，还有一部分账没有及时清结。在审计过程中，李正好处在从铁索乡调到昙华乡的过程中，账目以及资金都没有完全清结交接完毕。这个错误的性质，用一位财政部官员的话说，是“将特大自然灾害补助资金混同于一般生活困难救济”。

“公共财政体制还涉及中央与地方分权的问题。什么事情应中央承担？什么投入应该地方承担？现在并不清楚。于是救灾中，‘地方吃中央’与‘中央不管地方’两种情况同时存在。”专家们说。

“会哭的孩子有奶吃”

在总量不尽充足的情况下，如何确保公平的资金分配机制？依法执政是原则，大量基础性工作要做在前头

虽然有大量资金被挪用，受灾地区最突出的矛盾还是救灾资金本身的严重不足。出现违规虚报的原因之一正在于此。

“救灾难，首先就难在一个‘钱’字。”楚雄彝族自治州民政局救灾救济科科长张家勤认为，无论是体制原因还是其他原因，“救灾投入不足”是首先要解决的问题。

张家勤告诉记者，楚雄是一个多灾害地区，除了火山、台风、海啸，几乎所有的自然灾害都能碰上。但整个楚雄一年的财政预算中，救灾救济款只有150万元人民币。一旦发生大的自然灾害，只能通过中央和上级财政拨付来解决，本级财政根本无力承担。大姚两次地震，根据云南省综合评估，楚雄州的损失在7亿元以上，实际救灾重建资金一共只有3亿多元，分到楚雄2亿多元，救灾实际上没有救到位。

大姚的情况，也正是全国的缩影。

民政部救災司司长王振耀接受《财经》采访时表示，目前中国的救灾补助标准偏低，投入严重不足。近两年，中央财政给灾区群众生活的直接救助资金即“重大自然灾害救济补助费”只有40亿元，主要用于三方面的补助：一是冬令、春荒灾民生活补助；二是灾民住房恢复重建补助；三是突发自然灾害时，用于受灾群众紧急转移安置的资金。

《财经》从财政部社保司也证实，近几年，中央财政年初预算中安排特大自然灾害救助补助费只有22亿元，这是根据正常年度的灾害估计设定的救灾支付水平。如果遇到像1998年那样特别大的水灾、1999年－2001年三年特大旱灾时，就需要根据实际需要追加预算，所以实际支出往往多于预算安排。比如实际支出的40亿元，就是根据灾害发生的情况中途追加了预算。

据民政部官员介绍，目前春荒冬令灾民的救助资金缺口很大。春荒冬令救助的投入，以需政府救济的灾民数量，按每人每天1斤粮食计算。冬令、春荒的救助时段一般为三个月，中央粮食补助按每斤0.5元计算。目前，中国绝对贫困人口大约是3000万人，相对贫困人口5000万，合计8000万，每年春荒冬令救灾救济的大体是他们。按照上述救助标准，至少需要36亿元。

在中央救助实际核算资金的过程中，中央按照“需救济人口”的三分之一算账，加之地方的救灾投入不到位，许多灾民得不到救助。每年中央的冬令或春荒救助投入大体在10亿元。2004年冬令补助有所提高，达到了16亿元。今年春荒补助11亿元，需要救济的大体是8000万人，人均只有14元。由于救助标准偏低，事实上不能保证每人每天1斤粮，不能完全保证春荒冬令期间受灾群众的基本生活。

对灾民建房的补助标准也非常低。目前，规定对水毁房屋每间房的补助款是300元，地震中倒塌的房屋重建费是每间500元。而按照建设部全国统计标准，农村一般盖一间砖瓦房至少要5000元，一家有三间房屋需要至少1.5万元。而大量房屋都是水毁的，比如暴雨、冰雹等。对水灾“全倒户”（房屋全倒的农户），中央补助的恢复重建资金，一家三间房只有900元，还不到建房成本的十五分之一。

总量不足成为局部虚报的动因，而救灾资金数额的确定方式，也成了导致地方报灾不实的突破口。例如，据民政部有关人士介绍，对冬令春荒的救济，地方数据报上来以后，中央按照“需救济人口”的三分之一计算并拨款，因此地方自然就要设法多报灾情。

救灾资金总量不足，地方官员向上级“要钱”的能力就显得很重要。于是，“会哭的孩子有奶吃”，同样一个灾害，谁善于向上要钱，谁得到的救灾资金就多；甚至大灾救济少、小灾救济多的不公平情况也屡屡出现。

财政部社保司优抚救济处一位官员认为，灾情的核定没有一定之规，各地虚报灾情、套取国家救灾资金的现象就无从制止。“救灾本来应该有一个工作机制，可是现在我们有很多灾是靠媒体来宣传，有些地方还能找到领导说话。”

在总量不尽充足的情况下，如何确保公平的资金分配机制？理想的解决办法是建立一个严格核灾系统，依靠数据说话；根本的解决之道则是依法执政。这意味着有大量的基础性工作要做。

救灾还是救穷？

救灾统建点标准超高孕育的梦想：也许昙华能成为“丽江第二”？

2005年5月初，《财经》记者赶到了大姚县实地了解情况。

大姚县昙华乡是大姚两次地震的震中，受灾最为严重。“721”地震中死亡的16人中，有10人是昙华乡的。“1016”地震发生时，全乡7400多干部群众仍然住在帐篷里。两次地震几乎摧毁这里的一切财产，经济损失严重。

即使不受灾，昙华乡在大姚也最为穷困。这是大姚海拔最高的乡，平均海拔在2800米左右，群山环绕，几乎没有一块完整的平地。在楚雄州128个乡镇中，昙华乡各项经济指标全部排名100位以后，个别指标，如财政收入、农民人均收入等甚至是倒数前五位。

但是，有当地乡干部告诉《财经》，地震给昙华乡带来的不止是悲伤。因为在有些人看来，某种意义上，这甚至也是一个“千载难逢”的发展机会。云南以旅游业发达而著称，其中丽江地区近年来最吸引游客。丽江的发展，据称是1996年地震之后获得的机遇。据媒体报道，由于社会关注，随后国家和地方的投入造就了一个丽江经济快速发展的奇迹。

昙华乡的干部并不讳言“曾经幻想复制丽江的成功”。昙华乡政府所在地松子园背靠昙华山，风光秀美，而且是千年古寺昙华寺遗址所在地，山林间散落众多石刻书法；另外，该乡彝族人口占90％以上，是重要的彝族聚居地和彝族文化发祥地。

于是，经过云南省抗震救灾指挥部批准，昙华乡将恢复重建的重点放在了松子园，规划建设“三园一街一村”，即一个山茶花园、一个马樱杜鹃花园、一个月季花园，一条民族文化街，一个“彝家乐”度假村；准备以“三园一街一村”为依托，以昙华山腹地风景区为基础，发展旅游业。

重建的第一步便是兴建统建点。松子园统建点共计建设120套房屋，全是两层具有民族特色的青砖碧瓦楼房，房屋沿规划中的“彝族文化一条街”而建——这既是一个旅游项目，也是当地救灾重建的示范点。

当地政府规定，入住的灾民必须是地震中房屋完全倒塌户，而且必须有一定经济头脑，善于商业经营。另外，据《财经》了解，每户实际入住时按不同情况分别交了1万－3万元，用来弥补建设资金缺口。

正是这个示范点，在审计中被发现问题——建设标准偏高，户均建设标准近10万元，与灾区群众自建户的补助标准相比差距悬殊（自建户补助一般在3000－5000元左右），而统建点的120套房屋仅能安排2％的灾区群众。

审计中还发现，有关部门对迁入统建点的灾区群众把关不严，审计抽查40户计划迁入松子园统建点的灾区群众，有20户不符合当地政府规定的入住条件。为此，针对松子园统建点的情况，审计署报告中提出相应的建议，认为应“妥善处理救灾应急与扶贫、发展的关系，明确救灾资金以应急为主的原则，加强对救灾资金的统一管理、统一调度使用，切实区分轻重缓急，突出重点”。

据《财经》了解，這种利用天灾和救济发展当地经济的情况并不鲜见。财政部社保司一位官员介绍，在救灾重建过程中，借机重新设计的情况比较普遍，突出表现在统建点建设上。以集中建点安置灾民，无疑提高了成本。但这正折射了地方政府脱贫无路、急切发展的心态，却也使人心头沉重。

九龙赈“灾”之弊

改革与建立高效率的公平赈灾体系已成当务之急

昙华乡的李银成并没有住进松子园统建点。作为灾民，他也获得了救济——乡政府用救灾资金进行“三通一平”，并为他提供了部分建房材料；他还拿到了2500元的救灾现金补助。

这对李银成维持生活当然远胜于无，但仍然严重不足。和李银成有同样感受的包括许多灾民，还包括许多受灾地区的政府。

如何使当前有限的救灾款形成合力，体现出更高的使用效率？这成了救灾款不被挪用、公平使用的关键，但意义远超出“专款专用”本身。事实上，这是救灾体制的安排与效率问题。

《财经》调查发现，现行的灾害管理体制实行“政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理”，这其实是计划经济体制惯性的产物，已经远不能适应现代市场经济的要求。

据民政部部长李学举2004年5月在“省部级干部灾害应急管理研究专题研究班”上介绍，中央财政的救灾投入名目来源不一，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费、恢复重建补助经费等。

这些资金分别由财政部、民政部、卫生部、水利部、农业部、教育部、交通部、发改委等部门负责下拨。民政部作为灾害管理的综合协调部门，掌握的救灾资金占大头；水利部负责水旱灾害，每年的救灾资金大约不到20亿元；发改委负责灾后重建的公共设施投入和移民安置补助；教育部负责学校恢复重建的投入；农业部则负责农作物受灾后的补助；交通部负责修复灾毁公路；卫生部负责卫生医疗救助等。

不同的部门各自掌管一块资金，分别用于不同的用途。地方发生一起灾情，救灾的资金需要分头申请，按“条条”下拨，不仅人为割裂了灾害管理的整体性，而且部门各自为战，难成合力。

财政部预算司副司长王卫星告诉《财经》：“在当前的灾害管理体制下，地方申请灾害补助都是分项上报。比如交通部门说水毁公路有多少，卫生部门说医院毁了多少，教育部门说校舍毁了多少，民政部门说农房毁了多少，农业部门说绝收或减产减收多少，然后财政部门与各部门共同核实灾情，决定拨多少款。”

中央的资金是这样，地方投入也是按部门划拨。每个部门都从自己的角度出发，向当地政府上报灾情，申请资金，下发救灾钱物，相互间没有有效沟通，很难协调配合，救灾资源浪费在所难免，监督使用谈不上，挪用也就相伴相生了。

由于灾害管理部门分割，灾情大小很难核实，救灾投入没有准确的数据，使得救灾成为部门争取财政预算资金的一个借口。财政部门则出于资金使用效率考虑，对各部门的救灾投入进行总量控制。这导致很多部门对救灾资金投入也有不同的看法。

比如民政部门认为，中国每年自然灾害的直接经济损失大约在1600亿元，需救济人口有8000万之多，每年40亿元的“中央救灾款”根本满足不了需要。财政部门则担心，由于灾情每年不一样，如遇到灾情较小的年份，民政部门可能会“想方设法花钱”，因此在当前体制下只能进行预算总量控制，同时视情况追加预算。财政预算中，自1997年后中央救灾款一直是22亿元，如不够用则另外追加，目的就是防止地方多报灾情从而套取中央救灾资金。

财政部不同的司局掌握着不同名目的赈灾资金，要与负责灾害管理的不同部委讨价还价。由于考虑到虚报灾情，财政部门担心乱花钱就少拨款；越是拨款少，救灾部门就越是倾向于多报灾民人数和夸大灾情；越是夸大灾情，财政部门越是减少拨款，这就形成了救灾资金拨付体制的恶性循环。

采访中，专家指出，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等公共突发事件，各自的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。因此很多专家建议，应整合现有各部委的防灾救灾管理机构，组建相当于部委级别的集中统一的安全减灾应急机构。同时由主要领导挂帅，整合防灾救灾资源，建设集中统一的安全减灾应急体系。管理体制改革的同时，要整合各部门的救灾资源、救灾队伍和资金投入，实现对重大灾害的集中统一管理。

就此，专家们的建议可归之为三：当务之急是改变目前部门分割的灾害管理体制，整合现有的赈灾资金投入；其次，重新厘定中央和地方关系，构建赈灾救济的公共财政体制；三是完善救灾各环节的投入标准、操作规程和监督机制。

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记者结束采访离开昙华乡时，李银成和他的妻子还坐在自家土坯房前，敲打着那些颗粒干瘪的麦穗；15岁的大女儿由于交不起学费，初中毕业后已不再读书。

“她现在山上放羊呢。”李银成告诉记者。目前他们全家只剩下养羊挣点钱这一点希望了。

告别李银成一家，记者再次走过松子园统建点。这个在灾后超标兴建、曾经承载着当地干部致富希望的统建点，在审计署报告发布后进行了整改。乡党委书记被撤职，所有资金来源都中断，计划中的旅游项目终成泡影。

此时正是正午时分，长达五六百米长的“彝族文化一条街”两旁，具有彝族特色的民居整齐排列，但门锁高悬；街道中间一条水渠已经修建完工，可是原来准备引山涧形成潺潺流水的渠道却干涸见底；水渠两边种植着一棵棵山茶、杜鹃和月季花，寂寞开放。

在穿行整个松子园统建点的十几分钟时间里，街上一片沉寂，没有见到一个人影。

【资料】

云南省大姚地震救灾资金审计公告摘要

2004年3月18日至4月30日，审计署对云南大姚“7.21”、“10.16”地震救灾资金进行了审计。审计发现：

（一）未及时下拨中央特大自然灾害救济补助费5174万元。

（二）部分救灾项目报灾不实，获取救灾项目建设资金868万元。如大姚县人民法院办公楼震前已经县政府批准建设，“7.21”地震后该县又将法院办公楼作为重建项目上报并取得重建资金200万元；姚安县卫生局前场卫生院3層综合楼于2003年6月完工，“7.21”地震发生后，姚安县卫生局又作为新建项目上报，获得重建资金20万元；大姚县发展计划局将可“加固维修使用”的大姚县公安局治安拘留所作为重建项目上报，获得重建资金80万元，2004年4月，该项目基本维修完毕，合同价仅17.96万元。

（三）挤占挪用救灾资金4111万元。如姚安草海农场统建点建设工程指挥部挪用1748万元救灾资金支付土地置换补偿。宾川县民政局挪用救灾资金150万元兴建宾川县社会福利服务中心大楼。姚安县卫生局、大姚县赵家店卫生院分别挪用25万元救灾资金建设卫生院职工宿舍。牟定县财政局、姚安县财政局分别挪用救灾资金565万元、350万元平衡2003年财政预算。

（四）大姚县昙华松子园、姚安县草海农场两个县级统建点，在解决灾民住房困难方面有一定作用，但统建点的建设标准偏高，户均建设标准近10万元，与灾区群众自建户的补助标准相比差距悬殊，而两个统建点的470套房屋仅能安排2％的灾区群众。审计还发现有关部门对迁入统建点的灾区群众把关不严，审计抽查40户计划迁入松子园统建点的灾区群众，有20户不符合当地政府规定的入住条件。

（五）少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房，或占用救灾资金。如大姚县昙华乡副乡长李某通过虚报灾情，为其4户亲属争取了两户自建房补助资金和3套高标准统建点住房，总计20余万元。大姚县铁锁乡原民政助理员李某，自2004年1月至4月审计时，私自占用救灾资金2.95万元。

目前，云南大姚地震救灾资金使用安排中的违规问题已基本得到纠正。恢复重建工作已进入收尾阶段，滞留在各县的救灾款已下拨完毕，重灾户补助提高了1500元，高标准统建点的补助标准被调低。同时，楚雄州还追究了48人的责任，其中县级领导9人写出书面检查，28名党政干部分别受到党纪、政纪处分。大理州也对宾川县民政局、教育局主要领导进行了责任追究。

自然灾害救治

诸种灾害中，自然灾害为害最烈。近十年来，自然灾害造成中国直接经济损失平均每年高达2000亿元。中国最常发生的自然灾害有五种，即洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等，所造成的损失占到损失总量的80％－90％。

中国的自然灾害管理战略实行“预防为主，防灾、抗灾和救灾相结合”，但是管理和投入体制上偏重于救灾，防灾减灾工作薄弱。在救灾上，又重生产救灾轻生活救济。2003年中央救灾投入中，特大自然灾害救济补助费共40.5亿元，地方救灾投入为24.4亿元。

作者：段宏庆　常红晓　王长勇

社会福利资金审计研究论文 篇3：

浅析影响审计成本的因素

[摘 要]本文重点分析了影响审计成本的一系列因素,比如审计的主体、审计的客体、审计的程序等各个方面,在此基础上,也对如何有效地控制审计成本、提高审计质量提出了一些的建议和看法。

[关键词]成本因素;质量

1 审计成本的界定

审计是一个具有广泛含义的术语,包括了专设机关依照法律法规的规定对国家各级政府、社会金融机构、企事业组织的重大项目和财务收支状况进行的审查。本文主要考察的是企业单位中审计工作的成本问题。

任何审计工作的开展,都需要消耗人员、需要资金支持、需要资本核算,也就是说审计工作也是需要成本的。审计成本可以理解为成本概念和理论在审计领域延伸和拓展的结果,可以说它应该包括所有的与审计项目相关的费用,比如,审计人员和其他参与到审计工作的相关人员的工资成本、社会福利开支,审计项目开展需要的物资资源等,审计成本可以概括为审计结果产出所需要投入的人、财、物和时间等各种不同的社会资源。

2 影响审计成本的因素

2.1 审计主体

首先来看审计主体对审计成本的影响。所谓审计的主体指的是审计工作开展和进行的过程中,行使审计职能的审计机构和审计人员。在我国对各个企业的工作予以审计的职责主要由会计师事务所来承担。那么不难看出,会计师事务所本身的资源状况、人力资源素质以及资源的整合利用情况就会直接的影响到审计成本,决定着审计效率和审计质量。会计师事务所对审计成本的影响先是其审计人员的素质,他们是审计工作的真正执行者。各个企业情形不同,需要审计的内容、需要财物的审计方式、需要审计的范围就不会一样,这样对与审计人员本身的业务素质就提出了更高的要求,除了应有的会计财务工作技能之外,相关的法律知识、工程技术知识、企业管理知识也是需要掌握的一部分,这些多层次、复合型的人才的人力资源成本相比于单一的财务人员就会更高。除了业务素质之外,审计人员应具备的职业道德素质要求也很高,可以说良好的职业道德素质是开展业务工作的前提和保障,是产出高质量的审计结果的必然需求。所以会计师事务所需要通过专门的培训来提高自己审计人员的业务素质和职业道德品质,只有这样审计人员的素质结构才能更进一步地提高,审计结果的产出也才会更有效率和质量,而这也是审计成本的一个很重要的方面。除了审计人员自身的工资、社会福利、培训费用、管理成本之外,审计主体消耗的另外一部分成本是会计师事务所给审计人员的硬件配备,比如手提电脑以及各种其他的工作需求投入等,这些也是审计主体成本因素中很重要的一部分。

2.2 审计客体

审计客体是对审计成本的大小产生影响的另外一个很重要的因素。审计客体是审计工作开展的对象。它主要指的是被审计单位的具体状况或者是审计项目的情形。按照2008年毛钟红的研究,可以发现,审计客体的规模和数量与审计成本之间是成正比的关系的,也就是审计客体的规模越大、业务越复杂、组织结构越多,审计的工作需求量也就越大,需要投入的审计资源也就越庞杂,审计成本也就越高。

2.3 审计程序

审计主体为了完成审计工作,实现审计目的,需要通过一定的步骤和程序来开展审计工作,这就是审计程序。可以说审计过程中一系列工作的开展,正是审计成本的直接来源点。所以审计成本也会受到审计程序的很重要的影响,对于审计成本的控制可以通过审计程序中成本的管制来实现。

审计过程中需要涉及审计客体各个部门、各种具体业务内容,所以审计本身也需要得到这一系列的工作人员的配合和支持。如果审计程序过于烦琐和苛刻,那么必然的审计工作需要投入的资源也就越多,审计的成本也就越高,甚至有可能增加潜在的审计成本。所以审计程序的设置、审计程序的灵活执行度、审计程序与企业自身的业务状况的契合度可以说对审计成本都产生着巨大的影响。

2.4 审计技术

审计技术的科学性、合理性和有效性可以帮助审计主体更快速地完成审计工作,实现审计目的,进而节约审计成本,提高审计效率。审计技术一方面取决于审计人员的业务素质,这已经在前文作了论述。除此之外,审计技术的高低还与审计工作中相关的设备或者说审计“硬件”有很大的关联度。在当前这个高速发展的社会中,所谓审计工作中需要的硬件主要包括电子计算机技术、现代通信技术、财务软件的使用等各个方面,这些硬件的纳入,可以帮助完成审计工作、节约审计时间、提高审计速度,进而降低审计成本。

3 控制审计成本,提高审计质量

3.1 合理配置审计人员,提高审计效率,有效利用审计人力资源成本

人力资源是所有的工作开展的必备条件、前提和有效进展的保证,审计工作的进行也是建立在审计人员职责和功效的发挥基础之上的。但是审计成本的控制不能仅仅建立在对审计人力资源成本的控制和压缩的基础之上,在某种程度上,审计人员成本的提高,比如较高水平审计人员的聘用可能需要更多的投入,但是在长期的环境下分析,这些更多地投入也为会计师事务所人力资源成本的控制做出了不可多得的贡献,比如高水平的审计员可以身兼数职,实现多个层面人员的需求;高水平的审计人员可以将审计工作的时间压缩在尽可能短的时间之内,从而提高了审计效率,降低了审计成本;再比如审计人员业务的精通可以更有效地发挥审计硬件的功效,实现审计资源的效率化利用,试想就算再好的硬件设施如果脱离了人这一因素的话,其功效也是很难发挥的,所以审计人员是审计成本控制的一个重要的方面,可以通过雇用较高水平的审计人员,更好地、更有效地完成审计工作。

3.2 合理设定审计程序,有效利用审计时间,避免不必要的中间环节

审计程序是审计成本的最直接的决定因素之一,所以,审计成本控制的一个很重要的方面就是审计程序的合理设定和严格控制,通过管控审计程序,审计时间就可以得到有效的利用,时间对于项目的运营来说也是一个很重要的资源和成本,所以,必须选择在保证最佳资源配置的前提下,合理地设定审计的程序,预测和设计各项具体的成本开支数额和比率,控制审计时间成本和其他成本的不必要投入。

3.3 有效利用审计结果,加强审计结果的跟踪落实

审计的最终功效体现在对审计结果的落实和使用之上,在审计工作完成之后,审计报告就是对审计工作的最终陈述和表达。除此之外,要加强审计客体对审计结果的认知度,提升审计信息的时效性和针对性,实现审计信息的效应最大化,将审计查出的问题落实化,这样才能将成本的功效最大化。

作者：贾建国