法律价值取向之土地承包论文

摘要:土地是解决三农问题的关键和基础。农村土地承包经营是中国农村的基本制度和党在农村的政策基石。农村土地承包经营权流转是顺应农村生产力发展要求,合理配置农业生产要素的新型农村土地经营形式。在稳定和完善土地承包关系的前提下,如何依法促进土地规范、有序流转,保护好农民合法的土地权益,是当前农业农村工作的重中之重。下面是小编整理的《法律价值取向之土地承包论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

法律价值取向之土地承包论文 篇1：

农民土地承包经营权与构建和谐社会

摘　要：尊重和保障农民土地承包经营权是构建社会主义和谐社会的首要目标和任务之一。利益，是尊重和保障农民土地承包经营权与构建社会主义和谐社会的核心和共同点。农民土地承包经营权的本质特征决定在构建和谐社会中的功能和作用；现实生活中各种侵害农民土地承包经营权的行为，破坏了社会安定、阻碍社会和谐；尊重和保障农民土地承包经营权与构建社会主义和谐社会內在是统一的。

关键词：和谐社会　农民土地承包经营权构建与保障

党的十七大提出：要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求：着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题。作为农民最关心、最直接、最现实的重要问題之一，就是土地承包经营权。农民土地承包经营权在法学中称权利，在经济学中称利益。权利或利益是构建和谐社会的关键和核心，反映农民土地承包经营权的本质。司马迁说过：天下熙熙，皆为利来。天下攘攘，皆为利往。马克思也指出：人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关。利益就成为尊重和保障农民土地承包经营权与构建和谐社会共同价值目标。尊重保障农民土地承包经营权，有利促进社会和谐稳定；构建和谐社会，有利于保障农民土地承包经营权。二者互相促进，相辅相承。

一、农民土地承包经营权在构建和谐社会中的功能和作用

农民土地承包经营权，是指农户依法对集体或国家所有的农用土地，享有承包占有权、生产自主权、经营收益权和承包流转权的总称。农民土地承包经营权本质特征，决定它的功能和作用。在构建社会主义和谐社会中农户土地承包经营权具有多种功能和作用，主要有以下几个方面：

1　合理配置资源功能。农户承包经营权的客体是土地。土地是人们赖以生存的物质基础，又是不可再生资源。随着经济社会建设的不断发展，人口不断增多，城市、交通等建设扩展，土地不断减少，人多地少矛盾将长期存在。土地资源的稀缺性导致了土地不能满足任何市场主体的所有需求，这就必然产生资源的所有与利用之间的矛盾。如何合理有效利用土地资源，实现土地的优化配置，就成为解决这一矛盾的关键。解决这一矛盾的措施或途径故然很多，依法赋予农民土地承包经营权，不失为化解这一矛盾的有效措施和便捷途径。因为土地承包经营权是在所有权不变的前提下，通过承包和流转的方法来满足不同农业用地主体对土地的需求。从承包来看，是“按户承包、人人有份”的原则配置土地资源，这就满足了所有农户种地要求，实现了劳动力与土地紧密结合，应该说资源分配是公平合理的。从流转看，当承包户家庭人口或劳力发生增减变化而产生新的人地矛盾时，通过流转实现新的合理配置。土地是创造农业价值的不可缺少的资源，但它不是唯一资源，土地优化配置，必然带动人、财、物等资源的流动，从而更大范围地实现社会自然资源的优化配置。

2　提高资源的利用效益功能。农户土地承包经营权对提高资源利用的效益也是最为理想的。因为在我国水土等自然资源实行公有制，不允许买卖，有利于充分发挥土地最大效益。土地承包经营权属于用益物权。承包人享有独立的生产经营自主权、流转权等；无论是第三人还是土地所有权人都有不妨碍不侵害，的义务；国家法律政策保障农户土地承包经营’权。这有利充分调动承包经营者的积极性和创造性，实现土地价值的最大化。仅从农民可支配收入来看，我国承包前1978年农民人均133.6元，承包后到2007年人均达到4140元，提高了30多倍。

土地承包经营权的可流转性，使承包人在不丧失土地承包经营权的前提下，通过流转获得流转收益，同时可以放心地进城务工经商，获得双重的收入；在流转双方都获得更大效益的同时，也促进了城镇社会发展和经济效益提高，实现资源效益最大化。

3　社会稳定与减震阀功能。农民土地承包经营权不仅对促进农村经济发展，提高资源效益有重大作用，也是农村社会稳定的减震阀。农民土地承包经营权之所以具有稳定社会的功能，首要的是它解决了农民的吃饭问题和穿衣问题，直接保障了生存权、提供了发展权。二是农民家里有块承包地，还意味着在本行政区域内享有选举和被选举的政治权利；土地经营的收益还可以保障教育、文化等权利。三是农民在城里务工经商，若出现“失业”等市场风险，回到家有块承包地，基本生活有保障。这对化解市场风险带来的社会震荡，具有“减震”、“救济”和社会“安全阀”功能。

4　促进民主法治的建设功能。农民土地承包经营权从承包到流转、从实体到程序的各个方面各个环节都溢射出社会主义民主、法治、公平、正义的气息。从设计承包经营权的宗旨看，是赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护当事人承包经营的各项权利；从承包基本原則看，竖持公开、公平、公正、男女平等、老幼有份的原则；从程序看，无论承包和流转都必须在民主协商基础上，公平合理签订承包流转合同。就承包程序看，须经过村民会议集体讨论承包方案、公开定界实施，最后签订承包合同。农民获得承包权占有土地后，享有生产经营、产品处置和流转等项民主自决权。总之，从土地承包过程到承包經营权的行使，都充分体现了农民当家作主的民主性质。实现土地承包经营权的基本方式是合同，合同是法律的“原形”，由合同到法律，反映法律演发规律。我国《农村土地承包法》的诞生就证明了这一规律。民主与法治，良性互动，是社会和谐稳定的首要条件和基本特征。

二、侵害农民土地承包经营权成为构建和谐社会的突出问题

广大农村干部群众，认真贯彻落实保护农民土地承包经营权的法律政策，农民土地承包经营权基本上是稳定而有保障的。但在一些地方确实存在不少矛盾和问题，突出的是侵权问题。笔者调查显示，侵害农民土地承包经营权很(较)普遍的占42.28％，很(较)严重占34.96％。突出表现以下几个方面：

1　侵犯农户土地承包经营延包权。一是延包30年政策法律不落实。有的虽然进行了延包但顺延面过大，如中部某省顺延面占49.7％，有的说什么“稳定就是不动，完善就是发证”，人地矛盾凸显。二是超5％规定多留机动地。笔者调查某省140395个村组机动地占总耕地的34.14％，东北某村总耕地1.5万亩，机动地6000亩，占总耕地的40％，严重损害了农户承包权。三是延包合同不规范，承包经营权证书不到户。笔者调查某省延包合同和承包经营权证书到户率为91.7％，有的县乡到户率不到70％。四是一些村组干部代订代签承包合同，证书申的四至面积与实际的四至面积不一致，为侵权留下空间，为纠纷处理增加了困难。

2　承包期內随意收回、调整承包地。一是违法收回承包地。有的打着“招商引资”“规模

经营”“试验园区”等收回承包地，有的以拒交粮款费用、外出务工、迁入不设区的小城镇等理由收回承包权。二是违法调整农户承包地。有的用行政命令或假借“民意”调整收回承包权；有的“五年一大调、三年一小调，”还有的村收回承包地打乱重新发包；等等。

3　侵犯生产经营自主权。一是非法干预农户正常生产经营活动，行政命令强迫种植；二是强行“摊卖”农民不需要的农业生产资料；三是销售假冒伪劣农业生产资料，坑农害农，造?成减产绝收；四是限制农产品的销售。

4　随意变更解除合同，侵害妇女承包经营权。一是因村组撤并或分立。或村组干部变更，或单方认为承包费低等变更解除合同；二是因变更婚嫁解除承包合同。据全国妇联统计，妇女因结婚、离婚失去承包权的分别占30.1％、0.9％，还有22.6％妇女从未享有承包权。还有的男到女家落户，包括子女在內全家没有承包地。

5　侵害土地承包经营流转权。一是越俎代庖，代订代签流转合同，强迫農户流转土地承包经营权，或强制收回土地流转给第三人；二是限制阻碍农户依法流转农户土地承包经营权，或政府违背农户意愿搞“拉郎配”式流转；三是不培育流转市场，不建立流转制度，流转盲目无序，流转权无法实现；四是乡村“返租倒包”损害农民承包经营权；五是低偿、无偿，甚至收益逆转，损害流转收益权。

6　侵害农民收益权。一是教育乱收费、殡葬乱罚款等等；有的滥用村民“一事一议”、乡镇人大“决议”乱收费。二是压低、拖欠、截留、侵占土地流转补偿款。三是废水、废汽、废渣污染农田，造成农作物减产、绝收，等侵害收益权。

7　侵害农户承包土地征收征用参与权和补偿权。一是违反“公共利益?的目的，违反法定程序，征收征用农户承包地。二是暗箱操作，剥夺农民参与权、知情权。三是土地审批部门滥用审批权，化整为零，使非法用地合法化。如江苏省国土资源局违法审批，常州市化整为零14个批次土地5982亩，使铁本公司违法占地合法化。四是以“以租代征”，规避法律，侵害承包权；五是非法买卖农户承包土地建豪宅；六是补偿费偏低，等等。

综上所述，侵害农民土地承包经营权主体多元化，侵权内容全面化，侵权手段多样化，可谓五花八门，此起彼伏。给农民造成感情的伤害。损坏了党和政府的形象，农村社会不稳定因素增加，己成为影响农村和谐稳定的突出矛盾之一。

三、构建和谐社会尊重保障农民土地承包经营权

正确处理各种侵权矛盾和纠纷，健全化解矛盾的制度和机制，是尊重保障农民土地承包权，构建和谐社会的内在要求。从一定意义讲，构建和谐社会的过程，也是农民承包经营权得到尊重保障的过程。

1　发展社会主义民主是尊重保障农民土一地承包经营权的首要机制。社会主义民主本质上是人民当家作主。民主是构建和谐社会的手段和目的，也是农民土地承包经营权的自我保护机制。从目的上看，民主是党领导人民长期以来追求的目标。民主在政治学法学上是一种权利和自由，在经济学上就表现为经济利益。农民土地承包权就是农民经济上的一种权利、自由和利益。构建社会主义和谐社会的出发点和落脚点是使人民的利益得到尊重和保障，尊重保障农民土地承包经营权说到底就是维护保障农民的物质利益。从手段看，民主是农民群众在党领导下的利益自我保障机制。农民土地承包经营权是在民主协商、自愿订立合同的基础上产生的，在生产经营管理各个环节都体现承包户意志自决、自治、自主的民主特性。真正、全面实现农户经营自主自愿，承包权利不仅不会受到侵害，而且会受到更好的保护。实践证明，凡是侵害农民土地承包经营权的行为，都是违背农户意愿，不尊重农户经济民主权利与自由的行为。要从根本土尊重保障农民土地承包经营权利，促进社会和谐，那就应发展社会主义民主政治，保障农户在承包经营各个环节都尊有知情权、参与权、决策权、表述权、监督权。因为保障农民土地承包经营权谁也不如农民自我保护的真实与彻底。

2　法治是尊重保障农民土地承包经营权的根本制度和机制。为了保障人民民主，必须加强法制。这是构建社会主义和谐社会的首要条件和基本原则，也是保障农民土地承包经营权的根本手段和路径。法治本身包含有许多法律性机制，如权利与义务机制，主体、行为与责任机制，立法、执法、司法法律运行机制等。法治以特有的方式分配、协调各方面利益关系，不仅最大限度地降低减少矛盾缓解冲突，而且有效地解决处理矛盾纠纷；不仅把损失减少到最低，而且最大限度保护权益。尊重保障农民土地承包经营权和维系社会和谐，法治是根本有效的手段。在构建和谐社会中尊重保障农民承包经营权利，必须全面落实依法治国基本方略，创新法律制度和机制。健全相应法律体系。如制定《农民土地承包经营权保障法》，建立农户延包制度，完善合同制度。承包期内收回、变更、征收、征用和流转制度，收益分配制度，侵权责任制度，纠纷处理制度等等。提高立法质量，加强执法，公正司法，加大保护农民承包权的法律宣传。

3　公平正义是保障农民土地承包经营权的內在要求。公平正义是人类社会追求的价值目标和价值取向，是整合社会资源、统一社会各阶层人士意志、提高凝聚力和向心力、实现社会和谐的智慧源泉，是尊重保障农民土地承包经营权的灵魂和宗旨。事实说明，凡是损害农民承包经营权的行为，都是偏离公平正义价值目标和价值取向的行为；反之。维护社会公平正义。侵权行为就会大大减少或消灭，社会就会更加和谐，农民权益更有保障。中共中央关于构建和谐社会的《决定》明确指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”尊重保障农户权益与维系社会和谐，法治更带有根本性、全局性和长期性。因为公平正义是法律的价值目标和价值取向，失去公平正义的法律就变成一堆废紙。

4　诚信友爱是农民土地承包经营权的道德基础。诚信友爱是构建社会主义和谐社会的道德基石，也是尊重和保障农民土地承包经营权的思想道德基础和文化条件。在构建和谐社会中尊重和保障农民工承包经营权，坚持诚信友爱原则，体现在各个方面。如切实落实工业反哺农业。城市援助乡村和多予少取的方针；征收征用土地过程中考虑开发商的利益，更要考虑农户利益，商人与农户相互考虑对方利益；农资、农产品市场应遵守等价有偿，诚实守信原则，不搞假冒欺诈。社会诚信；尊保农权，群众是基础，企业是关键，政府是根本。

5　安定有序和充满活力是尊重保障农民土地承包经营权的重要条件。安定有序，充满活力是构建社会主义和谐社会的基本标志，也是尊重保障农民土地承包经营权的重要条件。社会充满活力，只有在安定有序的环境中才能生成。社会活力来源于改革、发展，改革发展必然突破传统体制、制度和思想观念的束缚，新事物才能产生。矛盾不断解决，社会不断发展，才会安定有序、充满活力。农民土地承包经营权就是农民创造的新事物，必然遇到传统体制和观念等方面的羁绊；同时，人们也有个适应过程。发生各种侵权矛盾是必然的，关键是要正确处理这些矛盾。健全机制和制度。如农民土地承包经营权保障制度，侵权纠纷认定和处理制度，侵权责任制度等等。唯此，农民的“伟大创造”才能得到尊重和保障，农民才有积极性、创造性，社会才有活力。总之。矛盾得到妥善解决，社会才会安定有序；尊重和保障创造积极性，社会才会充满活力。

6　人与自然和谐相处是尊重保障农民土地承包经营权的客观，要件。人与自然和谐是构建和谐社会、保障农民土地承包经营权的物质基础。构建和谐社会与尊重保障农民土地承包经营权，不仅需要人与人、人与社会的和谐，更需要人与自然的和谐。农民土地承包经营权是党领导的结果，更是大自然的恩赐。自然界向农民提供土地、阳光、水流、森林、草原、空气等等，没有大自然的这些恩赐，就没有农民土地承包经营权和收益权。如果自然环境恶化，水土大量流失，大气污染严重，不仅会造成农业减产，而且会造成绝收，尊重保障农民土地承包经营权无从谈起，社会和谐也就荡然无存。所以防治环境污染，维护生态平衡，节约水土资源，是尊重保障农民承包权和实现与大自然和谐的共同要求。

(责编　贾伟)

作者：郭立建

法律价值取向之土地承包论文 篇2：

浅析土地承包经营权对农村土地流转影响

摘要:土地是解决三农问题的关键和基础。农村土地承包经营是中国农村的基本制度和党在农村的政策基石。农村土地承包经营权流转是顺应农村生产力发展要求,合理配置农业生产要素的新型农村土地经营形式。在稳定和完善土地承包关系的前提下,如何依法促进土地规范、有序流转,保护好农民合法的土地权益,是当前农业农村工作的重中之重。试图通过对土地承包经营权对农村土地流转影响的分析,提出完善土地承包经营权的建议,为农村土地流转的提供理论和实务参考。

关键词:农村;土地承包经营权;土地流转;影响;建议

三农问题是中国当前面临的世纪性难题。理论与实践表明,农民赖以生存的土地制度,是解决三农问题的根本。而当前农村土地制度变革,最为重要的是土地流转制度的改革和创新。但是,中国农村土地流转的制度体系还处在创设阶段,对农村土地流转的研究也刚从农村土地制度改革研究中脱胎,还没有形成独立的理论体系,在制度和理论上存在许多空白。因此,研究农村土地流转是解决三农问题、提高农业效益的必然要求,也是配合国家和地方制定相关法规、政策的客观需要。

土地承包经营权是在农村集体土地所有权不变的前提下,基于所有者成员基础上对各项土地权利和义务的再分配,除了部分所有权内容外,它涵盖了土地产权中的其他绝大多数权利,是中国农村的基本制度和党在农村的政策基石。当前,中国尚未颁布专门规范农村土地承包经营权流转的统一法律文件,那么在稳定和完善土地承包关系的前提下,如何依法促进土地规范、有序流转,保护好农民合法的土地权益,是当前农业农村工作的重中之重。笔者试图通过对土地承包经营权对农村土地流转影响的分析,提出完善土地承包经营权的建议,为农村土地流转的提供理论和实务参考。

一、承包土地所有权主体虚置,使土地流转过程中极易产生纠纷,导致土地流转双方对土地流转产生畏惧心理

(一)目前农村土地制度存在着明显的产权残缺

农村的土地归农民集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农地承包法》等法律中都有规定。在《宪法》中,被笼统界定为集体所有,在《民法通则》中界定乡(镇)、村两级,而在《农业法》和《土地管理法》中则为三级所有:乡(镇)、村或村民小组,在《农村土地承包法》中为两级所有:村和村民小组。农民集体所有的土地在法律上有多种主体,而且存在着法条之间的相互矛盾。且“集体”在词义上是一个泛指的概念,也不是民法上的主体的概念,更没有一部法律对“农民集体”这一概念进行界定。由此, 农村的土地归农民集体所有,无法具体落实到个人,在实践中自然会出现集体的代言者。目前,在農村土地的使用管理上,这个代言者往往为县(镇)、村、村民小组三级组织交叉担任,实际上并未建立起一个独立的农民集体组织,由此导致了农村土地所有权主体的虚置。

陈小君教授组织的课题组在有关农村土地状况问卷调查中,设计了“您认为您的承包地(田)的所有权是谁的”问题,调查结果统计显示:认为是国家的占41.91%,是乡(镇)集体的占3.56%,是村集体的占29.57%,是村小组的占6.23%,是个人的占17.62%。这一结果表明,由于立法上的缺陷,中国农民对集体土地所有权的主体是模糊不清的,也就是说农村土地所有权主体是虚置的。

(二)主体的虚置,必然给土地承包经营权的流转造成了重重困难

因为从物权的角度而言,产权明确是产权交易的前提,没有明确的权利主体,相关的物质利益就会成为搭便车的目标。乡(镇)、村、村民小组三级所有的分化现象,极易在土地流转过程中产生纠纷,转让方与受让方都无法预测到土地流转可带来的收益,因而对土地转让产生畏惧心理,导致“占有”土地一方为避免不必要的纠纷不愿出让土地,有意“受让”土地一方为避免投资风险不愿受让土地。

(三)农村土地所有权应明确规定为农村村民委员会所享有

为了解决主体虚置的问题,笔者认为,目前,在农村集体经济组织已经呈现多元化发展的条件下,土地所有权就不应再笼统地界定为集体所有,而应明确规定土地所有权主体。在农村的乡(镇)、村、村民小组三级体制中,乡级组织因范围太大,行政事务过多,监督管理费用太高,已经基本被排斥在农地所有权范围之外,而村民小组似乎应成为土地所有权主体,但“村民小组”无论是名义上还是实际上都无法替代原生产队的地位和职能。因为现在的村民小组既不是一个经济组织,也不是一级行政单位,它是乡村新体制中职权最模糊、管理最涣散的组织(既无公职又无办公场所),更不具备法人资格,不能成为法人,所以由村民小组充当农地所有权的主体,显然无法实现对土地资源的有效配置。我认为,新时期的农村村民委员会是由全体村民选举产生的,是农村最基层的一级组织,它能够代表农民意愿并独立行使权利,因而在农民当中具有代表性和权威性,而且具有比较健全的行政组织机构和领导体制,有能力行使农地所有者的职责。所以,农村土地所有权应明确规定为农村村民委员会所享有。

二、土地承包经营权不稳定性,增加了土地流转的成本,影响土地流转的收益,导致对土地流转的需求激励不足

(一)农村土地产权的核心问题是农户土地承包经营权不稳定

承包经营权的不稳定,表现为土地可能随着人口的增减和时间的变化而调整,也表现为农户的承包经营权可能被收回或受到侵犯。随着《农村土地承包法》的出台,承包经营权的不稳定主要是以后者体现。国家目前正在积极地制定农村土地征收补偿新标准。这些努力是想给予失去土地的农民一个相对公平的补偿,化解因征地过程中产生的社会矛盾。但这只是因征地产生矛盾的一个方面,矛盾的另一个方面是征地对农村土地承包关系长期稳定政策带来的冲击。在立法上,《农村土地承包法》对土地承包经营权虽作出了物权法律规范设计,但也同时作出债权法律规范设计,且在中国的立法和司法实践中,土地承包经营权是作为债权法概念实际操作的。正是由于承包经营权的债权性导致它不能如物权一样具有强大的排他性,在权利效力上,农户对抗他人侵权行为尤其是对抗乡、村集体干部随意调整、处置土地、更改土地承包合同行为的效力因权利的债权性质而降低。正是因为土地承包经营权的债权法律属性,决定了它的不稳定性。

(二)土地承包经营权不稳定性严重影响农村土地流转

这种土地承包经营权不稳定性对农村土地流转的影响至少表现在两方面:一方面,不稳定承包经营权阻碍农户在土地上的长期投资,降低土地直接收益和土地资产价值,从而降低土地流转带来的收益。另一方面,在不稳定的长期预期的情况下,农户对土地流转是不积极的,对土地流转形成负激励。因为以家庭承包方式取得的土地承包经营权与家庭成员是否具有集体经济组织成员资格密不可分,即承包经营权获得依据的是成员权,获得承包权的成本对个人而言并不高,但当农民预期因退包或转租使得承包权可能被收回而重新获得承包经营权的成本又太高,农民就会以兼业、粗放经营甚至弃耕方式保护承包经营权以保护自己的利益,而不是将承包经营权流转,导致“有地者不种,欲种者无地”的格局。

(三)稳定土地承包经营权是土地承包经营权流转的前提

土地承包经营权的稳定是土地承包经营权流转的前提,也是土地得以有效利用的法律上的保障,只有土地承包经营权稳定了,那么该权利的流通才会更加的自由更加的安全,土地才会得到高效率的利用。为了解决土地承包经营权不稳定性问题,笔者认为,必须做到以下两个方面:

1.严格依法保障农村土地家庭承包经营权长期化,尽可能地延长土地承包期并给予继承权

从1984年开始,保持农村土地承包期限长期不变就是党和政府在各种文件中追求的目标。在1993年明确指出:“在原定耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。”中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也强调,稳定农村土地承包关系“这是党的农村政策的基石,决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年不变的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农村长期而有保障的土地使用权。”在1998年《土地管理法》修订时该政策更是以法律形式明确规定“土地承包经营期限为三十年”,从而使该政策具有了更高的权威,并强化了其执行的力度。2003年3月开始施行的《农村土地承包法》仍然以“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为其立法宗旨之一,并在第20条针对不同类型的农地对承包期分别进行了规定,即“耕地的承包期为30年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”可见,保持农地承包期限长期稳定已经为中国政策和法律具体而明确的规定,因此我们必须严格依法办事,充分保障农村土地家庭承包经营权长期化。

2.进一步完善承包土地使用权的内容,使之物权法定

由于土地承包经营权是一种物权,则其必须坚持物权法定原则。因此,土地承包经营权的内容不得再由当事人自由约定,而是由法律作出刚性的规定,这无疑会使当事人的权利义务之确定更为公平公正,从而使作为弱方当事人的承包经营权人的利益得到保护。具体而言土地承包经营权人的权利和义务应该包括:(1)农户的生产经营决策权。(2)农户的开发权。(3)农户的收益权。(4)农户的转让权。农户在其承包期内可以依法转让、租赁土地使用权,并获得相应的收益,不得人为阻挠和限制。(5)抵押和继承权。有关土地承包经营权人的义务亦须界定为:1)支付承包金的义务。2)按规定方法和用途使用农用土地的义务。3)保护土地和维持地力的义务。4)承担有关税费的义务。5)其他法定义务。

三、土地承包经营制度的现实状况与承包经营权流转的立法设计之间的差距,制约了土地流转的规模,导致土地流转规模区域差异较大

土地承包经营制度即家庭联产承包责任制,是以土地承包经营权为基础的合约经营制度,是农村土地产权制度的重要组成部分,是农村土地流转的制度基础,农村土地流转原本就是针对近年来承包经营的效益日益下降的现实进行的制度创新,严格地说,农村土地流转实质上是农村土地承包经营制度的一个分支。现行的土地承包经营制度,除延长承包期和增加承包经营权流转外,基本上是沿用着制定于20世纪80年代的土地承包制。它与近年来才创制的农村土地流转制度,由于面临的社会经济环境和要实现的政策目标大不相同,因而两者间不可避免地存在着差距,这种差距对农村土地流转起着严重的约束作用。

(一)在政策目标上存在差距

土地承包经营制的制度安排和设计主要政策目标是:承担农民社会保障责任,调动农民从事农业生产的积极性以及进一步完成农业剩余对工业化和城镇化的支持, 因而是按人口平均分地。而农村土地流转的主要政策目标是:实现土地承包经营权的市场化,以达到农村土地资源的优化配置,强调的是规模经营。这二者本身就是矛盾和冲突的。现行立法无视二者的根本差别,在同一社会关系的调整中,时而以保障性为基础制定规则,时而依据物权属性设计权利的运行模式,使现行各种政策、法律规定频频产生明的或暗的、直接或间接的混乱与冲突。且按人口均分土地容易形成“插花地”、“箱子田”的格局,难以形成规模经营。要实现土地的集中连片,有赖于承包土地的农户一致同意。由于种种原因,往往会出现绝大多数农户同意,极少数“钉子户”不同意的情况。维护少数农户的合法权益不受侵犯与推进效益农业的发展之间必然会发生冲突。如何解决这对矛盾,至今还没有很好的办法。目前还只局限于依赖乡(镇)、村干部反复细致的思想工作,争取农户同意。这样制约了土地的流转。

(二)在制度功能和价值取向上存在差距

由于工业化和城镇化水平不高,农村人口向城市轉移缓慢,农村土地担负着巨大的人口承载压力,也成为农民唯一的社会保障,因此适合中国国情的土地经营制度必须具备承载巨大的农村人口压力、提供农民社会保障和保证国家粮食安全的功能,因而以公平为价值取向、在集体内部平均分配土地的土地承包经营制度成为必然的选择。而农村土地流转是以效率为价值取向的,其功能在于释放农村劳动力、集中农村土地进行规模经营。显然,两者的功能在方向上是相反的,前者是要把农民与土地结合在一起,而后者是要把农民与土地分离;前者是要把土地平均分给所有农户经营,后者却是要把土地集中给少数使用者经营;前者是以公平为价值取向的,突出对农民生存权的保障,后者是以效率为价值取向的,突出对农村土地与劳动力利用的高效率以及对农民发展权的尊重。正是这种制度功能和价值取向上的差距,加之土地承载着农民太多的希望、农民小农意识比较严重、投资兴业怕担风险、务工经商怕丢地权,导致农民满足于守土经营的现状,宁可粗放经营,也不愿将土地流转出去。这样也严重地制约了农村土地的流转。

以效率优先的土地流转确实可能导致农民发生贫富分化:一部分农民占有土地的数量较多,一部分农民占有土地的数量较少甚至失去土地。因此,笔者认为强调效率的同时,要兼顾公平,对于前一种情况,可以通过规定农民可拥有土地数量的上限,防止土地的垄断经营;对于后一种情况,还须借助于最低生活保障制度,保障无地农民的生活来源,解决看病、上学、养老等问题。其实,两者的功能和价值矛盾可以统一到工业化、城镇化对农村人口的吸纳能力问题上来。当这种吸纳能力较弱时,土地的社会保障功能增强,土地的商品性削弱,农民直接利用土地的需求上升,土地流转需求下降;当这种吸纳能力较强时,土地的社会保障功能削弱,土地的商品性增强,农民直接利用土地的需求下降,土地流转需求上升。这必然是农村土地流转在土地承包经营制社会保障功能制约下的普遍发展规律。也正因为如此,土地流转规模应该表现出区域差异与区域经济发展程度成正比的特点。因而在开展农村土地流转的同时,要着力解决以下几个问题:一是要整合现有农民培训资源,强化农民培训管理,使农民真正掌握外出务工技能;二是要建立统筹城乡的就业制度和劳动力市场,健全劳务协作机制和信息平台,建立长期稳定的劳务输出基地,加大农村劳动力的输出力度;三是要鼓励农业企业、农民专业合作组织、种养大户就近吸收农民务工;四是要大力开展招商引资,注重引进劳动密集型工业企业,通过推进山区工业化增加农民就业岗位,使农民挣钱“离土不离乡”;五是要大力发展新型服务业,使农民进入城镇从事二、三产业,将他们从土地中脱离出来。总之只有农民从土地以外找到了“饭碗”,并且有稳定的经济来源,才能减轻农民对土地的依赖程度,使其有“能力”把土地流转出来,从而有效地推动土地流转事业的健康持续发展。同时也一定要清醒地认识到农村土地流转,千万不能搞“一刀切”、“一个模式”,要按经济规律办事,不能盲目冒进。

参考文献:

[1]温铁军.中国农村基本经济制度研究——三农问题的世纪反思[M].北京:中国经济出版社,2000:283-284.

[2]土地制度研究课题组.土地制度研究[M].武汉:武汉出版社,1993:96.

[3]陈小君,等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社,2004:23-33.

[4]陈晓君,麻昌华,徐涤宇.农地承包法错位将降低该法效力[J].改革内参,2003,(16).

[5]丁关良.农村土地承包经营权性质的探讨[J].中国农村经济,1999,(7).

[责任编辑 吴高君]

作者：王欣堂

法律价值取向之土地承包论文 篇3：

我国农村土地承包经营权登记制度的完善

摘要：土地登记的目的是彰显和保护权利人的土地权益、维护土地财产安全、提高土地市场效率。近年来农村经济改革过程中土地权属纠纷、征地补偿纠纷频发，凸显农村土地确权、登记、发证工作的重要性。建立科学合理的农村土地承包经营权登记制度，事关农村土地承包关系的长期稳定、农村经济改革的深化和农村社会稳定发展的大局。我国《土地管理法》的修改，应当考虑农村土地承包经营权在土地地籍登记中的缺位问题，应当坚持“登记生效主义、权利主体和权利客体清晰、登记机关统一”的原则，将地籍管理制度作为土地资源和资产管理的核心，通过对土地承包经营权的确认、登记和保护来促进农民土地承包权的资本化、股份化。

关键词：土地承包经营权；登记制度；法律完善

农村土地承包经营权，是指农村集体经济组织、农户或个人（承包人）对集体（发包人）所有的土地（山岭、草原、荒地、滩涂、水面等）和国有农用土地，依法进行长期耕作、养殖，并因此享有对所承包土地的使用、收益和依法流转的权利。土地是我国农民最重要的、在目前条件下具有社会保障功能的财产之一。近年来，农村经济改革中因土地权属纠纷、征地补偿纠纷而引发的矛盾非常突出。建立科学合理的农村土地承包经营权登记制度，事关农村土地承包关系的长期稳定、农村经济改革的深化和农村社会稳定发展的大局。当前，全国正在开展农村土地登记发证工作，立法机关正在酝酿《土地管理法》修订，在这一背景下，探讨农村土地承包经营权登记制度的完善具有理论和现实意义。

一、我国农村土地承包经营权登记制度的内容

农村土地承包经营权与“家庭联产承包经营”制度紧密相联，是具有中国特色的农村土地制度改革的产物。该权利被载入法律条文是1986年《民法通则》第80条：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”但是，《民法通则》并未对土地承包经营权作为不动产物权的登记制度作出规定。1986年《土地管理法》第12条几乎重复了以上表述，虽确定了集体土地所有权和国有土地使用权登记制度，但未涉及农村土地承包经营权登记制度。1998年修订的《土地管理法》第14条增加了农村集体建设用地使用权登记的内容，仍未对农村土地承包经营权的登记作出任何规定。这些为后来国家土地管理局制定《土地登记规则》，建立以用途管制制度为基础、全覆盖的城乡土地所有权和使用权地籍登记制度留下了一个巨大“天窗”，成为国家加强农地使用权物权保护的软肋。2002年《农村土地承包经营法》出台，该法第一次在法律条文中对农村土地承包经营权的概念和内容作了详细规定，对稳定和完善家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期、有保障的土地使用权，增强农民对土地投资的信心，促进农村经济发展和农村社会稳定有重要意义。①该法第23条规定“县级以上地方人民政府应

当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”，从而建立了农村土地承包经营权登记制度。该法第38条、49条具体规定“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人”，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。但是，该法在制度设计上仍然存在弊端，由此引发了农村土地承包经营权是债权还是物权的争论。

《农村土地承包经营法》的上述规定可概括为：以家庭承包方式取得的土地承包经营权的设立采取当事人意思主义，以其他方式取得的土地承包经营权的设立采取登记对抗主义。立法对土地承包经营权的登记设权表现出不坚定性，司法机关的折衷摇摆就不可避免。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第20条规定：发包方就同一土地签订两个以上承包合同，按下列情形分别处理：已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；均未依法登记的，承包合同生效在先的承包方取得土地承包经营权；依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有、使用承包地的人取得土地承包经营权。可见在司法实践中，依法登记并非取得土地承包经营权的要件，土地承包经营权证书只是证明凭证而不是设权凭证。该司法解释第21条规定：承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予支持。依此，登记与否，其法律后果只是不能对抗发包方关于流转无效的主张。2007年《物权法》将农村土地承包经营权作为一项用益物权确定下来，但并未对该权利的登记制度作出创造性规定。

二、我国农村土地承包经营权登记制度存在的问题

上述法律所架构的农村土地承包经营权登记制度存在诸多弊端，具体表现在四个方面：

1.制度设计方面的缺失。我国《农村土地承包经营法》第23条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发农村土地承包经营权证，并登记造册，确认农村土地承包经营权”，但根据《土地管理法》第五条、11条的规定，国务院土地行政主管部门统一负责对“依法用于非农建设的集体土地”确认集体土地建设用地使用权，国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地登记规则》中也没有农地使用权的内容。这些制度设计方面的缺失为我国不动产物权登记的多头管理埋下了隐患，对农用地分类统计、土地调查、规划管控、农用地转用管控和审批审查等都极为不利，使得建立完整、系统、准确的地籍制度成为一句空话。②

2.制度设计方面的混乱。第一，登记模式方面的混乱。我国《物权法》把农村土地承包经营权定位为用益物权，该法第九条规定物权行为是一种要式法律行为，该法第127条又规定土地承包经营权的设立始于土地承包经营合同生效，从而将这一典型的物权行为排除在了要式法律行为之外。《农村土地承包经营法》第22条规定以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权的取得采取债权意思主义，该法第38条却规定以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权的互换与转让采取登记对抗主义，该法第49条又规定以其他方式取得的农村土地承包经营权的设立及变动均采取登记生效主义。不动产物权的互换、转让登记属于变更登记行为，而家庭土地承包经营权如果没有强制性的初始登记，其在发生流转时何以进行变更登记和备案？上述规定互相矛盾，对土地承包经营权实行了不同的物权保护方式，并分别适用了不同的设权模式、登记模式和效力模式，且其设权模式和效力模式与《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定的不动产物权的设立采登记生效主义存在冲突。③第二，有关权利主体的规定模糊、混乱。农村土地承包经营权登记的操作困难不但源于土地登记的多头管理和登记模式的不统一，还在于《农村土地承包经营法》对农村土地承包经营权主体的规定模糊、混乱。该法在土地承包经营权的主体表述上，使用了“当事人”、“家庭”、“成员”、“农户”等用语。农村土地承包经营权以家庭为单位、以农户为主体，则在农村土地承包经营权登记中，必然存在主体模糊不确定等操作上的困难，以至于农业部2003年依该法颁布的《土地承包经营权证管理办法》第五条规定的土地承包经营权证载明内容中，竟回避了权利主体。土地登记的前提是权利主体确定、权属合法，若以农户为权利主体，则基于农户内涵的不确定性而必然导致权利和义务模糊；权属合法的依据是《农村土地承包经营法》和土地承包合同，农户成员的变化必然导致农户作为权利主体处于不确定状态，这不但为农村土地承包经营权登记增加了不必要的负担，而且为家庭成员之间的财产界分留下了隐患，与保障“长期稳定的农村土地承包经营权”的价值取向相背离。④

3.制度的法律效力不彰。第一，《农村土地承包经营法》规定农村土地承包经营权的初始取得由土地承包合同确认，其登记与否并不影响权利设立；家庭农地承包经营权自承包合同生效时取得，其登记与否不影响互换合同和转让合同的成立与生效，也不影响土地承包经营权在双方当事人之间的转移，不登记只是不能对抗善意第三人。⑤可见，法律并不要求农村土地承包经营权的取得或变动须经公示，则其法律效力必然不高，权利安全性必然受到影响。⑥第二，农村土地承包经营权的登记发证机关是县级以上人民政府农业行政主管部门而非土地行政主管部门，则农村土地承包经营权登记必然与土地所有权和其他土地权利的登记相分离，导致其科学性、权威性受到影响。土地登记的多头管理必然导致行政效率不高，行政成本和交易成本不合理。第三，在现有土地承包经营权登记模式下，对于权利主体、土地的类别、面积、实质边界、等级等，难以像国土资源管理部门那样建立一个比较完整的、以先进测绘技术和全面系统的土地分类调查及基于年度土地利用变更调查成果的现实性强的土地信息数据库，缺乏土地确权、农用土地分等定级、区片综合评估价格标准和登记程序，土地承包经营权的主客体内容因而难以准确、完整。⑦这在某种程度上成为当前农村土地承包经营权纠纷和征地纠纷多发难解的一个重要原因，也是农村土地承包经营权效力不稳定、内容不确定的一个重要原因。

4.制度落后于农村经济体制改革实践。随着农村经济体制改革的不断深入，特别是国家相继取消农林特产税、农业税后，原有联产承包合同内粮食、棉花、油类等主要农产品定量定产和相应的国家收购体制已被农民自主生产经营制度所取代，与之相适应的农村土地承包经营方式也发生了很大变化，许多地方从按人头平均承包向自愿承包（承租土地）转变，出现了“公司+农户”、公司或种田大户集中转承包或连片出租（发包）土地的模式。在这一演变过程中，土地承包经营权登记制度凸显其不适应性。在城镇化、工业化背景下，如何确保广大农民特别是从事二、三产业的新生代农民拥有的农村土地承包经营权不受侵犯，如何实现失地不失权、失地不失利、失地不失业、失地不失保，通过对土地承包经营权的确认、登记和保护来促进农民土地承包权的资本化、股份化，这些已是刻不容缓的课题。

三、完善我国农村土地承包经营权登记制度的建议

农村土地承包经营权登记制度的核心在于确认权利、科学赋权、落实效力、降低交易成本，其基本目标是提高土地利用效率、保障土地安全。针对我国农村土地承包经营权登记制度的现状和存在的问题，基于《物权法》规定的土地承包经营权为物权的属性，笔者认为我国农村土地承包经营权登记应当坚持“登记生效主义、权利主体与客体清晰、登记机关统一”的原则，完善以下五个方面的制度措施。

1.农村土地承包经营权的设立和变动采取登记生效主义模式。不管是以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权，还是以其他方式取得的农村土地承包经营权，其权利取得和变动均应采取登记生效主义模式，即非经确权登记，农村土地承包经营权的取得和变动不生效。⑧登记具有公信力，在一定程度上可以避免农村土地发包、承包、转承包过程中以及土地承包经营合同履行过程中权利取得的不确定性、权利流转的无序性、权利终止的随意性等现象发生，切实加大依法保护农村土地承包经营权人合法权益的力度，落实好党和国家的惠农护农政策。

2.农村土地承包经营权登记中将权利主体和份额落实到个人。应当明确真正的土地承包经营权主体是集体经济组织的成员，而不是农户。因为从事实上来看，农户承包土地是通过行使家庭成员个人的集体组织内部成员权，最终形成家庭承包土地的权利。虽然承包经营权是通过户主代表家庭中具有该农村集体经济组织身份的成员与集体组织签订土地承包合同而成立的，但该权利最终还是赋予了个人而非农民家庭，司法实践中也是以集体经济组织的成员个人为农村土地承包经营权的主体。从理论上讲，明确农村土地承包经营权的主体为个人，有利于实现农村土地承包经营权的资本化和股份化。只有将权利主体落实到个人，农村土地承包经营权登记中才能明晰权利主体、明确权利义务，才符合土地登记对权属合法的要求。土地承包经营权是农民的一项基本财产权，将其权利主体落实到个人，与《民法通则》的相关规定是一致的。在具体操作中，可以由户主代表农户签订土地承包合同并提出土地承包经营权登记申请，在登记册和证书中列明该承包经营权由该农户在本社区集体中有农民身份的家庭成员按份共有。以此逐步打破中国农村家庭长期以来由户主“一言堂”、其他家庭成员处于从属地位的局面，为培育新型农民创造必要的条件。

3.建立农村土地承包经营权初始登记、转移变更登记及相关权利一体登记的制度，完善相关救济措施。在登记制度中，应明确发包方与承包方在签订土地承包合同后应当在规定时间内履行登记；明确县级人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证书的义务、程序和各级行政机关提供便捷高效服务的要求，特别是减轻农民办理登记的负担的要求；明确规定土地承包经营权转让、转包、出租、入股、抵押的情形，履行登记的具体要求及不履行登记的法律后果；⑨明确上述各项登记的内容、要求及应提供的资料；明确发包人、承包人、受让人、承租人、抵押权人的基本权利和义务。此外，建议通过修改《土地管理法》和《农村土地承包经营法》，重构土地承包经营权的法律救济路径：将土地承包经营权纠纷包括该权利的登记纠纷纳入土地权属纠纷的调解和裁决机制，配套建立乡镇人民政府对土地承包经营权纠纷的调处权和县级以上人民政府的行政裁决权并对其裁决时效作出严格规定，将行政裁决作为司法救济的前置程序，建立行政责任问责制和追究制，提高行政救济的效率；重建土地承包经营权的侵权责任制度和相应的司法救济制度。

4.构建征地实名制补偿机制，明确土地承包经营权登记的法律后果。我国《土地管理法》和《农村土地承包经营法》中土地承包经营权登记制度与土地登记制度相分离的缺陷，导致土地承包经营权人及相关权利人在征地补偿中过度依赖发包人（农村集体土地所有权人），难以独立行使补偿请求权，现实中土地所有权人利用承包人对其补偿请求权的依赖而截留、克扣甚至贪污征地补偿款的现象时有发生。鉴于此，《土地管理法》在修改中应构建征地实名制补偿机制，规定集体土地征收补偿公告中应当明确：依法完成土地承包经营权登记的土地承包经营权人及其他权利人（依据法律和土地承包经营合同约定来确定）持权属证书，有权独立请求实施征地方给予相应补偿。

5.按照全国城乡土地、地政地籍统一管理的原则，构建农村土地承包经营权登记统一由土地登记机关实施的制度。地籍管理制度是土地资源和资产管理的核心，《土地管理法》的修改中应当考虑农村土地承包经营权在土地地籍登记中的缺位问题。建议按照城乡土地、地政地籍统一管理的原则，将农村土地承包经营权登记纳入土地登记的范畴，由土地登记机关统一办理。一方面，农村土地承包经营权属于土地权利体系的组成部分，不能脱离土地所有权等土地权利而单独存在，其登记过程中的技术规范也应当执行地籍调查的技术规范，否则将影响其登记的准确性和权威性，影响农村土地承包经营权的流转效率。另一方面，统一由土地登记机关办理农村土地承包经营权登记工作，有利于形成系统、完整、准确的地籍资料，为提高土地管理水平奠定基础。事实上，无论是土地调查、地籍测量等方面的技术、人才基础，还是土地确权登记的经验积累，我国国土资源管理系统都有着其他部门所不具备的优势条件。国外土地登记或者不动产登记都由一个机构统一办理，我国土地登记也应该摆脱“多头管理”、“分散登记”的困局，提高登记效率，切实保障当事人的土地权益。

注释

①参见柳随年在2001年6月第九届全国人大常委会第22次会议上所作的《关于〈中华人民共和国农村土地承包法（草案）〉的说明》。②徐汉明：《中国农民土地持有产权制度研究新论》，社会科学文献出版社，2004年。③⑥邢琳：《农村土地承包经营权登记效力问题初探》，《中国乡镇企业会计》2009年第6期。④吴敬斌：《对完善农村土地承包经营权登记的思考》，《农村经济与科技》2011年第11期。⑤吴文嫔：《农村土地承包经营权登记模式反思》，《生产力研究》2009年第10期。⑦邢琳：《我国农村土地承包经营权登记的效力及可行性模式探讨》，《农业经济》2009年第12期。⑧王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社，2005年。⑨李存、任大鹏：《农村土地承包经营权登记制度有待完善》，《农村经营管理》2011年第6期。

责任编辑：邓林我国农村金融监管法律制度的重构

作者：袁达松　郑潮龙