景观价值取向管理论文

摘要：山地城市未来景观建设的主导方向应是节约型景观，因此必须在正确的价值取向和目标定位的指导下，结合实际情况和科学技术水平探索山地城市发展节约型景观的有效途径，最终才能做到以点带面，实现节约、生态和可持续的山地城市景观。文章首先阐述了山地城市节约型景观设计的内涵，接着分析了实现山地城市节约型景观的对策，最后探讨了设计的原则。下面是小编整理的《景观价值取向管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

景观价值取向管理论文 篇1：

新农村建设中景观规划的若干问题探索

内容提要：景观规划是新农村建设规划的重要组成部分。新农村景观规划既要考虑到区域特殊的地理环境和文化传统，又要参考国际上有关国家和地区农村建设先进经验，使其符合可持续发展的要求。本文以跨学科的视野分析了我国新农村建设景观规划的基本原则、价值取向、指标体系、政策措施和实施方案等问题，尝试在这一领域做初步的理论探索。

关键词：新农村建设；景观规划；中国

一、引言

新农村建设是国家经济社会发展的重要战略目标，也是改变我国长期以来形成的城乡“二元”结构的根本举措。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，大力推进农村建设，是落实科学发展观的必然要求。自从提出建设新农村以来，很多专家和学者对此进行了深入探讨。很多地方在推进新农村建设中，取得了显著的成绩，积累了宝贵经验。比如，江西婺源等地进行良好的规划，农村建设取得很好的成就。但也出现了一些群众不满意的问题，比如浙江省永康市的荆山夏村占用农民耕地修建别墅群，遭到村民的反对。这充分说明，新农村建设有很多新的亟待解决的现实问题。景观规划是新农村建设的重要内容之一，农村景观规划需要放在城乡一体化的进程中考察，但是又不能规划成和城市景观雷同的景观类型。因此，一方面，要吸取我国城市化进程中“千城一面”的教训；另一方面，要积极吸收国际上乡村规划的先进经验。根据我国乡村发展实际和可持续发展的要求来系统规划乡村景观，让广袤农村真正成为广大农民生活的美好乐园、生产的安全场所。

二、新农村建设景观规划的基本目标

新农村景观规划应该设定富有全局性、前瞻性、战略性的目标，通过系统规划达到以下目标。

第一，通过系统规划，让农村景观成为能够全面反映中国乡村聚落景观特色的景观类型。长期以来，由于农村经济增长缓慢等因素，农村经济发展处于一种自发的状态中，公共财政在农村景观改造中的力量比较薄弱，乡村景观主要是依靠农民自身经济力量积累来改造，具有一定的分散性、盲目性和随意性。这在很大程度上不利于形成符合中国乡土自然环境和文化环境的景观类型，因此，农村景观规划应该整体上改变过去聚落的分散性、盲目性和随意性，在不破坏自然环境和乡土文化传统的前提下，进行适度集中、统一和多样的规划，形成富有中国乡土文化特色的农村聚落景观。

第二，通过系统规划，让农村景观成为既能和城市景观相连通，又具有显著特色的景观类型。农村景观规划将决定未来几十年上百年农村的基本面貌，新农村建设中景观规划最重要的就是要避免和城市景观的雷同。新农村建设是决定未来中国城市聚落和乡村聚落联系和区别的重要转折点，同时，也需要放在城乡一体化的进程中考察。但是，城乡一体化主要是经济社会发展水平的一体化，而不应该是景观类型的一体化，如果按照规划城市发展的模式来规划农村，恐怕不是符合现实和可持续发展的选择。

第三，通过系统规划，让农村景观成为具有恒久经济效益、环境效益和社会效益的景观类型。农村景观规划应该在促进经济社会可持续发展的前提下进行，因此，规划不能占用过多农田，不能破坏当地整体生态环境功能，不能影响当地居民的生存质量。规划方案应该在专家、民众共同的意愿基础上决定，做到当前利益和长远利益、经济效益和社会效益的统一。

第四，通过系统规划，让农村景观成为能够反映中国改革发展成就的国际典范。就全国来看，应该在经济发展条件好的地区首先规划建设一批具有国际化影响的乡村景观。选择国内部分发展条件好的乡村，结合当地自然环境和文化传统的实际，进行高标准规划和高水平建设，综合体现传统乡土文化景观，形成国家新农村建设的国家级示范区，以便更好地展示我国农村经济发展水平和社会发展现状。

三、新农村建设景观规划的基本原则

新农村建设规划，应该充分考虑各地的经济社会发展实际，尤其是农民的意愿，不能搞“一刀切”，不能强制农民参与，不能变相增加农民负担，不能破坏当地自然景观和生态环境，不能影响区域经济社会发展的可持续性。为此，笔者提出农村景观规划的基本原则。

(一)全面、协调、可持续的原则

全面、协调、可持续是科学发展观的核心内容和必然要求。新农村景观规划，既要考虑农民的生活生产环境，又要考虑农民的文化娱乐活动，既要考虑当前农村发展，又要考虑今后的长期发展。要综合考虑农村经济社会发展现状，因地制宜地提出景观规划，避免对原有景观造成破坏，避免对未来发展的可持续性构成威胁，避免单纯经济效益的取向。因此，农村景观规划要在专家论证、民众意愿调查和政府决策的共同基础上进行。

(二)经济效益、环境效益和社会效益相统一的原则

经济效益就是景观规划要有助于持续提高农民收入水平，优化地域经济结构，增强经济系统应对不确定性的能力。环境效益就是要使景观规划有助于提高大气、水体和土壤等环境质量，提高生产的便利性和生活的舒适性，满足民众对美好环境的需求。社会效益就是要让景观规划能够为将居民提供生活的舒适度、公共安全，以及其他社会公共服务，让农村景观成为促进社会和谐的重要推动力。

(三)突出地域文化特色，适度保留和延续乡村文化景观的原则

乡土文化是中国文化的重要组成部分，是人类文化景观的重要内容，是中国文明对全球文明的贡献。新农村景观规划，要在综合考察的基础上，适度保留和延续部分乡村文化景观。比如，对能够承载乡村文化历史记忆的古街道、古建筑、古民居、古寺庙等文化符号进行保护，对于那些非拆除不可的文化景观也要尽可能地进行迁移。又比如，对于一些重要的文化符号(如宗教、语言、艺术等)和文化元素进行科学保护，延续乡土文化的连续性、完整性和传承性。

(四)节约土地资源、尊重农民意愿和适度考虑经济承受能力的原则

土地资源是关系到中国经济社会发展的战略性资源，尤其是农村土地，关系到国家粮食安全等重大民生问题，必需切实加以严格保护。新农村景观规划中，要牢固树立土地资源是重要战略性资源的观念，争取在农村原有聚落用地中进行改造，坚持耕地占用的占补平衡，坚持尊重并保护农民的土地承包权，不能通过抢占耕地以及强行征地等方式来进行景观规划。要考虑农民的经济承受能力，不能过高提高规划标准，更不能向农民摊派各种不合理的费用，要在调查农民意愿的基础上作出科学决策，避免一刀切的错误做法。

四、新农村景观规划的价值取向和指标体系

(一)新农村景观规划的价值取向

按照科学发展观要求，坚持以人为本的根本理念，通过实施科学性和艺术性相结合的景观规划，让乡村聚落彻底发生变革，让广大农村成为体现我国社会主义制度优越性、社会主义市场

经济体制的先进性的样板和典范，让农村真正成为农民的幸福生活乐园，让农村景观成为展示我国新时期农村经济社会发展水平的载体。为此目标，应该在规划中坚持如下价值取向。

1.坚持尊重当地自然环境基本情况，优化人地关系。农村景观规划应该充分考虑当地自然环境特点，更能突出中国传统文化中“天人合一”的思想和境界。尊重自然环境规律，主要是尊重自然要素分布的地带性规律，包括经度地带性规律、纬度地带性规律和垂直地带性规律以及区域特色的规律。比如，在江南水乡，要更加突出水体在景观中的价值，反应水体和民众生活生产的紧密关系；又比如，在东北山区森林边缘，应该突出林木在民众生活和生产中的作用，强化林木景观元素特征。总之，让农村景观充分地反映人和自然之间相互作用的模式和痕迹，从而加深民众对于人类生产生活和自然环境之间关系的认识。

2.坚持适度强化乡村景观美学价值。通过各种方式来全面提升村落景观的美学价值。应该通过对当地祠堂、寺庙、牌坊、戏楼等历史文化建筑的适度保护或者开发，增强其景观美学属性和景观文化价值，成为反映中国乡土文化的重要载体。比如，黄土高原地区可以适度开发一批传统民居——窑洞景观，在改造传统窑洞的基础上，增加一些景观元素，使其具有更鲜明的地域特色。同时，要规划设计一批能够反映农村发展新面貌的景观，如在沿海工业相对发达的农村地区可以增加一些工业化的景观元素，突出农村地区在工业化和信息化进程中的新面貌。总之，让景观美学的思想和理念贯彻在村落景观规划中。

3.坚持利用循环经济等新型发展理念来规划农村景观。农村景观规划和建设中，应该着眼于物质、信息和能量的减量化原则，重复利用原则和再循环原则，减少物质消耗而提高物质循环利用，形成区域内部自我循环，区域之间相互连通的循环型景观格局。因此，要注意区域之间景观通道的联通性，尤其是河流、公路、林带等景观通道的联通性，同时也要注意景观内部的相对封闭性，争取内部垃圾等物质能够自行处理，物质和能量等能够在内部得到高效利用。

4.坚持用区域空间结构模型等先进方法进行规划。根据我国著名地理学家陆大道先生提出的“点一轴”理论，笔者认为，乡村景观规划应该更加突出“点”以及连接点的“通道”，而不应该大面积、全覆盖地进行景观规划，以免占用更多自然资源。从中国国情来看，由于人口分布的不平衡性，应该适度将人口向乡镇和行政村集中，山区人口适度向平原区集中，强化乡镇和行政村在景观“点”中的作用，将原来的平均的、对称的分布模式改变为非均衡的、非对称的分布模式，形成更加节约资源、更加美化环境全新的农村景观空间结构。

(二)新农村景观规划的指标体系

笔者认为，农村景观规划应该有能够实际反映发展水平的指标来衡量，尤其是关系到农民生产生活的指标，有必要作为景观规划的硬性指标来加以考察。在参考各地经济社会发展指标体系的基础上，提出如下指标体系来作为衡量农村景观规划水平的标准。需要说明的是，由于我国是一个地域自然环境和文化传统不同的国家，各地需要考虑实际来确定景观规划的指标。

五、新农村景观规划的政策措施

新农村景观规划，是在发挥社会主义制度优越性的基础上尊重自然规律和社会发展规律而对中国农村景观面貌的根本性变革。这是中国乡村发展进程中难得的历史机遇，因此，应该举全国之力，集全民之智，统筹安排，总体规划，将中国乡村建设提高到新的水平，使农村真正成为和城市景观一样的。为此，有必要进一步采取如下政策措施。

(一)统筹规划，分步实施，稳定有序地推进新农村景观规划

中国广大农村经济社会发展的不平衡性决定了农村景观规划不能追求那种不切实际的快、高、大的虚无目标，而是应该因地制宜地多元化发展。为此，国家有关部门应该积极关注并研究各地新农村建设经验，在实地调研的基础上对各地规划进行指导，出台并实施《新农村建设景观规划纲要》等规范性文件，以便各地更好地执行和参考。在全国范围内，分步骤、分阶段地开展农村景观规划和建设，稳步有序地开展农村建设。总体设想是：东部发达地区应该比中西部地区更好更快地完成规划和建设，提前实现新农村景观规划目标。

(二)用好国家资金，适度筹集各类资金，奠定农村规划的经济基础

坚持发挥公共财政资金在农村景观规划中的主体性作用，在考虑农民经济承受能力的基础上，适度筹集民间资金，积极引入各类金融机构参与新农村建设，形成良好的资金来源渠道。根据各地经济发展水平，确定不同农民应该承受的适度经济比例，在自愿的基础上同农民签订有关协议；对公共资金使用进行全过程监督，提高资金使用质量；慎重处理政府、金融机构和农民组织之间的关系，减少景观建设的经济风险。

(三)通过适度政策措施，鼓励农民参与新农村景观规划与建设

广大农民是新农村建设的主要力量，要采取多种政策措施来鼓励农民参与新农村建设。比如，可以采取优先使用农村劳动力投入的政策，激发农民对系农村建设的积极性；适度提高新农村建设中农民工的经济待遇和社会地位，优先解决他们的最低保障等社会保障问题。

(四)增强政府公共管理和服务机构服务农村景观规划的能力

充分发挥集中力量办大事的制度优越性，形成农村景观规划建设的合力。城市建设机构及其服务单位要增加对农村景观规划的支撑力度，从选址、规划、设计和建设等环节进行全过程的服务；要积极解决农村景观规划和建设中存在的各类现实问题，提高行政和服务效率；加强政府机构和银行、农业经济合作组织等的配合，形成良性互动的工作机制。

(五)制定和出台建设农村景观的土地、财税、产业等政策措施

对于具有恒久经济效益和社会效益的景观要实施更加优惠的土地政策，保证景观规划的土地供给；对于参加农村景观规划和建设的企业，实施更加优惠的税收政策，适度减轻企业负担，增强其参与农村建设的积极性；各地方财政适度增加对农村景观规划的投入，优先保障具有恒久价值的景观建设费用。

(六)发挥各类社会力量优势，参与农村景观规划和建设

充分调动海外学者、企业家等社会资源，鼓励他们参与家乡建设；鼓励在城市工作的人员以合适的形式参加农村建设，并出台相应的激励措施；实力雄厚的中央企业和地方企业要以各种形式参加农村建设，实现城市反哺农村的目标。

六、总结与讨论

新农村景观规划是改变农村面貌的重要举措，关系到农村经济社会发展的全局。根据中国区域自然地理环境和社会文化环境来规划和建设一批具有恒久经济价值和社会价值的农村景观，是未来较长时间内农村发展的战略选择之一。本文讨论的农村景观规划的基本目标、基本原则、价值取向和指标体系等问题，是目前农村景观规划中亟待解决的现实问题。通过采取土地、财税等综合政策措施，农村景观规划的目标能够如期实现。而各地能够在此过程中探索出一条适合区域特点的农村景观规划的路子。

参考文献：

[1]乔晓楠，建设社会主义新农村的一种制度选择：社区型企业——来自山西省龙门村的启示[J]管理世界,2007，(01).

[2]宗跃光，甄峰，景观规划模式与景观韵律学[J].生态学报，2006.26.

[3]陆玉麒-中国区域空间结构研究的回顾与展望[J]，地理科学进展，2007，21(04).

[4]陈宇，姜卫兵，观光农业园区景观规划的探析[J]，江苏农业科学.

作者：许芬

景观价值取向管理论文 篇2：

关于山地城市节约型景观设计的探讨

摘要：山地城市未来景观建设的主导方向应是节约型景观，因此必须在正确的价值取向和目标定位的指导下，结合实际情况和科学技术水平探索山地城市发展节约型景观的有效途径，最终才能做到以点带面，实现节约、生态和可持续的山地城市景观。文章首先阐述了山地城市节约型景观设计的内涵，接着分析了实现山地城市节约型景观的对策，最后探讨了设计的原则。

关键词：山地城市；节约型景观；设计；对策；原则

1 关于山地城市节约型景观设计的内涵

景观作为客观物质环境的构成要素，可以有三种理解：第一种是美学上的意义，指具有审美感的风景，这是景观最常用的含义；第二种是地理学上的理解，地理学中的“景观”，是指地表上有机界和无机界的对象的有规律的组合；第三种是作为生态概念，景观生态学将景观看作由不同生态系统组成的、具有重复性格局的异质性地理单元和空间单元。山地城市景观严格说来并不是一种新的景观定义，而是在景观所包含的体系下一个具体的研究范畴，这个范畴包含的是山地城市特定区域内由风景、山水、地形、地貌等土地及土地上的物质和空间所构成的自然和人为活动的综合体。

节约型景观设计是指在景观规划、设计、施工、养护等各个环节中用最少资金和资源投入，选择对周围生态环境最少干预的景观设计模式，以“因地制宜”为准则，以“资源与环境承载力”为原则，以“节地、节水、节能、节材”为途径的，为人类提供高效生态保障系统的景观设计，是以循环经济理念和可持续发展思想为指导，以生态技术为手段，保护和改善自然环境，实现生态、环境和社会效益的最大化的景观设计。

山地城市节约型景观设计应是以山地城市特殊自然环境为背景的，具有明显的针对性，设计要体现对山地资源的合理和高效利用，体现对原有山水格局的尊重，体现对山地脆弱生态环境的保护，最终应成为山地城市景观建设的节约型设计之路。

2 实现山地城市节约型景观的对策

在建设“节约型社会”的背景下，节约型景观将是山地城市未来景观建设的主导方向，应作为实施公共服务、强化资源战略管理和加强环境建设的重要任务来对待。

（1）健全机制与体制。加强政府的管理和监督职能，建立健全的机制和体制是山地城市节约型景观能够得以发展的重要保障。

（2）合理规划与定位。山地城市节约型景观建设是一项复杂的系统化工程，是城市建设的重要组成部分，必须基于合理的景观规划与定位。山地城市应根据城址的自然条件、经济发展状况和城市的历史文脉，制定科学合理的城市景观阶段性发展目标，城市建设的决策者和管理者们应将城市景观的规划与定位作为一个战略性研究课题，制定科学合理的发展目标和具体措施，并以此为指导开展深入细致的建设工作。

（3）选择适宜的设计策略。山地城市节约型景观设计，必须科学地分析和掌握山地城市的自然生态特征，采用适宜的技术手段，围绕节约资源和能源、保护和利用自然的思路来选择适宜的策略。

（4）培养节约与生态意识。山地城市节约型景观的建设要求设计师具备保护生态和促进可持续发展的精神境界和价值取向，更重要的是广大民众要形成“以生态、节约的景观为美”的景观审美标准，具备景观的评价能力。

（5）引导公众积极参与。山地城市节约型景观的规划与设计过程需要有公众的积极参与，可以通过调查问卷、公众代表参与方案讨论、设计师与公众互动交流等形式获取公众的意见，疏导整理后采纳正确意见并融入到设计方案中去。

3 山地城市节约型景观设计的原则

在建设“节约型社会”的背景下，我们应该在怎样的原则下研究山地城市节约型景观设计？本文提出山地城市节约型景观设计的如下原则：

（1）以人为本的原则。景观设计的主体是人，人为了更好的生存而设计，设计为满足人的需求而存在，景观设计的最终目的是满足人对环境的需求。“以人为本”是指在设计中将人的利益和需求作为考虑一切问题的最基本的出发点，并以此作为衡量活动结果的尺度，体现出的是对人的关怀、对人性的关注。以人为本的景观设计要尊重人们的景观审美意识和环境心理需求，充分考虑景观的实用性、便利性和安全性。以人为本的山地城市节约型景观应该在满足人们对高品质生存环境追求的基础上考虑资源的节约和环境承载能力，如果一味地强调资源的节约而忽略了对人的考虑，那就违背了景观设计的初衷。

（2）减量与高效原则。减量，是狭义的节约定义，是指有节制、有约束地对各种资源进行合理分配和利用，它与浪费相对。高效，是广义的节约定义，是指通过提高对资源的综合利用率，降低环境资源代价，它与粗放相对。山地城市节约型景观设计中的减量与高效，就是要最大限度地节约资金和资源的投入，降低不可再生资源的消耗，利用太阳能、风能等天然资源和可再生资源，采用各种节能、节材、节水、节地等生态技术手段提高资源利用率，同时还要合理地利用山地城市的山体、气候、植物等自然资源。

（3）再用与循环原则。再用，是指利用废弃的土地和废弃的材料服务于新的功能以减少资源和能源的耗费。废弃的不能说明它就没有使用价值，究其根本原因是它放错了地方。废弃土地和废弃材料包括景观建成后遗留下来的建筑垃圾、废旧材料等，还包括其他行业中被视为无用的废弃物品，都可以成为景观设计使用的对象。设计师应该考虑如何拓展自己的设计思路，如何变废为宝，对它们重新加以整理、设计和提炼，使其服务于新的功能，往往会出现意想不到的景观效果，同时大大减少处理这些废弃材料所带来的资金压力，缓解城市环境问题，节约新材料的生产投入，实现资源的节约。

（4）功能叠加性原则。功能是指事物或方法所发挥的有利的作用，而功能叠加是指同一事物能够发挥多种有利的作用。山地城市节约型景观设计的功能叠加性原则是指尽量叠加组合多种功能于同一个景观要素上，以实现对空间的节约和对资源的高效利用。具体来讲，就是设计的景观既要满足人们的视觉欣赏要求，具有一定的美学价值，还要满足人们的各种使用功能，更要满足生态建设的要求，使设计的景观能结合山地城市的自然生态条件，改善和保护自然生态环境，实现山地城市景观和大自然的和谐共处。功能叠加性原则的主要内容包括：欣赏功能和使用功能的叠加；多种使用功能的叠加；使用功能和生态功能叠加；欣赏功能、使用功能和生态功能叠加等等。

（5）生物多样性原则。生物多样性是指生命有机体及其赖以生存的生态综合体的多样化和变异性，包括遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性和景观多样性四个层次，四个层次之间彼此联系、相辅相成。山地城市环境是一个物质和运动都极为丰富而复杂的自然地理环境实体，具有地形的复杂性、气候的多变性、边缘的多样性、生态的脆弱性等特点，生物多样性维持了山地生态系统的健康和高效，是生态系统服务功能的基础，是保护和改善山地城市生态环境的基础，山地城市节约型景观设计应尊重和维护其多样性。对于这一问题，在设计上应该做到：保持和维护有效数量的山地环境乡土动植物群；保护山地各种类型、多种演替阶段的生态系统，保护山地复杂多样的边缘生态系统。生物多样性原则无论是从科学原理的角度出发，还是从生存的角度出发，或是从经济利益的角度出发，都是必须受到保护的。

（6）让自然做功原则。让自然做功是指景观设计要遵循山地环境自然规律，让自然发挥最大的作用，让自然作为真正的设计者，设计中应考虑如何把人为的干扰降到最低，设计师要做的工作是顺应自然做适当调整，而不是对自然的再一次破坏。让自然做功这一设计原理强调人与自然过程的共生与合作关系，通过与生命所遵循的过程和格局的合作，我们可以显著减少设计对生态的影响。山地自然环境是千百年来优胜劣汰的结果，有极强的自律性，不需要人工维护，具有自维持、自调控、自我设计和自我管理的功能，它的丰富性和复杂性远远超出人为的设计能力，与其投入大量人力、物力、财力进行人为设计，还不如开启自然的自组织或自我设计过程。

（7）彰显地域性原则。彰显地域性的景观设计要求尊重不同地域的自然条件，充分利用自然所赋予的地形条件、光热条件、材料条件，结合功能进行整合，从而实现节地、节能与节材的规划。同时，要充分尊重当地的民族传统，尊重当地的礼仪和生活习惯，与当地社会和地域文化所赋予的价值紧密联系，抓住主要特点进行提炼并融入到景观设计之中。对于山地城市而言，彰显地域性的景观设计既要尊重山地自然环境特征，也要注重地域人文景观特征的提炼，从而使景观拥有山地城市的特质和灵魂。

4 结束语

总体来说，山地城市景观能否朝着节约、生态、可持续的方向发展，很大程度上取决于机制和体制是否健全、决策者的素养、设计者的专业水平和平民大众的综合素质。同时，山地城市节约型景观设计不仅要考虑资金的节约，更重要的还在于充分合理地利用山地城市的各种资源，保护自然生态环境，节约自然成本。

参考文献：

[1] 杜春兰.山地城市景观学研究（学位论文）[D].重庆：重庆大学，2005.

[2] 华亦雄.山地城市景观设计的特点与方法（中国市场）[J].2008（48）：1920.

[3] 刘月.山地城市园林景观特色的营造方法研究（学位论文）[D].山东：山东农业大学，2011.

[4] 俞孔坚.节约型城市园林绿地理论与实践（风景园林）[J].2007（1）：5564.

[5] 朱建宁.促进人与自然和谐发展的节约型园林（中国园林）[J].2009，25（2）：7882.

[6] 黄铁苗.节约型社会论[M].北京：人民出版社，2009.

[7] 罗华.节约型园林设计[J].河北农业科技，2008（15）：2829.

作者简介：王川，女，重庆电子工程职业学院传媒学院教师。

作者：王川

景观价值取向管理论文 篇3：

建立基于公共服务的国家公园体制

党的十八届三中全会明确提出：“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”目前，我国已在部分省区开展了国家公园试点，为建设国家公园体制做出了有益探索。当前，有必要对国家公园体制建设进行思考。

一、国家公园基本情况

国家公园（National Park）是国家为保护一个或多个典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理，并适度地利用其自然景观开展生态教育、科学研究和生态旅游自然区域。国家公园一般面积较广，具有生态保护、科研教育和旅游服务三大功能，其中旅游功能的比重较大。从1872年美国建立黄石国家公园以来，目前全世界已有近130个国家正式建立了10000多处国家公园，许多国家公园被纳入了世界自然文化遗产保护名录或国际生物圈保护区网络，成为所在国家和地区旅游经济的主要支撑点和可持续发展示范区。在处理生态环境保护与开发关系上，国家公园在资金筹措运行、规划制定实施、管理人员与志愿者体系建立、多方参与模式、促进生态环境的保护同时，也带动旅游业和国民经济发展，是实现资源保护与经济发展双赢的行之有效的管理模式。

（一）世界保护联盟规定设立国家公园的条件。世界自然保护联盟（IUCN）1974年出版的《世界各国国家公园及同类保护区名录》，明确了设立国家公园的基本条件：一是面积不小于1000公顷，具有国家代表性的特殊生态系统或特殊地形地貌、景观优美、且未经人类开采、聚居或开发建设的自然区域。二是为长期保护自然、原野景观、野生动植物、特殊生态体系而设置的保护区域。三是由国家最高权力机构采取步骤和有效措施维护自然生态、自然景观，限制开发工业区、商业区及聚居之地区，并禁止伐林、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为的区域。四是维护原始自然状态，作为当代及未来世代的科学、教育、游憩、启智资产的区域。

（二）世界各国国家公园建立模式。世界各国国家公园都是以提供公共产品和公共服务为主的公益性事业单位。各国管理模式因国情不同而存在差异，总体上可归纳为：中央集权型、地方自治型和综合管理型三大类型。

1.中央集权型。以美国、挪威等国家为代表的中央集权制管理模式，自上而下实行垂直领导，并辅以其他部门合作和民间机构的协助。美国国家公园由内政部下设的国家公园管理局直接管辖，在体制上实行自上而下垂直管理；拥有严格完善的法律支持，确保国家公园有序运作与管理；从保护典型自然生态和文化资源出发，对国家公园体系实行严格准入标准；政府垄断国家公园的规划设计工作及对公园内的服务设施实行特许经营；不以营利为最终目的。

2.地方自治型。以德国和澳大利亚为代表的地方自治型管理模式，中央政府只负责政策发布、立法等面上的工作，而具体管理事务则交由地方政府负责。德国、澳大利亚国家公园和大部分面积较大的自然保护区均属于地区或州政府所有，中央政府制定相关的自然保护法规政策，各州政府下设部门管理所属范围内的国家公园、保护区，自主进行国家公园管理与经营活动。

3.综合管理型。日本、加拿大、英国兼具中央集权和地方自治两种体制，属综合管理型，既有中央政府部门的参与，地方政府又有一定的自主权，且私营和民间机构也积极参与建设管理。日本的国家公园由国家环境厅主管和自然保护委员会管理，都道府县政府、市政府以及国家公园内的各类土地所有者密切配合。

（三）我国国家公园探索和实践。 我国探索国家公园管理模式起步较晚。1988年国务院确立了综合管理与分类型管理相结合的自然保护区管理体制，目前尚未形成统一管理体系，与国家公园性质类似的有风景名胜区、地质公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、水生生物自然保护区、水利风景区等。

1.风景名胜区。是具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。我国目前共设立风景名胜区712处，其中国家风景名胜区187处，由住房和城乡建设部管理。其英文名称（National Park of China）与国家公园一致，但在生态保护功能方面与国家公园差别较大。

2.地质公园。是具有特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹，融合其他自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。我国目前共设立地质公园218处，其中国家地质公园85处，由国土资源部负责管理。

3.水利风景区。是指以水域或水利工程为依托，结合水利风景资源及相关的岸地、岛屿、林草等景观，开展观光娱乐或科学教育的区域。我国目前共设立水利风景区314处，由水利部负责管理。

4.水生生物自然保护区。是指保护水生动植物物种，特别是具有科学、经济和文化价值的珍稀濒危物种、重要经济物种及其自然栖息繁衍生境而依法划出一定面积的土地和水域。我国目前共设立水生生物自然保护区80处，由农业部负责管理。

5.自然保护区、森林公园、湿地公园和沙漠公园。《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定：“自然保护区是指，对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。目前，全国共有自然保护区2669处（含国家级自然保护区363处）、森林公园2932处（含国家森林公园779处）、湿地公园727处（含国家湿地公园429处）、沙漠公园10处（含国家沙漠公园1处），上述保护形式主要由国家林业局进行管理。我国自然保护区、森林公园和湿地公园在数量上和面积上均具有一定规模，涵盖绝大部分各类生态系统、生物物种、自然景观和人文景观，与国家公园的形式最为符合。

林业部门从1956年就开始了自然保护区的建设，迄今已建立五种类型（森林类型、野生动物类型、野生植物类型、湿地类型、荒漠类型）自然保护区2163处，总面积12486.5万公顷，约占国土总面积的13%，数量和面积分别占全国自然保护区总数的81%和83.4%（其余的自然保护区由国家环境保护部、国家海洋局等部门进行管理），28处加入联合国教科文组织“人与生物圈保护区网络”，20处加入“世界自然文化遗产”，形成了布局较为合理、类型较为齐全的自然保护区体系。目前，全国各省区都已建立了自然保护区，有效保护了我国90%的陆地自然生态系统类型、85%的野生动植物种群、65%的高等植物群落，涵盖了25%的原始天然林、50.3%的自然湿地和30%的典型荒漠地区，完好地保存了生态系统、珍稀动植物、特殊自然遗迹和自然景观，发挥了防风固沙、保持水土、涵养水源、净化水质、调节气候等生态效益，对维护我国生态安全和生物多样性稳定以及促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。

2006年，国家林业局批准云南省人民政府开展国家公园试点工作，并正式在普达措进行国家公园试点。云南省政府在省林业厅专门设立了云南省国家公园管理办公室，负责组织全省国家公园试点工作，发布了《云南省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》、《云南省国家公园发展规划纲要》（2009—2020年）等。目前，云南省已建立了普达措、丽江老君山、梅里雪山、西双版纳等8个国家公园。经评估，8个国家公园森林生态服务功能价值为每年797.3亿元，其中正式开放的4个国家公园旅游收入达3亿元。在国家公园组织机构、法律法规、技术标准、管理模式、科学研究等方面取得了一定经验。经与青海省人民政府协商，2014年国家林业局将在青海省开展建立国家公园体制试点。另外，海南岛、喀纳斯、秦岭（太白山）等地也提出了建设国家公园的设想，四川、江西、吉林也在酝酿建设国家公园的相关事宜。

二、现阶段建立国家公园体制存在的问题

（一）相关法律法规滞后。目前，我国尚未出台专门针对国家公园的法律法规。现有的《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国风景名胜区条例》等法律法规对国家公园管理都具有一定约束力，但相关规定没有统一性，内容也不尽完善。对于国家公园内土地权属、集体林木和其他财产的管理和损失补偿、保护与社区发展的协调、保护有效性展示规范、资源合理利用利益分成和生态补偿、保护管理机构的地位和性质、保护管理机构与旅游经营单位的关系、国家公园管理机构与相关行政主管部门的从属关系都没有统一规定，缺乏可操作性。

（二）机构管理体制不顺。国家公园现行管理体制和机构运行方面仍存在着较多问题。一是体制不顺。国家公园在自然保护区、风景名胜区、地质公园等保护地基础上建立，涉及不同资源类型，其管理职能分散在各有关部门，在同一保护区域形成不同行政层级、隶属不同系统的多个管理机构，由于条块分割，各机构间产生矛盾时难以协调。二是权责不清。我国现行保护地所有权主体多为国家，各级政府代表国家行使保护地所有权，各级部门在职权范围内对保护地实行分级管理，看似产权清晰，但由于所有者代表多元化、多环节化，致使国有产权受到条块分割，国家作为保护地的权利主体的地位被弱化，甚至被地方利益和部门利益所侵害，严重损害了保护地的国有资源价值。三是政企不分。一些地方部门既代表国家行使保护地的资产管理权，又对其行使开发经营权，容易造成权力腐败和国有资产流失。以丽江老君山和迪庆普达措国家公园为例，政府在成立国家公园管理机构的同时，又成立了投资管理公司。虽然在机构设置上有所区分，但从其资金来源、人事管理等方面看，当地政府依旧具有双重身份，既是裁判员又是运动员，使政府的行政许可、执法监督丧失可信度，不利于市场机制的形成。

（三）保护投入仍然不足。地方政府对国家公园的投入只考虑到直接管理成本，如人员工资、公务费用等，而资源监测和研究、保护设施建设等主要依靠其他现有渠道的中央投入，远不能满足国家公园对珍贵国有资源的有效保护。另外，很多保护地管理机构为实行自收自支的事业单位，财务上自负盈亏，由于投入不足，容易出现为了追求经济利益而对资源过度开发利用的情况。

（四）资源利用矛盾突出。随着各地农民发展的愿望越来越迫切，资源保护与周边社区发展的矛盾依然存在。我国地广人多，而划建国家公园面积较大，不可避免将农村集体林和一些村庄划入国家公园，从而影响周边居民现有的生产生活环境。要实现人与自然和谐发展，是建立国家公园要考虑的重中之重。另外，由于国家公园生态环境良好，自然资源丰富，是地方政府开发关注的重点区域，必将成为保护与开发矛盾的焦点。

三、我国建立国家公园的目标和定位

我国是世界人口大国，平均人口密度达到每平方公里130人，属于世界人口密集区。几千年来的人口迁徙移居，连许多不适宜人类居住的环境都有人居住生存，人与自然争空间的现状十分严重。因此，在我国尚不具备建立大型国家公园的自然条件，建立像美国、加拿大类型的国家公园难度较大，而且国家公园与风景名胜区的旅游功能和自然保护区的生态保护职能也无法取代。目前，应先对国家公园做出准确定位，实现稳步推进。

（一）突出生态保护和公共服务功能。从世界各国国家公园现状来看，国家公园应该是建立在生态保护前提下的，涵盖游憩、科学研究与环境教育，以可持续发展和公共服务为目的。具有公益价值取向的国家公园，其收入来源应主要以财政拨款为主，辅以社会捐助、门票收入等，向国民提供游憩、教育、科研等公共服务，保障公民权利的实现，增加社会公共福利。

（二）国家公园不能完全取代自然保护区和风景名胜区。首先，国家公园不能完全取代自然保护区。从我国自然保护区体系建设管理的理论和具体实践来看，我国的自然保护区与世界自然保护联盟（IUCN）所归纳的国际上的六大类保护区中的“自然保护区”（以及其他部分国家的自然保护）定义是不同的。我国的自然保护区是根据我国国情，依据主要保护对象划分的类型。因此，我国自然保护区是一个广义概念，其中囊括了IUCN分类中的严格管理的自然保护区、国家公园、物种栖息地保护区等类型的管理方式。而国际上的自然保护区是按照管理方式划分的。其分类体系中，与国家公园并列的“自然保护区”是特指的、狭义的、具体的定义。我国的自然保护区与国际上的自然保护区虽然称谓相似，但实质上并不相同，不应当混淆。其次，国家公园也不能完全取代风景名胜区。我国的国家级风景名胜区与国家公园的内涵存在本质上不同：一是风景名胜区以景观作为核心资源，这些景观也包括建筑景观、人文景观等，并不是完全以自然资源和自然生态系统为主体的；二是风景名胜区的设定，强调游览条件“可供人们游览欣赏，休憩娱乐”，而国家公园的设定强调自然生态保护，最重要是发挥其生态功能；三是风景名胜区以利用为主，主体上是开发旅游的，只对少部分区域进行一定程度的保护。而国家公园主体是自然生态系统保护，只有在小部分特定区域的、在一定季节、有限制地开展生态教育和生态旅游活动。而且这些活动也主要是以体验自然、享受自然、生态教育为主要形式；四是风景名胜区管理措施往往通过建立人工服务设施（如宾馆、饭店、商铺、索道、缆车、道路、码头、疗养院等）吸引游客和服务游客。而国家公园本身则完全是公益性的、通常是不能开展任何经营活动的（国家公园一般也象征性地收取门票，但收取门票的目的是为了限制来访人数）。国家公园的社会服务功能通常是以其周边的社会服务设施实现。五是风景名胜区是一种规划性质的，其管理是由地方政府组建的管理委员会，具体的资源管理仍然是各有关单位分工负责的。而国家公园具有依法设立的、独立的管理机构，与当地政府是分离的。

（三）以现有体制为基础先行开展试点。现行各类保护地的管理体制、管理部门、资金来源都不尽相同，要建立完善的国家公园体制难度很大。为避免相关部门借成立国家公园而抢事权、建机构，应从我国当前实际出发，在现有体制基础上因地制宜、分类指导，由各部门分别管理所属保护地。待条件成熟，各部门实现体制调整和权属变化时，再就建立完善的国家公园体制进行研究。

四、建立健全国家公园体制的几点建议

（一）制定相关法律法规。启动相关立法工作，尽快出台《国家公园条例》，使之成为建立国家公园体制的基础。明确国家公园在管理体制、土地权属管理、认定标准、区划分类、规划制定实施、开发管理模式、资金筹措运行、管理人员与志愿者体系建立、公众监督与参与机制、综合行政执法等各方面内容。制定《国家公园总体规划技术规程》等技术规范，明确国家公园总体规划编制的基本方法、内容的技术性和原则性要求。

（二）整合资源形成合力。根据国家公园的资源禀赋、土地权属、社区分布和民族文化特点，可选择现有符合条件的一些自然保护区、各类公园，先上收为中央政府直属，然后再进行整合建立国家公园。所谓符合条件是指：一是区域较大、自然景观奇特、生物物种繁多、生态系统完整的自然保护区；二是具有典型自然景观、地质地貌和历史遗迹的风景名胜区；三是环境优美、物种丰富、规模较大的森林公园；四是地质遗存丰富、美学特征明显、科研价值高的国家地质公园；五是生态多样性完整、历史遗存悠久、环境保护完好、世界知名度较高的世界遗产。上述地区均可加以整合建设成为国家公园。

（三）建立健全管理体制。在现有体制基础上因地制宜、分类指导，由各部门分别管理所属保护地。准确界定部门之间的职能分工，避免多头管理、政出多门的情况。分离管理权和经营权，由管理部门负责国家公园资源的保护和管理，成立专门机构实行特许经营，对区内公共住宿、娱乐服务设施等经营性项目进行管理。待各部门实现体制调整和权属变化时，建立具备综合行政执法能力的国家公园管理机构，采取垂直管理方式，统一开展国家公园的规划、保护、建设、管理，对国有资源进行有效保护和可持续利用。

（四）构建稳定投入机制。构建多渠道的资金筹措机制，各级财政应当依法对国家公园管理安排稳定、长期投入，除纳入国家经济和社会发展规划投入之外，国家公园可合理利用有形资源和无形资源，使投入渠道多元化。一是建立特许经营许可证制度；二是保障门票收入用于管理、保护，减免征税；三是根据国家公园资源有偿使用的原则，对必需的饭店、宾馆、旅行社、交通运输等收益的经营单位，征收风景名胜资源保护管理费。

（作者单位：财政部农业司）

责任编辑：宗宇翔

作者：刘克勇 邓泽林