政府与制度创新论文

摘要：食品安全事件层出不穷说明我国已有的食品安全制度并没有能够有效地解决食品安全问题，人们对现行食品安全监管体系产生了极大的信任危机，为此学者们展开了不同理论的思考，每种分析路径都取得了一定的理论推进和实践作用。本文从制度创新的角度入手，对食品安全的政府监管进行探讨。下面是小编整理的《政府与制度创新论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

政府与制度创新论文 篇1：

地方政府制度创新的行为分析与路径选择

摘要：地方政府推动的制度创新，对自身而言就是要形成更加高效的地方政府治理结构以满足社会对公共物品和服务的需求。通过自身的行政体制改革。提供更加有效的产权安排和激励经济发展的公共政策，合理界定地方政府与企业之间在经济活动中的行为边界。降低市场经济主体之间的交易成本。通过对地方政府制度创新行为的分析。有助于提高地方政府的治理效率。降低行政管理的运行成本，并在地方政府治理变革中寻找到效益递增的发展路径。

关键词：地方政府；制度创新；公共物品；路径依赖；路径选择

制度创新是指一项预期净收益超过预期成本的制度安排代替旧有制度安排的制度变迁过程。苏南地方政府在中央政府制度供给不足、甚至政策不允许的情况下。自发地进行发展道路和发展政策的制度创新探索。寻找区域管理体制和经济体制的突破。推动本地区经济社会发展。从而开启了一个崭新的区域经济社会发展路径——苏南模式。这些自发地方政府的制度创新行为。后来被更大范围的政策允许和政治认同，上升为正式的制度安排，揭示了地方政府制度创新的政治和社会意义，有助于研究地方政府制度创新与区域经济社会发展之间的关系。

一、地方政府制度创新的行为分析

地方政府推动的区域制度创新，实际上就是提供更加有效的产权安排和公共政策，减少因制度供给不足而造成利益主体之间界定契约和制定规则而增加的交易成本。减少因存在制度成本而造成的经营风险。同时，合理界定地方政府与企业之间在经济活动中的行为边界。在委托——代理的社会治理结构中约束地方政府的治理行为，使地方政府更加有效地履行自己的公共事务管理职责，降低行政成本。提供能够满足民众社会需求的公共物品和服务。地方政府发动的制度创新行为有其特殊性。可以从以下方面加以分析。

1、地方政府是制度创新的主体。具有利益最大化的行为动机和创新的风险意识。地方政府作为制度创新的主体，发起制度创新行为，是出于地方政府作为利益主体的追求利益最大化的行为动机。同时。地方政府直接管理当地的社会资源，更能及时把握新制度安排的预期收益，在解决区域具体发展问题中推进制度变迁。将地方政府视为被动的制度供给者和市场经济的“守夜人”角色，显然不能解释地方政府主动参与市场经济活动和进行政治体制改革的趋利行为。地方政府的制度创新，不仅可以形成效率更高和成本更低的政府治理结构。而且还可以提高地方政府的公共财政能力。因此，地方政府主导的制度变迁具有收益大、风险小的优点，有利于制度安排的供求达到最优的社会均衡状态，政府治理行为能取得较大的规模效益。

改革开放的发展机遇和挑战将地方政府推到了区域制度创新的最前沿。地方政府成为区域制度创新的主体，既是一种必然的趋势。又是一种无奈的选择。面对时不我待和稍纵即逝的发展机遇，县级地方政府采用了一些在当时看来是不符合主体制度安排和政策规定的创新做法，来自主地探索适应新的经济发展形势的发展道路。并且地方政府在管理制度、经济发展政策和公共物品的供给等方面都作了一系列重大的制度创新。以寻求社会资源配置和管理体制上的突破。以解除束缚区域经济发展的僵化的制度规制。例如。昆山以土地使用权吸引外商投资和自费创办经济开发区，张家港创办保税区和自筹资金修建张杨公路，江阴企业产权制度改革和“江阴板块”的公司上市。都表明了地方政府有明确的利益最大化追求，同时也从地方制度创新的灵活性来突破原有制度安排的刚性。以获得发展的动力和新的制度安排的潜在收益。然而，这种自发的未经主体制度供给体系明示的地方政府制度创新，却带有极大的制度和政策风险。所幸的是，早期的地方政府及其领导者对他们的制度创新行为有较为清醒的认识和强烈的风险意识，并对区域经济社会发展路径进行了理性的设计，采取了相应的政策配套来克服存在的制度缺陷，最后都取得了成功。直到今天。这些地方的区域发展仍在最初制度创新所确立的发展框架下进行，并形成了更为完善的制度环境和发展政策，它们的成功经验被总结为“苏南模式”，并影响到全国其他地区的区域经济社会发展。

2、地方政府制度创新是打破原有制度安排的路径依赖，实现收益递增的政府治理行为。地方政府是存在官僚层级结构和制度依赖的政治组织，地方政府与政府官员都有强烈的行为偏好，即对行政权力和政治利益都有强烈的依赖，这构成了政府治理行为的潜在收益的重要部分。形成了政府治理行为的自我强化机制而存在于既有的制度安排。决定了地方政府制度创新存在着制度变迁的路径依赖。所谓路径依赖，指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依赖关系。一旦由地方政府主导的制度创新陷入某种无效率的路径锁定状态。如要将制度变迁引入到收益递增的发展路径，就需要引入外生变量或增加制度成本。为此，地方政府进行的制度创新，一开始就必须对自身作为特殊利益主体的身份和角色加以改变，将自身的政治利益引入到更为广阔的区域经济发展的整体利益之中，并通过区域整体发展的收益来改进政府的治理方式和治理行为。

地方政府对原有契约规则的改变和对新的制度安排的追求存在报酬递增的预期，否则，它就不会也不可能支持一项制度创新。而对于不完全市场的干预。地方政府能发挥“看得见的手”的作用，甚至将直接参与市场的政府行为作为制度创新的一个路径。比如。地方政府亲自为经济组织界定产权或构建新的产权制度，制定市场规则和引导市场经济主体协定新的交易成本更低的契约关系。既是为了打破原有制度安排的路径依赖。也是要增进政府治理行为的预期收益。随着地方政府的主动创新行为不断地突破原有制度安排的路径依赖。新的制度安排和市场规则就能更加容易确立起来。而且新制度安排的交易成本更低而收益更高。同时，地方政府具有政治权力和资源配置权，可以加快制度创新进程和减少在确定规则过程中讨价还价的交易成本。还可以减少市场规则和契约的不确定性，有助于一种新的制度安排的确立。

3、地方政府、社会中介组织、企业以及民众共同参与形成区域创新网络。地方政府发动制度创新的目的，不仅是为了政府管理效能的提高和政府治理行为的利益最大化，而且还必须为区域经济社会发展提供新的发展路径和公共政策，才能实现地方政府制度创新的多重目的和根本利益。地方政府要实现制度创新的利益目标，就必须要有区域社会的其他利益主体的政治参与和共同推进，才能实现制度创新的交易成本减少和收益递增的行为预期。具体而言，就是要形成由地方政府发动的，并且由区域的各个利益主体，如企业、社会非营利组织以及其他社会中介组织等共同参与的区域制度创新网络。区域创新网络能够克服制度变迁中的路径依赖和创新行为的异化，而且这些行为主体在

长期的正式或非正式的利益博弈、制度创新合作中形成了相对稳定的关系网络，也形成了利益攸关的区域共同体，它们能自觉地参与创新活动并进行合作分摊成本。在改革开放早期的区域制度创新过程中，这种以寻求利益最大化和寻找新的发展路径的区域创新网络，在突破中央与地方权力的二元结构阻碍的制度创新过程中发挥了重要作用，增强了地方各个利益主体合作博弈和承受制度风险的能力。例如，广东的深圳、珠海，浙江的温州，以及江苏的苏南地区的创新发展，并形成了“深圳速度”、“珠海模式”、“温州模式”、“苏南模式”，就是这种区域创新网络共同作用的最好注解。因此。区域创新网络可以看成是地方政府与企业、社会中介组织以及民众之间利益关系和创新合作的一种制度安排，它可以激活与整合区域的社会资源，调动各个行为主体的参与积极性，激发更多区域利益主体进行制度创新，形成有利于区域制度创新的区域文化环境。

4、地方政府的制度创新受到特定制度环境的支持和约束。地方政府制度创新能否取得预期的收益并克服在实践中的行为异化，取决于地方政府对整个制度环境的理解和并在此基础上合理划分自己的行为边界。制度环境是地方政府制度创新的制度基础和逻辑起点。制度创新行为既可以得到制度环境的支持，同时也受到现存制度环境的限制和约束；地方政府的制度创新行为既是对现存制度环境的合理超越。又是对现存制度环境规制行为边界的合理调整。这就是制度创新行为合理性和合法性的体现。

制度环境对地方政府发动的制度创新的支持和制约作用是显而易见的。一方面，现存的制度环境可以提供制度变迁的合法性依据和发展路径的选择。以利于制度创新沿着正确的路径进行。并对制度创新的成果加以合法性的确认。另一方面。在初始的制度创新中。各种层次的制度环境又制约着创新行为的产生，提高了地方政府集体行动的成本。也增加了地方政府制度创新的风险。更重要的是因为制度时滞而造成一些重大发展机遇的丧失。邓小平曾谈到的浦东开发太晚就是制度时滞的后果。应该合理规范和调节地方政府与上级政府之间的行为边界，促进制度环境的相应调整，并增进各方的发展利益。地方政府也应该对自己的创新行为加以规范。约束自己过分旺盛的利益动机，构建起中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度装置。这样才能降低地方政府进行制度创新的政治风险，形成新的制度安排和区域公共政策，克服官僚偏好和降低制度交易成本。

二、地方政府制度创新的路径选择

地方政府发动的制度创新。不仅要在既有的制度环境中做相应的调整和超越。要立足区域文化的特色，尊重民众的公共需求和行为选择。还要选择适合地方政府、经济利益主体和民众从事制度创新的发展路径和创新领域。对发展路径的选择。同样也影响着地方政府推动的制度创新的效果。

1、加快地方政治体制改革，为制度创新提供更加广阔的制度空间。从目前区域经济发展的现状，以及地方政府制度创新的实际情况来看，地方政府体制改革滞后于地方经济体制改革和经济发展，这也制约了地方政府制度创新的深度和广度。从政治和经济发展的关系来看，没有我国地方基层的政治制度创新和地方政治民主化，就不可能真正实现区域社会发展的现代化。而且，地方政治体制的制度创新也是地方政府制度创新行为的重要组成部分。目前，我国地方政治体制改革大多数仅仅与民主选举有关。例如，村委会“海选”改变了原来上级任命或变相任命基层管理干部的产生方式，村支部书记竞选和“公推直选”乡镇党委班子等党内基层民主的创新。扩大了基层的民主自治权。这些民主选举行为逐步改变了村级治理的基本环境，渐渐培养了村民的民主意识。改善了基层政权组织的政治生活环境，有助于民主生活方式的普遍开展。但是，这种政治民主化倾向范围太小，层次不高，还没有触及到关于整个地方政治运行机制的深刻变革。还不能从根本上改变政府过程的“权力本位”思想。因此，深化地方政治体制改革。有助于从根本上解决制约区域经济发展和制度创新的深层次矛盾。促进区域社会的全面和谐发展。

2、加快行政管理体制改革。实现从政府管理向政府治理的转变。进行地方行政管理体制的改革，实现地方政府治理模式的变革。既是地方政府制度创新的重要内容，也是区域经济发展的重要条件。用企业精神改造政府。形成市场化和参与式的地方政府治理结构应该是地方政府自身管理制度创新的重要途径，竞争机制的缺失正是政府部门诸多弊端产生的原因所在。市场竞争机制被认为是一种有效的克服政府失灵的办法。在地方政府的公共事务管理领域中引入竞争机制，有利于建立公共管理的责任制和问责制，构建公平的区域社会竞争环境。一些发达地区的地方政府也开始借鉴“企业化政府再造’模式改革传统的政府管理体制。例如。公用事业市场化改革、公益事业民营化改革、企业质量管理体系引入政府办公系统以及政府工作流程再造等都是政府新公共管理的典型事例。利用现代化的治理工具，不断改进地方政府的运作模式，改进地方政府与企业、市场和社会的关系，最终实现一种地方政府、市场和社会共同参与的公共事务治理模式，实现从政府管理向政府治理的转变。

3、增强优化和配置社会资源的能力，不断扩展公共服务的制度空间。地方政府推进的制度创新需要运用大量的社会资源，也需要优化配置社会资源的制度机制。通过新的利益分享机制合理划分地方政府与企业、社会和民众的权利义务关系，合理分摊制度创新的成本，解决地方政府提供公共物品的有限性与日益增长的社会需求之间的矛盾。这些问题的解决，地方政府必须提供新的解决机制和制度安排。而且，当区域经济发展到一定阶段之后。政府公共事务管理的制度创新具有更广阔的拓展空间，受到的制度约束和障碍已经减小。制度创新涉及的项目范围广。主要可以分两大类：一类是社会性的公共服务。公共服务是面向全社会的。例如基础设施建设、教育、医疗、就业等等；一类是扶助困难群体和弱势群体的公共服务，这类公共服务的提供。地方政府应该承担完全的公共义务。

4、强化地方政府的发展职能。使地方政府更负责任。地方政府既是制度创新的发动者，又是区域发展的主要承担者和责任者，地方政府必须在区域发展中承担更大的责任。首先，地方政府必须处理好它与中央政府的关系，负责落实中央政府的区域发展政策，使区域发展目标与国家发展目标相一致。其次；发展有效的行政管理模式。形成有利于区域发展的治理结构。全面负责区域的社会、经济、政治以及文化等方面的管理职能。第三。处理好地方政府与民众之间的关系。回应民众的问责和呼声，鼓励民众参与政治，参与区域的发展建设。鼓励区域民众参与区域政策的制定和实施。能够吸收社会及团体的意见，以补充地方政府的正式发展议案，提供更有效、更负责任的社会公共服务，使地方政府在区域发展中发挥更大的作用。

5、有效地界定产权。维护公平有序的市场竞争环境。地方政府在制度创新过程中，有义务尊重和保护私营企业主自主选择的权利，并且帮助企业之间进行清晰的产权界定。因为清晰的产权界定不仅有助于企业降低交易成本和经营风险，而且也有助于地方政府维护公平竞争的市场秩序，为各类型企业的发展创造一个公平开放的制度环境；可以减少私营企业的交易费用。给予所有企业相同的市场准入条件。市场准入条件的平等和宽松会带来连续的制度变化，促使地方政府规范自身的政府行为，完善市场秩序，降低规制费用。苏南模式、温州模式下的地方政府在这方面做得相对的成功和有效。对私营产权的重视和开明态度，降低私营企业进入市场的条件，极大地促进了区域经济的发展。

6、动员区域民众的政治参与，培养制度创新的民间力量。多元政治和基础广泛的民众参与正迅速成为现代政府治理模式的政治特征。以民间社团为代表的非政府组织和公民参与到区域社会、经济和政治发展。表明区域民众对政府施加影响并促使政府作出反应的作用不断增强。民众的政治参与对地方政府制度创新的意义在于：(1)广泛的非政府力量的政治参与，不仅促进了区域的政治发展，而且也是区域经济发展的积极力量，有利于地方政府探索快捷高效的治理结构和发展政策，以形成更具代表性和开放性的区域政府管理结构和管理方式。(2)社会民众的意见和压力有利于地方政府与民间非政府力量在区域发展中通力合作。使得地方政府更加尽职尽责。形成更加有效的促进区域经济社会发展的治理规则。

地方政府推动的制度创新。不仅有利于克服因为固有制度安排存在的路径锁定状态，为地方政府治理寻求新的制度空间和治理手段。在区域社会营造效率更高而成本更低的制度环境，而且也有利于实现地方政府公共管理的现代化。推动地方政府治理的廉洁高效运行，实现区域经济社会全面可持续发展。

责任编辑：杨小民

作者：彭景阳

政府与制度创新论文 篇2：

食品安全的政府监管与制度创新

摘 要：食品安全事件层出不穷说明我国已有的食品安全制度并没有能够有效地解决食品安全问题，人们对现行食品安全监管体系产生了极大的信任危机，为此学者们展开了不同理论的思考，每种分析路径都取得了一定的理论推进和实践作用。本文从制度创新的角度入手，对食品安全的政府监管进行探讨。

关键词：食品安全；政府监管；制度创新

作者简介：栗晓红（1964-），女，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）教授，研究方向：法学。

近年来，随着食品安全事故的频繁出现，国内学者和社会工作者对食品安全问题也进行了比较深层次的研究，分析了食品安全重大事件的根本原因（信息不对称、道德风险、社会规制等）及影响，指出了我国食品安全监管与发达国家的差距，研究提出了相关建议和措施。调查显示，97.4%的人认为监管部门应该对频繁发生的食品安全事故负责，而政府问责机制等制度不完善是造成食品安全监管问题的重要原因之一，要彻底地解决问题，全面扼制食品药品安全事故频发的严重局面，就要从制度创新入手。

一、建立决策、执行和监督三权分立的食品安全监管体制

目前，政府监管的失职与缺位构成我国食品安全威胁，也引起社会极大的关注。具体分析我国的食品药品安全管理体制，我们会发现，体制性因素占了相当大的比例。

首先，人治监管模式导致监管缺位、监管失误和权力腐败。人治监管模式的特征主要有：监管机构乃至监管人员往往无视规章制度，无视人民大众的根本利益，肆无忌惮的取悦上级领导；制度缺位问题严重，不仅造成所有的制度总是有利于监管者，而且使得制度的内容不完整，造成监管者为自己行为的便利可以随意解释；制度成为摆设，领导者的个人意志高于制度，不管制度是如何规定的，都随着领导的意志而转移，需要时就拿来，不需要时就束之高阁；官商勾结、合谋现象严重，由于制度约束乏力，人治监管模式下突出了监管者个人的权力至上和无约束性，一些食品经营者正是看到了这一点，才不惜高价收买执法权力，食品商和监管者组成利益联盟，共同谋取非法利益。传统的“人治”型权力监管模式一定要摒弃。

其次，食品安全多头管理体制责任不清，不利于加强监管，会形成相互间权力重叠，相互制约与推诿事件发生。这些机构和人员之间缺少沟通与合作，完善政府机构职能、督促落实食品安全监管责任的整个过程，细化与协调多部门之间的合作，必然是复杂多样化的，如何在“分段监管”中做到无缝衔接，这对我们国家多个政府机构职能的行使是个巨大的挑战。

最后，行政监管部门对于食品安全的监督检查方式急需改进。目前相关部门主要根据群众举报查处违法行为，多以审查与突击检查作为主要工作方式，这种被动局面无法实现安全网络的无缝衔接。为确保实施效率，避免政府官员不作为、渎职、权力腐败等行为的发生，可以由多个机构分别来承担食品安全规制的决策、执行和监督等项权力，如决策与监督的权力由各级人大承担，安全监管的执行权由食品药品监督管理局、卫生局、农业局和工商局等机构负责。各项权力都要建立相应的责任追究制度。省市有关部门要对各地食品进行明访暗查，抽样检验检疫，以堵塞各种漏洞。

二、强化食品安全责任追究体系建设

不断完善食品安全责任追究制，对履职不力、执法不严、相互推诿等问题，要严格追究当事人及相关领导的责任，确保食品安全工作责任落到实处。

加强相关立法，建立完善有效的政府问责机制，切实履行对食品市场的安全监管职责。在我国食品安全立法中，更多强调食品生产加工参与者责任，对政府责任的关注度较小，就现有监管部门及检验机构的监管责任规范来看， 其责任程度明显过轻，不能达到食品安全市场对加强政府监管职责的要求。强化政府对食品市场监管职权的同时，也需要同等程度的责任规范约束，落实企业主体责任，推进基层网格化管理。

落实企业主体责任。政府对于食品安全有着责无旁贷的责任，但同样不能忽视的是企业（生产者、流通者）对于食品安全的主体责任。尤其在现阶段，食品生产者呈现小、散、乱的特点，企业的主体责任在某种程度上更为重要。政府在通过立法加重惩罚问题企业及其经营管理者的同时，通过以下措施保障企业主体责任的落实。一是督促规模企业设立专门的食品安全检验员，小型企业可以聘请兼职食品安全检验员，检验员的资质由政府相关部门予以认定，而这可以作为工商部门给予资格认证的约束性条件之一；二是赏罚分明，对于那些食品安全长期合格的企业可予以资格认定，作为向消费者推荐的产品，对于那些食品安全出现问题的要予以重罚，问题严重的取消市场准入资格；三是可以开展食品安全企业评级，将评级结果定期向社会发布，对消费者予以引导；四是对企业负责人进行主体责任培训，使其认识到企业在食品安全中的第一责任。通过这样的引导，使企业能够认识到，自身是食品安全的第一责任主体，丝毫马虎不得，必须采取措施、下大气力抓好，这既是对消费者、社会负责，也是为企业自身长远发展考虑。同时，强化地方政府负总责的责任和各监管部门监管的责任。地方各级人民政府对本辖区食品安全监督管理负责的原则是我国食品安全工作的一项重要原则。《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府统一负责，领导、组织、协调本辖区的食品安全监管工作。食品产业链长，涉及环节多。种植养殖、生产加工、储存流通和餐饮服务等任何一个环节出了问题，都会影响上下游的食品安全。因此，我们既要注重对终端产品的监管，更要注重对生产过程的监管。食品安全监管是部门“一把手”的责任，分管领导要具体抓，在监管模式上，农业、质监、工商、食药等各监管部门要加强沟通、密切配合，进一步形成监管合力。

强化对监管者的监督机制。制度再好，也需要有人监督，否则，执法者就可以置制度于不顾，为所欲为。要制定系统的监管运行制度，以责任追究制约束监管人员，中央或省市有关部门应采取不定期抽查的方式来观测各地的监管效果，弥补监管工作的缺位和不足，完善监管制度和程序，使监管人员逐步适应完全按照规章制度办事的行为规则，最终形成制度约束型监管模式。

行政监督与检查中的机制死板与僵化也不应忽视。对于食品安全违法行为，完全依靠政府一方的努力就能够实现调控目标是相当幼稚的想法，应该有针对性地加强奖惩制度建设，行政问责制是切实有效的办法。问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，它包括问责标准的确立、问责程序及问责方法的构建、完备的制度保障措施等一系列内容，问责制应是与国家相关政策、法律法规等有机衔接、互为补充的一项独立制度，而不应仅是局限于产品质量问题的一种责任追究机制或一种纯粹的惩戒措施。通过问责制度形成对各级监管者的问责压力，防止寻租行为，激励他们对其所管辖的食品安全工作给予高度的重视，从而加强对事故的处理和预防，以实现政府的管制目标。政府各职能部门在监管中可以实行生产企业所在地政府保证制度，如果所在地政府管辖下的企业出了食品安全问题，政府应先对受害者进行赔偿，然后政府再向企业追偿。凡是在本辖区内发生的具有普遍泛滥性质的食品安全问题，都要有相关行政首长和部门负责人承担责任。同时，对于来自于社会各界的举报、监督与曝光，要给予重奖，按照查处违法行为总值额的一定比例给予奖励，而且应当免个人所得税，上不封顶，个案中即使达到千万和上亿，也同样及时兑现，诚信相待。在行政管理部门的常规业务工作监督与年度报表中，应该有相关业绩的社会问卷，社会舆论反馈与案件查处信息综合分析，凡是工作没有改进的部门负责人要及时撤换。

三、设计增大机会主义行为成本的制度

对于重大犯罪行为不能仅仅以经济处罚为主，要剥夺其作案的条件和主体资格，让其赔得一无所有才行。

一要提高投机行为的实施成本。可以通过控制外部条件来增大其实施成本，如果外部条件对投机行为的实施有利，实施成本就小；外部条件对投机行为的实施不利，则实施成本就大。

二要增大处罚力度。很多制度都存在惩罚力度过轻的弊病，要增加投机行为的预期成本，以减少投机行为为目的，一旦发现投机行为就给予严厉惩处，严重者甚至诉诸法律；要规范食品安全事故的处理程序，依法严打不法商人，防止权钱交易等腐败行为，严厉查处制售假劣有毒有害食品的案件；要制定食品安全事故调查处理程序和惩治制度的实施细则。政府应该采取司法、行政手段迫使欺诈消费者的企业进行赔偿，或支持消费者向企业进行索赔，提高不法厂商的犯罪成本，从而才能有效遏制违规行为的发生。要提高对违法行为的处罚标准，加大违法成本，从源头治理食品安全违法行为。2011年5月开始实施的《刑法修正案（八）》，增加了进一步加大对食品安全犯罪分子惩处力度的内容，新增了食品安全监管渎职犯罪，修改了食品安全犯罪的刑罚条件，强化刑法对食品安全这一重大民生问题的保护。修正案明确规定，负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，要担刑责。“食品安全监管渎职罪”最高刑期设定为十年，成为渎职罪最重的量刑，表明立法部门对食品安全的重视。让犯罪分子承担应有的刑事责任，使不法分子付出高昂代价，对违法行为给予最大震慑，使其不敢以身试法。

四、完善社会道德、舆论监督等约束制度

诺思的一个重要贡献就是发现了意识形态在制度变迁和经济增长中的特殊作用，改变了传统经济学理论中“经济人”单纯追求利益最大化的假设，解释了人们有时表现的利他行为，解决了普遍存在的“搭便车”等机会主义行为的难题，强调了道德伦理等意识形态的重要作用。因此，要从意识形态上提升食品企业的社会责任感，积极引导企业合法生产，诚信经营。食品企业要承担对员工、消费者、社区和环境的社会责任，树立质量管理的自觉性，提高质量意识，遵守商业道德，保障食品的安全生产，维护消费者合法权益。科学发展观的核心是以人为本，食品安全工作也要从民众利益出发，一切为了群众，把人民群众的满意度作为最高标准，发挥社会道德和舆论的监督作用。

近年来，影响我国食品质量安全的一些案例，大都由媒体尤其是网络媒体揭露，而在目前我国政治生活结构中，互联网的作用尚未得到制度化肯定，群众工作网络化的制度化规定远远不足，现在网上的民意表达还没有成为党群工作以及决策机构必须参阅的不可缺少的环节。所以既要加强舆论宣传，提高消费者的食品安全防范意识，同时又要建立一套合理的消费者激励机制，比如举报奖励制度、举报匿名制度、舆论监督奖励制度等，加强消费者对食品质量安全的监督。

通过新闻媒体对食品安全隐患、食品安全生产中的违法行为以及重大食品安全事故曝光，有利于冲破对消息的封阻和误报，能够达到信息快递、反馈及时，使隐患得到及时消除，违法行为得到及时纠正，事故得以快速澄清和处理，避免更大的损失；有利于政府加强对涉及食品安全生产的有关事项做出科学合理决策，巩固和强化安全预警机制，加强安全措施和设施的整改和完善；有利于普通公众食品安全意识的提升和安全文化的形成。要将食品安全工作的全过程置于群众监督之下，取信于民。提高政府信息的公信度，改变目前群众在食品安全问题上某种程度存在的“不信政府信流言”的状态。一是通过食品安全信息发布平台和超市中的食品信息查询平台，向群众第一时间传递食品安全信息，让群众了解到我们日常食用的食品有什么成分、是否安全，相信这种公开、透明会解决信息公信度的问题；二是如果出现食品安全问题，要第一时间进行信息发布，让老百姓知道出了什么问题、政府在进行怎么样的处理，防止群众被社会上一些不负责任的甚至别有用心的信息误导。如果条件允许，可以在出现问题时，邀请群众代表加入问题调查组，保证调查结果的权威性；三是加强与媒体的沟通，通过媒体对社会舆论加以正确引导，防止错误报道带来的谣言蔓延。要充分发挥人民群众在食品安全监管工作中的积极性，问计于民，鼓励群众举报有安全隐患的食品和厂家，对于举报属实的可以进行现金奖励；就重要问题举办听证会、座谈会，听取群众的意见和呼声，了解他们的所思所想；多渠道地收集相关情况，把群众的想法和合理化建议纳入到决策程序之中。

五、健全法律制裁协同机制

消费者往往是在个人消费环节中受到侵害，以个人对抗生产或者经销企业，身单势孤，法律救济渠道并不畅通，有的为了息事宁人而忍气吞声，使问题不了了之，有的揭露出来也难以及时纠正，举证难几乎成为拦路虎。同时，食品安全质量问题对于社会不特定多数人构成威胁，或是潜在的健康危害，消费者个人尚未意识到问题的严重性，但依照国家有关质量标准确实构成了违法的，这种情况除少数由群众举报或媒体追究曝光外，大量未受到处理。尤其相关的国家食品安全质量标准尚未出台时，会有管理与制裁缺位问题。无论前述哪种情况，都表明来自公权力机构在履职方面发生了问题，有必要去认真地研讨如何加以正确处理。人民法院要依职权去搜集证据，及时立案审判，明确地对消费者权益保护，不以问题复杂带有普遍性或案值太小而推诿搪塞。检察机关要切实地履行公益诉讼职能，代表公众向公然危害人民生命健康的行为作斗争，运用刑罚手段去扼制犯罪行为猖獗的势头。同时也要发挥法律监督职权，督促人民法院正确地运用法律。

总之，强化食品安全监管是解决食品安全问题的根本性措施，监管制度与体制创新是彻底地改变这种食品安全危机的唯一正确选择。

参考文献：

[1] 佚名.HCCP认证与百家著名食品企业案例分析[M].社会科学文献出版社，2005.

[2] 张迅香.中外食品安全法律制度的比较研究[J].华北科技学院学报，2010，（10）.

[3] 谢伟.食品安全监管体制创新研究[J].四川民族学院学报，2010，（12）.

[4] 房瑞景.销售者对食品质量安全认证的监管行为分析[J].当代生态农业，2010，（3、4）.

作者：栗晓宏

政府与制度创新论文 篇3：

论地方政府制度创新与区域产业转移

[摘要]由于东部沿海发达地区产业升级以及失去竞争优势产业自身寻求发展空间的需要，产业向欠发达地区转移成为趋势。在转型经济体的中国，区域产业转移中的地方政府干预难以避免，干预下的负面效应使产业转移缺乏效率，为此，必须深入分析区域产业转移中地方政府的作用机理，认识政府制度创新对干预所致的负面效应的矫正，从观念上、体制上、政策上作出有利于区域产业转移的创新。

[关键词]地方政府；制度创新；区域产业转移

[文献标识码]A

一、问题的提出

经过30年的改革开放，率先发展的东部沿海地区经济得到高速发展，但同时出现了东部地区土地、水、电、劳动力等生产要素短缺而价格上涨的趋势，企业因成本不断提高而不得不向外迁徙寻找低成本的发展空间。东部沿海地区的一些地方政府为争先承接国际产业转移展开了规模宏大的“腾笼换鸟”，与此同时，中西部地区则遍地“筑巢引凤”。在经济全球化背景下，无论是市场主导还是政府倾向都使产业转移成为一种趋势，这将有利于区域间产业分工的形成，也将加快转出地和转入地产业结构调整和产业升级的步伐。尽管企业是产业转移的主体，市场机制是产业转移中实现资源配置的有效手段，但市场中的微观经济主体总是追逐经济利益最大化，难以与区域整体利益保持一致，“看不见的手”会使市场失灵。而作为转型经济体的中国是一个科层社会，由于计划经济的惯性和生产要素市场的不完善，政府干预总难以避免，而且在一定程度上，政府干预能使产业转移顺利进行。例如，政府通过制定和实施产业政策或者配置稀缺资源(如土地)，可以有效地支持和引导高梯度地区的夕阳产业向低梯度地区转移，成为低梯度地区未来的主导产业与支柱产业，既有利于低梯度地区的快速“起飞”，也有利于实现区域产业结构的合理化与高度化。譬如，亚洲四小龙、拉美新兴工业国家经济的“起飞”，无不与其强政府作用直接相关。中国国内区域之间产业转移则主要与地方政府的强政府作用直接相关，而这种强政府作用又主要体现为政府制度创新。现代经济学和政治学理论与中国改革开放的实践在以下一点取得了惊人的一致：政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力的杠杆。而且，越是接近具体环境的政府直接创新的动力越大。事实上，在中国现行政治制度与行政构架下，各级政府本身就负有组织与推动本地经济发展的直接责任。周业安认为，地方政府制度创新能提高地区间的分工和专业化水平，在良性竞争的基础上实现各地区之间的平衡发展。

二、产业转移中地方政府面临的困境

(一)东部沿海地区产业转出地地方政府的两难选择

处于较高发展梯度的东部沿海地区既是产业的转出地，又是国际产业首选的转入地，在国际产业新一轮大转移之时，把握区域经济发展总脉象的沿海地区政府选择“腾笼换鸟”之术还是保守发展之策值得全面权衡。转出失去竞争优势产业的好处有：(1)腾出空间把握时机引进高技术和高管理水平的产业，实现产业结构的高度化和资源配置的效率化，进一步提升沿海地区的发展水平和开放度；(2)使失去优势的产业及时获得更好的发展空间和更广阔的市场，维持和增强竞争力，也能解决随产业转移出去的劳动力的就业问题。产业转出的负面影响有：(1)大量建设资金外流，税源流失，财政收入减少；(2)短期内政府面临区域经济增长放慢和失业增加的双重压力。当产业转出的利益流失在短期大于利益所得时，特别是受现行财税制度以及地方政府考核评价体系的影响，一些地方政府对企业外迁往往并不鼓励，甚至会设置转出障碍，用优惠的条件将企业“留守”本区域，这不仅限制了企业的进一步发展，也丧失了区域产业结构升级的机会。近两年东莞就因为缺少大面积的土地，使不少大型高等级项目引进搁浅。

(二)中西部地方政府为承接产业转移的博弈

中西部地区由于企业数量少、规模小，资金、技术、人才等要素短缺，企业品牌知名度不高，竞争能力和抗市场风险能力不够强，需要通过承接东部转出产业实现要素注入效应、技术溢出效应、关联带动效应、优势升级效应、结构优化效应、竞争引致效应和观念更新效应。在东部待转出产业寻找合适“港湾”时，中西部地方政府之间已经在为争夺“香饽饽”展开了博弈战。

博弈所致负面效应之一——过度竞争。博弈首选的武器无非是各项诱人的优惠政策。譬如，其他条件相同时，某一地方政府不降低土地成本和税收，就不能吸引外部投资；而降低土地成本和税收水平就有可能引致其他地方政府进一步降低土地成本和税收，这就使急于招商引资的地方政府陷入了博弈中的“囚徒困境”。过度竞争之下，有的地方政府甚至敢于突破政策法律底线，以“零地价、零税收”的招牌吸引外来资本和企业。一旦出现“示范效应”，其他地方政府也会效仿，最后的结果往往是农民的土地被廉价征用，生活失去保障，投资商获得超额利润，地方政府实现了“增长政绩”。正如布莱克指出美国政府间竞争带来的负面影响一样：“州和地方政府为企业入驻本辖区，相互之间进行的日益激烈的竞争有时产生了很多问题。地方官员一点也不敢让本地税率超过邻近或与其自然条件相同的辖区……积极的税收竞争通常削弱了州和地方的税收努力，也使得州和地方税收结构带有强烈的累退因素。”

博弈所致负面效应之二——重复建设。为提高产业聚集度，中西部各地方政府争先建设类似的工业园区为产业聚集搭建平台，形成严重的重复建设，工业园区利用缺乏效率。2009年年初，民进广东省委在呈交省政协的《23个省级产业转移工业园建设中的问题与建议》集体提案中也指出，产业转移工业园缺乏宏观规划：一方面，区位布局不合理，没有充分考虑土地资源、招商资源等在空间上的优化配置，在同一区域几乎同时批准的省级产业转移工业园数量太多；另一方面，产业定位不明确，多数园区产业混杂，既形成不了集群，又缺少主导产业，企业往往不愿意转移到无效率的工业园。

博弈所致负面效应之三——产业短期化。由于地方政府在承接产业转移时缺乏整体考虑和全局规划，当承接的产业与本区域原有产业不能形成配套的产业链，或承接产业与区域优势难契合时，就会出现产业短期化。转入的产业虽然能享受到转入区域供给的优惠政策，但得不到相关产业链的支持也会增加成本，致使产业不能长久地“安于现状”。譬如，珠三角一些产业西移后发现他们所需要的前向、后向联系产业很难在当地找到，为了购置配件仍然要去找珠三角的供货方，物流成本大大增加，企业难免产生“再转移”的念头。

博弈所致负面效应之四——生态环境恶化。就产业转移的趋利性而言，追

求利润的最大化是资本的本质所在和企业的不变法则。对承接产业方来说，必然要面对利润保障与生态环境保护的选择，然而，在现实中更多的地方政府出于区域经济发展的考虑选择了前者。2007年7月，国家环保总局对11个省区126个工业园区进行检查，结果发现，竟然有110个工业园区存在环境违法问题，占检查总数的87％。一些工业园区已经变成了“污染园区”或正在变成“污染园区”。

三、产业转移中的政府机制

政府机制是指有目的地通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式。具体而言，产业转移中的政府机制体现在中央政府与地方政府之间、地方政府相互之间以及地方政府与企业之间的作用机制。

(一)中央政府的宏观协调机制

现阶段国家的发展目标是实现区域协调发展，实现全面小康和构建社会主义和谐社会，这个目标的实现离不开中央政府应对产业转移的支持。但从目前各区域的发展战略来看，既有西部大开发、东北老工业基地振兴，又有中部崛起、东部率先发展等多元化战略，使得区域发展重点模糊，难以体现对欠发达区域的战略倾斜，也就难以体现对产业转移的具体支持，以致各种开发区、工业园区的审批泛滥，无效竞争。中央政府作为区域协调发展的主要调控者，应该运用国家经济制度、政策资源和公共投资的配置权、财政收入的分配权对各地方政府的具体产业转移行为进行规范，尽可能避免“内耗”引致的损失。

(二)地方政府相互之间的“多赢”机制

产业转出地和产业转入地政府都要树立“以转移产业为本”的思想，转出地政府不能因“喜新厌旧”随意抛弃低梯度产业，而要主动为这些产业牵线搭桥“寻找婆家”，还要置办一定的“嫁妆”，因为通常转入地经济条件较差，无力准备足够的“彩礼”。缪尔达尔早就提出：一个已经坠入低梯度的落后地区，单靠本身力量是不可能实现经济起飞的，缪尔达尔的转折点要依赖高梯度地区的“扩散效应”，而转出地政府的积极态度和帮助可以放大这种效应。产业转移的顺利进行既提高了转出地“腾笼换鸟”的效率，也加快了转入地“筑巢引风”的步伐，降低博弈成本，实现互赢。

转入地政府首先要树立“以转移产业为本”的思想，要以市场导向为基础，不能强行“拉郎配”，要充分分析本区域的优势与转入产业的契合度，要以产业的可持续发展为出发点，而不是短期的经济利益。其次，应发挥宏观信息把握便利的优势，从全局角度确定本区域在更大区域乃至全国范围内的分工，与其他区域有所区别并能相互协作，形成互补。再次，地方政府在产业转移中要树立生态环保意识，带动全社会形成保护生态环境的文明氛围和价值取向，并且通过制定政策法规，保证生态制度的供给，发展生态科技、生态产业、循环经济，推行绿色产品、绿色消费，使企业明确在产业转移中的生态职责，使社会各方享受经济发展的多赢成果。

(三)产业转入地地方政府与企业之间的“双赢”机制

当前，我国地方政府在产业转移中的积极作用应体现在促进产业集群上。有些经济学家认为，集群的产生是市场或者说是企业主导的(内生)，如韦伯的区位理论认为运费、劳动力成本和集聚因素是迫使企业产生自下而上自发集群的原因。而有些经济学家则认为政府主导更有效(外生)，如增长极理论和地域生产综合体理论认为自上而下更有效。前苏联的H.H.科洛索夫斯基提出：“在一个工业点或一个完整的地区内，根据地区的自然条件、运输和经济地理位置，恰当地(有计划)安置各企业，从而获得特定的经济效果。”这种综合体的建设完全是由国家投资完成。笔者认为，在市场经济体制下，产业集群应该在市场导向的基础上发挥政府的能动作用。地方政府应该把重点放在投资环境的完善及集群规划水平的提高上，一方面，产业的转入能推动地方政府改善投资环境和推进改革的决心；另一方面，地方政府的实际行动才能真正成为企业安家落户的定心丸。四、产业转移中的地方政府制度创新

郭小聪认为，中国地方政府在推动制度创新方面具有多重作用：第一，地方政府能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，并能对萌芽的创新意图给予保护和支持；第二，地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁；第三，地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的特点。陈天祥(2002)提出，中国地方政府在制度创新中可以充当三种角色：一是以“第一行动集团”的身份，在自己的固有职权范围内主动进行制度创新；二是以代理者的身份，在中央政府的制度准入条件下进行制度创新试验；三是以“第二行动集团”的身份，对微观主体的制度创新活动予以鼓励和支持，使制度创新得以实现。

鉴于上述观点，笔者认为，地方政府在产业转移中的制度创新主要体现在以下四个方面。

(一)转变观念，推进地方政府的制度创新

1995年，国家体改委社调系统、国务院发展中心人才交流培训中心和深圳社会发展研究所对全国69个城市的456名各级地方政府官员和1094名企业负责人进行调查，调查显示，在涉及市场经济体制建立和改革的一些问题上，东中西部的地方政府官员和企业负责人的认识差距相当显著。转变观念需要一种创新环境，一种创新文化氛围，而这种环境又需要政府积极去营造，要不断将政府创新列入各级政府组织、科研机构的重要课题以及相关培训中，让政府官员在不断的讨论研究学习中耳濡目染，潜移默化地转变思想。

(二)革新政府机制，降低产业转移成本

党的十七大提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，使“大部门”制的构建成为第六轮行政管理体制改革的重心。这种始于中央政府层次的机制革新目前已经波及地方政府，将有利于消除政府部门之间职能交叉、权责不清导致的政出多门、行政效率低下的弊端，为产业顺畅转移降低了准入成本。除了部门机制的改革，还需要建立对地方干部科学规范的政绩考核机制。中央政府要设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有关注经济发展的质量指标、社会效益和环保指标，要扩大群众对政绩考核的参与度，施行政绩公示，增强考核结果的公认性，提高地方干部的责任心和工作效率，促进服务型政府建设，为产业转移营造舒适的软环境。

(三)构建激励机制，推动企业创新

制度创新就是通过塑造一种新的激励机制，刺激行为人参与交易活动、进行技术创新和各种生产性活动，推动经

济发展。企业是产业转移的主体，企业是否能顺利转移在于企业对目前收益与转移后的预期收益之间的比较，而预期收益的预测与政府的激励机制和未来政策密切相关。激励机制之一是建立有效的产权制度。诺思指出：“有效率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人的收益率不断接近社会收益率。”只有界定并保护产权，市场交易才能达到帕累托最优状态。专利制度就是一种对发明创新从产权角度出发进行激励的最基本的制度，完善的专利制度和知识产权保护以及风险投资制度可以激发企业的技术创新。产业转移不是简单的“搬家”，转移过程中要包含企业的创新和改进，而激励机制是最好的催化剂。

(四)创新区域政策，搭建产业转移升级的平台

2007年以来，由于我国货币政策的从紧，以及扑面而来的华尔街金融危机的侵袭，不少中小企业遇到融资困难，后续发展严重受限。在此危急关头，地方政府的政策创新就成为企业生存的“救命稻草”。广东浙江等地方政府为企业融资作出大胆创新，以企业股权做抵押为企业融活资金；而山西平遥则成功运作了民间资本的融资中介机构，创新地缓解了企业的燃眉之急。包括立法、区域规划、产业政策、投资政策、财政、税收等在内的区域政策的创新是产业转移升级永恒的支持，正如增长极理论的创始人佩鲁所指，增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现于一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。从国外的经验看，德国的“东部地区合作研究开发计划”、法国的“技术咨询补贴”、韩国的“中小企业财政补贴政策”等，都对特定地区的中小企业发展和地区经济的崛起产生过重大影响。

注释：

①陈红儿《区际产业转移的内涵、机制、效应》，载于《内蒙古社会科学》，2002年第1期，第17至18页。

②甄静慧《东莞产业转移进行时》，载于《南风窗》，2008年第14期，第32页。

③周起业《区域经济学》，中国人民大学出版社，1989年版第79页。

④郭小聪《中国地方政府制度创新的理论：作用和地位》，载于《政治学研究》，2000年第1期，第69页。

⑤道格拉斯·诺思(美)《西方世界的兴起》，北京学苑出版社，1988年版第1页。

[责任编辑：唐玉萍]

作者：张红梅